25.8.2011

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 248/101

---

Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru na téma „Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a Evropské centrální bance – Rámec EU pro řízení krizí ve finančním odvětví“

KOM(2010) 579 v konečném znění

2011/C 248/17

Zpravodajka: paní ROUSSENOVA

Dne 20. října 2010 se Evropská komise v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a Evropské centrální bance – Rámec EU pro řízení krizí ve finančním odvětví

KOM(2010) 579 v konečném znění.

Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 26. května 2011.

Na 472. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 15. a 16. června 2011 (jednání dne 16. června), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 132 hlasy pro, 13 hlasů bylo proti a 20 členů se zdrželo hlasování.

1.   Závěry a doporučení

1.1   EHSV sdílí názor Komise, že podpora krachujících finančních institucí na úkor veřejných financí a rovných podmínek na vnitřním trhu již není do budoucna přijatelná, a v zásadě podporuje navrhovaný komplexní rámec EU. Jeho provádění bude pro vnitrostátní orgány a rovněž pro banky znamenat zvýšení nákladů a potřebu nových odborných znalostí a lidských zdrojů, členské státy budou současně muset uskutečnit reformy právních rámců a režimů. EHSV doufá, že Komise vzhledem k výsledkům veřejné konzultace provede podrobné posouzení dopadu, pokud jde o potřebné náklady, lidské zdroje a legislativní reformy. Součástí realistického návrhu by měl být harmonogram náboru pracovníků, který by měl zohledňovat skutečnost, že tito pracovníci nemusejí být na trhu okamžitě k dispozici.

1.2   Výbor doporučuje holistický přístup a vyzývá Komisi, aby posoudila kumulativní účinek rámce pro řízení krizí zároveň s účinky všech nových právních požadavků, nových daní uvalených na finanční systém a bankovních poplatků na schopnost bank poskytovat půjčky domácnostem a podnikům za rozumné úrokové sazby, aniž by tím byl ohrožen hospodářský růst a tvorba pracovních míst. (1)

1.3   EHSV Komisi doporučuje, aby navrhla odpovídající opatření zajišťující koordinaci mezi zvoleným orgánem příslušným k řešení, centrální bankou a ministerstvem financí (pokud v daném členském státě není jako orgán příslušný k řešení vybrána centrální banka nebo ministerstvo financí) před zahájením řešení problémů. Taková koordinace má velký význam především při řešení problémů velkých a systémově významných institucí nebo v případech řešení problémů více institucí najednou, aby nedošlo k dalšímu šíření problémů a nenastala krize důvěry.

1.4   Kromě navrhovaných zátěžových zkoušek, které mají provádět orgány dohledu v rámci přípravných a preventivních opatření, doporučuje EHSV Komisi, aby pro všechny členské státy zavedla povinnost připravovat programy hodnocení finančního odvětví (FSAP) podle MMF a Světové banky, jak je navrhováno v de Larosièrově zprávě (2). Analýza a zátěžové zkoušky v rámci programů FSAP dávají makroekonomický vývoj a nerovnováhu v členských státech do souvislosti s jejich makrofinanční stabilitou a obezřetnostními riziky na mikroúrovni, a jsou tak pro orgány dohledu velice vhodným analytickým nástrojem.

1.5   Výbor vítá návrh Komise zavést možnost převádění aktiv jako preventivní opatření, ale upozorňuje, že poskytování jakékoliv finanční podpory jiným subjektům ve skupině by nemělo být ukládáno orgány dohledu, ale mělo by být i nadále dobrovolné, a že pro udržení finanční stability je klíčové rovné zacházení s mateřským a hostitelským členským státem. Skupinová finanční podpora by měla být udělována pouze na základě skupinových finančních smluv a při splnění několika podmínek:

—

hlavní podmínkou by mělo být, že finanční podporu lze poskytnout jen tehdy, pokud subjekt, který ji poskytuje, splňuje vždy a za všech okolností požadavky uvedené ve směrnici 2006/48/ES nebo přísnější vnitrostátní kapitálové požadavky platné v zemi převádějícího subjektu. EHSV doporučuje, aby tuto podmínku dodržovaly všechny orgány dohledu a zprostředkování, včetně Evropského orgánu pro bankovnictví v případech, kdy dojde ke sporu mezi členy kolegia.

—

EHSV má za to, že v zájmu ochrany makrofinanční stability v zemi převádějícího subjektu by měl mít orgán dohledu nad převádějícím subjektem pravomoc zakázat nebo omezit převod aktiv v rámci skupinové finanční dohody, pokud ohrožuje likviditu, solventnost a finanční stabilitu převádějícího subjektu a finančního odvětví v jeho zemi.

1.6   Jmenování zvláštního manažera je známkou toho, že daná banka má problémy, což může ohrozit důvěru vkladatelů a vést k hromadnému vybírání vkladů. Pokud budou jmenováni zvláštní manažeři ve více institucích zároveň, může to způsobit vážné problémy, a měla by proto být přijata další obezřetnostní opatření na ochranu příslušných bank i celého odvětví před možným hromadným šířením problémů a krizí důvěry.

