Spojené věci T-355/04 a T-446/04

Co-Frutta Soc. coop.

v.

Evropská komise

„Přístup k dokumentům — Nařízení (ES) č. 1049/2001 — Dokumenty týkající se trhu Společenství v oblasti dovozu banánů — Implicitní odepření přístupu následované odepřením výslovným — Žaloba na neplatnost — Přípustnost — Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetí osoby — Dodržování lhůt — Předchozí souhlas členského státu — Povinnost uvést odůvodnění“

Rozsudek Soudu (druhého senátu) ze dne 19. ledna 2010   II ‐ 8

Shrnutí rozsudku

1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Přípravné akty – Vyloučení

   (Článek 230 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 8; rozhodnutí Komise 2001/937, příloha, články 3 a 4)

2. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na podání žaloby – Žaloba směřující proti implicitnímu zamítavému rozhodnutí Komise týkajícímu se žádosti o přístup k dokumentům

   (Článek 230 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, články 6 až 8; rozhodnutí Komise 2001/937, příloha, články 2 až 4)

3. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001

   (Článek 253 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 8 odst. 1 a 2; rozhodnutí Komise 2001/937)

4. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001

   (Článek 10 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3, 7 a 8; rozhodnutí Komise 2001/937)

5. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)

6. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah

   (Článek 253 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001)

7. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2, 3 a 6)

8. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001

   (Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 a 7)

1.  Akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 ES, mohou být pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že tato opatření podstatným způsobem mění jeho právní postavení. Pokud jde konkrétně o akty nebo rozhodnutí, jež jsou vypracovávána ve více fázích, jsou za akty napadnutelné žalobou na neplatnost v zásadě považována jen ta opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu na konci tohoto řízení. Z toho vyplývá, že předběžná opatření, nebo opatření, jež mají čistě přípravnou povahu, předmětem žaloby na neplatnost být nemohou.

   V tomto ohledu v rámci řízení o přístupu k dokumentům Komise z použití článku 3 ve spojení s článkem 4 přílohy rozhodnutí 2001/937, kterým se mění jednací řád Komise, jakož i z článku 8 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jasně vyplývá, že odpověď na původní žádost představuje pouze první zaujetí postoje, které poskytuje žalobcům možnost vyzvat generálního tajemníka Komise k přezkumu tohoto postoje. V důsledku toho může vyvolávat právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce, a být tak předmětem žaloby na neplatnost na základě článku 230 ES pouze to opatření přijaté generálním tajemníkem Komise, které má povahu rozhodnutí a nahrazuje v celém rozsahu předchozí postoj.

   (viz body 32–33, 35–36)

2.  Právní zájem na pokračování v řízení musí přetrvávat až do vydání soudního rozhodnutí, neboť jinak by nebylo vydáno rozhodnutí ve věci samé, což je předpokladem pro to, aby žaloba mohla ve svém výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal. Pokud právní zájem žalobkyně na pokračování v řízení v průběhu řízení zanikne, rozhodnutí soudu Společenství ve věci samé jí nemůže přinést žádný prospěch.

   V rámci řízení o přístupu k dokumentům Komise, které se řídí články 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jakož i články 2 až 4 přílohy k rozhodnutí Komise 2001/937, kterým se mění její jednací řád, v případě žaloby směřující proti implicitnímu rozhodnutí, po němž následuje výslovné rozhodnutí, žalobkyně již nemá právní zájem na vedení řízení proti implicitnímu rozhodnutí, z důvodu přijetí výslovného rozhodnutí, jehož zrušení se domáhá. Přijetím výslovného rozhodnutí totiž Komise ve skutečnosti přistoupila ke zpětvzetí dříve přijatého rozhodnutí implicitního. V podobných případech nemůže být přezkum žaloby proti implicitnímu rozhodnutí odůvodněn ani snahou zabránit opakování údajné protiprávnosti, ani usnadněním případné žaloby na náhradu škody, neboť těchto cílů je možné dosáhnout žalobou namířenou proti výslovnému rozhodnutí.

