Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – Na cestě ke směrnici o trestních sankcích za porušování omezujících opatření Unie

(COM(2022) 249 final)

k návrhu rozhodnutí Rady o zařazení porušení omezujících opatření Unie mezi oblasti trestné činnosti stanovené v čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie

(COM(2022) 247 final)

k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření Unie

(COM(2022) 684 final)

(2023/C 184/11)

Zpravodaj:

José Antonio MORENO DÍAZ

Žádost o vypracování stanoviska	Evropská komise, 26. 7. 2022
Právní základ	článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná sekce	Zaměstnanost, sociální věci, občanství
Přijato v sekci	8. 3. 2023
Přijato na plenárním zasedání	22. 3. 2023
Plenární zasedání č.	577
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	141/1/2

1.   Závěry a doporučení

1.1

EHSV vítá rozhodnutí začlenit porušení omezujících opatření na seznam trestných činů podle čl. 83 odst. 1 SFEU a návrh směrnice, která má sblížit definice a minimální sankce ukládané ve vnitrostátních právních předpisech za porušení omezujících opatření.

1.2

EHSV však vyjadřuje politování nad tím, že výše uvedené rozhodnutí nebylo kvůli aktivaci postupu pro naléhavé případy zcela demokraticky projednáno ve Výboru Evropského parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci. Obdobně je EHSV znepokojen tím, že návrhu směrnice předloženému Komisí nepředcházelo posouzení dopadů. EHSV dále vyjadřuje politování nad tím, že v návrhu směrnice o vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření, který Komise předložila, není ani zmínka o tom, že jednou ze zúčastněných stran, s nimiž byly vedeny konzultace, byl i Evropský hospodářský a sociální výbor.

1.3

EHSV vybízí Evropskou komisi, Evropský parlament a Radu Evropské unie, aby při přípravě směrnice rozšířily humanitární výjimku a zprostily humanitární organizace a jejich pracovníky trestní odpovědnosti, a sladily tak toto ustanovení se současnou mezinárodní praxí. Zároveň by měly zajistit, aby byly vytvořeny vhodné mechanismy, které zabrání zneužití k účelům trestné činnosti nebo politickým účelům.

1.4

EHSV podporuje začlenění odpovídajících záruk a ochrany pro oznamovatele a novináře, kteří poukazují na pokusy vyhnout se omezujícím opatřením a na něž by se měla rovněž vztahovat výše uvedená výjimka.

1.5

EHSV vyzývá Evropskou komisi, Evropský parlament a Radu Evropské unie, aby zajistily, že soukromý sektor a organizace občanské společnosti budou mít během procesu přizpůsobování se novým právním předpisům a při plnění nových požadavků dostatečné informace a proaktivní podporu.

1.6

EHSV vybízí Evropskou komisi, Evropský parlament a Radu Evropské unie, aby kromě podpory harmonizace právních předpisů zajistily, že členské státy budou mít k dispozici odpovídající správní kapacity, dostatečné finanční prostředky a vyškolené zaměstnance, kteří budou schopni odhalovat, stíhat a trestat porušování omezujících opatření, což by mohla podpořit spolupráce mezi členskými státy prostřednictvím výměny osvědčených postupů v oblasti odhalování a stíhání.

1.7

EHSV vítá skutečnost, že se v návrhu směrnice klade důraz na dodržování zásady zákazu retroaktivity, a zdůrazňuje, že obviněným je třeba zaručit práva na spravedlivý proces a poskytnout další záruky v oblasti lidských práv.

1.8

EHSV je i nadále znepokojen tím, že tak závažné trestné činy, jako je genderově podmíněné násilí a trestné činy z nenávisti, stále nespadají do oblasti působnosti čl. 83 odst. 1 SFEU jakožto „eurozločiny“, a zdůrazňuje, že geopolitické imperativy by neměly mít přednost před zajištěním ochrany a dobrých životních podmínek našich občanů.

2.   Úvod

2.1

Sankce v oblasti zahraniční politiky (neboli, v žargonu EU, omezující opatření) schvaluje Rada Evropské unie v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) a tato opatření mají podobu závazných právních předpisů s přímým účinkem ve všech členských státech EU.

