Stanovisko Výboru regionů – Strategie Evropské unie pro region Baltského moře

(2010/C 232/04)

I.   POLITICKÁ DOPORUČENÍ

1.   Strategie Evropské unie pro region Baltského moře (KOM(2009) 248 v konečném znění) je důležitý dokument z hlediska rozvoje Evropské unie. Vytváří rámec regionální spolupráce v regionu Baltského moře a současně otevírá cestu pro vznik makroregionů v Evropské unii. Rozšíření Evropské unie urychlilo politické vytváření makroregionů. Členské státy, jež jsou si geograficky blízko, mají stejné problémy a cíle, jež se snaží řešit prostřednictvím regionální spolupráce.

2.   Sdělení Evropské komise upozorňuje na to, že region Baltského moře je sice velmi heterogenní, avšak země tohoto regionu mají řadu společných zájmů a jsou na sobě v mnoha směrech závislé. Dále uvádí, že by tato oblast mohla být vzorem regionální spolupráce, kde mohou být odzkoušeny nové myšlenky a přístupy a pak dále rozvíjeny jako příklady osvědčených postupů. Výbor regionů připomíná, že strategie by měla podporovat cíle politiky soudržnosti Evropské unie. Na regionální a nižší úrovni jsou v oblasti veřejných služeb a infrastruktury veliké rozdíly.

3.   Strategie Evropské unie pro region Baltského moře je v první řadě otázkou vnitřní politiky EU, jež se vztahuje jak na opatření, jež spadají do jejího rozsahu působnosti, tak na témata, jež jsou mimo její působnost. Cílem strategie je podpora lepší koordinace politik a účinnější legislativa, čehož se hodlá dosáhnout prostřednictvím integrovaného přístupu.

4.   Ve sdělení Komise se uvádí: „Lepší koordinace a strategičtější využití programů Společenství jsou, zejména v období krize, klíčovými prvky, které zabezpečí, aby finanční prostředky a politiky v regionu plně přispívaly ke strategii.“ V mnoha různých souvislostech bylo zdůrazněno to, že strategie musí EU přinést přidanou hodnotu. Stávající finanční a právní rámec také nabízí možnosti realizace účinných opatření prostřednictvím užší spolupráce a koordinace.

5.   Strategie Evropské unie pro region Baltského moře (KOM(2009) 248) je důležitý dokument nejen pro region Baltského moře, ale rovněž pro další makroregiony vznikající v Evropě. Baltský region je oblastí, na níž se v EU testuje tvorba makroregionů. Řešení, jež budou v tomto regionu nalezena, co se týče propagace a provádění strategie, budou vzorem pro další potenciální makroregiony a poskytnou osvědčené postupy. Regionální a místní subjekty v regionu Baltského moře stanoví postupy pro další regiony v Evropě. Komise právě připravuje strategický dokument pro dunajský region. Zároveň se také odehrávají diskuse o potřebě obdobných strategických dokumentů pro další makroregiony.

6.   Vznik makroregionů v Evropě není jednoznačná záležitost. Z pohledu místních a regionálních orgánů je zapotřebí, aby se mezi nimi posílila a rozvinula spolupráce, tak aby zahrnula různé oblasti politiky EU a měla průřezový charakter. Makroregiony se nemají stát novou institucionální úrovní mezi EU a členskými státy, ale nástrojem spolupráce regionů, členských států a EU. Evropské integraci přinesou přidanou hodnotu pouze v tom případě, že posílí spolupráci mezi vnitrostátní úrovní a regionální a místní úrovní, a potažmo zefektivní politiky EU.

7.   Ze sdělení vyplývá, že rozsah makroregionů se liší v závislosti na tematické oblasti. Jde v podstatě o interní strategii EU, jež se dotýká osmi členských států. Sdělení však upozorňuje na to, že k vyřešení řady regionálních záležitostí je také nutná úzká spolupráce mezi EU a Ruskem. Výbor regionů zdůrazňuje, že důležitým partnerem v regionu Baltského moře, který není členem EU, je také Norsko. Navíc existuje potřeba konstruktivní spolupráce s Běloruskem.

