Věc C‑363/14

Evropský parlament

v.

Rada Evropské unie

„Žaloba na neplatnost — Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech — Europol — Seznam třetích států a organizací, se kterými Europol uzavře dohody — Určení právního základu — Právní rámec použitelný po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost — Přechodná ustanovení — Odvozený právní základ — Rozlišování legislativních aktů a prováděcích opatření — Konzultace Parlamentu — Podnět členského státu nebo Komise“

Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 10. září 2015

1. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech – Evropský policejní úřad (Europol) – Navázání vztahů s třetími státy – Rozhodnutí 2014/269, kterým se mění seznam třetích států a organizací, které mohou být stranou dohody s Europolem – Právní základ – Zrušení článku 34 EU – Neexistence dopadu na legalitu rozhodnutí 2014/269

   [Článek 34 EU; rozhodnutí Rady 2009/371, čl. 26 odst. 1 písm. a), 2009/934, články 5 a 6, 2009/935 a 2014/269]

2. Akty orgánů – Volba právního základu – Volba, která se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu

   (Článek 5 SEU)

3. Akty orgánů – Postup vypracování – Pravidla obsažená ve Smlouvách – Závaznost – Možnost orgánu vytvářet odvozené právní základy – Neexistence

   (Článek 13 odst. 2 SEU)

4. Akty orgánů – Základní právní úprava a prováděcí právní úprava – Prováděcí právní úprava, která nemůže změnit ani doplnit podstatné prvky základní právní úpravy – Kvalifikace podstatných prvků – Zohlednění charakteristik a zvláštností předmětné oblasti – Změna seznamu třetích států a organizací, které mohou být stranou dohody s Evropským policejním úřadem (Europol) – Přípustnost – Změna, která není podstatným prvkem základní právní úpravy

   (Článek 290 SFEU; rozhodnutí Rady 2009/371, článek 23, a 2009/934, čl. 5 odst. 4)

5. Žaloba na neplatnost – Napadený akt – Posuzování legality v závislosti na informacích, které byly k dispozici v okamžiku přijetí aktu

   (Článek 263 SFEU)

6. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech – Právní základ – Článek 34 EU – Prováděcí opatření k rozhodnutím Rady – Přijetí, které nevyžaduje předchozí podnět členského státu nebo Komise

   [Článek 34 odst. 2 písm. c) EU; rozhodnutí Rady 2009/371, článek 23, 2009/934, čl. 5 odst. 4 a článek 6, 2009/935, článek 1, a 2014/269]

7. Smlouvy o Unii – Přechodná opatření – Zachování účinků aktů přijatých na základě Smlouvy o EU – Neslučitelnost s procesními pravidly použitelnými po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost – Neexistence vlivu

   [Článek 290 SFEU; protokol č. 36 připojený ke Smlouvám EU a SEU, článek 9; rozhodnutí Rady 2009/371, čl. 26 odst. 1 písm. a)]

8. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech – Evropský policejní úřad (Europol) – Navázání vztahů s třetími státy – Změna seznamu třetích států a organizací, které mohou být stranou dohody s Evropským policejním úřadem (Europol) – Povinnost konzultovat Parlament – Rozsah

   [Článek 39 odst. 1 EU; článek 291 SFEU; protokol č. 36 připojený ke Smlouvám EU a SEU, článek 9; rozhodnutí Rady 2009/371, čl. 26 odst. 1 písm. a), a 2009/935]

9. Akty orgánů – Postup vypracování – Konzultace Parlamentu – Chybné použití postupu fakultativní konzultace – Legalita – Podmínky

1.  Vzhledem ke znění rozhodnutí Rady 2014/269/EU ze dne 6. května 2014, kterým se mění rozhodnutí Rady 2009/935/SVV, pokud jde o seznam třetích států a organizací, se kterými Evropský policejní úřad (Europol) uzavře dohody, které musí k tomu, aby byla splněna povinnost odůvodnění, v zásadě uvádět právní základ, na němž je založeno, nelze dospět k závěru, že jeho základem je článek 34 EU. Toto rozhodnutí totiž neodkazuje na článek 34 EU a jeho právní východiska odkazují výslovně na čl. 26 odst. 1 písm. a) rozhodnutí o zřízení Europolu a články 5 a 6 rozhodnutí 2009/934 kterým se přijímají prováděcí pravidla upravující vztahy Europolu s partnery, včetně výměny osobních údajů a utajovaných informací.