2.2

Na rozdíl od právních předpisů týkajících se omezujících opatření, které jsou přijímány centrálně a platí v celé EU, je provádění a prosazování těchto omezujících opatření decentralizované: za sledování toho, zda podniky a občané zákazy dodržují, za udělování výjimek, stanovování sankcí v případě porušování a za vyšetřování a stíhání těchto případů jsou odpovědné orgány členských států. To platí pro všechna omezující opatření s výjimkou zákazů vstupu, které spadají do přímé pravomoci státních orgánů.

2.3

Decentralizovaná povaha systému provádění omezujících opatření EU vede k roztříštěnosti (1): vnitrostátní právní předpisy se liší, pokud jde o definice a rozsah porušování omezujících opatření a sankce, k nimž mohou vést. Existují rovněž rozdíly v administrativních kapacitách pro vyšetřování. Kromě toho mají jednotlivé vnitrostátní orgány širokou posuzovací pravomoc při rozhodování o tom, zda udělit výjimku z humanitárních důvodů, či nikoliv.

2.4

Výzkum potvrdil značné rozdíly v provádění a prosazování omezujících opatření v různých členských státech EU (2). Nedávná studie Evropské sítě pro vyšetřování a stíhání genocidy, zločinů proti lidskosti a válečných zločinů (Sítě pro vyšetřování genocidy) poukázala na značné rozdíly v sankcích za porušení omezujících opatření mezi členskými státy EU (3).

2.5

Komise má určité pravomoci v oblasti dohledu: zajišťuje, aby všechny členské státy plnily své povinnosti vyplývající z nařízení o omezujících opatřeních EU, jako je zavedení vhodných sankcí. Stejně jako v jiných oblastech správy EU je Komise oprávněna zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti kterémukoli členskému státu, který tyto závazky neplní, ačkoli dosud žádné takové opatření přijato nebylo. Komise rovněž podporuje provádění omezujících opatření tím, že vydává pokyny, např. pro udělování výjimek.

2.6

Ačkoliv je zjevné, že systém ze své podstaty může vést k roztříštěnosti, začala Komise teprve nedávno podnikat určité kroky (4) ke zlepšení provádění a prosazování omezujících opatření EU. Ačkoliv obnovená činnost Komise v tomto ohledu započala ještě před ruskou invazí na Ukrajinu, k níž došlo v únoru 2022, vlna omezujících opatření, kterou tato událost vyvolala, dodala posilování provádění a prosazování omezujících opatření nový impuls.

2.7

Rozhodnutí Rady 2022/2332 (5) považuje porušování omezujících opatření EU za jednu z oblastí trestné činnosti splňující kritéria stanovená v čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, kterým se lidově říká „eurozločiny“, a umožňuje tudíž Komisi navrhnout právní předpisy ke sbližování definice trestných činů, jakož i sankcí v jednotlivých členských státech (6).

2.8

Tento návrh je odůvodněn tím, že porušování může přispět k udržování hrozeb pro mír a bezpečnost, jakož i pro právní stát, demokracii a lidská práva ve třetích zemích, a často mívá přeshraniční rozměr. Konkrétně se v návrhu uvádí, že porušování omezujících opatření představuje „mimořádně závažnou trestnou činnost, neboť může udržovat existenci hrozeb pro mezinárodní mír a bezpečnost, mařit upevňování a podporu demokracie, právního státu a lidských práv a vést k významným hospodářským a společenským škodám a škodám na životním prostředí“ (7). Současná situace umožňuje jednotlivcům a společnostem, kteří by omezující opatření rádi obešli, vybrat si z různých možností tu, která je pro ně nejvýhodnější, a zároveň brání vytvoření rovných podmínek pro hospodářské subjekty z EU.

2.9

Rada Evropské Unie se dne 30. června 2022 dohodla na tomto znění a požádala Evropský parlament, aby udělil souhlas s návrhem rozhodnutí Rady o doplnění porušování omezujících opatření Unie mezi oblasti trestné činnosti stanovené v čl. 83 odst. 1 SFEU (8). Evropský parlament vyjádřil svůj souhlas v rámci postupu pro naléhavé případy dne 7. července 2022 (9). Rozhodnutí bylo přijato dne 28. listopadu 2022 (10).

2.10

Komise předložila dne 2. prosince 2022 návrh směrnice o stanovení minimálních pravidel týkajících se vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření (11).

3.   Obecné připomínky

3.1

Určení porušování omezujících opatření jako jedné z oblastí trestné činnosti podle čl. 83 odst. 1 SFEU představuje pozitivní krok, který pomůže harmonizovaně typizovat porušování omezujících opatření a související sankce v celé EU a zlepšit provádění a prosazování omezujících opatření.

