Stanovisko Evropského výboru regionů Výzvy v oblasti místní demokracie v zemích západního Balkánu

(2020/C 440/12)

Zpravodaj: Nikola DOBROSLAVIĆ (HR/ELS), hejtman Dubrovnicko-neretvanské župy Odkaz: dopis chorvatského předsednictví Rady EU (ministra zahraničních věcí a evropských záležitostí Chorvatské republiky Grliće Radmana předsedovi VR Karl-Heinzovi Lambertzovi), A/00028

POLITICKÁ DOPORUČENÍ

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ

Obecné připomínky

1.

projevuje chorvatskému předsednictví Rady EU uznání za to, že iniciovalo vypracování tohoto stanoviska. Je to poprvé, kdy Evropský výbor regionů (VR) vypracovává stanovisko, které pojednává výlučně o výzvách, jimž země západního Balkánu čelí v oblasti demokracie, a konkrétně o tzv. zmocňování se místních veřejných struktur (local state capture). Jedná se o fenomén, který je rozšířen daleko za hranicemi západního Balkánu a který spočívá v tom, že se určitá osoba či skupina zmocní místních struktur a prosazuje v nich své vlastní zájmy;

2.

připomíná, že k balíčku týkajícímu se rozšíření, který předkládá Komise, přijal již v letech 2018, 2019 a 2020 několik stanovisek, v nichž se podrobně zabýval výzvami a fungováním místní demokracie v zemích západního Balkánu;

3.

pozorně sleduje zprávy o pokroku dosaženém v kandidátských zemích a vítá neutuchající angažovanost Komise, Evropského parlamentu a Rady EU v politice rozšíření EU o země západního Balkánu. Opětovně vyjadřuje svůj názor, že toto rozšíření je v politickém, hospodářském i bezpečnostním zájmu jak zemí západního Balkánu, tak i Evropské unie, a představuje geostrategickou investici do míru, stability, bezpečnosti a hospodářského růstu v celé Evropě. Zdůrazňuje, že všechny kandidátské země musí splňovat všechna kritéria, která jsou podmínkou členství v EU;

4.

bere s politováním na vědomí, že Komise ve svých vztazích s partnerskými zeměmi západního Balkánu – a zejména při jejich začleňování do EU – obecně vzato nepřikládá dostatečnou váhu otázkám místní demokracie, právního státu ani řádné správy věcí veřejných na místní úrovni;

5.

vítá pokrok, jehož dosáhla řada zemí západního Balkánu v souvislosti s reformami, nicméně se znepokojením konstatuje, že některé země učinily jen velmi nepatrný pokrok v oblasti boje proti korupci, ochrany lidských práv, svobody sdělovacích prostředků a soudnictví a že situace ve jmenovaných oblastech se v těchto zemích v určitých případech mění k horšímu. Shledává, že dochází k obecnému oslabování právního státu;

6.

upozorňuje na skutečnost, že se místní demokracie v zemích západního Balkánu potýká s řadou problémů, jimž často v podobné či dokonce téže formě čelí i členské státy EU. V zemích západního Balkánu jsou však mnohem zjevnější. Tyto problémy v dotčených zemích ještě umocňuje řada faktorů, které v EU nehrají buď žádnou, nebo jen zanedbatelnou roli. Jedná se o důsledky minulých ozbrojených konfliktů, nevyřešené spory o svrchovanost a území, nesvobodu sdělovacích prostředků, neuznávání genocidy a válečných zločinů, velmocenské snahy, nenávistné verbální projevy, nevyřešené ústavní otázky, nerovná práva národů a protiústavní volební zákony, nedostatky v řádné správě věcí veřejných a autoritářské sklony veřejných činitelů a vládních stran na všech úrovních správy, relativně slabý sociální a hospodářský rozvoj, převážně negativní demografický trend a nedostatečně rozvinutou občanskou společnost se slabou demokratickou a politickou kulturou;

7.

zdůrazňuje své přesvědčení, že stav demokracie na místní úrovni je neoddělitelně spjat se situací na celostátní úrovni a že negativní jevy na místní úrovni jsou často odrazem stejných jevů na úrovni celostátní;