1.7   EHSV doporučuje Komisi, aby provedla posouzení dopadu nástrojů sanace z vlastních zdrojů (tzv. „bail-in“) na bankovní sektor a finanční trhy a rovněž analýzu proveditelnosti a efektivity nákladů různých nástrojů tohoto druhu, pokud jde o jejich přeshraniční důsledky, obchodovatelnost a transparentnost.

1.8   V reakci na právní zpřísňování a zavádění dodatečných opatření a nástrojů řízení krizí by se mohl dále výrazně rozvíjet stínový bankovní systém. Komise by měla zajistit, aby regulační orgány a orgány dohledu byly schopny omezit riziko šíření problémů přicházejících z prostředí mimo bankovní systém na banky. Přísné regulační normy by měly být uplatňovány i na stínové bankovní subjekty, které by rovněž měly být schopny nést ztráty.

2.   Úvod

2.1   Během finanční krize vlády nenechaly banky a další systémové finanční instituce padnout. Byla přijata nejrůznější opatření – v některých případech banky potřebovaly kapitálové injekce, které výrazně ukrojily z veřejných financí (a které se snad v budoucnu vrátí), v jiných případech podporu likvidity nebo záruky za závazky. Ve všech případech tím vznikl tlak na finanční trhy a výrazně se pokřivily podmínky na vnitřním trhu i v celosvětovém měřítku.

2.2   Na všeobecnou shodu na tom, že tato situace se již nikdy nesmí opakovat, reagovala Komise přijetím několika sdělení k řízení krizí a řešení problémů. V prvním sdělení z října 2009 (3) se zabývala tím, jaká opatření zajistí efektivní krizové řízení a řešení problémů, případně řádnou likvidaci krachující přeshraničně působící banky. V druhém sdělení z května 2010 (4) se Komise věnuje tomu, jak řešení problémů financovat tak, aby se omezil morální hazard a byly chráněny veřejné prostředky (5). Sdělení KOM(2010) 579 v konečném znění stanoví komplexní rámec EU pro případ problémů a krachu bank a naznačuje směr, kterým se Komise chce v této oblasti politiky vydat. Veřejná konzultace týkající se technických podrobností uvažovaného právního rámce byla zahájena v prosinci 2010.

2.3   Komise se chce postupně propracovat k evropskému režimu řízení krizí. Prvním krokem byl záměr do léta 2011 přijmout legislativní návrh na harmonizaci režimu EU v oblasti prevence krizí a obnovy bank a řešení jejich problémů, který by obsahoval společný soubor nástrojů k řešení problémů a posílil spolupráci mezi vnitrostátními orgány při řešení krachů bank na přeshraniční úrovni. Jako druhý krok Komise posoudí, zda je nutná další harmonizace insolvenčních režimů pro banky. Třetím krokem by mělo být vytvoření integrovaného režimu řešení problémů, který by mohl být založen na jednotném evropském orgánu pro řešení problémů, do roku 2014.

3.   Připomínky

3.1   Oblast působnosti a cíle

3.1.1   Komise ve sdělení navrhuje rámec pro řízení krizí pro veškeré přeshraniční i domácí „úvěrové instituce a některé investiční firmy“„libovolného druhu a velikosti, především pak instituce hrající důležitou systémovou roli“.V poznámce pod čarou Komise vysvětluje, že cílem jejích politik je „pokrýt investiční firmy, jejichž úpadek by mohl ohrozit systémovou stabilitu, a Komise nyní posuzuje různé možnosti definování této kategorie“. Řada částí sdělení se totiž týká nejen úvěrových institucí, ale také investičních firem, přičemž tato kategorie není jasně vymezena. EHSV očekává, že Komise co nejdříve jasně vymezí kategorie investičních firem a investičních fondů, které mohou hrát systémovou roli, přičemž zohlední i výsledky veřejné konzultace, která byla zahájena v prosinci 2010. Výbor Komisi také doporučuje, aby posoudila, zda nástroje k řešení problémů a pravomoci uvedené v dokumentu KOM(2010) 579 v konečném znění budou dostatečné pro řešení všech specifických problémů spojených s krachem investiční firmy nebo investičního fondu.

