1.

Evropské rozvojové fondy (ERF) jsou výsledkem mezinárodních úmluv a dohod (1) mezi členskými státy Evropské unie a některými africkými, karibskými a tichomořskými státy (státy AKT) a rozhodnutí Rady o přidružení zámořských zemí a území.

2.

Komise je spolu se státy AKT odpovědná za řízení většiny výdajů ERF a spolu s nimi toto řízení vykonává. Investiční nástroj ERF řídí od 1. dubna 2003 v plném rozsahu Evropská investiční banka (EIB) (2). Na tento nástroj se nevztahuje prohlášení o věrohodnosti, které vydává Účetní dvůr, ani postup udílení absolutoria Evropským parlamentem (3)  (4).

3.

Přidělené finanční prostředky pro každý ze čtyř ERF, které byly plněny v roce 2006, s výjimkou nástrojů, jež jsou nyní řízeny výhradně EIB, byly určeny především na:

a)

programovatelnou pomoc (5) na realizaci rozvojových projektů (zhruba polovina všech přidělených prostředků);

b)

programovatelnou pomoc (5) na podporu rozpočtu přijímajících států (téměř čtvrtina všech přidělených prostředků);

c)

neprogramovatelnou pomoc určenou na konkrétní oblasti spolupráce, jako jsou humanitární pomoc a pomoc při mimořádných událostech, podpora příjmů z vývozu (Stabex a Sysmin nebo nyní FLEX) nebo finanční příspěvky, například ve formě rizikového kapitálu (6) a pomoci pro snížení zadluženosti (o něco více než čtvrtina všech přidělených prostředků).

4.

Po dokončení programování se zdroje ERF mobilizují ve dvou fázích. Komise, která je vrchní schvalující osobou, přijme rozhodnutí o financování (v účetnictví vedeno jako finanční závazky) na základě žádosti přijaté od státu AKT a kladného stanoviska výboru ERF (7) (který se skládá ze zástupců členských států). Komise a stát AKT pak stanoví pravidla pro realizaci těchto rozhodnutí vnitrostátní schvalující osobou (8) dotyčné země v rámci dohody o financování nebo přímo Komisí. Vnitrostátní schvalující osoba uzavírá smlouvy (v účetnictví vedeny jako individuální právní závazky) a schvaluje platby, které Komise zkontroluje a provede v souladu s postupy pro provádění ERF.

5.

Rozpočtová podpora uvedenému systému řízení nepodléhá. V tomto případě je Komise jedinou schvalující osobou. Dohody o financování představují právní závazky a vedou k platbám bez uzavírání individuálních právních závazků. Když Komise zkontroluje, že byly splněny podmínky dohody z Cotonou a dohody o financování, provede první převod finančních prostředků do rozpočtu přijímající země. Finanční prostředky se po převodu stávají součástí rozpočtu státu AKT, kde se používají a kontrolují v souladu s právními předpisy a postupy přijímající země. Komise a ostatní hlavní mezinárodní dárci posuzují jak zlepšení v řízení veřejných financí v těchto zemích, tak výsledky v oblasti snižování chudoby. Před výplatou dalších částek Komise zkontroluje, zda byly splněny podmínky stanovené v dohodě o financování.

6.

V roce 2006 se šestý, sedmý, osmý a devátý ERF prováděly souběžně. Prostředky z ERF se sice přidělují na závazky po dobu pěti let, ale samotné vyplácení není žádnou lhůtou omezeno. Jedenadvacet let po vstupu šestého ERF v platnost se schvalující osoba tohoto ERF rozhodla činnost fondu ke dni 31. července 2006 ukončit. Ke dni ukončení činnosti bylo vyplaceno 7 339 milionů EUR, tj. 99,3 % z částky 7 391 milionů EUR, která byla přidělena na projekty. Zbývající zůstatek ve výši 52 milionů EUR byl převeden do devátého ERF.

7.

V  tabulkách 1 a 2 jsou uvedeny údaje o kumulativním čerpání zdrojů ERF a o finančním plnění. Grafy I a II ukazují kumulativní zdroje a kumulativní rozhodnutí podle odvětví, do nichž směřuje pomoc. V roce 2006 individuální závazky (po odečtení zrušených) činily 3 073 milionů EUR ve srovnání s 2 652 miliony EUR v roce 2005. Čisté platby (9) činily 2 762 milionů EUR oproti 2 489 milionům EUR v předchozím roce. Míra vyplácení, která se vyjadřuje jako poměr čistých plateb k novým finančním závazkům, dosahovala 102 % v porovnání s 82 % v předchozím roce, což svědčí o intenzivnějším vyplácení prostředků v roce 2006. Nevyčerpané závazky zůstaly stabilní ve výši 10 300 milionů EUR, což představuje 25 % celkových prostředků přidělených na závazky.

6.–7.

Komise vyvíjí značné úsilí, aby v souladu s programy z Monterrey a Paříže zvyšovala pomoc i její účinnost. Rok 2006 byl v oblasti provádění ERF velmi úspěšný, bylo dosaženo rekordního počtu smluv i objemu vyplacených částek, významného snížení starých a spících závazků, uzavření šestého ERF a pokroku směrem ke konečnému uzavření sedmého ERF. Cílem je rozdělit všechny prostředky devátého ERF do konce roku 2007, což by znamenalo provedení pomoci ve výši 10,5 miliardy EUR během období 2005–2007, tedy v nejvyšším objemu v historii ERF vůbec.

8.

Platby v odvětví vzdělávání, zdravotnictví, zásobování vodou a základních hygienických zařízení v roce 2006 dosáhly 836 milionů EUR, tj. 29 % celkových výdajů. Významná část prostředků z ERF, konkrétně 663 milionů EUR (23 %), směřovala v roce 2006 také do odvětví dopravy, komunikací a energetiky. Finančními nástroji s rostoucím významem jsou rovněž přímá neadresná rozpočtová podpora a programy na podporu odvětvové politiky, na které v roce 2006 připadaly celkové výdaje ve výši 638 milionů EUR (23 %). Komise stanovila lhůty pro postupné ukončení nástroje Stabex, podle nichž má být udílení zakázek dokončeno do konce roku 2008 a následné platby provedeny do konce roku 2010.