Vnější rozměr

8.   Ačkoliv jsou regionální strategie vnitřní strategie EU, mohou mít svůj význam také pro státy mimo EU, jež sousedí s makroregiony. V regionu Baltského noře jsou takové státy dva, Norsko a Rusko. Norsko už je s regionem Baltského moře svázáno Dohodou o EHP. Tato dohoda propojuje Norsko s vnitřním trhem EU. Postavení Norska se v tomto ohledu nezmění. Strategie pro Baltské moře však zahrnuje oblasti politiky, na než se Dohoda o EHP nevztahuje. Jedním z těchto odvětví je například námořní politika EU, jež má pro Norsko velký význam a při jejímž provádění hraje Norsko zásadní roli.

9.   Postavení Ruska a jeho vztah k EU je další otázkou. Tento vztah určují jiné dohody a programy. Zakládá se na Dohodě o spolupráci a partnerství mezi Ruskou federací a EU a jejími členskými státy (1994). Kromě ní existuje celá řada dohod mezi Ruskem a EU o specifických záležitostech. Existuje také mechanismus politické konzultace mezi oběma stranami. Provádění dohod nepokročilo tak, jak se očekávalo, a přes veškeré snahy nebylo ani možné uzavřít revidovanou dohodu o spolupráci a partnerství.

10.   Základem vztahu mezi Ruskem a EU v regionu Baltského moře jsou do značné míry bilaterální vztahy a programy.

11.   Sdělení Komise o strategii EU pro region Baltského moře zdůrazňuje politiku Severní dimenze EU. Uvádí se v něm, že „[…] vztahy se třetími zeměmi by měly být primárně realizovány prostřednictvím Severní dimenze, s možností použít alternativní cesty, pokud je to užitečné“.

12.   Politika Severní dimenze – politická strategie EU – doplňuje strategii pro region Baltského moře. A právě prostřednictvím politiky Severní dimenze je do spolupráce v regionu Blatského moře zapojen také Island.

13.   Při provádění strategie by mělo být věnováno více pozornosti otázkám souvisejícím s její vnější dimenzí. Rozsah vnější dimenze regionu Baltského moře by měl být rozšířen tak, aby pokrýval i Bělorusko a Ukrajinu, ležící v jeho úmoří. Užší zapojení těchto zemí do provádění strategie by napomohlo jejich přiblížení evropským hodnotám.

14.   Úspěšné provedení strategie pro region Baltského moře závisí na účasti třetích zemí z regionu. Například v oblastech životního prostředí, dopravy, logistiky a národní bezpečnosti je zapotřebí spolupráce přesahující vnější hranice EU. Energetická politika v regionu Baltského moře je další politikou v této oblasti, jež sahá za vnější hranice EU.

15.   Praktické provádění strategie pro Baltské moře má podobu konkrétních projektů. To nemusí nutně předpokládat existenci rozsáhlých politických vazeb. Právě konkrétní projekty jsou příležitostí ukázat, jak může být vzájemně prospěšná například spolupráce s Ruskem.

16.   Místní a regionální orgány budou hrát důležitou úlohu při realizaci vnitřní i vnější dimenze strategie. Jsou zapojeny do mnoha partnerství, jež přesahují vnější hranice EU. Například programy partnerství měst nabízejí řadu možností využití různých prvků této strategie. EU a další subjekty v rámci regionu by měly hledat a navrhovat způsoby, jak posílit vnější dimenzi strategie, s cílem zlepšit její realizaci a posunout vpřed její vývoj.

17.   V regionu Baltského moře jsou využívány klasické programy a nástroje financování EU. Specifickým úkolem je dosáhnout toho, aby byly využívány pro účely plnění cílů strategie pro region Baltského moře. Toto téma je o to důležitější, že sdělení Komise nenavrhuje žádné zvláštní financování či dodatečné prostředky. Je třeba zajistit, aby příslušné stávající prostředky plynoucí z EU mohly být nyní i v příštím programovém období plně využity ke splnění cílů strategie.