3.1.2   Rámec pro prevenci, řízení krizí a řešení problémů se zakládá na sedmi zásadách a cílech, které mají zajistit, aby banky, které se dostanou do problémů, opustily trh a neohrozily přitom finanční stabilitu. EHSV většinu z nich podporuje, ale čtvrtá a poslední zásada zasluhují několik komentářů a upřesnění:

—

Sdílíme názor Komise na význam omezování morálního hazardu tím, že akcionáři a věřitelé při řešení problémů banky ponesou spravedlivý a přiměřený podíl ztrát, ovšem pouze v případě, že se jim dostane zacházení vycházejícího ze standardního pořadí dle priority a podobného jako v případě, že by se jednalo o likvidaci banky. Věřitelům se při tomto postupu obvykle dostává jiného zacházení než akcionářům. Návrh dělit ztráty mezi akcionáře i věřitele může vyvolat určité znepokojení, pokud jde o právní záležitosti, a je třeba podrobněji vysvětlit, v jakém poměru se ztráty budou dělit a jaká budou kritéria pro zahrnutí věřitelů mezi přispěvatele – kdy a do jaké míry? Dělení ztrát mezi akcionáře je rozhodně správné, ovšem zahrnutí věřitelů do této skupiny, aniž by byl tento koncept blíže objasněn, vyvolává určité otázky. Kdy a do jaké míry ponese ztráty konkrétní věřitel? Měli bychom uvažovat o rozlišování mezi „vinnými“ nebo „neopatrnými“ věřiteli a věřiteli ostatními? Na základě čeho a za jakých podmínek by kromě toho ztráty neslo celé bankovní odvětví?

—

K poslední odrážce: souhlasíme s tím, že je třeba zabránit větším katastrofám, ale tvrzení, že jedním z cílů navrhovaného rámce je „omezit narušování hospodářské soutěže,“ je plané. To, že instituce, která má problémy nebo – ještě hůře – je blízko krachu, potřebuje pomoc hrazenou třetími stranami, totiž samo o sobě narušením hospodářské soutěže je.

3.1.3   V reakci na právní zpřísňování a zavádění dodatečných opatření a nástrojů řízení krizí by se mohl dále výrazně rozvíjet stínový bankovní systém. EHSV doporučuje, aby regulační orgány a orgány dohledu usilovaly o omezení rizika šíření problémů přicházejících z prostředí mimo bankovní systém na banky a umožnily stínovým bankovním subjektům, aby nesly ztráty a podléhaly odpovídajícím regulačním normám.

3.2   Základní prvky rámce

3.2.1   Rámec, který Komise navrhuje, je z hlediska koncepce správný a EHSV schvaluje všechny tři navrhované kategorie opatření:

i.	přípravná a preventivní opatření,

ii.	včasné zásahy se strany dohledu,

iii.	řešení problémů.

Provedení tohoto rámce nebude zdaleka snadné, a EHSV vítá záměr zajistit postupný hladký přechod od stávající vnitrostátní úpravy k navrhovanému rámci. Rychlému přechodu k tomuto rámci brání řada iniciativ navrhovaných některými vnitrostátními orgány i různé vnitrostátní předpisy týkající se vlastnických práv, úpadku nebo správní a trestní odpovědnosti manažerů. Výbor doufá, že „široká škála možností“ nebude v mimořádných politických, hospodářských a sociálních situacích zneužívána, ale že bude využívána k zajištění pružnosti při přizpůsobování vnitrostátních pravidel evropským právním předpisům a k podpoře efektivní koordinace a spolupráce při přeshraničním řízení krizí a řešení problémů všech druhů úvěrových institucí bez ohledu na jejich velikost a míru propojení.

3.2.2   Orgány odpovědné za řízení krizí

Komise ve sdělení výslovně uvádí, že pravomoci v oblasti včasných zásahů budou nadále příslušet obezřetnostnímu dohledu v souladu se směrnicí o kapitálových požadavcích, zatímco v případě pravomocí k řešení problémů bude každý členský stát muset určit orgán příslušný k řešení, který tyto pravomoci bude vykonávat. EHSV souhlasí s doporučením Komise, aby orgán příslušný k řešení byl orgán správní, spíže než soudní, je si však vědom překážek a obtíží, které zavádění tohoto opatření budou provázet. Výbor také očekává, že na výkonu pravomocí k řešení problémů se budou podílet i vnitrostátní fondy pro řešení problémů bank vytvořené ex ante, jejichž založení Komise navrhuje v dokumentech KOM(2010) 254 v konečném znění a KOM(2010) 579 v konečném znění, pokud budou zřízeny v souladu s doporučeními obsaženými v těchto dvou dokumentech. I v případě, že výběr orgánů příslušných k řešení problémů bude ponechán na uvážení členských států, měly by jednat v souladu se společnými pravidly a zásadami stanovenými rámcem EU.

3.2.2.1   EHSV se rovněž domnívá, že k úspěšnému řešení problémů bude nezbytná dobrá koordinace mezi zvoleným orgánem příslušným k řešení problémů, centrální bankou a ministerstvem financí, pokud zvoleným orgánem příslušným k řešení problémů v daném členském státě nebude centrální banka ani ministerstvo financí. To má zásadní význam v případě řešení problémů velkých a systémově významných institucí a v případě řešení problémů několika finančních institucí najednou.

