1.

Tento kasační opravný prostředek proti napadenému rozsudku Tribunálu ( 2 ) poskytuje Soudnímu dvoru příležitost, aby se zabýval izolovanou právní ochranou proti předběžnému příkazu k pozastavení podpory v řízení o podpoře. Maďarsku bylo tímto příkazem výslovně zakázáno další provádění dvou opatření podpory až do ukončení vyšetřovacího řízení.

2.

Článek 108 odst. 3 SFEU sice stanoví, že se zahájením vyšetřovacího řízení nesmí členské státy provádět příslušná opatření podpory. Předběžný příkaz k pozastavení podpory vydaný Komisí však umožňuje provést zjednodušené řízení o nesplnění povinnosti v případě, že by členský stát přesto opatření prováděl. Komise zjevně chovala vůči Maďarsku obzvláštní nedůvěru, proto současně s rozhodnutím o zahájení řízení vydala předběžný příkaz. Ve svém odůvodnění se však Komise v zásadě opírá pouze o existenci podpory a její rozsah.

3.

Přitom je zapotřebí zdůraznit, že přezkum Komise se týká dvou zákonů v oblasti daňového práva (v širokém smyslu), jejichž charakter podpory je primárně odvozován z progresivní sazby. Dosud však nebylo vyjasněno, zda v tom lze skutečně spatřovat podporu ve smyslu článku 107 SFEU, a tato skutečnost zůstává sporná ( 3 ). Maďarsko však přesto nenapadlo konečné rozhodnutí Komise ve věci samotné (týkající se skutečnosti, že oba zákony mají povahu podpory), nýbrž i nadále samostatně napadá pouze předběžné příkazy. Podle názoru Maďarska překročila Komise při jejich vydávání svou posuzovací pravomoc a nedostatečně je odůvodnila.

4.

Tribunál však věc v prvním stupni posoudil jinak, proto musí Soudní dvůr v řízení o kasačním opravném prostředku rozhodnut, zda Tribunál předběžné příkazy k pozastavení podpory, které v mezidobí již zanikly, právem nezpochybnil.

5.

Řízení týkající se protiprávní podpory je upraveno v kapitole III nařízení (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU ( 4 ) (dále jen „nařízení č. 659/1999“).

6.

Článek 11 ( 5 ) této směrnice stanoví:

„(1)   Komise může poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost předložit jeho připomínky, přijmout rozhodnutí požadující, aby členský stát pozastavil veškerou protiprávní podporu do doby, než Komise rozhodne o slučitelnosti podpory se společným trhem (dále jen „příkaz k pozastavení podpory“).

(2)   Komise může poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost předložit své připomínky, přijmout rozhodnutí požadující, aby členský stát prozatímně navrátil veškerou protiprávní podporu do doby, než Komise rozhodne o slučitelnosti podpory se společným trhem (dále jen „příkaz k navrácení podpory“) za předpokladu, že jsou splněna následující kritéria:

[…]“

7.

Článek 12 nařízení č. 659/1999 umožňuje Komisi v případě porušení příkazů k pozastavení podpory zahájit řízení o nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258 SFEU bez předběžného řízení:

„Nevyhoví-li členský stát příkazu k pozastavení nebo příkazu k navrácení podpory, je Komise oprávněna, při současném přezkoumání podstaty záležitosti na základě dostupných informací, předložit záležitost přímo Soudnímu dvoru Evropské unie a požádat o prohlášení, že nesplnění příkazu zakládá porušení Smlouvy o fungování EU.“

8.

Komise ukončí formální vyšetřovací řízení u neoznámených podpor rozhodnutím podle čl. 13 odst. 1 ve spojení s článkem 7 nařízení č. 659/1999. Článek 7 odst. 5 upravuje zákaz podpory, takzvané podmínečné rozhodnutí:

„Shledá-li Komise, že oznámená podpora není slučitelná se společným trhem, rozhodne, že podpora nemůže být uskutečněna […].“

9.