18.   Strategie EU pro region Baltského moře je a musí být založena na uplatňování zásady subsidiarity. Jinak řečeno, strategie by se měla přednostně zabývat tématy, jež nemohou být vyřešena pouze na vnitrostátní či místní úrovni. Sdělení představuje priority strategie ve formě čtyř hlavních úkolů:

19.   Provedením strategie se zabývá zvláštní akční plán, jejž doplňuje sdělení Komise. Tento plán má tři úrovně. Nejdříve jsou definovány čtyři pilíře, jež odpovídají výše uvedeným čtyřem hlavním úkolům. Ty jsou poté rozděleny na 15 prioritních oblastí a ty na 78 stěžejních projektů. Kritériem pro výběr prioritních oblastí bylo provádění strategie – oblasti buď podporují plnění cílů strategie pro region Baltského moře, nebo umožňují řešení nejdůležitějších výzev stojících před tímto regionem. Z tematického hlediska jsou obecné a často velmi široce zaměřené. Stěžejní projekty jsou naopak konkrétní a mají více praktický charakter.

20.   V rámci přípravy strategie zahájila Komise rozsáhlé konzultace se zainteresovanými stranami, jež měly tři hlavní složky: pracovní dokumenty od vlád a jiných oficiálních orgánů z regionu; akce pořádané zúčastněnými stranami, umožňující účastníkům z vládního, nevládního a soukromého sektoru přispět svými zkušenostmi; veřejné konzultace prostřednictvím internetové stránky Europa, jichž se zúčastnily mnohé subjekty z tohoto regionu.

21.   Celkem se do konzultačního procesu zapojilo 109 skupin zúčastněných stran, včetně všech osmi členských států regionu a tří států, které členy EU nejsou (Rusko, Norsko, Bělorusko). Kromě nich vyjádřilo svůj názor také 48 nevládních organizací, 31 místních a regionálních orgánů a 19 zástupců soukromého sektoru. Konzultační proces přinesl celou řadu nápadů a návrhů regionálních zúčastněných stran, které se týkaly přípravy strategie.

22.   Strany, jež se konzultací zúčastnily, a především zástupci organizací místních a regionálních orgánů by měli dostat příležitost zapojit se i do dalšího rozvoje strategie. Výbor regionů se domnívá, že je třeba věnovat zvláštní pozornost hodnocení a sledování sdělení a akčního plánu, jenž je doplňuje. Návrh pořádat výroční fóra, s nímž sdělení přichází, je dobrý, ale není dostačující. Výbor má za to, že hodnocení by mělo být průběžné a otevřené všem zúčastněným stranám, jež mají zájem se do něj zapojit.

23.   Na základě konzultačního procesu došla Komise k závěru, že provádění strategie nevyžaduje zřizování nových institucí. V regionu Baltského moře existuje řada programů spolupráce a není důvodu pro zřizování dalších, jež by pouze navýšily administrativní náklady, aniž by přispěly k zefektivnění činnosti. V tomto regionu existují stovky různých organizací a sítí. Mnohé z nich byly zřízeny počátkem 90. let 20. století po pádu systému, jenž panoval za studené války, s cílem pomoci zemím, jež se chtěly stát členy EU, přizpůsobit se systému evropské spolupráce.

24.   Navzdory tomu, že v regionu existuje velký počet organizací a sítí, mnohé z nich ztratily raison d'être a po rozšíření v roce 2004 přestaly být potřebné. Ne všechny organizace, jež byly původně zřízeny, aby poskytovaly podporu v otázkách členství v EU, byly s to pro sebe nalézt novou úlohu a úkoly. Strategie pro region Baltského moře a její provádění by mohly těmto organizacím nabídnout nové úkoly. Všechny zúčastněné strany musí společně zvážit a posoudit, jaký rozsah sítě je vhodný k provádění strategie.