3.2.3   Přípravná a preventivní opatření

Všechna opatření a iniciativy navrhované v tomto oddíle jsou z hlediska koncepce správná a bezpochyby jsou nezbytná pro zajištění efektivní realizace rámce navrhovaného Komisí. Nelze však opomenout několik otázek:

—	Jaké budou náklady na jejich realizaci a kdo by v konečném měřítku nesl náklady?

—	Budou mít orgány a finanční instituce na zajištění těchto opatření dostatek profesionálních lidských zdrojů?

—	Jak dlouho bude trvat, než bude plně funkční evropský systém zaveden?

3.2.3.1   Konkrétněji se od orgánů dohledu požaduje zavést posílený dohled, posuzovat a provádět dohled nad plány obnov a řešení problémů, přijímat preventivní opatření (kapitola 3.2 KOM(2010) 579 v konečném znění), zasahovat při řešení podniků ve spolupráci s orgány příslušnými k řešení atd. V praxi se orgány dohledu stávají nejvyššími řídicími orgány institucí. Od finančních institucí se kromě standardních zpráv požaduje také vypracovávání plánů obnovy a plánů řešení problémů, které předkládají příslušným orgánům a průběžně je aktualizují. Členské státy kromě toho musejí zřídit orgány příslušné k řešení problémů nebo rozšířit působnost stávajících orgánů o řešení problémů finančních institucí.

3.2.3.1.1   Všechna tato opatření jsou bezpochyby nezbytná pro vytvoření zdravých a bezpečných finančních trhů, problém však bude určit, kolik budou stát  (6), a zajistit, aby orgány i finanční instituce dokázaly na vykonávání nových úkolů najít dostatek vysoce kvalifikovaných lidských zdrojů. Vysoké náklady na realizaci tohoto režimu lze odůvodnit významem konečného cíle, nedostatek lidských zdrojů však může představovat velkou překážku. Komise si to uvědomuje a v konzultačním dokumentu vyzývá členské státy, aby odhadly náklady (včetně lidských zdrojů), které pravděpodobně vzniknou při provádění navrhovaných činností souvisejících s posíleným dohledem a plánováním obnovy a plánováním řešení problémů. Součástí realistického návrhu Komise by mělo být posouzení dopadu z hlediska nákladů a harmonogram náboru pracovníků, který by měl zohledňovat skutečnost, že tito pracovníci nemusejí být okamžitě k dispozici na trhu.

3.2.3.2   Kromě navrhovaných zátěžových zkoušek, které mají provádět orgány dohledu, doporučuje EHSV Komisi, aby pro všechny členské státy zavedla povinnost připravovat programy hodnocení finančního odvětví (FSAP) (7) podle MMF a Světové banky, jak je navrhováno v de Larosièrově zprávě (8). Programy FSAP jsou v současné době povinné pro 25 členských zemí MMF, z nichž 11 je členskými státy EU. Analýza a zátěžové zkoušky v rámci programů FSAP dávají makroekonomický vývoj a nerovnováhu v členských státech do souvislosti s jejich makrofinanční stabilitou a obezřetnostními riziky na mikroúrovni, a jsou tak pro orgány dohledu velice vhodným analytickým nástrojem.

3.2.3.3   EHSV vítá návrh Komise zavést možnost převodu aktiv jako preventivní opatření v případech, kdy se subjekty ve skupině potýkají s nedostatečnou likviditou. Výbor se domnívá, že za účelem zachování podpůrného podnikatelského modelu by mělo být poskytování jakékoliv finanční podpory jiným subjektům ve skupině i nadále dobrovolné a neměly by ho ukládat orgány dohledu. Aby se však problémy s likviditou dále nešířily, navrhuje výbor Komisi, aby přesně vymezila okolnosti a podmínky, za jakých lze aktiva převádět, a zdůrazňuje, že pro předcházení šíření problémů a udržení finanční stability je klíčové zajistit rovné zacházení ve všech členských státech – mateřských i hostitelských.

3.2.3.3.1   Skupinová finanční podpora by se měla poskytovat pouze na základě skupinových finančních smluv a při splnění několika kapitálových podmínek a podmínek likvidity. Hlavní podmínkou by mělo být, že finanční podporu lze poskytnout jen tehdy, pokud subjekt, který ji poskytuje, splňuje vždy a za všech okolností obezřetnostní požadavky uvedené ve směrnici 2006/48/ES nebo přísnější kapitálové požadavky platné v zemi převádějícího subjektu. EHSV doporučuje, aby tuto podmínku dodržovaly všechny orgány dohledu a zprostředkování, včetně Evropského orgánu pro bankovnictví v případech, kdy dojde ke sporu mezi členy kolegia. Domníváme se také, že skupinová finanční podpora by se měla poskytovat na základě schválení orgánem dohledu, a to až po provedení posouzení rizika a zátěžové zkoušky, a že by měl být trh o jakémkoliv poskytnutí skupinové finanční podpory informován.