V roce 2014 Maďarsko přijalo zákon XCIV o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči. Dále Maďarsko pozměnilo zákon XLVI o potravinových řetězcích z roku 2008 a dohledu nad těmito řetězci.

10.

Oběma opatřeními Maďarsko zavedlo progresivní struktury příspěvků pro dotčené podniky, které vstoupily v platnost na začátku roku 2015.

11.

Maďarsko o těchto opatřeních Komisi neinformovalo. Komise nato informovala Maďarsko, že ustanovení zákonů XLVI a XCIV mohou podle názoru Komise představovat státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem. V obou dopisech Komise pohrozila uplatněním příkazů k pozastavení podpory ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a vyzvala Maďarsko, aby předložilo své připomínky. Maďarsko tuto výzvu nesplnilo.

12.

Dne 15. července 2015 zahájila Komise formální vyšetřovací řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU ( 6 ).

13.

Současně Komise vydala v obou řízeních příkazy k pozastavení podpory. V odůvodnění zaprvé uvedla, že Maďarsko nepředložilo připomínky k pohrůžce vydání příkazů k pozastavení podpory a je toho názoru, že opatření nepředstavují podporu. Zadruhé Maďarsko protiprávní podporu i nadále poskytuje. Zatřetí má velmi progresivní charakter poplatku z obratu potenciálně zásadní dopad na hospodářskou soutěž na trhu ( 7 ).

14.

Maďarsko podalo proti příkazům k pozastavení podpory ve stanovené lhůtě žalobu.

15.

Dne 4. července 2016 rozhodla Komise podle čl. 13 odst. 1 ve spojení s čl. 7 odst. 5 nařízení č. 659/1999, že předmětná opatření představují státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jejichž provádění je porušením čl. 108 odst. 3 SFEU ( 8 ). Obě záporná rozhodnutí nabyla platnosti.

16.

Tribunál žaloby Maďarska zamítl napadeným rozsudkem ze dne 25. dubna 2018. Rozsudek byl Maďarsku doručen dne 2. května 2018.

17.

Dne 12. července 2018 podalo Maďarsko proti rozsudku Tribunálu tento kasační opravný prostředek. Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr

18.

Rozhodnutím ze dne 15. října 2018 povolil předseda Soudního dvora Polské republice vstup do řízení jako vedlejší účastnici na podporu Maďarska ( 9 ).

19.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr

20.

Písemná stanoviska předložily Soudnímu dvoru Maďarsko, Polsko a Komise a titíž účastníci se zúčastnili jednání o kasačním opravném prostředku konaném dne 26. září 2019.

21.

Komise má za to, že kasační opravný prostředek je nepřípustný, neboť je nejasný. Zejména z něj jasně nevyplývá, které body rozsudku Maďarsko napadá. Kromě toho Maďarsko v zásadě opakuje důvody a argumenty z řízení v prvním stupni a opakovaně zpochybňuje sporná rozhodnutí Komise, a nikoliv napadený rozsudek.

22.

Podle ustálené judikatury kasační opravný prostředek nesplňuje požadavky odůvodnění vyplývající z čl. 168 odst. 1 písm. d) a čl. 169 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, pokud se omezuje na opakování žalobních důvodů a argumentů, které již byly uplatněny před Tribunálem. Pokud však navrhovatel zpochybňuje výklad nebo použití unijního práva ze strany Tribunálu, lze v průběhu řízení o kasačním opravném prostředku o právních otázkách přezkoumaných v prvním stupni znovu diskutovat ( 10 ).

23.

Kasační opravný prostředek v projednávané věci, na rozdíl od toho co tvrdí Komise, není pouhým opakováním argumentů, které již byly uplatněny v řízení v prvním stupni. Maďarsko totiž zpochybňuje odůvodnění napadeného rozsudku, zejména s ohledem na výkon posuzovací pravomoci Komise při vydávání příkazů k pozastavení podpory a její povinnost uvést odůvodnění. To postačuje k tomu, aby bylo možno kasační opravný prostředek ještě považovat za přípustný.