25.   Taková aktivace organizací a sítí vyžaduje rozsáhlou informační a komunikační kampaň o otázkách obsahu strategie a příležitostí, jež nabízí. Komise se ve svém návrhu tomuto aspektu nevěnuje. Výbor regionů doporučuje, aby zastoupení Evropské komise v členských státech dostala za úkol uspořádat vhodný počet tematicky rozsáhlých informačních akcí.

26.   Výbor by však chtěl zdůraznit, že spolupráce mezi regionálními a místními orgány se po rozšíření zintenzívnila a organizace a sítě zřízené těmito orgány se staly aktivnějšími. Tyto skupiny během konzultací prokázaly značný zájem a jejich stanoviska byla často velmi dobře připravena.

27.   Komise ve sdělení konstatuje také následující: „Neomezit se pouze na strategii. K řešení problémů, kterým region čelí, jsou potřebné konkrétní a viditelné akce. Komise proto ve svém akčním plánu zdůrazňuje, aby členské státy a jiné zúčastněné strany na sebe vzaly odpovědnost jako vedoucí partneři pro specifické prioritní oblasti a stěžejní projekty […].“

28.   Výbor regionů by chtěl připomenout, že toto přání nebylo v první fázi schvalování splněno. V akčním plánu byla odpovědnost za realizaci prioritních oblastí určena v první řadě členským státům. Pouze jedna z 15 prioritních oblastí byla přidělena regionální úrovni. Jedná se o rozvoj politiky cestovního ruchu na regionální úrovni; odpovědnost za koordinaci převzala spolková země Meklenbursko-Přední Pomořansko. V rámci též prioritní oblasti byla odpovědnost za podporu zdraví přenesena na platformu Severní dimenze „Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Wellbeing“ (NDPHS) (partnerství pro veřejné zdraví a dobré sociální podmínky v rámci Severní dimenze). Prioritní oblasti by měly být realizovány v úzké spolupráci s Komisí.

29.   V době, kdy bylo sdělení přijato, nebyla regionům vyhrazena vedoucí úloha v žádném ze (78) stěžejních projektů. Právě ve stěžejních projektech by regiony mohly plnit důležitou roli. Výbor regionů je toho názoru, že až budou v budoucnosti přijímána rozhodnutí o stěžejních projektech, měly by místní a regionální orgány dostat příležitost aktivně se zapojit do jejich realizace.

Provádění strategie

30.   Výbor regionů konstatuje, že sdělení nevěnuje dostatečnou pozornost procesu provádění strategie. Strategie pro region Baltského moře je pilotním projektem nového druhu makroregionální spolupráce, jehož klíčovými prvky je zapojení aktérů různých úrovní správy a koordinace činnosti. Výbor regionů vyzývá Komisi, aby kladla zvláštní důraz na podporu flexibilního, avšak účelného provádění a řízení strategie.

31.   Sdělení pro provádění stanoví tříúrovňový přístup, který odpovídá modelu víceúrovňové správy. Navrhovaný přístup je v souladu s metodou Společenství uplatňovanou v Evropské unii. Návrh pro provádění určuje standardní postup EU. Na Radu byla přenesena odpovědnost za přípravu politiky, jež bude vycházet z doporučení Komise. Úkolem Komise je rovněž podávat Radě zprávy o pokroku strategie. Výbor regionů se domnívá, že je důležité použít metodu Společenství, která zajistí, že bude zavedena víceúrovňová správa. Díky ní bude zaručeno, že se do provádění strategie zapojí také místní a regionální úroveň.

32.   V souladu s přístupem založeným na víceúrovňové správě má při provádění strategie klíčovou úlohu Komise. Komise bude zodpovědná za „koordinaci, monitoring, zprávy, usnadnění realizace a následné kroky. V součinnosti se zúčastněnými stranami z regionu by měla připravovat pravidelné zprávy o pokroku a využívat svého práva iniciativy k předkládání návrhů na úpravu strategie a akčního plánu, kdykoli to bude potřebné. Koordinací se rozumí mít přehled o tom, jak využívání finančních prostředků přispívá k prioritám strategie“.