3.2.3.3.2   V zájmu ochrany makrofinanční stability v zemi převádějícího subjektu by měl mít orgán dohledu nad převádějícím subjektem pravomoc zakázat nebo omezit převod aktiv v rámci skupinové finanční dohody, pokud ohrožuje likviditu, solventnost a finanční stabilitu převádějícího subjektu a země, kde sídlí.

3.2.4   Impulzy k uskutečnění včasného zásahu a k zahájení řešení problémů

3.2.4.1   Celá tato kapitola je správná a obecně přijatelná. Orgány dohledu mají složitý a citlivý úkol odhalovat nejen nedodržování požadavků obsažených ve směrnici o kapitálových požadavcích, ale také signály, že by k jejich nedodržování teprve mohlo dojít. To vyžaduje propracované nástroje a profesní schopnosti a také věnování zvýšené pozornosti trhu.

3.2.4.2   Úkoly spojené s rozhodováním o zásahu i činnosti popsané v kapitole 3.4 jsou do velké míry otázkou subjektivního úsudku a ten, byť může být dobře podložený a profesně zdůvodněný, mohou u soudu i jinde napadnout třetí strany nebo i samotná instituce. Pro orgány dohledu to znamená odpovědnost a povinnosti, na něž by měl být připraven. Možná by bylo vhodné jasně vymezit několik kvantitativních spouštěcích mechanismů, které by orgány dohledu mohly využít při rozhodování o včasném zásahu, takže by se nemusely tolik spoléhat na subjektivní úsudek a nebyly by vystaveny takové právní nejistotě. Pokud jde o impulzy k zahájení řešení problémů, Výbor myšlenky Komise vítá a uznává, že je třeba kombinovat a správně vyvážit kvantitativní i kvalitativní impulzy. Rovněž doporučujeme Komisi, aby věnovala zvláštní pozornost impulzům k zahájení řešení problémů, u nichž se předpokládá, že signalizují přesný okamžik, kdy by měly být použity nástroje sanace z vlastních zdrojů.

3.2.5   Včasný zásah

Opatření, která Komise plánuje, jsou správná a přijatelná, avšak jmenování zvláštního manažera si zasluhuje jistou pozornost. V dřívějších studiích se uvádí, že pojem „včasný zásah“ má v různých členských státech různý význam a stejně tak se mohou lišit pravomoci orgánů dohledu jmenovat zvláštního manažera.V některých členských státech zákon umožňuje jmenování zvláštních manažerů a budou nutné jen dílčí úpravy. V řadě členských států existuje právní základ pro jmenování zvláštních manažerů díky existenci ustanovení, která umožňují včasný zásah, pokud banka nesplňuje kapitálový požadavek. V jiných členských státech vnitrostátní právo obchodních společností zakazuje jmenování zvláštního manažera jiným orgánem než představenstvem nebo valnou hromadou a změna nebo úprava stávajících předpisů je možná pouze vydáním nového zákona.

3.2.5.1   Pokud jde o závazky, Komise uvádí, že jmenování zvláštního manažera by nemělo být spojováno s předpokladem poskytnutí státní záruky ani vystavit orgán dohledu odpovědnosti. To z čistě právního hlediska není přijatelné – obecná zásada zní, že každý, kdo činí rozhodnutí nebo podniká kroky, nese odpovědnost za jejich důsledky. Jakákoli výjimka z této zásady, která není podložena zákonem, bude pravděpodobně soudně napadena.

3.2.5.2   Výbor doporučuje, aby jmenování zvláštního manažera bylo možné na základě jednoznačně definovaného impulzu, pokud bude orgán dohledu vykonávající pravomoci podle článku 136 směrnice o kapitálových požadavcích přesvědčen, že vedení úvěrové instituce není ochotno nebo schopno přijmout požadovaná opatření. Výbor je přesvědčen, že pokud má být rozhodnutí jmenovat zvláštního manažera v případě subjektů ve skupině právně závazné, měl by ho přijímat orgán provádějící dohled na konsolidovaném základě, ovšem v úzké spolupráci s hostitelským orgánem dohledu.

3.2.5.3   Jmenování zvláštního manažera je známkou toho, že daná banka má problémy, což může ohrozit důvěru vkladatelů a vést k hromadnému vybírání vkladů. EHSV se obává, že pokud budou jmenováni zvláštní manažeři ve více institucích zároveň, může to způsobit vážné problémy, a měla by proto být přijata další obezřetnostní opatření na ochranu příslušných bank i celého odvětví před možným hromadným šířením problémů a krizí důvěry.

3.2.6   Řešení problémů

3.2.6.1   Kroky popsané v této kapitole jsou navržené správně, Komise však sama uznává, že může být zapotřebí reformy zákonů o úpadku bank a že má v plánu se touto věcí dále zabývat (strana 8–9 sdělení). Všechna navrhovaná opatření lze v podstatě považovat za postup v situaci blízké úpadku, který probíhá paralelně se standardním postupem, ale není to totéž. Ve většině členských států nebude pravděpodobně nutná reforma, ale nové právní předpisy.