8.

poukazuje na to, že se Evropský výbor regionů trvale angažuje v otázce západního Balkánu prostřednictvím svých různých orgánů, tj. konkrétně prostřednictvím pracovní skupiny pro západní Balkán (která je příslušná pro Albánii, Bosnu a Hercegovinu a Kosovo (*1)) a prostřednictvím tří smíšených poradních výborů (SPV), které spolupracují s místními a regionálními orgány v určitých zemích západního Balkánu (Černá Hora, Severní Makedonie a Srbsko) jako s rovnocennými partnery. Zároveň podotýká, že se tyto orgány ukázaly být přínosné při výměně osvědčených postupů a postojů mezi představiteli místních a regionálních orgánů z EU a jejich protějšků ze zemí na Balkáně. K této výměně dochází při diskusích o celé řadě otázek společného zájmu, např. o otázkách týkajících se právního státu a řádné správy věcí veřejných, které jsou velmi důležité v souvislosti s jednáními o přistoupení k EU. S politováním však konstatuje, že politická pluralita těchto SPV v daných zemích na Balkáně není vždy zaručena;

9.

vítá úsilí, které vynakládá Kongres místních a regionálních orgánů Rady Evropy na prosazování místní demokracie v zemích západního Balkánu. Kongres a VR se ve své práci doplňují, a proto by VR chtěl spolupráci s Kongresem v této oblasti zintenzivnit;

10.

poukazuje na to, že tři ze zemí západního Balkánu patří k zemím, na něž se vztahuje strategie EU pro Podunají jakožto jedna ze čtyř makroregionálních strategií Evropské unie. Hlavním cílem této strategie je zapojit do spolupráce mezi státy a regiony ve větší míře místní a regionální subjekty. Znamená to rovněž poskytovat těmto subjektům podporu a pomoc v rámci příslušných – demokratických – procesů a občanské společnosti. VR tudíž vybízí ke zintenzivnění spolupráce v rámci strategie EU pro Podunají;

11.

domnívá se, že k problémům, jimž místní demokracie čelí, patří zejména zmocňování se místních veřejných struktur. Na tento fenomén upozornila mj. i Komise ve své strategii rozšíření pro rok 2018. Rozumí se tím situace, kdy správu na místní úrovni plně nebo zčásti ovládnou jednotlivé osoby nebo skupiny (které mají odpovídající moc) a prosazují v ní své vlastní zájmy;

12.

poukazuje na nejvýznamnější aspekty zmocňování se místních veřejných struktur: manipulování s veřejnými zakázkami a jejich někdy protiprávní zadávání, jmenování, zaměstnávání a povyšování úředních osob, vedoucích pracovníků a zaměstnanců veřejných podniků bez ohledu na jejich zásluhy, vyvíjení tlaku na soudní orgány, netransparentní podporování organizací občanské společnosti prostřednictvím místních orgánů, netransparentní činnost místních orgánů a úřadů (často ve spojení s ovládáním místních sdělovacích prostředků na základě vlastnických práv nebo reklamy) či zneužívání politických stran k osobnímu obohacení a podmaňování si místních komunit a orgánů navazováním a pěstováním osobních vztahů. Zdůrazňuje, že tyto aspekty často přispívají k rozčarování občanů a vedou k nízké volební účasti při komunálních volbách, což znamená pro místní demokracie další demokratický deficit;

13.

dále upozorňuje na nedostatečnou míru dodržování zásad právního státu a pomalé, neúčinné, často neobjektivní a někdy zkorumpované soudnictví, na velmi rozšířenou a hluboce zakořeněnou korupci, kterou mnozí občané považují za normální či dokonce nevyhnutelnou především v souvislosti se zaměstnáváním na místní úrovni a při kontaktech s lékařským personálem a dopravní policií, a také na přetrvávající násilný etnický a náboženský extremismus, na nevyhovující legislativní a institucionální řešení pro místní a regionální orgány a na chybějící decentralizaci v provozní i fiskální rovině;