24.

V rámci kasačního opravného prostředku posuzuje Soudní dvůr přípustnost žalob podaných k Tribunálu z úřední povinnosti ( 11 ).

25.

Než se tedy budu věnovat věcnému posouzení kasačního opravného prostředku, posoudím přípustnost žalob podaných Maďarskem k Tribunálu. Pokud by totiž byly nepřípustné již žaloby, pak by zamítnutí žalob Tribunálem bylo ve výsledku správné a kasační opravný prostředek Maďarska by byl neopodstatněný.

26.

Žaloby proti předběžným příkazům k pozastavení podpory by mohly být nepřípustné, neboť záporná rozhodnutí již nabyla právní moci.

27.

Podle názoru Tribunálu jsou však žaloby přípustné. Do úvahy nepřichází ani zánik předmětu žalob (k tomu bod a) ani zánik zájmu na podání žaloby (k tomu bod b). Tribunál to v bodě 49 napadeného rozsudku odůvodňuje tím, že otázka zániku žaloby se ve skutečnosti zaměňuje s otázkou zániku zájmu na podání žaloby.

28.

Lze se ztotožnit se závěrem Tribunálu o přípustnosti žalob, nikoliv však s jeho odůvodněním.

29.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí předmět sporu přetrvat až do vydání soudního rozhodnutí, jinak není třeba rozhodnout ve věci samé ( 12 ).

30.

Tato judikatura se podle všeho sice týká výlučně žalob soukromých osob na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, zatímco Maďarsko předkládá žalobu na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU. S Tribunálem je přitom nutno souhlasit s tím, že členské státy nemusí jako privilegovaní žalobci ve smyslu čl. 263 druhého pododstavce SFEU prokazovat svůj zájem na řízení. Z toho však nevyplývá, že členský stát může per se podávat žaloby proti aktům, jejichž právní účinky zanikly. V rozporu s názorem Tribunálu není zánik zájmu na podání žaloby totožný se zánikem předmětu žaloby. Skutečnost, že privilegovaný žalobce nemusí splňovat zvláštní podmínky žaloby stanovené čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU, neznamená, že se Soudní dvůr může zabývat žalobami, které mohou být pouze hypotetické povahy ( 13 ).

31.

Zákaz provádění vyplývající z příkazů k pozastavení podpory zanikl nabytím právní moci záporných rozhodnutí. Od vydání záporných rozhodnutí totiž Maďarsko nesmí opatření provádět nezávisle na příkazech k pozastavení podpory.

32.

Také zjednodušená možnost Komise k podání žaloby podle článku 12 nařízení č. 659/1999 spojená s příkazem k pozastavení podpory zanikla. Nabytím právní moci záporného rozhodnutí totiž byla nahrazena podobně zjednodušeným řízením o nesplnění povinnosti ve smyslu čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU ( 14 ).

33.

Z toho vyplývá, že příkaz k pozastavení podpory podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 má samostatný účinek pouze do vydání záporného rozhodnutí (v tomto případě v roce 2016). Poté nemá příkaz k pozastavení podpory žádné samostatné právní účinky. Spor tak byl ve věci samé vyřízen podáním žaloby v roce 2015.

34.

V projednávané věci však přesto výjimečně trvá zájem Maďarska na zrušení napadených příkazů k pozastavení podpory.

35.

Skutečnost, že Maďarsko v projednávané věci nenapadlo podmínečná rozhodnutí, na tom nic nemění. I přesto, že příkaz k pozastavení podpory je se záporným rozhodnutím úzce spojen, není napadení záporného rozhodnutí podmínkou k existenci zájmu na zrušení příkazu k pozastavení podpory, jehož předmět zanikl. Obě rozhodnutí Komise mají odlišný předmět.

36.

