29.5.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 140/12

(1)

Dne 26. dubna 2010 Rada projednala aktualizovaný program stability Německa na období 2009–2013.

(2)

Po prudkém poklesu zejména v důsledku vývoje vývozu na přelomu let 2008 a 2009 se reálný HDP v polovině roku 2009 opět silně zvýšil, a to díky expanzivní politice a oživení zahraniční poptávky. Nicméně další ztráta dynamiky ke konci roku 2009 zvýraznila křehkost současného hospodářského oživení. Zatímco trh práce zůstal dosud odolný, což je částečně odrazem státem financovaných opatření ke zkrácení pracovní doby, bankovní sektor utrpěl značné ztráty a odpisy z investic do strukturovaných aktiv.

V důsledku rozsáhlých fiskálně stimulačních opatření (v letech 2009 a 2010) přijatých v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy, jakož i v důsledku výpadků na straně příjmů a vyšších výdajů souvisejících s krizí se rozpočet veřejných financí z vyrovnaného stavu v roce 2008 změnil v roce 2009 ve schodek přesahující 3 % HDP. Tento vývoj vedl k zahájení postupu při nadměrném schodku pro Německo dne 2. prosince 2009, přičemž Rada stanovila rok 2013 jako lhůtu pro nápravu nadměrného schodku. Zatímco ve střednědobém horizontu by měly k oživení přispět dosavadní strukturální reformy, zejména na trhu práce, zdravá struktura aktiv a pasiv firem a domácností a silná konkurenční pozice, klíčovým úkolem bude zvýšit potenciální růst, zejména posílením domácích zdrojů růstu. Ústředními prvky podpory hospodářského oživení bude zkombinování nezbytné fiskální konsolidace se stabilizací bankovního sektoru, zajištění přístupu k finančním prostředkům pro nefinanční sektor a další zvýšení korekční kapacity trhu práce.

(3)

Ačkoliv velká část zaznamenaného poklesu skutečného HDP je v souvislosti s krizí cyklická, negativně ovlivněna byla také úroveň potenciálního produktu. Kromě toho může krize prostřednictvím nižších investic, horší dostupnosti úvěrů a rostoucí strukturální nezaměstnanosti rovněž ovlivnit potenciální růst ve střednědobém výhledu. Dopad hospodářské krize navíc posiluje negativní účinky stárnutí obyvatelstva na potenciální produkt a udržitelnost veřejných financí. V této situaci bude velmi důležité urychlit tempo strukturálních reforem s cílem podpořit potenciální růst. Pro Německo je zejména důležité provést reformy v oblasti hospodářské soutěže ve službách, integrace trhu práce a vzdělávání a odborné přípravy.

(4)

Makroekonomický scénář, z něhož program vychází, předpokládá, že po snížení o 5 % v roce 2009 dojde k obnovení růstu reálného HDP, který se zvýší z 1,4 % v roce 2010 na průměrnou úroveň 2 % po zbytek programového období. Na základě údajů, které jsou v současné době k dispozici (2), se tento scénář zdá být založen na mírně příznivých předpokladech růstu. Projekce růstu reálného HDP na roky 2010 a 2011 jsou mírně vyšší, než jaké udává prognóza útvarů Komise z podzimu 2009. Program navíc předpokládá mírně silnější zvýšení soukromé spotřeby v roce 2011, podpořené příznivějším výhledem, co se týče zaměstnanosti, nezaměstnanosti a růstu mezd. Projekce programu ohledně inflace pro rok 2011 by se mohly ukázat jako nadhodnocené, ale pro zbytek programového období se zdají realistické.

(5)

Program předpokládá, že schodek veřejných financí dosáhne v roce 2009 hodnoty 3,2 % HDP. Významné zhoršení oproti vyrovnané rozpočtové pozici v roce 2008 do značné míry odráží působení automatických stabilizátorů, ale způsobila je také stimulační opatření dosahující přibližně 1,75 % HDP, která vláda přijala v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy. Prohloubení schodku bylo způsobeno hlavně výdajovou stranou rozpočtu v důsledku zvýšených sociálních transferů, vyšších veřejných investic a subvencí na podporu zkrácené pracovní doby. Podle programu má zůstat fiskální politika v roce 2010 podpůrně orientovaná, načež se v pozdějších letech programového období její zaměření změní na restriktivní. S ohledem na poměrně příznivou rozpočtovou a hospodářskou situaci Německa je pokračující fiskální expanze v roce 2010 přiměřená a v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy. V souladu se strategií ústupu od fiskální angažovanosti, kterou Rada zastává, a s cílem napravit nadměrný schodek do roku 2013 a vrátit se na pozici udržitelných veřejných financí bude po expanzivní orientaci fiskální politiky v letech 2009 a 2010 následovat od roku 2011 výrazné fiskální zpřísnění.