3.2.6.2   Hlavní rozdíl mezi řešením problémů a úpadkem spočívá v tom, že po řešení problémů instituce nebo její část nadále funguje, což odůvodňuje zapojení orgánů dohledu a orgánů příslušných k řešení a poskytování poradenství těmito orgány během celého procesu. Tyto orgány však nemají soudní pravomoci, což komplikuje rozdělení pravomocí a povinností, nemluvě o finanční odpovědnosti. Zdá se, že Komise si tento problém dobře uvědomuje – v souvislosti s ochrannými prvky pro protistrany a s tržními úmluvami zmiňuje soudní přezkum, „který zajistí, že dotčené strany budou mít náležitá práva napadnout úkony orgánů a požadovat odškodnění.“

3.2.6.3   Zde by se orgány mohly dostat do citlivé a nebezpečné situace – „dotčená“ strana, která bude chtít napadnout rozhodnutí orgánu, může vymáhat odškodnění soudní cestou a soud může rozhodnout o zastavení celého procesu. V rámci stávajících právních předpisů toto nebezpečí hrozí a je více než pravděpodobné, že takové případy nastanou. Mělo by se tedy učinit vše proto, aby nedocházelo ke zpožďování či zastavování procesu řešení problémů. Tento proces by měl být včasný a rychlý, jelikož jakékoliv zpoždění nebo zastavení by mohlo zmařit iniciativy orgánů a vyvolat negativní reakci trhu. Změna právních předpisů a soudních postupů ve většině členských států je bezpochyby nutná, ale vzhledem k tomu, že insolvenční režimy a související soudní postupy se výrazně liší, budou nezbytné změny v některých členských státech skutečně rozsáhlé.

3.2.7   Odepisování pohledávek

EHSV vítá snahu Komise analyzovat problémy spojené s řešením problémů velkých a složitých finančních institucí a konkrétní otázky týkající se nástroje odepisování pohledávek. Výbor Komisi doporučuje, aby vyvinula rámec, v němž by tento nástroj účinně přispíval k řešení problémů všech institucí, které budou součástí režimu, včetně velkých a složitých finančních institucí, a zdůrazňuje význam společného mezinárodního rámce. Doufáme, že Komise zohlední jednotný názor Basilejského výboru, že finanční instituce, které hrají důležitou systémovou roli, by měly mít vyšší kapacitu pro pokrývání ztrát, než jakou určují minimální standardy. Výbor zdůrazňuje, že prostředkem, jak zvýšit kapacitu pro krytí ztrát finančních institucí, včetně těch, které hrají systémově důležitou roli, by mohla být sanace z vlastních zdrojů, a vítá použití tohoto prostředku jako alternativy k záchraně bank z veřejných financí. Výbor má však určité obavy v souvislosti s podobou a používáním nástrojů sanace z vlastních zdrojů a vyzývá Komisi, aby se jimi zaobírala a prozkoumala je se zvláštní opatrností.

3.2.7.1   EHSV se domnívá, že při navrhování a výkonu pravomoci odepsání pohledávek by mělo být co nejvíce dodržováno obvyklé pořadí pohledávek stanovené insolvenčním právem. Jakýkoliv odklon od tohoto pořadí v případě výjimečných okolností by měl být stanoven předem a být předem ohlášen.

3.2.7.2   Komise by měla zajistit, aby byl režim důvěryhodný a aby nedocházelo ke vzájemnému ovlivňování v případech, kdy by hlavními investory do nástrojů sanace z vlastních zdrojů byly jiné banky se související činností. Měla by být důkladně zvážena účinnost těchto nástrojů v obdobích systémových krizí a účinky jejich aktivace mnoha finančními institucemi zároveň a navržena dodatečná opatření s cílem předejít možným závažným problémům.

3.2.7.3   Komise by měla provést důkladnou analýzu potenciálního procyklického chování a volatility těchto nástrojů v obdobích krizí a měla by zvážit, kdy a do jaké míry by se na ně za takových okolností bylo možné spolehnout.

3.2.7.4   EHSV očekává, že Komise provede posouzení dopadů různých nástrojů, jež by bylo možné použít k sanaci z vlastních zdrojů, na celkovou odolnost bankovního sektoru a finančních trhů.

3.3   Koordinace přeshraničního řízení krizí

3.3.1   Koordinované řešení problémů bankovních skupin v EU

3.3.1.1   EHSV vítá, že se Komise zabývá odpovídající přeshraniční koordinací řízení krizí, a trvá na tom, že příslušná opatření by měla zajišťovat rovné zacházení věřitelům a akcionářům ve všech domovských i hostitelských členských státech, bránit šíření problémů v době krize a udržovat finanční stabilitu ve všech členských státech.