   I kdyby byla prokázána okolnost, že čl. 34 odst. 2 písm. c) EU představoval jediný možný právní základ pro přijetí takového opatření, jako je rozhodnutí 2014/269, je tato okolnost irelevantní, jelikož výslovná volba Rady zmínit v napadeném rozhodnutí nikoli toto ustanovení, nýbrž čl. 26 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2009/371 a články 5 a 6 rozhodnutí 2009/934 jasně svědčí o tom, že napadené rozhodnutí je založeno právě na posledně uvedených ustanoveních jako takových. Za těchto podmínek zrušení článku 34 EU Lisabonskou smlouvou nezbavuje rozhodnutí 2014/269 právního základu.

   (viz body 23, 24, 26, 28)

2.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz bod 41)

3.  Jelikož jsou pravidla tvorby vůle unijních orgánů stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat, mohou ve zvláštních případech zmocnit některý orgán ke změně rozhodovacího postupu, který stanoví, pouze Smlouvy. Pokud by tedy některému z orgánů byla přiznána možnost vytvářet odvozené právní základy umožňující přijmout legislativní akty nebo prováděcí opatření, ať již by tak bylo činěno směrem ke zpřísnění, či zmírnění podmínek pro přijetí právního aktu, byla by mu tím přiznána normotvorná pravomoc překračující hranice toho, co je stanoveno Smlouvami.

   (viz bod 43)

4.  Přijetí podstatných pravidel v takové oblasti, jako je oblast policejní spolupráce, je vyhrazeno pravomoci unijního normotvůrce a tato pravidla musí být stanovena v základní právní úpravě. Z toho vyplývá, že ustanovení, která stanoví podstatné prvky základní právní úpravy, jejíž přijetí vyžaduje učinit politická rozhodnutí, která jsou součástí vlastní odpovědnosti unijního normotvůrce, nemohou být předmětem přenesení pravomoci ani být obsahem prováděcích aktů. Určení prvků upravované oblasti, které je třeba kvalifikovat jako podstatné, musí vycházet z objektivních skutečností, které mohou být předmětem soudního přezkumu, a vyžaduje, aby byly zohledněny charakteristiky a zvláštnosti dané oblasti.

   Pokud jde o seznam třetích států a organizací, se kterými Evropský policejní úřad (Europol) uzavře dohody, který je přílohou rozhodnutí 2009/935, kterým se stanoví tento seznam, platí, že změny uvedeného seznamu nejsou podstatným prvkem oblasti upravené rozhodnutím 2009/371 o zřízení Europolu, a že unijní normotvůrce tudíž mohl stanovit, že tyto změny mohou být činěny prostřednictvím prováděcího aktu. Navázání vztahů mezi Europolem a třetími státy je totiž doprovodným krokem k činnostem Europolu, neboť podle čl. 23 odst. 1 rozhodnutí 2009/371 může tento navázat a udržovat spolupráci s uvedenými státy, jen jestliže je to nezbytné pro plnění jeho úkolů. Kromě toho unijní normotvůrce zakotvil princip navazování a udržování takovýchto vztahů, definoval cíl, který tyto vztahy musí sledovat a vymezil rámec, ve kterém se tyto vztahy musí pohybovat. Proto i když rozhodnutí, jímž se mění seznam, zahrnuje určité zvažování s technickým a politickým rozměrem, nemůže být takové rozhodnutí považováno za rozhodnutí vyžadující činění politických rozhodnutí, která jsou vlastní odpovědností unijního normotvůrce.

   Zajisté platí, že předávání osobních údajů, které mohou povolit dohody uzavřené na základě článku 23 rozhodnutí 2009/371, může založit zásahy do základních práv dotčených osob a že některé z těchto zásahů mohou být natolik významné, že je nutné, aby jednal unijní normotvůrce. Avšak samotný princip předávání osobních údajů některým třetím státům a rámec, v němž k tomuto předávání musí docházet, byly zakotveny samotným normotvůrcem, neboť čl. 23 odst. 6 písm. b) rozhodnutí 2009/371 a čl. 5 odst. 4 rozhodnutí 2009/934, kterým se přijímají prováděcí pravidla upravující vztahy Europolu s partnery, stanoví mimo jiné, že bude provedeno posouzení toho, zda dotčený třetí stát zajišťuje přiměřenou úroveň ochrany údajů. Každopádně samotný zápis určitého třetího členského státu na seznam neumožňuje žádné předávání osobních informací tomuto státu.