9.

Výše pomoci Společenství státům AKT v rámci dohody o partnerství AKT-ES byla na období 2008 až 2013 stanovena na 21 966 milionů EUR. Jedná se o desátý ERF, který ve srovnání s přidělenými finančními prostředky devátého ERF představuje nárůst o 62 %. Jak se uvádí ve výroční zprávě Komise o finančním řízení 6.-9. ERF za rok 2006 (12), možné zdržení ratifikace desátého ERF a přijetí příslušného finančního nařízení, které by znamenalo nedodržení termínu 1. ledna 2008, znamená vážné riziko, že nové operace ve státech AKT budou schváleny pozdě, což by mohlo ohrozit kontinuitu činností financovaných z ERF (13).

9.

Komise s rizikem, na které Dvůr poukázal, počítala. Například u zemí, kterým programy rozpočtové pomoci končily v roce 2008, byly tyto programy prodlouženy z dostupných zdrojů devátého ERF.

10.

Finanční nařízení pro devátý ERF (14) Komisi ukládá, aby každoročně podávala zprávu o finančním řízení ERF. Účetní dvůr tuto zprávu přezkoumal s cílem posoudit, zda věrně popisuje plnění cílů, finanční situaci a události, které měly významný vliv na činnosti prováděné v průběhu rozpočtového roku. V rámci přezkumu se ověřovala přesnost předložených finančních údajů a opatření přijatá v návaznosti na dřívější připomínky Účetního dvora a na doporučení orgánu udílejícího absolutorium.

11.

Zpráva o finančním řízení přesně popisuje plnění cílů stanovených na rozpočtový rok, finanční situaci a události, které měly významný vliv na činnosti prováděné v roce 2006. Informace uvedené o fondech Stabex však nejsou spolehlivé, a to především vinou složitého systému provádění tohoto opatření. Úřad pro spolupráci EuropeAid (dále jen „úřad EuropeAid“) si je této skutečnosti vědom a na rok 2007 připravuje audit fondů Stabex.

12.

Cílem zkoumání spolehlivosti účtů ERF je získat dostatečné důkazní informace k vyslovení závěru o tom, do jaké míry byly řádně zaevidovány všechny příjmy, výdaje, aktiva a pasiva, a o tom, že roční účetní závěrka věrně odráží finanční situaci ke konci rozpočtového roku. Připomínky týkající se spolehlivosti účtů, uvedené v bodě II prohlášení o věrohodnosti, vycházejí z auditu konsolidovaných finančních výkazů (17) a konsolidované zprávy o plnění šestého, sedmého, osmého a devátého ERF (18). Audit zahrnoval v odpovídajícím rozsahu kontrolní postupy, jejichž cílem bylo na základě testů přezkoumat důkazní informace k částkám a předloženým údajům. Jeho součástí bylo posouzení použitých účetních zásad, významných odhadů provedených vedením a celkové prezentace konsolidované účetní závěrky.

13.

Připomínky k legalitě a správnosti uskutečněných operací, uvedené v bodech III-V prohlášení o věrohodnosti, jsou založeny na:

a)

hodnocení systémů dohledu a kontroly v ústředních útvarech úřadu EuropeAid a pěti delegacích (Kamerun, Gabon, Jamajka, Mosambik a Sierra Leone), které se týkalo celkem osmi zemí;

b)

zkoumání statisticky vybraného vzorku operací ze všech oblastí s výjimkou rozpočtové podpory ve všech navštívených delegacích. Audit se týkal celkem 78 plateb a 18 individuálních právních závazků. V rámci tohoto postupu bylo na místě zkontrolováno 21 projektů souvisejících s 57 operacemi;

c)

zkoumání rozpočtové podpory vyplacené dvěma z navštívených zemí (Mosambik a Sierra Leone);

d)

zkoumání 12 plateb a dvou individuálních právních závazků schválených ústředními útvary úřadu EuropeAid;

e)

zkoumání 40 operací, u nichž ústřední útvary úřadu EuropeAid již provedly následnou kontrolu;

f)

zkoumání výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálního ředitele úřadu EuropeAid a postupu jejich vypracování.

14.

Již druhým rokem musela Komise finanční výkazy ERF připravit podle zásad akruálního účetnictví.

15.

Používání účetního systému, který již používá Komise pro účtování o rozpočtových výdajích, bylo také pro ERF odloženo ze začátku roku 2007 na začátek roku 2008, aby mohl úřad EuropeAid zajistit kompatibilitu mezi svým účetním systémem a systémem ABAC, tj. obecným účetním systémem Komise. Dalšími důvody pro odklad jsou technické problémy a také organizační obtíže spojené se zavedením nového systému ve všech delegacích AKT. V současnosti používaný účetní systém nemá všechny funkce nezbytné pro efektivní a účelné vykazování ekonomických informací na akruální bázi. Následkem toho se roční akruální úpravy účetních údajů musejí zpracovávat manuálně, což oslabuje účinnost účetních kontrol. Kromě toho účetní systém nedokáže samostatně určit finanční dopad změn směnných kurzů a tuto informaci nelze získat ani manuálně (19).

15.

Omezení účetního systému (OLAS) by měla být překonána zavedením systému ABAC FED od roku 2008.

16.

Generální ředitel pro rozpočet ve zprávě o činnosti za rok 2005 uvedl výhradu kvůli absenci nového účetního systému, protože tato skutečnost ztěžuje provádění kontrol, a mohla by tedy vést k nedokonalé prezentaci účtů ERF. Přestože nový účetní systém stále není zaveden a při přípravě účtů je stále třeba provádět manuální opravy, ve zprávě o činnosti za rok 2006 generální ředitel pro rozpočet svou výhradu stáhl.

16.

Výhrada, která byla poprvé vznesena již ve Zprávě o činnosti za rok 2004, byla zachována i v roce 2005, a to kvůli pochybnostem ohledně možností místního systému pro elektronické zpracování dat (OLAS) vytvořit první sestavu finančních výkazů plně odpovídajících akruální bázi. Dále byly během období uzávěrky na konci roku zavedeny další mechanismy pro kontrolu kvality údajů a Účetní dvůr vydal k finančním výkazům za rok 2005 kladné prohlášení o věrohodnosti.