(6)

Podle programu se zvýší nominální schodek veřejných financí z hodnoty 3,2 % HDP v roce 2009 na 5,5 % v roce 2010, což je v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009. Další prohloubení schodku v roce 2010 je hlavně důsledkem fiskálně stimulačních opatření a také důsledkem působení automatických stabilizátorů. Předpokládá se, že veřejné příjmy klesnou téměř o 2 % HDP v souvislosti s opatřeními, která mají ulehčit domácnostem (jako je například daňová odpočitatelnost příspěvků na zdravotní péči a dlouhodobou péči, snížení odvodů na zdravotní pojištění, zvýšení přídavků na děti a základní osobní odpočitatelné položky) a také se slabší domácí poptávkou. Předpokládané zvýšení veřejných výdajů asi o 0,5 % HDP lze přičíst hlavně zhoršující se situaci na trhu práce a pokračujícím investicím do veřejné infrastruktury vynakládaným v rámci fiskálních stimulů (podle odhadu útvarů Komise ve výši asi 0,25 % HDP). Zaměření fiskální politiky zůstane v roce 2010 silně expanzivní, což odráží zvýšení strukturálního schodku o 2,5 % HDP (cyklicky očištěné saldo po vyloučení jednorázových a ostatních dočasných opatření, přepočítané útvary Komise na základě údajů v programu podle společně dohodnuté metodiky). Silné zhoršení strukturálního salda lze přičíst hlavně novým stimulačním opatřením zavedeným v roce 2010 a opožděným účinkům některých stimulačních opatření přijatých v roce 2009 (jako je například snížení odvodů na zdravotní pojištění nebo další investice do infrastruktury). Změna strukturálního schodku vypočtená podle společně dohodnuté metodiky (přístup shora dolů), která představuje – 2,5 % HDP, se liší od změny uvedené v informacích o diskrečních opatřeních platných v roce 2010 (přístup zdola nahoru), která podle odhadu útvarů Komise činí přibližně – 1,75 % HDP. Tento rozpor může souviset s negativními účinky skladby na daňové příjmy, zejména v důsledku slabé soukromé spotřeby a růstu mezd, a s pravděpodobnými ztrátami příjmů z daní souvisejících se ziskem.

(7)

Hlavním cílem střednědobé rozpočtové strategie je napravit nadměrný schodek do roku 2013 při průměrném ročním fiskálním úsilí dosahujícím téměř 0,75 % HDP v letech 2011 až 2013, což je v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009.

Program předpokládá, že od roku 2011 se bude saldo veřejných financí zlepšovat. V nominálním vyjádření se předpokládá, že konsolidace proběhne ve dvou stejných krocích v roce 2011 a 2012 – každý rok přibližně o 1 procentní bod – načež v roce 2013 bude následovat menší korekce ve výši asi 0,5 procentního bodu. Plánovaný postup korekce je založen na technickém předpokladu konsolidace na spolkové úrovni především na straně výdajů (přičemž omezení jsou rovnoměrně rozložena do všech kategorií výdajů vyjma plateb úroků a převodů na jiné úrovně státní správy a do zahraničí). Tento technický předpoklad se vztahuje ke konsolidačním požadavkům vyplývajícím z nového vnitrostátního rozpočtového pravidla. Očekávaná konsolidace by měla být hrazena hlavně spolkovou vládou (přibližně 2 % HDP v letech 2011 až 2013) a v menší míře také spolkovými zeměmi (asi 0,5 % HDP). Ve strukturálním vyjádření (přepočítaném podle společně dohodnuté metodiky) se předpokládá, že schodek se sníží asi o 0,5 % HDP v roce 2011, asi o 1 % HDP v roce 2012 a asi o 0,75 % HDP v roce 2013. Vzhledem k rostoucímu dluhu a platbám úroků vzrůstajícím ke konci programového období je nezbytné, aby se primární saldo zlepšovalo rychleji než celkový schodek. Střednědobým cílem Německa je dosáhnout ve strukturálním vyjádření téměř vyrovnaného stavu rozpočtu veřejných financí. Podle programu z toho vyplývá střednědobý cíl ve výši – 0,5 % HDP. S ohledem na nejnovější projekce a úroveň dluhu odráží tento střednědobý cíl cíle paktu. Aktualizovaný program stability však nepředpokládá dosažení střednědobého rozpočtového cíle během programového období.