33.   Sdělení neobsahuje žádné návrhy, jež by se zabývaly organizací práce Komise související se strategií. Vychází se z toho, že „orgány odpovědné za programy mohou přezkoumat kritéria přidělování zdrojů a usnadnit výběr projektů, které jsou v souladu se strategií. Komise kromě toho v případě potřeby uvítá příslušné změny programů.“ Při tom hrozí, že vzhledem k četným kompetencím Komise nebude pro provádění strategie vyčleněn náležitý objem zdrojů. Mohlo by být užitečné zřídit v rámci Komise týmy úředníků typu víceodvětvové „pracovní skupiny“, které by se věnovaly úkolům souvisejícím se strategií. Komise má natolik zásadní roli při provádění strategie, že by jí měly být přiděleny přiměřené zdroje pro plánování, monitoring, koordinaci a zprávy.

34.   Třetí úroveň provádění se týká „partnerů“. Praktická úroveň provádění má pro provádění zásadní význam. Dokument Komise poskytuje pouze zběžný popis této úrovně. Stěžejní myšlenkou je to, že provádění v praxi a prováděcí orgány budou sledovat cíle strategie. I zde má Komise zásadní úlohu: „Komise bude spolupracovat s ostatními institucemi, členskými státy a regiony, mezinárodními finančními institucemi, orgány odpovědnými za nadnárodní programy a mezivládními organizacemi, jako je HELCOM, na identifikaci koordinačních subjektů na úrovni prioritních oblastí a vedoucích partnerských subjektů pro stěžejní projekty.“

35.   Sdělení Komise definuje makroregion jako region pokrývající více administrativních oblastí, které ale mají dostatek společných problematik, což je důvodem pro jednotný strategický přístup. Definice se zmiňuje o administrativních oblastech, nikoliv o zemích, což znamená, že místní a regionální správní subjekty mají jakožto základny pro region stejnou váhu jako národní vlády. Výbor regionů je toho názoru, že místní a regionální orgány by měly hrát v tomto procesu hlavní úlohu. Regiony a místní subjekty jsou nejblíže občanům. Pokud se viditelně zapojí, mohly by pomoci strategii přiblížit občanům, což je klíčový předpoklad jejího úspěchu. Blízkost a legitimita jsou nezbytnou podmínkou úspěchu strategie. Tyto zásady lze nejlépe uplatnit ve spolupráci s místními a regionálními orgány.

36.   Místní a regionální úroveň má rovněž důkladnou znalost poměrů a potřeb v regionu Baltského moře. Místní a regionální orgány mají dlouholetou a praktickou zkušenost se vzájemnou spoluprací a se spoluprací s nevládními organizacemi. Je také třeba připomenout, že místní a regionální orgány mají rovněž dlouholetou zkušenost s tripartitní činností ve spolupráci s Evropskou komisí a s vládami členských států, co se týče správy finančních nástrojů a politik EU. Jsou veskrze kompetentními orgány, pokud jde o politiky EU obecně. Dále je třeba upozornit na to, že místní a regionální orgány se s velkým zájmem zapojily do konzultací zúčastněných stran.

37.   Výbor regionů doufá, že Komise uzná ústřední roli místních a regionálních orgánů při provádění strategie a jejich způsobilost pro tuto činnost. Tyto orgány by měly mít jakožto zavedení účastníci klíčové postavení v systému víceúrovňové správy při identifikaci a výběru koordinačních subjektů na úrovni prioritních oblastí a vedoucích partnerských subjektů pro stěžejní projekty.

38.   Výbor regionů s uspokojením konstatuje, že na žádost Evropského parlamentu byly v rozpočtu EU vyhrazeny prostředky na propagaci strategie. Výbor má za to, že tyto prostředky, ač jsou v porovnání s potřebami skromné, jsou povzbudivým prvním krokem, a doufá, že v dalších letech budou navýšeny. Domnívá se, že by měly být určeny především na zvyšování schopností a možností regionů a četných zainteresovaných skupin, jež v regionu působí, zapojit se do zlepšování provádění strategie.