17.

Účetní závěrka obsahuje rezervu na náklady, které vznikly ve vykazovaném období, ale u nichž nebyly do konce roku obdrženy faktury. Výše této rezervy, která se odhaduje pomocí statistických metod na základě řady předpokladů, činí 1 924 milionů EUR, což představuje 92 % celkových pasiv. Komise přitom nedoložila platnost předpokladů použitých pro tento odhad.

17.

Statistický přístup použitý k zavedení této rezervy je založen na předpokladu, že výdaje vyplývající ze všech probíhajících smluv jsou po celou dobu všech po sobě jdoucích rozpočtových roků lineární. Platnost předpokladů, které Komise použila, potvrzuje stálost celkového procenta zakázek (83 %) uskutečněných v průběhu různých rozpočtových let. Navíc bude tento přístup ověřen ve střednědobém horizontu. Byl též zlepšen a zkvalitněn na základě doporučení vydaných mezinárodním kabinetem auditorů.

18.

Chyby při přiřazování kódů (20) mají vliv na přesnost některých údajů používaných pro vypracování roční účetní závěrky, zejména pokud jde o záruky. Výše záruk uvedených v bodu 1.12 přílohy účetní závěrky činí ke konci roku 2006 celkem 723 milionů EUR. Při auditu Účetního dvora se ovšem zjistilo, že některé ze stávajících bankovních záruk nebyly zaúčtovány a že některé ze zaúčtovaných záruk již nejsou platné nebo již byly uvolněny. Odhadovaný čistý dopad těchto chyb odpovídá nadhodnocení o 5,8 %. Účetní dvůr konstatuje, že Komise vyvíjí značné úsilí o zlepšení evidence záruk.

18.

V průběhu roku 2006 vynaložila Komise velké úsilí, aby posílila kvalitu informací zaznamenávaných v účetním systému. Během vyhotovování roční účetní závěrky byla provedena dodatečná ověření s cílem zřídit roční účty. V důsledku toho zůstává dopad na roční účty velmi omezený a je považován za nepodstatný.

19.

Podle dohody z Cotonou (21) je třeba, aby dohody o financování mezi Komisí a dotyčným státem nebo státy AKT byly vypracovány do 60 dní ode dne rozhodnutí Komise. Při auditu Účetního dvora však bylo zjištěno, že přijímající země značný počet dohod o financování v této lhůtě nepodepsaly.

19.

Komise ani přijímající země se nedopustily porušení pravidla 60 dnů stanoveného dohodou z Cotonou, protože toto pravidlo se týká sestavování a nikoli podepisování finančních dohod. Posledním možným termínem pro podepsání finančních dohod je 31. prosinec roku N + 1 (čl. 54 odst. 2 finančního nařízení vztahujícího se na devátý ERF). V rámci obezřetných postupů Komise prakticky ve všech případech finanční dohody nejen sestavuje, ale i podepisuje ve lhůtě 60 dnů od rozhodnutí Komise.

20.

Pokud jde o individuální právní závazky, byly zjištěny některé chyby týkající se dodržování pravidel pro veřejné soutěže v souvislosti s propagací a dokumentací prováděnými jednou organizací OSN a v souvislosti s předpisy stanovenými bankovními zárukami pro zajištění zakázek (4 chyby ve 4 ze 78 kontrolovaných operací).

20.

Tři případy se týkají prodloužení záruk za končící zakázky, jejichž zbytkové riziko bylo nulové.

21.

Audit Účetního dvora zaměřený na platby schválené ústředními útvary úřadu EuropeAid neodhalil žádné chyby.

22.

Audit Účetního dvora týkající se plateb schválených delegacemi odhalil významný výskyt chyb (12 chyb v 10 ze 78 kontrolovaných operací) s dopadem na částku uskutečněných operací, které byly předmětem auditu, přičemž tyto chyby se týkají především:

—

způsobilosti výdajů – například platby prováděné mimo období způsobilosti, proplácení DPH a používání nesprávných postupů při zadávání zakázek (3 chyby ve 3 ze 78 kontrolovaných operací),

—

vyplácení nesprávných částek, zejména v důsledku početních chyb, ale v některých případech také v podobě plateb za vykázaná množství neodpovídající skutečnosti (6 chyb v 6 ze 78 kontrolovaných operací),

—

nákladů nedoložených všemi potřebnými dokumenty (3 chyby ve 3 ze 78 kontrolovaných operací).

22.

Většina chyb, které dvůr odhalil, se týká plateb, jež Komise provedla v souladu se smluvními a právními ustanoveními buď na základě zprávy o auditu, nebo na základě vyúčtování vystaveného zhotovitelem, a to v souladu s ustanoveními obecných právních předpisů. Zprávy o auditu kromě toho dokládají legalitu a správnost výdajů dotyčných a analyzovaných projektů/smluv.

23.

Většina chyb je způsobena nedostatečnými kontrolami dohlížitelů nebo auditorů (viz body 32 a 36). Zbytek napovídá o nedostatcích v některých kontrolách provedených delegacemi před schválením plateb (viz bod 34). Některé chyby, které se vyskytly u zálohových plateb, budou pravděpodobně opraveny při vyplacení následné nebo konečné platby. Navzdory uvedeným nedostatkům je možné, že by plánované audity odhalily a opravily i některé další chyby. I bez ohledu na tyto možné budoucí opravy však zůstávají zbytkové chyby závažné.

23.

Většina zaznamenaných případů se týká plateb, které byly provedeny na základě zpráv o auditu a vyúčtování vyhotovených zhotovitelem a které mohou být posléze při závěrečných platbách opravovány.

24.

Audit Účetního dvora odhalil také další opakující se chyby, které mohou mít dopad na částku uskutečněných operací a které se týkají především dodržování ustanovení o externích auditech a o podkladové dokumentaci (6 chyb v 6 ze 78 kontrolovaných operací). Zjištěny byly rovněž chyby, které na částku uskutečněných operací vliv nemají, například předčasné uplatňování změn smluv a nedostatečné zviditelňování finanční podpory poskytované z ERF (12 chyb v 12 ze 78 kontrolovaných operací).