   (viz body 46, 47, 49–51, 53–55, 57)

5.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz bod 59)

6.  Pokud jde o postup přijímání opatření nezbytných k provádění rozhodnutí přijímaných v rámci kapitoly Smlouvy o Evropské unii věnované policejní a justiční spolupráci v trestních věcech, článek 34 odst. 2 písm. c) EU rozlišuje mezi rozhodnutími, která může Rada přijímat, rozhodujíc jednomyslně, a opatřeními, která jsou nezbytná k provedení těchto rozhodnutí na úrovni Unie, která Rada přijímá kvalifikovanou většinou. V tomto kontextu musí být výraz „z podnětu členského státu nebo Komise“ vzhledem k syntaxi vět, kterými je tvořeno uvedené ustanovení, chápán tak, že se vztahuje pouze k základním opatřením, které může přijmout jednomyslně Rada. Ze znění tohoto ustanovení tedy vyplývá, že musí být vykládáno v tom smyslu, že podnět členského státu nebo Komise není k přijetí takových prováděcích opatření, jako je napadené rozhodnutí, nezbytný.

   (viz body 60, 62–64)

7.  Článek 9 Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních připojený ke Smlouvě o Evropské unii musí být vykládán tak, že znamená, že ustanovení aktu řádně přijatého na základě Smlouvy o EU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, které upravuje podmínky pro přijímání prováděcích opatření k tomuto aktu, vyvolává nadále právní účinky, dokud nebude zrušeno, prohlášeno za neplatné nebo změněno, a umožňuje přijetí prováděcích opatření na základě postupu, který definuje.

   Stran argumentu Parlamentu k neslučitelnosti čl. 26 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2009/371 o zřízení Europolu s procesními pravidly použitelnými po vstupu v platnost Lisabonské smlouvy je tudíž třeba uvést, že vzhledem k tomu, že článek 290 SFEU není použitelný, nemůže být uvedený čl. 26 odst. 1 písm. a) za těchto podmínek neslučitelný s ustanoveními Smlouvy o FEU.

   (viz body 68, 70, 71)

8.  Náležitá konzultace Parlamentu v případech vymezených Smlouvou je podstatnou formální náležitostí, jejíž nedodržení způsobuje neplatnost dotyčného aktu.

   Pokud jde o seznam třetích států a organizací, se kterými Evropský policejní úřad (Europol) uzavře dohody, který je přílohou rozhodnutí 2009/935, jímž se stanoví tento seznam, z článku 26 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2009/371 o zřízení Europolu vyplývá, že Rada měla povinnost konzultovat Parlament před změnou seznamu. Zrušení čl. 39 odst. EU Lisabonskou smlouvou nemůže zpochybnit tuto povinnost konzultovat Parlament, neboť tato je výslovně stanovena v čl. 26 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2009/371. Rovněž skutečnost, že článek 291 SFEU nestanoví povinnost konzultovat Parlament, není relevantní, jelikož povinnost konzultovat Parlament je jedním z právních účinků rozhodnutí 2009/371, který zůstává po vstupu v platnost Lisabonské smlouvy zachován na základě článku 9 Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních připojeného ke Smlouvě o Evropské unii.

   (viz body 82, 84–86)

9.  Pochybení Rady v tom, zda je konzultace Parlamentu povinná, jehož se dopustila při výkladu použitelného právního základu, nezakládá samo o sobě porušení podstatné formální náležitosti, jestliže není prokázáno, že toto pochybení ve skutečnosti vedlo k omezení prostoru, jenž je přiznán Parlamentu v rámci postupu, jímž bylo přijato napadené rozhodnutí, nebo k ovlivnění obsahu tohoto rozhodnutí. Tak je tomu zejména tehdy, když Parlament byl před přijetím uvedeného rozhodnutí schopen seznámit Radu se svým postojem. Za těchto podmínek nelze mít za to, že pochybení Rady zabránilo Parlamentu v tom, aby se účinně podílel na postupu, o nějž se jedná v dané věci, nebo že narušilo podmínky plnění jeho funkcí.

   Kromě toho chybné nahrazení právního základu, který nevyžaduje konzultaci Parlamentu, jiným právním základem, který takovou konzultaci vyžaduje, je ryze formální vadou, takže okolnost, že se Rada zmýlí v právním rámci, v němž konzultuje Parlament, není s to vyvolat dopady na obsah rozhodnutí přijatého na konci předmětného postupu.

   (viz body 89–91, 94, 96)