3.3.1.2   V oddíle 4 Komise zcela správně uvádí, že v případě úpadku je nutné postupovat koordinovaně a že „opatření popsaná v oddíle 2 zajistí, že orgány příslušné k řešení budou mít k dispozici stejné nástroje a pravomoci“. Zdá se však, že toto tvrzení si protiřečí s jiným tvrzením na začátku oddílu 3: „rámec by měl poskytovat možnost volby, jaká opatření mají být v konkrétním případě přijata.“

3.3.1.3   Ke koordinovanému jednání je třeba, aby všichni byli ochotni přijmout tatáž opatření, což – soudě podle předchozích zkušeností – není vůbec pravděpodobné. Je ovšem možné, že v oddíle 3 má Komise na mysli pouze vnitrostátní případy, zatímco oddíl 4 se vztahuje ke krizím s přeshraničním dosahem, kde se pravomoc přenáší na evropský orgán dohledu. Připomínka je však přesto namístě – pokud si každý vnitrostátní orgán může zvolit vlastní postupy, postupy evropského orgánu dohledu se od vnitrostátních postupů mohou lišit nebo s nimi mohou být v rozporu. Postupy týkající se věřitelů vnitrostátních poboček zahraniční banky se tak mohou lišit od postupů pro věřitele banky vnitrostátní. To může vyvolat určité otázky související s rovností práv věřitelů a případně s kolizí pravidel na vnitřním trhu. Některými z těchto problémů se podrobně zabývá konzultační dokument a my věříme, že konzultace napomůže k vyřešení většiny z nich.

3.3.1.4   Jsme si dobře vědomi toho, že členské státy nebudou myšlence závazných pravidel nakloněny a že opačné stanovisko není zřejmě realistické. Pokud však vnitrostátní orgány budou mít příliš velký výběr, povede to k problémům v případě, že nastane mezinárodní krize, která zasáhne subjekty ve skupině. Než budou přijata vnitrostátní pravidla, bude pravděpodobně nutná koordinace některých hlavních aspektů postupů (případně pod záštitou evropského orgánu dohledu).

3.3.1.5   Pokud jde o koordinační rámec, Komise zvažuje dvě reformy: jedna je založena na kolegiích pro řešení problémů, druhá na orgánech příslušných k řešení na úrovni skupiny. Druhé řešení vypadá logičtěji, pružněji a efektivněji, protože hlavní úlohu by zde hrály orgány příslušné k řešení a jako pozorovatel by vystupoval Evropský orgán pro bankovnictví. První řešení, spočívající v rozšíření stávajících dohledových kolegií o orgány příslušné k řešení problémů, by mohlo být vzhledem k úkolům spojeným s dohledem a řešením problémů problematické z hlediska rychlého rozhodování.

3.3.1.6   Hlavním problémem je, že režim řešení problémů na úrovni celé skupiny by nebyl závazný . Vnitrostátní orgány, které by s režimem nesouhlasily, by mohly podniknout „nezávislé kroky“, i když by „musely“ posoudit dopad svého rozhodnutí na další členské státy, „vysvětlit“ své rozhodnutí kolegiu pro řešení problémů a „projednat“ své důvody s ostatními členy kolegia. I zde nás předchozí zkušenosti vedou k nesouhlasné poznámce – když jde o vnitrostátní zájmy, je nanejvýš pravděpodobné, že vnitrostátní orgány budou hájit především tyto zájmy. Navrhovaný postup je příliš těžkopádný, zdlouhavý a nepoužitelný v případech, kdy bude nutné, aby vnitrostátní orgány jednaly okamžitě. Očekávání, že vnitrostátní orgány budou čekat a nepřijmou rozhodnutí, dokud nerozhodnou orgány příslušné k řešení na úrovni skupiny, není realistické, zvlášť v případech, kdy jsou dceřiné společnosti pro místní trh příliš velké.

3.3.1.7   EHSV Komisi doporučuje zjednodušit postup, v rámci kterého mohou členské státy, jež s navrhovaným plánem nesouhlasí, vyjádřit své názory.

3.4   Financování řešení problémů

EHSV se k tomuto tématu již vyjádřil ve stanovisku o fondech pro řešení problémů bank (9). Výbor by chtěl znovu zdůraznit, že veškeré návrhy předpisů v této oblasti by měly být doplněny o podrobnou analýzu a posouzení dopadu a měly by plně zohledňovat zavedení bankovních odvodů nebo daní v některých členských státech.

3.4.1   Fondy pro řešení problémů a systémy zajištění vkladů

EHSV své stanovisko k fondům pro řešení problémů bank a systémům zajištění vkladů již vyjádřil ve svém nedávném stanovisku (10).

3.4.2   Návrh fondů pro řešení problémů

3.4.2.1   Určité obavy vzbuzuje zdánlivě nevinná závěrečná věta: „… a náklady převyšující kapacitu fondu jsou následně získány zpět z bankovního odvětví.“ Chtít po celém odvětví, aby krylo ztrátu, která vznikla jednomu podniku, není neobvyklá strategie, je pro to však třeba přesně vymezit podmínky, čemuž musí předcházet hloubková analýza důsledků. Je zapotřebí vhodný právní základ. Přijímaným postupem je prostřednictvím nařízení uložit povinnost přispívat do fondu, pokud však mají být ztráty kryty přímo třetími stranami, je zapotřebí zákon.