24.

Komise usiluje o to, aby byla rozvojová pomoc poskytována účinně, přičemž dbá na formální otázky a zohledňuje realitu praxe.

25.

Dohoda z Cotonou stanoví, že rozpočtová pomoc se poskytuje pouze tam, kde je řízení veřejných výdajů dostatečně transparentní, odpovědné a efektivní (22). Komise tuto podmínku vykládá dynamickým způsobem (23). Podle jejího názoru nedostatky v řízení veřejných financí v době přijetí rozhodnutí o nebrání zahájení programu rozpočtové pomoci za předpokladu, že existuje vůle k reformám a tyto reformy se považují za uspokojivé.

26.

Audit, který Účetní dvůr provedl v Sierře Leone, odhalil, že Komise není schopna prokázat, že plní výše uvedené ustanovení dohody z Cotonou, a to zvláště vzhledem k „dynamickému výkladu“, který používá. Při rozhodování o vyplácení prostředků má Komise tendenci vycházet z ukazatelů, které mají předpovídat budoucí pokrok. Přesnost těchto předpovědí je však pochybná. Ukazatele určené k měření pokroku v řízení veřejných financí (PFM) navíc ne vždy umožňují získat jasné důkazy o pokroku. Některé informace používané ke sledování pokroku vzhledem ke společnému akčnímu plánu byly nepřiměřeně optimistické a údaje, z nichž se vycházelo, nebyly zkoumány s dostatečnou důsledností, zejména v souvislosti s tím, že nebyly předkládány veřejné účty. V době, kdy Účetní dvůr prováděl audit (24), se poslední zveřejněné účty ústřední vlády týkaly rozpočtového roku 2001. Transparentnost a odpovědnost nelze prokazovat bez včasného předkládání ročních účtů, protože tyto účty zásadním způsobem přispívají k řízení veřejných výdajů. Dodržování dohody z Cotonou tedy není zaručeno.

26.

Předkládání účtů vládních institucí patří mezi několik rysů robustního systému řízení veřejných financí. Rozhodnutí o vyplacení pevně stanovené tranše je přijato v rámci komplexního monitorování, které zahrnuje posuzování výkonu (tj. kontrolu ve vztahu k všeobecným podmínkám finanční dohody prováděnou na základě zpráv vlády a dalších veřejných subjektů), stejně jako různé diagnostické funkce celkového systému řízení veřejných financí (25). Zprávu o pokroku vláda předkládá dárcům každý rok, aby je informovala o pokroku dosaženém při provádění reforem řízení veřejných financí. Komise využívá jakékoli další informace, které ji dovolí posuzovat nejnovější relevantní vývoj reforem řízení veřejných financí, ještě než přijme rozhodnutí o vyplacení prostředků.

27.

Auditem, který Účetní dvůr provedl v Mosambiku, byly získány důkazní informace o tom, že uskutečňování reforem řízení veřejných financí delegace monitoruje solidním způsobem. Z dohody o financování zřetelně vyplývá, že mezi uvedenými nedostatky v řízení veřejných financí, uskutečněnými nebo plánovanými opatřeními a podmínkami, jimiž se řídí vyplácení finanční pomoci z ERF, je souvislost. Dostatečně však formálním a strukturovaným způsobem neprokazuje, že přijímající země má vhodný dlouhodobý reformní program, který by se zabýval všemi významnými nedostatky v řízení veřejných financí. Používané ukazatele výkonnosti neumožňují komplexní posouzení účelnosti reforem systému řízení veřejných financí. Kromě toho se nedostatečná pozornost věnovala protikorupčním opatřením. Vztahy a dialog mezi dárci, včetně Komise, a nejvyšší kontrolní institucí se v poslední době zlepšily. Žádoucí komunikace s Parlamentem se bohužel ve stejné míře nerozvinula.

27.

Indikátory řízení veřejných financí používané rozvojovými partnery, včetně EK, jsou v kontextu rozpočtové podpory na snižování chudoby v zásadě míněny tak, aby umožňovaly monitorování směřování a rozsahu změny v rámci reformy řízení veřejných financí, a proto jde povětšinou o indikátory procesu.

28.

Zpráva o činnosti generálního ředitele úřadu EuropeAid informuje o tom, čeho bylo v dané politice dosaženo, o výkonnosti řízení v útvarech a o hlavních výsledcích kontrol. Odráží také opatření Komise přijatá v návaznosti na doporučení Účetního dvora, útvaru interního auditu (IAS) a oddělení interního auditu (IAC) úřadu EuropeAid.

29.

Generální ředitel úřadu EuropeAid prohlásil, že získal přiměřenou jistotu, že používané kontrolní postupy poskytují nezbytné záruky ohledně legality a správnosti uskutečněných operací. Nicméně při auditu Účetního dvora se zjistilo, že výskyt chyb by se měl snížit zdokonalením systémů dohledu a kontroly.

29.

Zavedený systém dohledu a kontroly umožnil Generálnímu řediteli získat přiměřenou jistotu ohledně legality a správnosti transakcí prováděných úřadem EuropeAid v roce 2006.

30.

Pro zajištění legálnosti a správnosti operací vykonává řada aktérů početné kontrolní činnosti. Operace před schválením kontrolují příjemci, dohlížitelé, státy AKT, delegace a ústřední útvary úřadu EuropeAid. Následně je monitorují a ověřují delegace, ústřední útvary úřadu EuropeAid a oddělení interního auditu (IAC). Ovšem jak Účetní dvůr zdůraznil při několika příležitostech (26), úřad EuropeAid musí ještě vypracovat celkovou kontrolní strategii zajišťující efektivní a účelné provádění těchto různých kontrolních činností. Úřad EuropeAid má v úmyslu tuto kontrolní strategii zformulovat v roce 2007.

30.

Útvary Komise jsou si plně vědomy potřeby mít a uplatňoval takovou kontrolní strategii, která bude nákladově efektivní. Použitá kontrolní strategie ovšem integruje audity, hodnocení, posuzování, činnosti monitorování a dohledu.

31.

Malé subjekty, které řídí odhady programů (27), a příjemci pomoci podle smluv o grantech mají jednoduché kontrolní systémy a ne vždy mají vhodný účetní systém pro evidenci výdajů na projekty.

