Věc T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

a

Sace BT SpA

v.

Evropská komise

„Státní podpory — Pojištění vývozních úvěrů — Zajistné krytí poskytnuté veřejným podnikem jeho dceřiné společnosti — Kapitálové vklady k pokrytí ztrát dceřiné společnosti — Pojem ‚státní podpory‘ — Přičitatelnost státu — Kritérium soukromého investora — Povinnost uvést odůvodnění“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (sedmého senátu) ze dne 25. června 2015

1. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory poskytnuté veřejným podnikem – Podnik kontrolovaný státem – Přičitatelnost podpory státu – Zahrnutí – Soubor nepřímých důkazů, které je třeba zohlednit

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

2. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory poskytnuté veřejným podnikem – Podnik kontrolovaný státem – Přičitatelnost podpory státu – Zahrnutí – Nepřímé důkazy, které je třeba zohlednit – Jmenování členů správní rady několika ministry – Nedostatečnost

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

3. Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory poskytnuté veřejným podnikem – Podnik kontrolovaný státem – Přičitatelnost podpory státu – Zahrnutí – Skutečnost, že tento podnik nevykonává činnost na trhu v rámci běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty – Nepřímé důkazy, které je třeba zohlednit

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

4. Podpory poskytované státy – Rozhodnutí Komise – Soudní přezkum – Meze – Posouzení legality v závislosti na informacích, které byly k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí

   (Článek 108 odst. 2 SFEU a článek 263 SFEU)

5. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení podle kritéria soukromého investora – Zohlednění kontextu a informací dostupných v okamžiku přijetí podpůrných opatření

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

6. Podpory poskytované státy – Správní řízení – Povinnosti Komise – Pečlivé a nestranné posouzení – Zohlednění co možná nejúplnějších a nejspolehlivějších poznatků – Rozsah povinnosti

   (Článek 108 odst. 2 SFEU)

7. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení podle kritéria soukromého investora – Posouzení s ohledem na všechny relevantní okolnosti sporné operace a její kontext – Povinnost členského státu poskytnout objektivní a ověřitelné informace, z nichž je patrná hospodářská povaha jeho činnosti

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

8. Podpory poskytované státy – Správní řízení – Stanovení výše podpory – Odkaz na předchozí rozhodovací praxi – Nepřípustnost

   (Článek 107 odst. 1 SFEU a článek 296 SFEU)

9. Podpory poskytované státy – Pojem – Kritérium posouzení – Rozumný charakter operace pro soukromého investora sledujícího střednědobou nebo dlouhodobou politiku

   (Článek 107 odst. 1 SFEU)

1.  Pouhá skutečnost, že je veřejný podnik kontrolován státem, nestačí k tomu, aby opatření přijatá tímto podnikem byla přičitatelná státu. Je nezbytné ještě přezkoumat, zda musí být na veřejné orgány nahlíženo tak, že se tak či onak podílely na přijetí těchto opatření.

   V tomto ohledu musí být pojem konkrétní účasti státu chápán v tom smyslu, že dotčené opatření bylo přijato pod skutečným vlivem nebo skutečnou kontrolou veřejných orgánů, nebo že neexistence takového vlivu nebo takové kontroly je nepravděpodobná a není nezbytné zkoumat dopad této účasti na obsah opatření. Konkrétně ke splnění podmínky přičitatelnosti nelze požadovat prokázání toho, že jednání veřejného podniku by bylo jiné, kdyby jednal samostatně. Pokud jde o cíle sledované dotčeným opatřením, i když je lze zohlednit pro účely posouzení přičitatelnosti, nejsou rozhodující.

   Kromě toho autonomie přiznaná veřejnému podniku jeho právní formou nebrání tomu, aby stát vykonával dominantní vliv na přijetí některých opatření. Vzhledem k tomu, že případná konkrétní účast státu není vyloučena autonomií, které v zásadě požívá veřejný podnik, může být důkaz takové účasti předložen na základě veškerých relevantních právních a skutkových okolností způsobilých vytvořit soubor dostatečně přesných a shodujících se nepřímých důkazů výkonu skutečného vlivu nebo skutečné kontroly státem.

   (viz body 41, 48, 51)

2.  V oblasti státních podpor poskytovaných prostřednictvím veřejného podniku okolnost, že přinejmenším původní jmenování členů správní rady takového podniku muselo být na základě zvláštního legislativního ustanovení provedeno po dohodě s několika důležitými ministerstvy, dokládá specifické vztahy mezi tímto podnikem a veřejnými orgány a může představovat nepřímý důkaz účasti veřejných orgánů na činnosti tohoto podniku. Tyto nepřímé organizační důkazy, ačkoliv jsou významné v rozsahu, v němž ukazují omezenou nezávislost dotčeného veřejného podniku na státu, však samy o sobě nestačí k prokázání konkrétní účasti státu na přijetí sporných opatření, a je třeba je posoudit s ostatními nepřímými důkazy.