3.2

EHSV vyzývá Evropskou komisi, Evropský parlament a Radu Evropské unie, aby při navrhování a přijímání v současnosti projednávané směrnice a jiných sekundárních právních předpisů hmotného práva týkajících se stanovení minimálních pravidel pro vymezení trestných činů a sankcí za porušování omezujících opatření zohlednily připomínky uvedené v následujícím oddíle.

4.   Konkrétní připomínky

4.1

Evropský parlament vyslovil s návrhem rozhodnutí Rady souhlas prostřednictvím postupu pro naléhavé případy. To znamená, že Evropský parlament vyslovil souhlas bez předchozího projednání ve svém Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE). Silný geopolitický imperativ, na jehož základě byl tento návrh přijat, by neměl odvést pozornost od skutečnosti, že legislativní návrhy je nutné podrobit náležité demokratické kontrole. Měly by být zachovány standardy demokratické odpovědnosti. EHSV připomíná, že je důležité zajistit náležitou kontrolu ze strany Evropského parlamentu, pokud jde o návrh směrnice o stanovení minimálních pravidel pro vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření, který se v současnosti projednává.

4.2

V témže duchu se pak v návrhu směrnice uvádí, že Komise neprovedla posouzení dopadů vzhledem k „naléhavé potřebě přivést fyzické a právnické osoby podílející se na porušení omezujících opatření Unie k odpovědnosti“ (12). Ačkoliv EHSV uznává, že je namístě urychlit přijímání směrnice o trestních sankcích za porušování unijních omezujících opatření, zastává názor, že relativní naléhavost harmonizace definic a sankcí neodůvodňuje to, že nebylo provedeno posouzení dopadů, které by mělo přípravu směrnice doprovázet. To platí obzvláště v tomto případě, protože fyzické a právnické osoby, které se podílí na porušování omezujících opatření, již mohou být hnány k odpovědnosti podle platných vnitrostátních právních předpisů, což znamená, že zpoždění při přijímání směrnice nepovede k beztrestnosti porušování. EHSV proto podporuje provedení řádného posouzení dopadů a doporučuje, aby tato směrnice ihned po svém přijetí urychleně vstoupila v platnost.

4.3

EHSV sice vítá rozsáhlé konzultace, které Komise vedla s širokou škálou zúčastněných stran, lituje však, že se v návrhu směrnice o vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření, který Komise předložila, neuvádí mezi těmito zúčastněnými stranami i Evropský hospodářský a sociální výbor.

4.4

Pozornost věnovaná odhalování, stíhání a trestání porušování omezujících opatření by měla být doprovázena srovnatelným úsilím o vedení hospodářských subjektů a subjektů občanské společnosti při provádění těchto opatření. Nedostatky v provádění omezujících opatření jsou často způsobeny nedostatečným povědomím zúčastněných stran v soukromém sektoru, a to navzdory tomu, že se je vnitrostátní instituce snaží informovat (13). Je třeba mít na paměti, že většinu hospodářských subjektů EU tvoří malé a střední podniky (MSP), které často nejsou obeznámeny s povinnostmi vyplývajícími z právních předpisů o omezujících opatřeních, neboť hospodářská opatření byla v dřívější praxi v oblasti omezujících opatření vzácná (14). EHSV vítá současné úsilí Komise zlepšit podporu poskytovanou hospodářským subjektům a vybízí ji, aby tak činila i nadále (15).

4.5

Měla by být přijata odpovídající opatření na ochranu humanitární činnosti v jurisdikcích, na které se vztahují omezující opatření. Odpovědnost za případné porušení omezujících opatření je pro humanitární subjekty, jež poskytují pomoc jurisdikcím výrazně zatíženým těmito omezujícími opatřeními, i nadále důvodem k obavám (16). Tyto subjekty soustavně upozorňují na to, že je obtížné zaručit, aby v průběhu jejich činnosti nedošlo k žádnému porušení právních předpisů o omezujících opatřeních, jakož i na negativní důsledky jejich spojování s omezujícími opatřeními Západu v očích válčících stran (17). V důsledku nedávného přijetí rezoluce Rady bezpečnosti OSN č. 2664 z prosince 2022 (18), která obsahuje obecnou výjimku umožňující poskytování finančních prostředků a služeb humanitárním organizacím (19) a která byla rychle provedena orgány USA (20), se z přetrvávajících humanitárních doložek s úzkou působností v právních předpisech EU stává výjimka, na kterou je upřena velká pozornost. Aby se zajistilo, že rámec sankcí nebude bránit humanitární činnosti, měla by navrhovaná směrnice být formulována jasněji. V současnosti jsou z kriminalizace vyloučeny pouze „dodávky humanitární pomoci osobám v nouzi“ (21). EHSV podporuje přijetí širší humanitární výjimky, která by vylučovala trestní odpovědnost v rámci režimů omezujících opatření EU pro všechny zaměstnance nestranných humanitárních organizací. Taková doložka by zajistila, že právní rámce omezujících opatření EU budou v souladu s mezinárodním humanitárním právem. Zároveň by měla existovat ustanovení, která by zabránila možnému zneužití k účelům trestné činnosti či politickým účelům. Ochrana humanitárních pracovníků by se měla vztahovat i na investigativní novináře.