   (viz body 34, 43–46)

3.  Lhůta patnácti pracovních dní, kterou lze prodloužit a v níž musí orgán odpovědět na potvrzující žádost, stanovená čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, je závazná. Uplynutí této lhůty však nemá za důsledek skutečnost, že by byl orgán zbaven pravomoci přijmout rozhodnutí. Žádná právní zásada totiž nezbavuje správu její pravomoci odpovědět na žádost, a to ani po lhůtě k tomuto účelu stanovené. Mechanismus implicitního zamítavého rozhodnutí byl zaveden proto, aby bylo možné čelit riziku, že by se správa rozhodla na žádost o přístup k dokumentům neodpovědět, a unikla tak veškerému soudnímu přezkumu, a nikoliv proto, aby se rozhodnutí přijatá se zpožděním stala protiprávními. Správa je naopak v zásadě povinna poskytnout, a to i se zpožděním, odůvodněnou odpověď na veškeré žádosti adresátů veřejné správy. Takové řešení je v souladu s funkcí mechanismu implicitního odepření, která spočívá v tom, že adresáti veřejné správy mají možnost napadnout nečinnost správy za účelem získání odůvodněné odpovědi. Tímto výkladem nemůže být dotčen cíl ochrany práv adresátů veřejné správy sledovaný článkem 253 ES ani tento výklad neumožňuje Komisi pominout závazné lhůty stanovené nařízením č. 1049/2001 a rozhodnutím Komise 2001/937, kterým se mění její jednací řád.

   (viz body 56, 59–60)

4.  Orgán, u něhož byla podána žádost o přístup k dokumentu pocházejícímu z členského státu, a tento členský stát musí, jakmile orgán tuto žádost uvedenému členskému státu oznámí, bez prodlení zahájit společný dialog týkající se případného použití výjimek stanovených článkem 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, přičemž dbají zejména na nutnost umožnit orgánu zaujmout stanovisko ve lhůtách stanovených v článcích 7 a 8 tohoto nařízení, které orgánu ukládají povinnost rozhodnout o této žádosti o přístup. Překročení lhůt stanovených uvedeným článkem 8 však automaticky nezpůsobuje neplatnost rozhodnutí přijatého po uplynutí lhůty. Jediným důsledkem zrušení rozhodnutí pouze z důvodu překročení lhůt stanovených nařízením č. 1049/2001 a rozhodnutím Komise 2001/937, kterým se mění její jednací řád, by totiž bylo obnovení správního řízení o přístupu k dokumentům. Náhrady případné újmy způsobené opožděnou odpovědí Komise se lze v každém případě domáhat prostřednictvím žaloby na náhradu škody.

   (viz body 70–71)

5.  Zákonodárce Společenství přijetím nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise zrušil do té doby platné pravidlo, na základě něhož záleželo povolení zpřístupnění na původci dokumentu. Vykládat v takovém kontextu čl. 4 odst. 5 uvedeného nařízení, který stanoví, že členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu, tak, že členský stát disponuje právem všeobecného a bezpodmínečného veta, které mu umožňuje pouze na základě svého volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoliv dokumentu drženého orgánem Společenství jen z toho důvodu, že uvedený dokument pochází od tohoto členského státu, je neslučitelné s cíli uvedeného nařízení.

   Orgán totiž nemůže vyhovět námitkám vzneseným členským státem proti zpřístupnění dokumentu, jehož je tento stát původcem, pokud tyto námitky nejsou nijak odůvodněny nebo pokud předložené odůvodnění neuvádí odkaz na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001. Pokud navzdory tomu, že byl v tomto smyslu dotyčný členský stát výslovně orgánem vyzván, tento členský stát orgánu takové odůvodnění neposkytne, musí uvedený orgán požadovaný dokument zpřístupnit, má-li on sám za to, že se nepoužije žádná z uvedených výjimek. Naopak, pokud námitky vznesené proti zpřístupnění dokumentu jedním nebo více členskými státy nejsou s tímto požadavkem odůvodnění v souladu, může Komise sama dospět k závěru, že se na dokumenty, které jsou předmětem žádosti o přístup, uplatní jedna nebo více výjimek stanovených v uvedeném čl. 4 odst. 1 až 3.