(8)

Výsledky rozpočtového hospodaření by se mohly ukázat jako horší, než předpokládá program, zejména v roce 2011 a pozdějším období. To souvisí s neexistencí konkrétních konsolidačních opatření pro období po roce 2010, s potřebou účinně zavést nové vnitrostátní rozpočtové pravidlo na ústřední a na nižší než spolkové úrovni státní správy bez toho, aby požadavky na konsolidaci byly odloženy na pozdější roky, s nejistotou ohledně možného zavedení dalších snížení daní, jež předpokládá dohoda vládní koalice, a jejich uvedení do souladu s nezbytným omezením rozpočtu, jakož i s poněkud příznivými předpoklady růstu. Další opatření ke stabilizaci finančních trhů by mohla rozpočet dále zatížit, ačkoli některé náklady podpory z veřejných prostředků by mohly být v budoucnu získány zpět.

(9)

Hrubý veřejný dluh se odhaduje na 72,5 % HDP v roce 2009, což je vyšší hodnota než 65,9 % v předchozím roce. Kromě prohloubení schodku a poklesu růstu HDP přispěla ke zvýšení míry zadlužení i výrazná vnitřní dynamika dluhu (přibližně 1 % HDP) odrážející především operace na záchranu bank. Předpokládá se, že během programového období se míra zadlužení zvýší o dalších 9,5 procentních bodů až na 82 % HDP, hlavně v důsledku pokračujících schodků veřejných financí a v menší míře také v důsledku nespecifikované vnitřní dynamiky dluhu (zvyšující dluh) ve výši přibližně 0,5 % HDP ročně v letech 2011 až 2013. Projekce dluhu uvedená v programu vychází z předpokladu, že úroveň dluhu nebude dotčena zakládáním tzv. „špatných bank“. Kromě rizik souvisejících s vývojem schodku je vývoj míry zadlužení vystaven rizikům souvisejícím s možnými dalšími zatíženími za účelem stabilizace finančních trhů. Poměr hrubého veřejného dluhu k HDP je vyšší než referenční hodnota podle Smlouvy a v průběhu celého programového období má vzrůstající tendenci.

(10)

Střednědobé projekce vývoje dluhu, které předpokládají, že se tempo růstu HDP bude na hodnoty projektované před krizí vracet pouze postupně a že se míra zdanění vrátí na úroveň před jejím vypuknutím, a které zohledňují předpokládané zvyšování výdajů souvisejících se stárnutím obyvatelstva, ukazují, že by rozpočtová strategie plánovaná v programu, pokud by byla naplněna v současné podobě a pokud by nedošlo k dalším změnám politiky, nebyla pro stabilizaci poměru dluhu k HDP do roku 2020 dostačující.

(11)

Dlouhodobý dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet je mírně vyšší než průměr EU. Rozpočtová pozice v roce 2009, jak ji předpokládá program, dále zesiluje rozpočtový dopad stárnutí obyvatelstva na mezeru udržitelnosti. Dosažení primárních přebytků ve střednědobém horizontu by pomohlo omezit rizika ohrožující udržitelnost veřejných financí, která byla ve zprávě Komise o udržitelnosti z roku 2009 (3) posouzena jako střední.

(12)

Fiskální rámec Německa značně posílilo nové rozpočtové pravidlo, které bylo v srpnu 2009 zakotveno v ústavě. V souladu se strukturou preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu je toto nové pravidlo pravidlem o téměř vyrovnaném rozpočtu, které stanovuje maximální výši spolkového strukturálního schodku na 0,35 % HDP pro období od roku 2016, a to s přechodným obdobím začínajícím v roce 2011. Regionální rozpočty spolkových zemí musí být k roku 2020 strukturálně vyvážené, avšak postupy konsolidace každého z nich jsou dosud nejasné. Chybějící plány rozpočtových omezení na nižší než spolkové úrovni a nejistoty související s budoucími potřebami financování fondů sociálního zabezpečení představují potenciální riziko pro konsolidaci rozpočtu veřejných financí. Nové pravidlo nicméně zvyšuje fiskální důvěryhodnost a značně omezuje prostor pro diskreční zásahy ve srovnání s předchozím rozpočtovým pravidlem, které nedokázalo zabránit kumulaci dluhu v minulých desetiletích. Nově vytvořená Rada pro stabilitu (Stabilitätsrat), tvořená spolkovým ministrem financí a ministry financí jednotlivých spolkových zemí, bude pravidelně kontrolovat spolkový rozpočet a regionální rozpočty, včetně provádění konsolidačních opatření v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Její doporučení však nejsou závazná a není oprávněna uvalovat žádné sankce. Plánuje se, že nový rámec bude dále posílen přechodem od přístupu k rozpočtovému plánování zdola nahoru k přístupu shora dolů, což zlepší kontrolu výdajů ministerstvem financí, a tak přispěje k dodržování konsolidace předurčené rozpočtovým pravidlem. Vláda rovněž plánuje postupnou kompletní revizi spolkového systému sestavování rozpočtu a účtování tak, aby byl kladen větší důraz na posuzování příjmů a výdajů z hlediska plánovaných výsledků.