4.6

EHSV naléhavě vyzývá Komisi, aby monitorovala provádění směrnice, a to nejen pokud jde o přijímání tohoto právního předpisu, ale také aby věnovala pozornost vybavení vnitrostátních správních, soudních a donucovacích orgánů dostatečnými administrativními, finančními, technologickými a personálními kapacitami a vhodnou odbornou přípravou, aby byly schopné uvést obsah tohoto nového právního předpisu do praxe. Bez vhodného vybavení, personálního zajištění a finančních prostředků je pravděpodobné, že samotná harmonizace právních předpisů nesplní svůj úkol, pokud jde o odhalování, stíhání a trestání porušování omezujících opatření. EHSV dále Komisi vybízí, aby stanovila kritéria, která bude při monitorování uplatňovat, a poskytla tak zúčastněným stranám určité vodítko.

4.7

Pokud odsouzení v trestní věci umožňuje zabavení majetku, měla by být značná část výnosů určena na odškodnění obětí a v případě omezujících opatření, která byla v současné době uvalena na ruské cíle v důsledku ruské války proti Ukrajině, na poválečnou obnovu Ukrajiny. EHSV tento požadavek podporuje v souladu se svým stanoviskem (22) k návrhu směrnice o vymáhání a konfiskaci majetku, který předložila Komise. Kromě toho EHSV nabádá Komisi, aby spolupracovala se specializovanými organizacemi občanské společnosti na definici obětí a na návrhu mechanismů, které by umožnily nasměrovat výnosy získané při obcházení omezujících opatření k obětem nebo na sociální investice, které jsou těmto obětem přímo ku prospěchu. V zájmu zajištění odpovědnosti prosazuje EHSV větší transparentnost v podobě zveřejnění údajů o zabaveném majetku a jeho následném využití.

4.8

Navrhovaná směrnice by rovněž měla obsahovat vhodná ustanovení na ochranu oznamovatelů a investigativních novinářů, kteří odhalili praktiky obcházení omezujících opatření. Jejich klíčová role jako mechanismů „včasného varování“ zasluhuje ochranu. V tomto ohledu EHSV podporuje návrh Komise, aby byla ochrana poskytovaná podle směrnice (EU) 2019/1937 (23) rozšířena i na oznamování porušení omezujících opatření EU a na osoby, které tak učiní.

4.9

Jak se uvádí v současném znění směrnice, je třeba přijmout opatření na dodržování zásady zákazu retroaktivity trestních sankcí v souladu se zásadou „nulla poena sine lege“. EHSV zdůrazňuje, že obviněným je třeba zaručit práva na spravedlivý proces a poskytnout další záruky v oblasti lidských práv.

4.10

EHSV vyjadřuje politování nad tím, že ačkoli určení porušení omezujících opatření coby „eurozločinu“ proběhlo rychle, tak závažné a běžné trestné činy, jako jsou trestné činy z nenávisti a genderově podmíněné násilí, nelze do oblasti působnosti čl. 83 odst. 1 SFEU zahrnout. Geopolitické imperativy by se neměly upřednostňovat za cenu zanedbávání jiných trestných činů, které mají na naše občany bezprostřední dopad.

4.11

Závěrem je třeba připomenout, že cílem harmonizace sankcí je zvýšit důvěryhodnost omezujících opatření přijímaných v rámci SZBP. Z tohoto hlediska by členské státy měly usilovat o dodržování zákazů udělování víz EU se stejnou pečlivostí, jaká se očekává od občanů a hospodářských subjektů EU (24).