V opravném prostředku podaném proti zápornému rozhodnutí Tribunál posuzuje, zda opatření členského státu je podle čl. 107 odst. 1 SFEU zakázanou podporou. V projednávané věci se však jedná o předběžné pravomoci Komise před vydáním konečných rozhodnutí. Ty jsou upraveny jinými podmínkami. Tím, že Maďarsko záporná rozhodnutí nenapadlo, se v tomto smyslu nechovalo rozporuplně. Zájem Maďarska na takovém samostatném přezkumu příkazu k pozastavení podpory po zániku jeho předmětu tím nezanikl.

37.

Podle judikatury Soudního dvora si žalobce v určitých případech ponechává zájem na zrušení napadeného aktu. To mu umožňuje, aby autorovi tohoto aktu zabránil v opakování protiprávního aktu. Přetrvávání tohoto zájmu předpokládá, že se tato protiprávnost může v budoucnu opakovat bez ohledu na okolnosti konkrétní věci ( 15 ).

38.

Komise sice v jednání připustila, že příkazy k pozastavení podpory vydává relativně zřídka, a Maďarsko netvrdilo, že Komise hrozila příkazem k pozastavení podpory v jiných konkrétních řízeních o podpoře.

39.

Kontrola podpory je však velmi široká a Komise vede mnoho řízení. Mimoto není zjevné, že by Komise svou praxi v oblasti příkazů k pozastavení podpory podřizovala určitým pravidlům. Lze tedy jen velmi obtížně předvídat, jak a za jakých okolností Komise tuto svou pravomoc využije.

40.

Mimoto mají členské státy jako privilegovaní žalobci v zásadě zvýšený oprávněný zájem na soudním přezkumu legality aktů institucí. Novější rozhodnutí Soudního dvora uvedené v poznámce pod čarou 13 ( 16 ) tomu nebrání. V tomto rozhodnutí Soudní dvůr odmítl, že by zájem Maďarska i nadále trval. Dotčená věc ale byla ukončena tím, že Maďarsko změnilo opatření, které Komise jako podporu zakázala. Je to jiná konstelace než v projednávané věci. Zde je veden spor o pravomoci Komise ve formálním vyšetřovacím řízení. Proti příkazům k pozastavení podpory jako předběžným opatřením by jinak byla členským státům právní ochrana upřena.

41.

A konečně se Maďarsko, Polsko a Komise shodně vyjádřily, že u nich trvá zájem na přezkumu příkazů k pozastavení podpory z důvodů právní jistoty ( 17 ).

42.

Vzhledem k tomu není projednávaná věci hypotetickým právním sporem. Naopak existuje dostatečné riziko opakování, které zakládá trvající zájem na přezkumu příkazů k pozastavení podpory, jejichž předmět zanikl.

43.

Žaloby k Tribunálu tedy byly přípustné.

44.

Maďarsko se opírá o tři důvody kasačního opravného prostředku. V prvním důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko tvrdí, že se Tribunál zaprvé dopustil chybného výkladu podmínek pro vydání příkazů k pozastavení podpory podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a zadruhé nedostatečně přezkoumal výkon posuzovací pravomoci Komise. Podle druhého důvodu kasačního opravného prostředku Tribunál nesprávně odmítl argumentaci Maďarska. Třetí důvod kasačního opravného prostředku se týká povinnosti Komise uvést odůvodnění.

45.

Druhý důvod kasačního opravného prostředku lze již předem odmítnout jako zjevně neopodstatněný. Maďarsko v něm vytýká Tribunálu, že odmítl argumentaci Maďarska přednesenou na jednání, že Komise nesprávně vymezila referenční rámec sporných opatření Maďarska, v bodech 53 až 57 napadeného rozsudku jako opožděnou, a tedy podle čl. 84 jednacího řádu Tribunálu nepřípustnou. Tribunál však správně konstatoval, že námitka, že Komise porušila čl. 107 odst. 1 SFEU, byl nepřípustným novým žalobním důvodem, neboť argumentace Maďarska v žalobních spisech směřovala pouze proti napadeným příkazům.