   (viz body 61, 63)

3.  Co se týče skutečnosti, že veřejný podnik poskytující pojištění vývozních úvěrů vykonává činnost na trhu v rámci běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty, a posouzení otázky, zda veřejné orgány využívají tento podnik k podpoře podnikatelské sítě v dotčeném členském státě, a tím k podpoře jeho hospodářského rozvoje, následující obecné nepřímé důkazy týkající se kontextu přijetí opatření, označených Komisí za státní podpory, posuzované společně, umožňují právně dostačujícím způsobem prokázat, že tato opatření jsou vzhledem k jejich významu pro hospodářství členského státu tomuto státu přičitatelná.

   Zaprvé, nepřímý důkaz týkající se krytí rizik politického charakteru, rizik přírodních katastrof, hospodářských, obchodních a měnových rizik, a doplňkových rizik, jimž jsou vystaveny, přímo či nepřímo, subjekty a společnosti, včetně zahraničních, které jsou s nimi spojené nebo které kontrolují, při své činnosti v zahraničí a v souvislosti s internacionalizací hospodářství dotčeného členského státu, ukazuje na poslání obecného zájmu, jež přesahuje prostou úlohu krytí neobchodovatelných rizik, která nespadá do soutěžního odvětví.

   Zadruhé, nepřímý důkaz týkající se státní záruky ve prospěch uvedeného veřejného podniku, třebaže se vztahuje pouze na jeho činnost v oblasti pojištění rizik, která nespadají do soutěžního odvětví, potvrzuje, že u činnosti tohoto podniku se nejedná o činnost, kterou vykonává obchodní společnost poskytující pojištění vývozních úvěrů za tržních podmínek, ale že jde o činnost veřejné pojišťovací společnosti, na kterou se vztahuje výjimka a která sleduje cíle podpory hospodářství definované veřejnými orgány, přičemž slouží jako nástroj podpory vývozu, zejména díky státní záruce.

   Zatřetí, nepřímý důkaz týkající se každoroční kontroly účtů uvedeného podniku ze strany vnitrostátního účetního dvora a povinnosti ministerstva hospodářství a financí tohoto státu předložit parlamentu předmětného členského státu výroční zprávu o činnosti dotyčného podniku, třebaže není sám o sobě rozhodující, dokládá nicméně zájem dotčeného členského státu na činnosti uvedeného podniku, a je tedy relevantní coby prvek souboru nepřímých důkazů, ze kterého Komise může vycházet při označení opatření za státní podporu.

   Začtvrté, pokud jde o nepřímý důkaz týkající se schvalování předběžného plánu pojistných závazků dotčeného podniku a finančních potřeb týkajících se určitých rizik meziresortním výborem pro hospodářské plánování, a stanovení celkových limitů závazků v souvislosti s neobchodovatelnými riziky, které může dotčený podnik převzít, ze strany tohoto výboru, schválení předběžného plánu uvedeným výborem, který je nejvyšším orgánem pro koordinaci a řízení italské hospodářské politiky, ukazuje, že tento podnik nevykonává činnost za podmínek úplné řídicí autonomie a lze o něm mít za to, že jedná pod kontrolu veřejných orgánů alespoň při přijímání důležitých rozhodnutí.

   Za těchto podmínek, vzhledem k rozsahu a předmětu opatření označených Komisí za státní podporu, soubor těchto nepřímých důkazů prokazuje, že neexistence účasti veřejných orgánů na přijetí sporných opatření je nepravděpodobná.

   (viz body 66, 67, 71 až 74, 76, 77, 81, 82)

4.  Viz znění rozhodnutí.

   (viz body 83, 94, 133)

5.  V oblasti státních podpor je cílem uplatnění kritéria soukromého investora v tržním hospodářství určit, zda výhoda poskytnutá podniku v jakékoli formě ze státních prostředků z důvodu svých účinků narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. V tomto ohledu čl. 107 odst. 1 SFEU nerozlišuje podle důvodů nebo cílů zásahu veřejného subjektu, ale definuje jej podle jeho účinků.

   Pro zjištění, zda se členský stát nebo veřejný subjekt choval jako obezřetný soukromý subjekt v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla dotčená opatření přijata, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování členského státu nebo veřejného subjektu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci. Jednání veřejných a soukromých subjektů je třeba srovnat na základě přístupu, který by měl za podobných okolností při dotčené operaci soukromý subjekt s ohledem na dostupné informace a vývoj, který je možné v daném okamžiku očekávat. Zpětné zjištění skutečné rentability operace uskutečněné členským státem nebo dotčeným veřejným subjektem tedy není relevantní. To platí zejména tehdy, když Komise zkoumá existenci státní podpory u opatření, které jí nebylo oznámeno a které k okamžiku, kdy provádí přezkum, již dotyčný veřejný subjekt uskutečnil.

   (viz body 92 až 94)

6.  Podle zásad týkajících se důkazního břemene v odvětví státních podpor je Komise povinna prokázat existenci podpory. V této souvislosti je Komise povinna provést pečlivý a nestranný přezkum dotyčných opatření, aby měla při přijímání konečného rozhodnutí konstatujícího existenci, a případně i neslučitelnost nebo protiprávnost podpory, k tomuto účelu co možná nejúplnější a nejspolehlivější poznatky.