39.   Výbor regionů podporuje myšlenku výročních fór, avšak nedomnívá se, že jsou tyto fóra dostačující z hlediska monitoringu provádění strategie. Nestačí, že „toto fórum umožní, aby partnerské subjekty, kterých se týkají různé aspekty strategie (včetně zainteresovaných třetích zemí), posoudily a prodiskutovaly pokrok strategie a připravily návrhy na realizaci“. Dohled nad prováděním strategie rovněž vyžaduje jednoznačnější monitoring v souvislosti s praktickým prováděním. Zde by se mělo zvážit, jak nejlépe poskytovat informace o výsledcích jednotlivých opatření. Je třeba také najít způsob shromažďování existujících údajů o regionu Baltského moře, aby se podpořilo dosahování cílů vytyčených strategií.

40.   Akční plán se často zmiňuje o důležitosti úsilí zúčastněných stran. Úspěšné provedení strategie vyžaduje rozhodné politické úsilí subjektů z regionu. Je velmi důležité zajistit a udržet toto politické úsilí. Strategie EU pro region Baltského moře se zveřejňuje za výjimečných okolností, uprostřed vážné celosvětové recese.

41.   Hospodářský region Baltského moře byl touto recesí těžce zasažen. Není tomu tak dávno, co byl tento region nejrychleji rostoucím regionem v Evropě. V červnu 2009, době zveřejnění akčního plánu, byl jedním z regionů nejhůře postižených krizí. Krize by mohla být faktorem, který přispěje k rychlejšímu provedení akčního plánu. Strategie pro region Baltského moře by mohla nabídnout nové možnosti, jak překonat hospodářskou krizi. Na druhou stranu v akčním plánu se odhaduje, že harmonogram provádění opatření obsažených ve strategii by mohl být pozdržen z důvodu krize veřejných financí.

42.   Předpoklad, že se zúčastněné strany zavážou k plnění strategie, vychází z aktivního zájmu, jenž prokázaly během přípravy strategie. Vlády členských států mají, co se týče závazku, klíčové postavení. Stanoví cíle strategie a rozhodují o jejích hlavních rysech a prioritách. Hrají ovšem zásadní úlohu také při podnícení zájmu a úsilí dalších subjektů z regionu. Svými rozhodnutími musí vlády vytvořit podmínky, jež povedou další zúčastněné strany k aktivnímu zapojení.

43.   V regionu Baltského moře byly zřízeny instituce mezivládní spolupráce. V rámci spolupráce severských zemí, jež byla započata v 50. letech 20. století, existují specifické orgány, jsou to Severská rada a Severská rada ministrů. Tři baltské státy si obdobně založily Baltskou radu ministrů a Baltskou radu. V roce 1992 vznikly dvě organizace, jež pokrývají celou oblast Baltského moře – Rada států Baltského moře a příslušný orgán složený ze zástupců parlamentů, Parlamentní konference zemí Baltského moře.

44.   Posílení mezivládní spolupráce nevyžaduje zřizování nových orgánů. Je třeba spíše zefektivnit existující instituce a využít je pro provádění strategie Baltského moře. Strategie pro region Baltského moře těmto organizacím také nabízí nový záběr činnosti.

45.   Tyto tři organizace složené ze zástupců parlamentů by mohly být fórem pro diskusi politických zástupců o politice zaměřené na tento region. To by mohlo pomoci zvýšit zájem politických stran a poslanců parlamentů o politiku zaměřenou na tento region a jejich úsilí v tomto směru, což by mohlo být zajímavé z hlediska provádění strategie pro Baltské moře.

46.   Vedle nich existují další subjekty, v jejichž rámci by mohla být strategie prováděna a jež by zejména mohly zajistit závazek zúčastněných stran vůči strategii. Strategie by také mohla znovu rozproudit činnost četných organizací, které ztratily svůj raison d'être.