   (viz body 80–82)

6.  Odůvodnění vyžadované článkem 253 ES musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Není požadováno, aby odůvodnění obsahovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast.

   Co se týče žádosti o přístup k dokumentům, musí dotčený orgán, pokud takový přístup odepře, prokázat v každém konkrétním případě na základě informací, kterými disponuje, že dokumenty, ke kterým je požadován přístup, skutečně spadají pod výjimky vyjmenované v nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Může být nicméně nemožné uvést důvody odůvodňující důvěrnost každého dokumentu, aniž by byl zpřístupněn jeho obsah, a výjimka tak zbavena svého základního účelu.

   (viz body 99–101)

7.  Výjimky z přístupu k dokumentům musí být vykládány a uplatňovány restriktivně, aby nebylo znemožněno uplatnění obecné zásady spočívající v tom, že má být veřejnosti poskytnut co nejširší přístup k dokumentům v držení orgánů.

   Krom toho podle ustálené judikatury platí, že přezkum vyžadovaný v rámci vyřizování žádosti o přístup k dokumentům musí být konkrétní povahy. Pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou, totiž nemůže stačit k odůvodnění použití této výjimky. Takové použití může být v zásadě odůvodněno pouze za předpokladu, že orgán předtím posoudil zaprvé, zda by přístup k dokumentu konkrétně a skutečně porušil chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu. Konkrétní a individuální přezkum každého dokumentu je rovněž nezbytný z toho důvodu, že pouze takový přezkum umožňuje orgánu posoudit možnost poskytnout žadateli částečný přístup v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, a to i v případě, že je zjevné, že žádost o přístup se týká dokumentů, na něž se vztahuje výjimka. Posouzení dokumentů provedené spíše po jednotlivých kategoriích nežli s ohledem na konkrétní informace obsažené v těchto dokumentech není dostatečné. Přezkum, který je od orgánu vyžadován, mu tak musí umožnit konkrétně posoudit, zda se uplatňovaná výjimka skutečně vztahuje na veškeré informace obsažené v uvedených dokumentech.

   Komise nicméně pru účely přezkumu, zda zpřístupnění dokumentů konkrétně a skutečně porušuje chráněný zájem, v zásadě může své rozhodnutí opřít o obecné předpoklady uplatnitelné na určité kategorie dokumentů vzhledem k tomu, že na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy. Musí však pro každý jednotlivý případ ověřit, zda úvahy obecného rázu, jež jsou obvykle použitelné na určitý typ dokumentu, jsou skutečně použitelné na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno.

   (viz body 122–124, 130)

8.  Podle čl. 4 odst. 2 první odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise platí, že neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby.

   Takové dokumenty týkající se společného trhu s banány, jakými jsou seznamy obsahující množství banánů dovezených v průběhu určitého období a prozatímní referenční množství přidělené každému subjektu, obsahují důvěrné informace týkající se společností dovážejících banány a jejich obchodních činností, v důsledku čehož je třeba tyto dokumenty považovat za dokumenty, které spadají do rozsahu působnosti výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1049/2001.

   I v rámci společné organizace trhu totiž může zpřístupnění prozatímních referenčních množství a jejich skutečného využití porušit obchodní zájmy dotčených podniků vzhledem k tomu, že tyto údaje umožňují posoudit zároveň teoretický maximální objem a skutečný objem činnosti hospodářských subjektů včetně jejich konkurenčního postavení, jakož i úspěch jejich obchodních strategií.

   Ostatně z čl. 4 odst. 7 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyplývá, že dokumenty, jejichž zpřístupnění by porušilo obchodní zájmy, jsou předmětem zvláštní ochrany, jelikož přístup k nim může být zakázán po dobu delší než třicet let. Takováto ochrana však musí v každém případě být odůvodněna s ohledem na obsah těchto dokumentů. Obsah dokumentů, které se týkají samotného předmětu obchodní činnosti spočívající v dovozu, jelikož jsou v nich uvedeny podíly na trhu, obchodní strategie a prodejní politiky dotčených podniků, přitom tuto zvláštní ochrannou lhůtu odůvodňuje.

   (viz body 126–128, 132, 136–137)