46.

V první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko namítá, že Tribunál nesprávně vyložil podmínky pro vydání příkazů k pozastavení podpory podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.

47.

Maďarsko je toho názoru, že Tribunál použil judikaturu k čl. 108 odst. 3 SFEU týkající se rozdělení pravomocí mezi soudy členských států a Komisí nesprávně.

48.

Vychází však z nesprávného výkladu napadeného rozsudku. Tribunál v bodě 68 napadeného rozsudku správně použil judikaturu k čl. 108 odst. 3 SFEU ( 18 ), podle níž jsou pravomoci vnitrostátních soudů omezeny v případě, že se Komise domnívá, že byla porušena oznamovací povinnost a zahájí formální vyšetřovací řízení.

49.

Mimoto nemají úvahy Tribunálu kritizované Maďarskem, které se týkají „hlavního právního účinku“ (bod 33 napadeného rozsudku) příp. „v podstatě stejného právního účinku“ (bod 99 napadeného rozsudku) zahájení formálního vyšetřovacího řízení, vliv na výsledek právního sporu. Tato různá slovní vyjádření právních účinků totiž nic nemění na jejich existenci. Pro rozhodnutí proto nejsou relevantní, neboť Maďarsku nemohou přinést žádnou výhodu ( 19 ). Argumentace Maďarska tedy vyznívá naprázdno.

50.

Tribunál tedy právní účinky čl. 108 odst. 3 SFEU v rámci čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 posoudil správně.

51.

Ohledně výkladu článku 11 nařízení č. 659/1999 kritizuje Maďarsko bod 73 napadeného rozsudku. V tomto bodě Tribunál konstatoval, že účinnost kontroly podpory by byla oslabena, kdyby vydání příkazu k pozastavení podpory bylo podmíněno dodatečnými hmotněprávními podmínkami. Maďarsko je toho názoru, že to lze obtížně uvést do souladu s judikaturou. Podle ní není Komise automaticky povinna vydat příkazy k pozastavení podpory v případě, že podpora nebyla oznámena podle čl. 108 odst. 3 první věty SFEU ( 20 ).

52.

Z úvah Tribunálu uvedených v bodech 73 a 112 napadeného rozsudku však nevyplývá, že by Komise byla automaticky povinna vydat příkaz k pozastavení podpory. Komise má spíše pravomoc („může“) příkaz k pozastavení podpory vydat. Je na ní, zda tuto pravomoc využije či nikoliv.

53.

Také v ostatním Tribunál vyložil čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 správně. V bodě 70 napadeného rozsudku konstatoval, že podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se omezují na procesní a hmotněprávní podmínku. Z procesního hlediska musí Komise dotyčnému členskému státu umožnit se vyjádřit. Z hmotněprávního hlediska musí Komise kvalifikovat dotčené vnitrostátní opatření předběžně jako protiprávní.

54.

Tribunál dále v bodě 72 napadeného rozsudku správně poukázal na to, že dodatečné podmínky stanovené pro vydání příkazu k navrácení podpory ve smyslu čl. 11 odst. 2 nařízení č. 659/1999 neplatí pro vydání příkazu k pozastavení podpory ve smyslu čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.

55.

To vyplývá a contrario z odstavce 2 ve srovnání s odstavcem 1, který právě žádné dodatečné podmínky nepožaduje. V opačném případě by to znamenalo obejít rozhodnutí autora nařízení, že dodatečné podmínky budou stanoveny pouze pro vydání předběžného příkazu k navrácení podpory podle čl. 11 odst. 2 nařízení č. 659/1999.

56.