(13)

Přes celkově zdravý stav veřejných financí Německa existuje i nadále prostor pro zlepšení. Na straně příjmů zůstávají ustanovení o daních pro právnické osoby a daních z příjmu značně složitá, a daňový systém tak nabízí řadu zvýhodnění. Navzdory dalším plánům zvyšování výdajů na vzdělávání a na výzkum a vývoj ukazuje poměrně nízký podíl investic do veřejné spotřeby na možnost více růstově orientované struktury výdajů.

Přestože program uznává důležitost komplexního přezkoumání subvencí z veřejných zdrojů, nenastiňuje v tomto ohledu žádné konkrétní plány. Dalšího zvýšení účinnosti by mohlo být dosaženo zlepšením rozpočtové koordinace mezi spolkovou vládou a vládami jednotlivých spolkových zemí a prostřednictvím další reorganizace veřejné správy (jako je například širší využívání řízení jakosti, outsourcing, elektronická veřejná správa, snížení zaměstnanosti ve veřejném sektoru apod.) (4). Potřeba fiskální konsolidace omezuje rozsah subvencí veřejného důchodového systému z rozpočtu veřejných financí. Nedávné účelové změny vzorce pro valorizaci důchodů poškozují důvěryhodnost provedených důchodových reforem, jelikož plánovaná náprava v pozdějších letech by se mohla ukázat jako obtížná. Co se týče povinného zdravotního pojištění, vláda zřídila zvláštní výbor na ministerské úrovni, aby přehodnotil financování systému zdravotní péče a zejména prozkoumal možnosti zrušení závislosti příspěvků na zdravotní pojištění na mzdových příjmech s cílem snížit nemzdové náklady práce. První výsledky se očekávají v červenci 2010.

(14)

Celkově lze konstatovat, že rozpočtová strategie pro rok 2010 stanovená v programu je v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009. Počínaje rokem 2011 však rozpočtová strategie s přihlédnutím k rizikům pravděpodobně nebude v souladu s doporučením Rady podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009. Zejména postup konsolidace pro období od roku 2011 není podložen žádnými konkrétními opatřeními a nejsou poskytnuty žádné informace ohledně možného zavedení dalších expanzivních opatření, jež navrhuje dohoda vládní koalice, a jejich uvedení do souladu s nezbytným omezením rozpočtu. Vnitrostátní rozpočtové pravidlo – ústřední bod plánů konsolidace – musí být teprve provedeno na všech úrovních veřejné správy. Kromě toho by rozpočtové cíle mohlo ohrozit, pokud by se ukázalo, že hospodářské oživení je pomalejší, než se v současnosti očekává.

Vzhledem k rizikům se může stát, že průměrné roční fiskální úsilí nedosáhne úrovně korekce doporučené Radou podle čl. 126 odst. 7. Vzhledem k projekcím vývoje dluhu uvedeným v programu a k riziku možných dalších opatření ke stabilizaci finančních trhů nestačí rozpočtová strategie k tomu, aby poměr dluhu k HDP začal opět klesat. Předpokládaná konsolidace především na straně výdajů a také plánovaná zvýšení výdajů na vzdělávání a na výzkum a vývoj by byla v souladu s cílem podpořit obnovení potenciálního růstu. Předpokládané snížení celkové míry investic pod úroveň roku 2009 však vyvolává určité obavy.

(15)

Pokud jde o požadavky na údaje stanovené v souboru pravidel pro programy stability a konvergenční programy, vykazuje program určité nedostatky jak u povinných, tak u nepovinných údajů (5). Ve svých doporučeních podle čl. 126 odst. 7 ze dne 2. prosince 2009, zaměřených na odstranění nadměrného schodku veřejných financí, Rada rovněž vyzvala Německo, aby podávalo zprávy o pokroku dosaženém při provádění těchto doporučení Rady v rámci samostatné kapitoly aktualizací programů stability. Příslušný bod aktualizace programu poskytuje pouze velmi omezené informace o postupu, jaký německá vláda plánuje použít při provádění doporučení Rady.

i)

konkretizovalo opatření nezbytná k podpoře zamýšlené konsolidace; provedlo rozpočtovou strategii pro období 2011–2013, jak je uvedena v programu, aby bylo možné napravit rozpočtový schodek do roku 2013; využilo, jak je stanoveno v doporučení k postupu při nadměrném schodku, každé příležitosti nad rámec fiskálního úsilí, včetně lepších hospodářských podmínek, k urychlení snižování poměru hrubého veřejného dluhu k HDP zpět směrem k referenční hodnotě 60 % HDP,

ii)

zajistilo úplné provádění nového ústavně zakotveného rozpočtového pravidla na všech úrovních veřejné správy a vyrovnalo odchýlení od vzorce pro valorizaci důchodů v roce 2008, jak se předpokládá.