   Ukáže-li se tedy, že by kritérium soukromého investora mohlo být uplatněno, Komise je povinna požádat dotyčný členský stát o všechny relevantní informace, které jí umožní ověřit, zda jsou podmínky uplatnitelnosti a uplatnění tohoto kritéria naplněny. Pokud jí členský stát skutečnosti požadované povahy doručí, je Komise povinna provést celkové posouzení a zohlednit všechny relevantní skutečnosti, které jí umožňují určit, zda by podnik, který je příjemcem podpory, zjevně nezískal srovnatelné úlevy od soukromého subjektu.

   (viz body 95, 96, 112, 184 až 186)

7.  V rámci správního řízení týkajícího se kontroly státní podpory, a obzvláště při uplatnění kritéria soukromého investora, přísluší dotčenému členskému státu nebo veřejnému subjektu, aby sdělil Komisi objektivní a ověřitelné skutečnosti, které ukazují, že jeho rozhodnutí je založeno na předchozích hospodářských hodnoceních srovnatelných s těmi, která by za okolností daného případu provedl za účelem určení budoucí výnosnosti opatření racionální soukromý subjekt v postavení co nejpodobnějším postavení uvedeného státu nebo subjektu předtím, než toto opatření přijme.

   Za tímto účelem může předložení studie nezávislých poradenských společností zadané před přijetím posuzovaného opatření v rámci správního řízení přispět k prokázání toho, že členský stát nebo veřejný subjekt provedly toto opatření v postavení tržního subjektu.

   Prvky hospodářského hodnocení vyžadovaného veřejným subjektem poskytujícím podporu však musí být posouzeny in concreto a liší se v závislosti na povaze a rozsahu hospodářských rizik. Musí být zejména nastaveny podle povahy a složitosti dotčené operace, hodnoty dotčených aktiv, zboží nebo služeb a okolností daného případu.

   (viz body 97, 98, 121, 122, 178)

8.  Komise se při zjišťování existence újmy nemůže omezit na odkaz na svou rozhodovací praxi. Musí provést pečlivou a nezávislou analýzu veškerých objektivních skutečností, které má k dispozici, s ohledem na platnou právní úpravu. Totéž platí, když Komise určuje výši podpory, jejíž navrácení nařizuje. Pokud se totiž Komise rozhodne nařídit navrácení určité částky, musí určit způsobem tak přesným, jak jí to okolnosti věci umožňují, hodnotu podpory, která byla podniku poskytnuta.

   Z toho plyne, že Komise nemůže splnit povinnost odůvodnění prostým odkazem na metodologii použitou v jiné věci bez jakéhokoliv vysvětlení relevance této metodologie pro posouzení opatření zahrnujícího případně státní podporu v jiném skutkovém rámci.

   (viz body 149, 152 až 154)

9.  V oblasti státních podpor nemusí být při posouzení, zda zásah veřejného investora do kapitálu podniku je v souladu s kritériem soukromého investora, chování soukromého investora, se kterým musí být porovnáno chování veřejného investora, nezbytně chováním běžného investora, který investuje kapitál za účelem dosažení výnosu ve více méně krátkém období. Toto chování musí být přinejmenším chováním soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujícího strukturální, globální nebo sektorovou politiku a musí být určováno perspektivami výnosnosti v delším období.

   Vzhledem k tomu, že cílem požadavku předchozího hospodářského hodnocení je výlučně srovnání chování dotčeného veřejného podniku s chováním racionálně jednajícího soukromého investora v podobné situaci, je tento požadavek v souladu se zásadou rovného zacházení mezi veřejným a soukromým sektorem, z níž vyplývá, že členské státy mohou investovat do hospodářských aktivit a že kapitál přímo či nepřímo poskytnutý podniku státem za okolností, které odpovídají obvyklým tržním podmínkám, nemůže být kvalifikován jako státní podpora.

   Kromě toho, prostor pro uvážení, který má veřejný investor, jej nemůže zbavit povinnosti provést odpovídající předchozí hospodářské hodnocení. Je pravda, že lze rozlišovat mezi odhadem pravděpodobného výnosu z projektu, kdy má veřejný investor určitý prostor pro uvážení, a posouzením, které tento investor provádí, aby mohl určit, zda se mu výnos jeví dostatečný k provedení dotčené investice, kdy je prostor pro uvážení užší, neboť předmětnou transakci lze porovnat s jinými možnostmi, jak investovat kapitál. Nicméně prostor pro uvážení, který má veřejný investor při odhadu pravděpodobného výnosu z projektu, nemůže tohoto investora zbavit povinnosti provést hospodářské hodnocení na základě analýzy dostupných informací a vývoje, který lze očekávat, odpovídající povaze, složitosti, významu a kontextu operace.

   (viz body 181, 187, 188)