---

(1)  Portela, C., Implementation and Enforcement (Provádění a prosazování), in N. Helwig a kol., Sharpening EU sanctions policy, zpráva FIIA č. 63, Finský institut mezinárodních vztahů, Helsinki. Studie, kterou nechal vypracovat Úřad předsedy vlády Finska, 2020, s. 107.

(2)  Druláková, R. a Přikryl, P., The implementation of sanctions imposed by the European Union (Provádění omezujících opatření uložených Evropskou unií), Central European Journal of International and Security Studies, sv. 10, č. 1, 2016, s. 134.

(3)  Síť pro vyšetřování genocidy, Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis (Stíhání porušování sankcí (omezujících opatření) v jurisdikcích jednotlivých států: srovnávací analýza), 2021.

(4)  Sdělení Evropské komise Evropský hospodářský a finanční systém: podpora otevřenosti, síly a odolnosti (COM(2021) 32 final).

(5)  Rozhodnutí Rady (EU) 2022/2332 ze dne 28. listopadu 2022, kterým se porušování omezujících opatření Unie určuje jako oblast trestné činnosti splňující kritéria stanovená v čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. L 308, 29.11.2022, s. 18).

(6)  Sdělení Evropské komise Na cestě ke směrnici o trestních sankcích za porušování omezujících opatření Unie (COM(2022) 249 final).

(7)  Toto znění ze sdělení Komise COM(2022) 249 final, s. 4, je zohledněno v bodě 10 odůvodnění rozhodnutí Rady (EU) 2022/2332 (Úř. věst. L 308, 29.11.2022, s. 18).

(8)  Tisková zpráva Rady Evropské unie ze dne 30. června 2022.

(9)  Legislativní usnesení Evropského parlamentu TA/2022/0295.

(10)  Úř. věst. L 308, 29.11.2022, s. 18.

(11)  Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření Unie (COM(2022) 684 final), který předložila Evropská komise.

(12)  COM(2022) 684 final.

(13)  Druláková, R. a Zemanová, S., Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic (Proč uplatňování mnohostranných omezujících opatření (ne)funguje: zkušenosti z České republiky), European Security, sv. 29, č. 4, 2020, s. 524.

(14)  Portela, C., Sanctions in EU foreign policy (Omezující opatření v rámci zahraniční politiky EU), in N. Helwig a kol., Sharpening EU sanctions policy, zpráva FIIA č. 63, Finský institut mezinárodních vztahů, Helsinky. Studie, kterou nechal vypracovat Úřad předsedy vlády Finska, 2020, s. 23.

(15)  Rozhodnutí Rady (SZBP) 2022/1506 ze dne 9. září 2022 o akci Evropské unie na podporu rozvoje informačních technologií ke zlepšení šíření informací o omezujících opatřeních Unie (Úř. věst. L 235, 12.9.2022, s. 30).

(16)  Portela, C., What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid? (Co kdyby EU zajistila slučitelnost omezujících opatření s humanitární pomocí?), in F. Gaub (ed.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS: Paříž, 2020.

(17)  Debarre, A., Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes (Ochrana humanitární činnosti v rámci režimů omezujících opatření), New York, International Peace Institute, 2019.

(18)  Rezoluce OSN č. 2664, S/RES/2664(2022).

(19)  Příslušný bod 1 rezoluce S/RES/2664(2022) stanoví, že poskytování finančních prostředků nebo poskytování výrobků a služeb nezbytných k zajištění včasného poskytnutí humanitární pomoci ze strany Organizace spojených národů nebo nevládních organizací či jiných subjektů, které doplní jednotlivé výbory zřízené touto Radou, je povoleno a nepředstavuje porušení příkazů k zajištění aktiv, které uložila tato Rada nebo její sankční výbory.

(20)  Ministerstvo financí USA, tisková zpráva Treasury Implements Historic Humanitarian sanctions Exceptions (Ministerstvo financí zavádí historické humanitární výjimky z omezujících opatření), 20. prosince 2022.

(21)  COM(2022) 684 final.

(22)  Úř. věst. C 100, 16.3.2023, s. 105.

(23)  Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (Úř. věst. L 305, 26.11.2019, s. 17).

(24)  Mangas Martin, A., Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal) (O závazné povaze SZBP a vzdušném prostoru jakožto území státu (komentář k soudnímu rozhodnutí španělského nejvyššího soudu ze dne 26. listopadu 2020, trestní senát)). Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.