14.

konstatuje, že chybějící politická pluralita nebo vyvíjení nátlaku na volené úředníky náležející k opozičním stranám a jejich zastrašování, k němuž dochází na místní úrovni v některých zemích západního Balkánu, je jedním z největších problémů místních demokracií v těchto zemích;

15.

v této souvislosti poukazuje na to, že zadávání veřejných zakázek ze strany ovládaných místních struktur obvykle slouží k upevnění postavení těch, které jsou v těchto obcích u moci, resp. k prohloubení panujících vztahů. Postup je často následující: nevyhlásí se zadávací řízení a zakázka se udělí přímo, veřejná zakázka se vypíše v určitém okamžiku, v publikacích, které téměř nikdo nečte, s velmi krátkou lhůtou a za podmínek, které jsou uzpůsobené konkrétnímu uchazeči. Po zadání veřejné zakázky vyjádří upřednostněný uchazeč tomu, kdo je v obci u moci, nebo jeho zástupcům svůj vděk předáním běžné provize v podobě procentního podílu z hodnoty zakázky, který již bývá zahrnut do ceny předložené nabídky, aby vybranému uchazeči neklesl zisk;

16.

upozorňuje na skutečnost, že ti, kteří se zmocnili místních veřejných struktur, využívají jako účinný nástroj politiku lidských zdrojů, a to zejména tam, kde je nedostatek dobrých pracovních míst, což je v dotyčných oblastech poměrně časté. Nově přijatí zaměstnanci místních orgánů i zaměstnanci místních veřejných podniků pocházejí často z vlastního klanu nebo z rodin politických či obchodních „přátel“. Bývají to také členové opozice v zastupitelských orgánech, jejich manželé či manželky a blízcí příbuzní. Někdy dokonce dojde i k protiprávní reorganizaci veřejné správy, aby bylo možné odměnit věrné přívržence za „dobrou práci“;

17.

s velkým znepokojením konstatuje, že místní vedoucí představitelé a příslušníci sítě vztahů nezřídka v zájmu udržení moci a přístupu k místním zdrojům navazují a pěstují úzké kontakty se soudci a dalšími soudními úředníky na celostátní i místní úrovni a zajišťují při tom vlivným osobám z oblasti soudnictví za použití místních zdrojů ekonomické výhody. Soudní úředníci na oplátku ztěžují vyšetřování a soudní řízení vedená proti místním představitelům;

18.

konstatuje, že situaci v místních orgánech přiostřuje nedostatek lidských zdrojů. Mnoho obyvatel, zejména mladých a vzdělaných lidí, odchází pryč a to je pro rozvoj těchto obcí velký problém;

19.

zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že rovnost žen a mužů je základní zásadou EU, je třeba skutečně zohledňovat a provádět opatření zaměřená na posílení práv žen a zvýšení jejich politické účasti;

20.

je si plně vědom skutečnosti, že značnou zátěž představuje pro místní orgány podél tzv. balkánské trasy také nelegální migrace, neboť u občanů i úřadů zvyšuje pocit bezmoci a selhání institucí;

21.

zdůrazňuje, že organizovaná trestná činnost ohrožuje bezpečnost a prosperitu místních celků;

22.

v tomto ohledu je také znepokojen ovládáním sdělovacích prostředků a místních poboček státních institucí těmi, kdo jsou na místní úrovni u moci;

23.

konstatuje, že ačkoli jsou organizace občanské společnosti a sdělovací prostředky v zemích západního Balkánu vůči orgánům na všech úrovních v zásadě kritické, často na nich a na jejich penězích, daňových úlevách a prostorách, které od nich získávají, závisí. Svévolné poskytování nebo upírání finanční podpory či kancelářských prostor je pro „uzurpátory“ místních orgánů účinným nástrojem, jak umlčet kritiku a podporovat v řadách občanské společnosti klientelismus;

24.