3.4.2.2   Pokud jde o základ pro určení příspěvku, byl by přijatelný přístup založený na součtu závazků po jejich kvalitativním posouzení nebo na závazcích vyjma zajištěných vkladů. Je zde ovšem opět problém flexibility – každý členský stát by se mohl rozhodnout jinak, „pakliže by takový postup nevedl k narušení fungování vnitřního trhu.“ Různá kritéria vedou k různým systémům příspěvků a k různé výši nákladů pro tato odvětví v jednotlivých členských státech – flexibilita tedy k narušení trhu nevyhnutelně povede.

3.4.2.3   Řada členských států již zavedla daně a odvody, jejichž parametry (základ, sazba a rozsah) se značně liší. Pokud jde o tyto rozdíly, Výbor by rád zdůraznil význam řádné koordinace v krátkodobém horizontu založené na praktických řešeních, včetně případných dvoustranných dohod. Kromě toho bychom rádi znovu poukázali na význam vnitřní flexibility ve vnitrostátních systémech odvodů v krátkodobém horizontu s ohledem na probíhající změny v regulační oblasti a změny směřující k vhodnému řešení pro celou EU v horizontu střednědobém.

3.4.3   Velikost fondů

Výbor se k tomuto tématu již vyjádřil ve svém nedávném stanovisku (11). Opět je nutné kvantitativní posouzení dopadu a posouzení dopadu dalšího využívání úvěrových prostředků finančního odvětví společně s vlivem směrnice o kapitálových požadavcích.

3.5   Další kroky a budoucí práce

3.5.1   Další kroky: koordinační rámec

Nepochybně bude nutné upravit vnitrostátní insolvenční zákony, aby odpovídaly novým pravidlům v oblasti řešení problémů, otázkou ovšem zůstává, jak je upravit a jak dlouho to bude trvat. Změna zákona vyžaduje zapojení vlád a parlamentů, což je většinou zdlouhavý proces, zvláště v případě citlivých otázek. Komise by se měla před přijetím nového nařízení snažit předejít střetům se zavedenými zásadami některých členských států.

3.5.2   Konkurzní rámec (střednědobý horizont)

Správní likvidace není neznámý postup, ve většině členských států ji však provádí likvidátor jmenovaný soudem a soud také provádí dohled. Pokud bude likvidace bank svěřena do pravomoci správních bankovních orgánů, bude to znamenat přenesení pravomoci ze soudních orgánů na orgány správní, což může být v rozporu s vnitrostátními zákony nebo dokonce ústavami.

3.5.3   Rámec EU pro řízení krizí, který Komise pro finanční odvětví navrhuje, se liší od přístupu k řízení krizí uplatňovaného v nedávné době v některých členských státech v rámci programů podporovaných EU/MMF (12). Opatření zahrnují rekapitalizaci z veřejných zdrojů včetně zdrojů EU-MMF, která může pokračovat ještě několik let, tedy přesně v době, kdy se ve zbytku EU má zavádět nový evropský rámec pro řízení krizí a fondy pro řešení problémů bank. EHSV očekává, že Komise navrhne vhodná přechodná opatření v realistickém časovém horizontu, která těmto členským státům umožní rychlý, hladký a úplný přechod na navrhovaný evropský rámec pro řízení krizí a fondy pro řešení problémů bank v souladu s potřebou zabránit oslabení bankovního odvětví.

---

(1)  Viz také stanovisko Úř. věst. C 107, 6.4.2011, s. 16, v němž jsme detailně analyzovali náklady související s rámcem pro řízení krizí a zejména s fondy pro řešení problémů bank a rovněž jejich důsledky pro finanční sektor a ekonomiku obecně.

(2)  Skupina na vysoké úrovni k finančnímu dohledu v EU, předseda Jacques de Larosière, zpráva ze dne 25. února 2009, Brusel, s. 64.

(3)  KOM(2009) 561.

(4)  KOM(2010) 254.

(5)  Viz http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6)  K financování nákladů viz kapitola 3.4 KOM(2010) 579 v konečném znění a stanovisko (Úř. věst. C 107, 6.4.2011, s. 16).

(7)  Viz MMF, program hodnocení finančního odvětví, 2011, www.imf.org.

(8)  Skupina na vysoké úrovni k finančnímu dohledu v EU, předseda Jacques de Larosière, zpráva ze dne 25. února 2009, Brusel, s. 64.

(9)  Úř. věst. C 107, 6.4.2011, s. 16.

(10)  Viz pozn. pod čarou č. 9.

(11)  Viz poznámka pod čarou č. 9.

(12)  Viz zprávy MMF o Řecku (č. 1168) a Irsku (č. 10366 a č. 1147).

---