Také smysl a účel článku 11 nařízení č. 659/1999 hovoří pro to, že dodatečné podmínky musí být splněny pouze pro vydání předběžného příkazu k navrácení podpory. Předběžný příkaz k navrácení podpory působí totiž zpětně. Naopak příkaz k pozastavení podpory má účinek do budoucnosti. Vzhledem k zákazu provádění opatření, který beztak vyplývá z čl. 108 odst. 3 třetí věty SFEU, spočívá právní účinek čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 především ve zjednodušené možnosti Komise podat proti členskému státu žalobu podle článku 12. Tato žaloba je zvláštní formou žaloby pro nesplnění povinnosti ( 21 ). Umožňuje Komisi zahájit zjednodušené řízení o nesplnění povinnosti, aby rychle a účinně předešla zvýšenému riziku porušení Smlouvy členským státem.

57.

Maďarsko sice tvrdí, že Tribunál se nesprávně domníval, že tyto podmínky také skutečně splněny byly, přičemž v bodech 59 až 87 napadeného rozsudku zkreslil skutkový stav resp. příslušné důkazy. Maďarsko se přitom abstraktně odvolává zejména na pojmy výhody a selektivity. Neuvádí však žádný konkrétní argument, v čem zkreslení ze strany Tribunálu spočívá. Vzhledem k tomu je toto tvrzení Maďarska irelevantní.

58.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že Tribunál se při hodnocení podmínek stanovených čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nedopustil nesprávného právního posouzení, a první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je tedy nutno odmítnout.

59.

V druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko a Polsko zpochybňují přezkum posuzovací pravomoci Komise Tribunálem.

60.

Maďarsko se chybně domnívá, že Tribunál přiznal Komisi neomezenou posuzovací pravomoc. Tribunál však v bodech 86 a 94 napadeného rozsudku správně konstatoval, že unijní orgány podléhají přezkumu souladu svých aktů, mezi něž patří také vydání příkazu k pozastavení podpory, se Smlouvami a obecnými právními zásadami ( 22 ).

61.

Maďarsko a Polsko dále tvrdí, že Tribunál se při přezkumu posuzovací pravomoci Komise dopustil nesprávného posouzení, neboť dospěl k závěru, že příkaz k pozastavení podpory splňuje obecnou zásadu proporcionality.

62.

Maďarsko a Polsko v tomto smyslu vytýkají, že jako mírnější opatření v porovnání s příkazy k pozastavení podpory mohla Komise zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a Tribunál tuto skutečnost nezohlednil.

63.

Tribunál však v bodě 29 napadeného rozsudku správně konstatoval, že členské státy musí z rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení samy vyvodit důsledek spočívající v pozastavení provádění vnitrostátního opatření, zatímco příkazy k pozastavení řízení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 jsou závazné přímo a jednoznačně ( 23 ).

64.

Pouhé rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení se vzhledem k výše uvedenému sice zdá být mírnějším opatřením, než je vydání příkazu k pozastavení podpory. Komisi by však byla upřena možnost podat v případě nutnosti přímo žalobu k Soudnímu dvoru a uplatnit tak zákaz provádění. Její jednání by tedy nemělo stejný účinek. Mimoto by podle argumentace Maďarska a Polska byly příkazy k pozastavení podpory nepřiměřené vždy tehdy, když je Komise vydá současně se zahájením formálního vyšetřovacího řízení.

65.

Vydání příkazů k pozastavení podpory bylo tedy nezbytné i přesto, že bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení.

66.

Polsko má dále za to, že Tribunál nezohlednil skutečnost, že v projednávané věci by musely nastat mimořádné okolnosti, aby vydání příkazů k pozastavení podpory bylo v oblasti daňového práva přiměřené.

67.

Na rozdíl od názoru Polska však ani v daňovém právu nejsou pro vydání příkazů k pozastavení řízení zapotřebí žádné mimořádné okolnosti.

68.

Při posuzování, zda obecná daňová pravidla představují podporu, sice Komise musí přihlédnout k daňové autonomii členských států. To podle mého názoru vede k modifikovanému posouzení selektivní výhody ( 24 ). Dospěje-li však Komise při použití tohoto modifikovaného posouzení k předběžnému závěru, že se může jednat o protiprávní podporu, pak je oprávněna vydat předběžný příkaz k pozastavení podpory podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.