31.

Praktický průvodce odhady programů vyžaduje, aby organizace, které je spravují, měly účetní systém vhodný pro zaznamenávání výdajů na projekty a aby uplatňovaly zásadu oddělení povinností účetního a pověřené schvalující osoby. Pro posílení schopnosti řídit jsou pořádána pravidelná školení.

32.

U důležitých zakázek na stavební práce, dodávky nebo služby je jmenován externí dohlížitel, jehož úkolem je řídit a/nebo monitorovat realizaci zakázky. Audit Účetního dvora ukázal, že kvalita kontrol prováděných těmito dohlížiteli je dosti nevyrovnaná (viz bod 23).

32.

Systém dohledu zavedený ve smlouvách o provedení prací je nedílnou součástí systému kontroly a byl definován na úrovni obecných předpisů (rozhodnutí 3/90). Komise systém značně vylepšila, a to zejména tím, že podporovala, aby návrh a dohled nad pracemi prováděl stejný subjekt. Vyúčtování, která vyhotovují dohlížitelé, kontrolují delegace. Navíc nejsou tato vyúčtování konečná a mohou v nich být do doby konečného přijetí prováděny opravy.

33.

Komise pokračovala ve svém úsilí o zvýšení kapacity správních orgánů vnitrostátních schvalujících osob tím, že poskytovala technickou pomoc, vybavení a odbornou přípravu s cílem umožnit účinnou kontrolu výdajů ERF ze strany těchto správních orgánů. Výsledky uvedeného úsilí jsou nevyrovnané, a to především kvůli nedostatečnému zapojení států AKT. Znamená to, že mnoho delegací se může na kontroly prováděné správními orgány vnitrostátních schvalujících osob spoléhat jen v omezené míře, a na delegace pak připadá větší pracovní zátěž.

33.

V zemích AKT se pravidelně pořádají školení ve snaze posílit administrativní kapacity. V roce 2006 bylo zorganizováno 21 školení týkajících se finančních a smluvních postupů ERF.

34.

Schvalování každé jednotlivé platby se řídí postupem, který zahrnuje použití kontrolních seznamů a souhlas pěti osob. Část chyb zjištěných Účetním dvorem měla být v této fázi odhalena a opravena (viz bod 23), což ukazuje na nedostatky v kvalitě některých provedených kontrol. Situaci zhoršuje nedostatečná přítomnost pracovníků delegací v terénu, kteří by monitorovali práci dohlížitelů.

34.

Jak uvádí Dvůr, Komise zavedla používání finančních okruhů a seznamů standardních kontrol u každé transakce. To přispívá k harmonizaci a kvalitě kontrol prováděných delegacemi při validaci platebních transakcí.

35.

Jednou z klíčových složek systémů dohledu a kontroly Komise jsou audity výdajů, které se většinou svěřují soukromým auditorským firmám. Obvykle se provádějí na konci období plnění závazku s cílem zúčtovat výdaje a uzavřít projekty. Tyto audity neslouží k posuzování systémů a nepřispívají k prevenci systémových chyb. Navíc v původním ročním auditním plánu (AAP) na rok 2006 delegace počítaly s provedením 649 (28) auditů. Počet auditů skutečně zadaných delegacemi byl však výrazně nižší než plánovaný počet (29), částečně kvůli omezené kapacitě delegací audity organizovat a následně přijímat opatření.

35.

Externí audity představují jednu ze složek interního kontrolního systému úřadu EuropeAid v rámci sestavy kontrol ohledně legality a správnosti operací.

36.

Na audity iniciované delegacemi se nevztahuje standardizované zadání, které jasně stanoví cíle auditu a kritéria významnosti. V důsledku toho je kvalita externích auditů různá a podstatně se liší formy výroku auditora a doplňkových informací uváděných v auditních zprávách. Tím se snižuje míra, v jaké tento potenciálně důležitý zdroj jistoty může přispět k celkovému kontrolnímu rámci.

36.

Prvky zmiňované Dvorem již tvoří součást standardní techniky a metodiky auditů, které využívají auditorské firmy provádějící audity operací vnější pomoci.

37.

Monitorování realizace ERF, které provádějí ústřední útvary úřadu EuropeAid, zahrnuje široké spektrum činností, včetně analýzy rizika, přezkumu zpráv o řízení, zkoumání vzorku zpráv externích auditorů a analýzy informací o řízení, které lze získat z účetního systému.

38.

Úřad EuropeAid začlenil řízení rizik do procesu tvorby ročního plánu řízení (AMP), aby bylo možné identifikovat rizika ve fázi, kdy lze přijmout preventivní opatření. Byl vytvořen registr rizik, který zahrnuje i akční plán na zmírnění zjištěných rizik. Tento registr je pravidelně sledován a aktualizován. Nicméně řízení rizik na úrovni delegací se často provádí formálně, což omezuje jeho přínos k analýze rizika, kterou provádí úřad EuropeAid. Jedná se o sebehodnocení podle předem vymezených rizik, které neprobíhá participačním způsobem a nenavazuje na něj přijetí akčního plánu.

38.

Delegace každoročně provádějí sebehodnocení podle rizik pomocí harmonizované a dedikované metodiky, která jim umožňuje stanovit hlavní rizika a odpovídající opatření pro řešení takových rizik ve vztahu k úkolům stanoveným v jejich ročním plánu řízení, stejně jako konsolidaci výsledků na centrální úrovni. Výsledky této činnosti obdrží každé ředitelství se zeměpisnou působností.

39.

Za významné se považuje riziko nezpůsobilých výdajů na projekty. Stanovená opatření pro řešení tohoto rizika se soustřeďují na činnosti, které mají odhalovat výskyt nezpůsobilých výdajů, jako jsou externí audity. V rámci těchto opatření se nezmiňují činnosti, které mohou snížit nebo vyloučit nezpůsobilé výdaje ještě před tím, než se objeví. Nicméně Účetní dvůr konstatuje, že tento akční plán umožňuje celkovou kontrolní strategii úřadu EuropeAid formalizovat.

39.