zdůrazňuje, že pokud by se v zemích západního Balkánu učinila přítrž zmocňování se celostátních a místních a veřejných struktur, bylo by to ve velké míře ku prospěchu místního obyvatelstva, přispělo by to k posílení hospodářství a demokratizace společnosti a poklesl by tak negativní demografický trend, a zejména vylidňování, a to by tyto země přiblížilo členství v Evropské unii;

25.

vítá, že Komise schválila dne 6. února 2020 nový postup uplatňovaný při procesu přistoupení zemí západního Balkánu, a očekává, že budou dále utužovány vztahy mezi delegacemi EU a představiteli úřadů zemí západního Balkánu v oblasti právního státu, reformy veřejné správy, transparentnosti, ochrany životního prostředí, konkurenceschopnosti a odvětvových opatření;

26.

v této souvislosti se domnívá, že by se mohla objevit nová příležitost, jak potenciální kandidátské země přiblížit Evropské unii, avšak tyto země by na oplátku musely projevit větší ochotu bojovat proti korupci a posilovat právní stát a transparentní správu veřejných financí;

27.

vzhledem k novému postupu uplatňovanému při přístupových jednáních poukazuje zejména na aspekt posilování právního státu s cílem účinně řešit příčiny a důsledky zmocňování se místních veřejných struktur;

28.

konstatuje, že neustálé zmocňování se místních veřejných struktur, při němž několik málo osob po celá léta či desetiletí ovládá politiku a ekonomiku, má vliv i na volby. Odrazuje totiž občany od účasti na politickém životě, takže volební účast v komunálních volbách bývá často nižší než ve volbách celostátních. Jednou se například konaly volby, které opoziční strany zcela bojkotovaly, a v jiném případě se zas celých 11 let nekonaly vůbec žádné komunální volby (v Mostaru – v této věci dokonce existuje rozsudek Evropského soudu pro lidská práva: věc 30100/18, „Baralija v. Bosna a Hercegovina“), což je v demokratických státech nepřijatelné. Vyzývá tudíž EU, aby se zvláště zaměřila na sledování volebních procesů v takovýchto prostředích;

29.

s politováním podotýká, že někteří občané, zejména ti vzdělanější a finančně nezávislí, mají pocit, že jsou vyloučeni, a jsou z politiky rozčarováni. Jiní jsou naopak klientelismem spjati s těmi, kteří jsou u moci a kteří jim zajišťují práci, vyšší důchody, místa v mateřských školách pro jejich děti, nové vyasfaltované příjezdové cesty k jejich domům apod. Tato situace je těm, kteří se zmocňují místních veřejných struktur, vhod a umožňuje jim udržet se u moci a dále zhoršovat stav místní demokracie;

Obecné souvislosti

30.

připomíná, že EU zahájila v roce 1999 proces stabilizace a přidružení jakožto rámec pro vztahy se zeměmi západního Balkánu. Ve stejnou dobu byl také přijat Pakt o stabilitě, který představuje poněkud širší iniciativu. V roce 2008 potom Pakt o stabilitě nahradila Rada pro regionální spolupráci. Na summitu v Soluni v roce 2003 Evropská rada potvrdila, že všechny země účastnící se procesu stabilizace a přidružení jsou potenciálními kandidáty na členství v EU;

31.

zdůrazňuje, že tato perspektiva vstupu do EU byla potvrzena ve strategii Komise pro země západního Balkánu z února 2018 a v Sofijském prohlášení přijatém dne 17. května 2018 na summitu EU a zemí západního Balkánu a bude rovněž tématem příštího summitu EU a zemí západního Balkánu, který se bude konat dne 7. května 2020 v chorvatském Záhřebu;

32.

poukazuje na to, že síť delegací EU je jakožto součást Evropské služby pro vnější činnost pověřena důležitým úkolem, který spočívá ve sledování vývoje, pokud jde o zmocňování se místních veřejných struktur, a v podávání příslušných zpráv, zejména co se týče korupce a překážek bránících svobodným a spravedlivým volbám na místní a celostátní úrovni;

33.