69.

To platí bez ohledu na to, zda se v případě dotčeného opatření v konečném důsledku skutečně jedná o podporu ( 25 ). Komise nesmí vydat příkaz k pozastavení podpory pouze tehdy, pokud se zjevně o podporu nejedná. Ačkoliv není dosud jasné, zda může progresivní struktura sazby daně představovat selektivní výhodu ( 26 ), není zjevně vyloučeno, že se jedná o podporu. Maďarsko ostatně negativní rozhodnutí Komise nenapadlo a ta mezitím nabyla právní moci. Vzhledem k tomu je v projednávané věci dokonce jisté, že předmětná opatření představují podporu neslučitelnou s vnitřním trhem.

70.

Komise však musí při výkonu své posuzovací pravomoci při vydávání příkazů k pozastavení podpory přihlédnout k jejich mimořádnému smyslu a účelu. Ten spočívá – jak správně konstatuje Tribunál v bodě 32 napadeného rozsudku – ve zjednodušené možnosti Komise podat žalobu podle článku 12 nařízení č. 659/1999. Komise tak může účinně předcházet zvýšenému nebezpečí porušení Smlouvy (k tomu již bod 56).

71.

Maďarsko a Polsko zejména namítají, že Tribunál při posuzování přiměřenosti příkazů k pozastavení podpory nesprávně přihlédl k dřívější praxi Komise.

72.

Tribunál v bodě 113 napadeného rozsudku uvedl, že pouhá skutečnost, že Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s daňovými opatřeními existujícími v některých členských státech, aniž vydala příkaz k pozastavení podpory, ačkoli v jiných členských státech současně se zahájením formálních vyšetřovacích řízení takové příkazy vydala, nemůže postačovat k prokázání porušení zásad zákazu diskriminace a rovného zacházení. Maďarsko zejména neprokázalo, že jsou uvedená řízení srovnatelná (bod 111 napadeného rozsudku).

73.

Během jednání před Soudním dvorem Komise potvrdila, že od roku 1990 vydala zhruba 20 příkazů k pozastavení podpory. Maďarsko a Polsko uvedly toto tvrzení do souvislosti s několika stovkami řízení o podpoře, která byla od té doby vedena.

74.

Komise tedy měla přihlédnout k tomu, že ve své dosavadní praxi využila svou pravomoc vydat příkaz k pozastavení podpory pouze zřídka. Musí být srozumitelné, proč v projednávané věci přesto příkazy k pozastavení podpory vydala.

75.

Vydá-li Komise příkazy k pozastavení podpory po zahájení formálního vyšetřovacího řízení, může v rámci své posuzovací pravomoci přihlédnout k tomu, že členský stát zamýšlené opatření provádí i přes to, že bylo vydáno rozhodnutí o zahájení řízení.

76.

Avšak v případě, že Komise vydá příkaz k pozastavení podpory společně se zahájením formálního vyšetřovacího řízení – jako je tomu v projednávané věci – uplatní svou posuzovací pravomoc řádně tehdy, obává-li se, že členský stát vzhledem k okolnostem konkrétního případu bude dotčená opatření provádět i přesto, že bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení. O to se ostatně opíral také Tribunál v rámci přezkumu odůvodnění Komise v bodě 136 napadeného rozsudku.

77.

Jak ukazuje bod 81 napadeného rozsudku, přihlédl Tribunál v tomto směru k tomu, že čtyři měsíce před vydáním sporných rozhodnutí Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s daní, kterou Maďarsko zavedlo v reklamním odvětví, přičemž jde o daň, která se vyznačovala progresivní daňovou sazbou použitelnou na obrat dosažený z poskytování reklamních služeb mediálními podniky ( 27 ). Podobala se tedy příspěvku na zdravotní péči a pozměněnému poplatku za inspekci v potravinovém řetězci. Před a po vydání tohoto rozhodnutí došlo mezi Komisí a maďarskými orgány k názorové výměně.