Každoroční sebehodnocení podle rizik představuje posuzování rizik na vysoké úrovni, jež doplňují další a podrobnější analýzy rizik prováděné například v kontextu příprav ročního plánu auditů. Zaměřuje se na zbytková rizika a bere v úvahu kontrolu a další již zavedené mechanismy na jejich zmírňování.

40.

Hlavním nástrojem monitorování delegací jsou zprávy o řízení vnější pomoci (External Assistance Management Reports – EAMR), což jsou půlroční zprávy o řízení, které delegace připravují. Jedná se o periodický zdroj informací, který delegacím s přenesenými pravomocemi umožňuje zasílat ústředním útvarům úřadu EuropeAid nejdůležitější informace o vnitřní organizaci, realizaci projektů a externích auditech. Přestože se šablony EAMR v roce 2006 zlepšily, při auditu Účetního dvora se zjistilo, že způsob, jakým jednotlivé delegace podávají zprávy, je nejednotný, a poskytuje tak jen omezené informace o výsledcích externích auditů a přijatých nápravných opatřeních.

40.

Monitorování decentralizované správy provádění delegacemi zahrnuje širokou škálu činností a nástrojů, včetně zpráv o řízení vnější pomoci (EAMR), v nichž delegace vykazují ústředním útvarům provádění ročního plánu auditů. Po delegacích se dále požaduje, aby zdůrazňovaly klíčové prvky týkající se legality a správnosti operací, zejména v případech, kdy se týkají problémů překračujících jednotlivý projekt a kdy jsou pro ústřední útvary obecně podstatné. Zprávy EAMR však nepředstavují nástroj pro provádění kompletní analýzy všech nálezů ve všech auditních zprávách přijatých během vykazovaného období.

41.

Jak již Účetní dvůr uvedl v předchozích dvou výročních zprávách, neexistují žádné centralizované informace o řízení, které by se týkaly rozsahu a výsledků auditů iniciovaných delegacemi. To znamená, že míra jistoty, kterou lze z těchto auditů získat, je mnohem menší, než jaká by mohla být, kdyby byl zaveden efektivní systém informací o řízení. Přestože k monitorování auditů a analýze jejich zjištění byl vyvinut počítačový nástroj CRIS Audit, tento nástroj stále neposkytuje očekávané výsledky, protože není plně funkční a do systému nejsou vkládány potřebné údaje. Úprava nástroje CRIS Audit se plánuje, ale v současnosti nejde o prioritu.

41.

Úřad EuropeAid vypracoval vhodné nástroje pro provádění auditů, přičemž několik mechanismů přispívá ke kontrole jejich kvality, stejně jako ke konsolidaci a využívání nálezů systémových auditů.

42.

V roce 2006 byl zahájen první přezkum vzorku auditních zpráv, avšak tento vzorek není reprezentativní a přezkum se prováděl dlouho po vypracování těchto zpráv. Kontrola kvality auditů iniciovaných delegacemi není zatím uspokojivá. Závěry obsažené v případné hodnotící zprávě proto možná nebudou relevantní a pravděpodobně nepovedou k identifikaci záležitostí obecnějšího významu.

42.

Následně po pilotním projektu v roce 2006 bude během roku 2007 systematičtějším způsobem posílen systém kontroly kvality auditů.

43.

Ověřování, která provádějí ústřední útvary úřadu EuropeAid, zahrnují návštěvy, při nichž se ověřuje fungování systémů vnitřní kontroly delegací, následné kontroly a externí audity iniciované ústředními útvary úřadu EuropeAid.

44.

V roce 2006 ústřední útvary úřadu EuropeAid uskutečnily dvě návštěvy delegací, při kterých se zkoumalo, jak jsou nastaveny a jak fungují systémy dohledu a kontroly. Tyto návštěvy byly dobře naplánovány a jejich výsledkem byla praktická doporučení pro zlepšení systémů kontroly. V současnosti úřad EuropeAid vyvíjí standardizovanou metodiku pro tento druh návštěv. Přestože Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2005 (30) doporučil zvýšit počet návštěv, ve skutečnosti se jich uskutečnilo méně než v roce 2005 (31) a také podstatně méně, než kolik bylo původně plánováno (32).

44.

Komise se ujišťuje o řádném fungování delegací a jejich schopnosti řídit projekty přeneseným způsobem. Rok 2006/07 je považován za přechodné období, ve kterém byly prováděny konkrétní úkoly, jejichž kvalitu Dvůr vyzdvihnul. Nový celkový rámec bude vymezen, jakmile začnou běžně fungovat přenesené pravomoci.

45.

Úřad EuropeAid přezkoumal některé aspekty svého systému následných kontrol operací. Rozsah kontrol se zmenšil co do množství a poněkud rozšířil co do obsažnosti. Mimo tento systém ovšem zůstávají aspekty týkající se právních závazků a podrobné podkladové dokumentace k výdajům v rámci pracovních programů. Kontroly vztahující se k roku 2006 byly provedeny včas a zaznamenány pomocí nově zavedeného systému, což ve srovnání s rokem 2005 představuje značné zlepšení. Jak je uvedeno ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2005 (30), následná kontrola operací může přispět k celkové jistotě ohledně systémů a postupů a ohledně legality a správnosti uskutečněných operací jen omezeně. Při přezkoumání vzorku následně kontrolovaných operací, které provedl Účetní dvůr, se zjistilo, že kontroly v některých případech nebyly odpovídajícím způsobem zdokumentovány a že nebyly odhaleny některé chyby.

45.

Jak nastavení systému následných kontrol transakcí, tak definování jeho charakteristik vychází z posouzení zbytkového rizika a z interakce s ostatními součástmi kontrolního systému. Následné kontroly transakcí poskytují další úroveň jistoty při posuzování prvků, které takové kontrole podléhají.

46.

Audity iniciované ústředními útvary úřadu EuropeAid podléhají náročnému postupu kontroly kvality a výsledky zpráv se zkoumají a srovnávají s cílem zdokonalit metodiku a rozpoznat problémy, které mohou mít význam i mimo rámec auditovaného projektu. Výskyt chyb odhalovaný při těchto auditech odpovídá zjištěním Účetního dvora. Protože však neexistuje dokumentace o analýze rizika provedené za účelem výběru projektů pro audit, není úřad EuropeAid schopen doložit, že pro audit vybral všechny vhodné předměty auditu.