zdůrazňuje, že on sám, coby významný aktér spolupráce s partnerskými zeměmi na západním Balkáně i jinde, podporuje úsilí o posílení místní demokracie, právního státu a řádné správy věcí veřejných, zejména díky tomu, že se zasazuje o provádění reforem správy věcí veřejných na místní úrovni a rozvoj místních ekonomik;

Doporučená opatření

34.

je přesvědčen, že tři smíšené poradní výbory, které zřídil pro Černou Horu, Severní Makedonii a Srbsko, a pracovní skupina pro západní Balkán jsou hlavními nástroji k jeho činnosti v této oblasti a měly by být i nadále využívány k podporování pozitivního rozvoje místní demokracie v zemích západního Balkánu;

35.

doporučuje Komisi, aby aktivně podporovala úsilí o vyřešení problému zmocňování se místních veřejných struktur v zemích západního Balkánu, a to v úzké spolupráci s ním a s Evropským parlamentem;

36.

doporučuje orgánům a institucím EU, aby více podpořily zainteresované subjekty, které se odhodlaně zasazují o posilování místní demokracie a právního státu, jako jsou nezávislé neziskové organizace zabývající se sledováním situace v oblasti lidských práv, transparentnosti nebo korupce ve veřejné správě (watchdog organisations). Důležitými aktéry v boji proti korupci a v posilování demokracie na místní úrovni jsou i sdružení místních orgánů v zemích západního Balkánu, která mohou být strategickými partnery;

37.

navrhuje, aby se na posilování právního státu, ochraně lidských práv a posilování postavení občanů spolupracovalo i s dalšími mezinárodními organizacemi, které působí na místní úrovni (Mezinárodní organizace pro migraci, Rozvojový program OSN, UNICEF atd.);

38.

důrazně vyzývá všechny orgány EU, aby zintenzivnily komunikaci a kontakty s občany zemí západního Balkánu, a bylo tak s ohledem na uskutečnění společného cíle, jímž je účinné provedení nezbytných reforem, posílení právního státu a vybudování demokratické společnosti, možné rozvíjet partnerství a synergie. Jednou z oblastí, v nichž občané pociťují klady místní demokracie a sbližování s EU, je poskytování veřejných služeb. Jedná se rovněž o oblast, v níž nezřídka dochází ke korupci a zmocňování se místních veřejných struktur. Je nutné zajistit zde větší otevřenost a transparentnost a vést s občany rozsáhlejší konzultace ohledně poskytování veřejných služeb a zaměřit se při tom na jejich potřeby a poptávku;

39.

vyzývá v této souvislosti Komisi, aby se při přístupových jednáních a ve vztazích EU k zemím západního Balkánu ještě více soustředila na výše popsané nedostatky panující na celostátní, regionální a místní úrovni. Při tom je třeba důkladně přezkoumat případy zmocňování se místních veřejných struktur, dohlížet na provádění legislativních a institucionálních opatření, jejichž účelem je omezit volnost politiků při zacházení s finančními a lidskými zdroji, a prosazovat svobodu sdělovacích prostředků prostřednictvím finančních pobídek a vzdělávacích opatření;

40.

domnívá se, že kritéria, která EU uplatňuje ve svých vztazích se zeměmi západního Balkánu, by měla zohledňovat skutečnou situaci na tamní celostátní a místní úrovni a že by EU neměla pouze dohlížet na jejich formální plnění, což platí především v souvislosti se zajištěním souladu vnitrostátních právních předpisů s acquis EU. Tento záměr je sice ambiciózní, mohl by však přinést podstatně lepší výsledky;

41.

domnívá se, že delegace EU v zemích západního Balkánu, Evropský výbor regionů a případně i Evropský hospodářský a sociální výbor by měly hrát větší roli při přezkumu skutečného stavu místní demokracie, právního státu a řádné správy věcí veřejných v zemích západního Balkánu. K tomu mohou využívat mj. přímý kontakt s místními a regionálními orgány a představiteli opozice, podniků, akademické obce a občanské společnosti, ale také organizované a podporované dialogy s občany.

---

(*1)  Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244/1999 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.