46.

Vytvoření ročního plánu auditů je doprovázeno poznámkou příslušného ředitelství popisující kritéria použitá pro výběr projektů pro audit, stejně jako pro výsledky analýzy.

47.

Stávající zadání, kterým se řídí externí audity iniciované ústředními útvary úřadu EuropeAid, neobsahuje kritéria významnosti a neposkytuje vodítko k výběru vzorků. Výsledkem může být různé hodnocení podobných chyb a rozdílná očekávání mezi těmi, kdo audity provádějí, a těmi, kdo pracují s jejich výsledky. U značného počtu auditů dokončených v roce 2006 došlo k omezení rozsahu. V nedávné době bylo přijato nové standardizované zadání pro uvedené audity.

47.

Auditorské firmy najímané úřadem EuropeAid uplatňují mezinárodní auditní standardy. Kritéria významnosti jasně stanoví nové zadání.

48.

Základním cílem oddělení interního auditu (IAC) úřadu EuropeAid je posuzovat a hodnotit systém vnitřní kontroly. IAC své úkoly účinně plní. V roce 2006 IAC dokončilo audit systému řízení rizik úřadu EuropeAid a audit zadávání zakázek na zboží a služby. Kromě toho se u tří delegací (33) uskutečnila kontrola nápravných opatření navazujících na audity kontrolních systémů. Závěry IAC obecně odpovídají zjištěním Účetního dvora.

49.

Útvar interního auditu Komise (IAS) provedl potvrzení platnosti sebehodnocení, které provedla oddělení interního auditu úřadu EuropeAid. Celkový závěr byl příznivý, i když byla vydána řada doporučení týkajících se kvalifikace a odborné přípravy pracovníků, zajišťování kvality, dokumentování plánovacích a auditních činností a úlohy IAC v oblasti podpory účinného etického programu.

50.

Při následné kontrole pokroku, který úřad EuropeAid učinil při plnění doporučení vzešlých z hloubkového auditu provedeného v roce 2003, IAS zjistil, že splněna byla většina doporučení a na splnění zbývajících se pracuje.

51.

IAS rovněž zkontroloval, jak úřad EuropeAid a GŘ ECHO plní finanční a správní rámcovou dohodu (Financial and Administrative Framework Agreement – FAFA) s Organizací spojených národů. Na platby organizacím, které jsou součástí Organizace spojených národů (OSN), v roce 2006 připadalo 4,8 % celkových výdajů. Celkový závěr tohoto auditu zní, že jak na úrovni projektů, tak organizací OSN je dále třeba kontrolní mechanismy účelně uplatňovat. Zároveň se však uznává, že bylo dosaženo pokroku a většina příslušných otázek se řeší. Institucionální hodnocení orgánů OSN iniciované úřadem EuropeAid s cílem posoudit, zda jsou tyto orgány při stávajících politikách a postupech dostatečně vybaveny pro správu zdrojů ERF, dospělo k závěru, že celkově uspokojivé hodnocení systémů vnitřní kontroly je možné ve třech z deseti případů. Pokud jde o ostatní organizace, některé aspekty druhotného významu musely být zkoumány později, jelikož ne všechny relevantní údaje byly v době, kdy bylo prováděno hodnocení, k dispozici. Komise se v současnosti snaží dohodnout s OSN na zadání pro ověřovací práce.

51.

Předběžné znění zadání („Obecné pokyny“) připravil úřad EuropeAid v návaznosti na 3. Výroční zasedání pracovní skupiny OSN-ES zabývající se finanční a správní rámcovou dohodou (viz Praktické závěry z tohoto zasedání, duben 2006). Tyto byly předloženy OSN poprvé v září 2006. Probíhá jednání s OSN ohledně čtyř otázek odvozených z navržených pokynů.

52.

Auditem Účetního dvora byl zjištěn významný výskyt chyb s vlivem na částky uskutečněných operací schválených delegacemi, který neodhalily systémy dohledu a kontroly států AKT, delegací ani ústředních útvarů úřadu EuropeAid. I bez ohledu na tyto možné budoucí opravy však zůstávají zbytkové chyby závažné. To ukazuje na nutnost pracovat na zdokonalení podoby či uplatňování některých z těchto systémů. V  tabulce 3 je uveden přehled posouzení systémů dohledu a kontroly úřadu EuropeAid, které provedl Účetní dvůr.

52.

Komise se domnívá, že se zjištěné chyby týkají zejména plateb, které byly provedeny na základě zpráv o auditu nebo vyúčtování, které vypracovali dohlížitelé, v souladu se smluvními a právními ustanoveními. Komise rovněž poznamenává, že úroveň zbytkové chyby není významná.

53.

Úřad EuropeAid již začal s nápravou nedostatků, jež Účetní dvůr uvedl ve své výroční zprávě za rozpočtový rok 2005. Byly přezkoumány některé aspekty systému následných kontrol operací a podpora pracovníků v provozní a finanční oblasti v delegacích a ústředních útvarech se zlepšila. Úřad EuropeAid připravil nové zadání pro externí audity, ale centrální monitorování externích auditů, které iniciují delegace, je třeba zlepšit. Kromě toho počet monitorovacích návštěv je stále omezený a analýza rizika, kterou provádí úřad EuropeAid, dostatečně nezahrnuje delegace a dostatečně nereaguje na přirozená a kontrolní rizika související s legalitou a správností operací.

54.

Účetní dvůr vítá úsilí úřadu EuropeAid o vypracování kontrolní strategie zajišťující efektivní a účelné provádění početných dohledových a kontrolních činností ze strany různých zúčastněných subjektů. V této souvislosti je třeba vzít v potaz tato doporučení:

54.

Útvary Komise jsou si plně vědomy potřeby mít a uplatňovat takovou kontrolní strategii, která bude nákladově efektivní. Použitá kontrolní strategie ovšem integruje audity, hodnocení, posuzování, činnosti monitorování a dohledu.

a)

kontrolní strategie by se měla vytvořit a začít používat do konce roku 2007. Jak již Účetní dvůr uvedl (34), tato strategie by měla vymezit jasné a konzistentní cíle, zajistit koordinaci a stanovit druh a intenzitu kontrol. Z toho by mělo nutně vyplývat nalezení rovnováhy mezi náklady na různé kontroly a jejich přínosy s přihlédnutím k přijatelné míře rizika chyb v uskutečněných operacích. Kontrolní strategie by měla zahrnovat dobře strukturovanou a zdokumentovanou analýzu rizika, do níž by se jako plnohodnotní účastníci zapojily i delegace;

a)

Komise sdílí názor Dvora. Připravila akční plán „na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly“, který si klade za cíl zdokonalit společný koordinovaný přístup a nástroje pro všechny útvary Komise.

b)

lépe podporováno by mělo být řízení projektů financovaných v rámci pracovních programů. K tomu je třeba větší přítomnosti pracovníků delegací v terénu, kteří by poskytovali podporu pro účetní systémy a odbornou přípravu. Provádění většího počtu auditů v rané fázi realizace projektů by rovněž přispělo k monitorování a v případě potřeby ke zvýšení kvality kontrolních systémů používaných příjemci;

b)

Komise bude nadále zlepšovat kvalitu projektů ve formě programových odhadů. Za tímto účelem Komise vypracovala novou praktickou příručku a ve státech AKT jsou pravidelně pořádána zvláštní školení. Harmonizace účetních aspektů bude zkoumána ve spolupráci s delegacemi.

c)

při kontrolách, které provádějí delegace před schválením plateb, by se měly lépe zkoumat žádosti o platby a pozornost by se měla intenzivněji zaměřit na existenci, způsobilost a přesnost výdajů. Lépe monitorovat je třeba kvalitu práce dohlížitelů;

c)

Kontroly prováděné delegacemi postupují podle ustanovení finančního nařízení týkajícího se potvrzování výdajů odpovědnou schvalující osobou na základě podkladů dokládajících nárok věřitele podle skutečně dodaného zboží či skutečně provedené práce nebo na základě jiných dokumentů.

Komise bude pokračovat ve snaze o posílení kontrol kvality, které provádějí delegace a vnitrostátní schvalující osoby, s přihlédnutím k nákladům a užitkům dodatečných kontrol.

d)

kvalita kontrol prováděných externími auditory by se měla zvýšit tím, že se zajistí, aby nové zadání obsahovalo jasné vymezení cíle auditu, práh významnosti a výběr vzorků, charakter auditních postupů, které se mají provést, jakož i pokyny ohledně způsobu posuzování chyb a způsobu uvádění závěrů ve zprávě. Toto standardní zadání by se mělo používat také pro všechny externí audity, jež iniciují delegace;

d)

Nové zadání bylo přijato a dále posiluje prvky auditní práce, které uvádí Dvůr.

e)

mělo by se zlepšit centrální monitorování externích auditů organizovaných delegacemi tak, aby jejich výsledky bylo možné účinně sdělovat všem příslušným stupňům řízení. Tomu by měl napomoci systém řízení poskytující informace o auditním procesu a usnadňující přístup k příslušným výsledkům auditů, který bude k dispozici do konce roku 2007;

e)

Centrální monitorování vnějších auditů se bude během roku 2007 dále zlepšovat. Úřad EuropeAid v současné době provádí posuzování informačních potřeb, aby stanovil hlavní priority pro vývoj informačního systému. Přechod na systém ABAC-FED však musí být i nadále bezprostřední prioritou.

f)

ověřování práce delegací ze strany ústředních útvarů úřadu EuropeAid by se mělo zlepšit tím, že se zvýší počet návštěv.

f)

Nový celkový rámec bude vymezen, jakmile začnou běžně fungovat přenesené pravomoci.

55.

Pokud jde o rozpočtovou podporu, Účetní dvůr již doporučil, že by Komise měla formalizovaněji a strukturovaněji a s uvedením důvodů, které ji vedou k závěru, že se přijímající země ubírá uspokojivým směrem, prokazovat, že je dodržován čl. 61 odst. 2 dohody z Cotonou, a to se zohledněním nedostatků v řízení veřejných financí, které odhalilo výchozí posouzení (35). Vzhledem k tomu, jak energicky Komise uplatňuje „dynamický výklad“ v Sierře Leone, není dodržování dohody z Cotonou zaručeno. Účetní dvůr proto opakuje svou předchozí připomínku a předkládá tato doporučení:

55.

a)

referenčním standardem pro dodržování dohody z Cotonou by měly být základní požadavky, jako je existence včas zveřejňovaných a auditovaných účtů. Jasná formální prezentace vyvozených závěrů by vyžadovala výslovnou formulaci parametrů „dynamického výkladu“, která by pak umožňovala posoudit správnost rozhodnutí o vyplacení finančních prostředků;

a)

Komise, která tento bod chápe jako novou formulaci předchozího doporučení (Zvláštní zpráva č. 2/2005, odstavec 85), opakuje, že s tímto bodem obecně souhlasí a připomíná očekávaný kladný dopad revidovaných pokynů pro všeobecnou rozpočtovou podporu. S ohledem na skutečnost, že krátkodobé riziko, které může vyplývat z dynamického výkladu čl. 61 odst. 2, je třeba vždy nahlížet ve vztahu ke konečným cílům, jichž má být dosaženo, by Komise ráda zdůraznila specifické okolnosti „ohrožených“ států.

b)

aby své závěry mohla formulovat strukturovaně, měla by Komise zajistit, aby údaje používané jako základ pro rozhodnutí o vyplacení prostředků vycházely spíše z hodnocení událostí, které již nastaly, než z předpovědí budoucích událostí;

b)

Komise souhlasí.

c)

používané ukazatele by měly v příslušných případech umožňovat získání jasných důkazů o pokroku v řízení veřejných financí. Toho by bylo možné dosáhnout zařazením ukazatelů, které lze měřit v průběhu času a porovnávat mezi po sobě jdoucími obdobími, místo ukazatelů, které vycházejí z jednorázových událostí.

c)

Komise souhlasí, ale zdůrazňuje, že některé reformy je možné navrhnout a provést relativně rychle, jiné však vyžadují několikaleté období.