78.

Tribunál v bodě 136 a 137 napadeného rozsudku mimoto zohlednil, že Maďarsko tato daňová opatření – jak vyplývá ze spisu – i přes zahájení tohoto řízení nepozastavilo. Vzhledem k výše uvedenému Tribunál konstatoval, že panovaly obavy, že Maďarsko bude dotčená opatření provádět i přesto, že bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení.

79.

Z toho mohl Tribunál vyvodit, že Komise v rámci posuzovací pravomoci přihlédla ke své dřívější praxi. Přezkumu posuzovací pravomoci ze strany Tribunálu tedy nelze ani v tomto smyslu nic vytknout.

80.

Tribunál tedy správně konstatoval, že se Komise při výkonu své posuzovací pravomoci nedopustila žádných pochybení.

81.

Ve třetím důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko namítá, že Tribunál nepřihlédl k tomu, že Komise porušila povinnost uvést odůvodnění podle čl. 296 odst. 2 první věty SFEU a čl. 41 odst. 1 a odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

82.

Nejprve je nutno vyjasnit, čeho se odůvodnění Komise při vydání příkazu k pozastavení podpory týká (bod 1). Následně se budu věnovat otázce, zda se Tribunál při přezkumu odůvodnění Komise dopustil nesprávného posouzení (bod 2).

83.

Povinnost uvést odůvodnění týkající se právních aktů institucí je výslovně stanovena v čl. 296 druhém pododstavci SFEU. Právo na řádnou správu zahrnuje podle čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny také povinnost správních orgánů odůvodnit svá rozhodnutí. Článek 41 Listiny odráží obecnou zásadu unijního práva, které se členské státy mohou dovolávat ( 28 ).

84.

V projednávané věci Tribunál podle mého názoru správně konstatoval, že odůvodnění Komise se musí týkat obou podmínek podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a – na rozdíl od názoru Komise – výkonu její posuzovací pravomoci.

85.

Podle ustálené judikatury musí totiž z odůvodnění vyžadovaného v čl. 296 druhém pododstavci SFEU právních aktů unijních orgánů jasně a jednoznačně vyplývat úvahy unijního orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou na získání těchto vysvětlení mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky čl. 296 druhého pododstavce SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast ( 29 ).

86.

Zaprvé stran kvalifikace dotčeného opatření jako protiprávní podpory Tribunál v bodě 129 napadeného rozsudku správně konstatoval, že požadavky na odůvodnění příkazu k pozastavení podpory musí odpovídat těm požadavkům, které jsou judikaturou stanoveny pro rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.

87.

Zadruhé Tribunál v bodě 133 napadeného rozsudku konstatoval, že ze sporných rozhodnutí vyplývá, že Komise poskytla Maďarsku příležitost k vyjádření stanoviska. Odůvodnění tedy nelze v tomto smyslu nic vytýkat.

88.

Zatřetí Tribunál v bodě 135 napadeného rozsudku správně vycházel z toho, že se odůvodnění Komise musí týkat také její posuzovací pravomoci. Tribunál v tomto smyslu konstatoval, že Komise musí zohlednit specifické právní účinky, které má příkaz k pozastavení podpory podle čl. 12 nařízení č. 659/1999, je-li příkaz k pozastavení podpory součástí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.

89.

Smyslem a účelem povinnosti uvést odůvodnění je, jak je uvedeno v bodě 85, že vydání příkazu k pozastavení podpory musí být koncipováno tak, aby bylo srozumitelné, proč dotčený členský stát nesplní podle názoru Komise povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 SFEU a nepozastaví provádění opatření. To znamená, že rovněž v odůvodnění musí být zohledněna zvláštní povaha příkazu k pozastavení podpory. Jak je uvedeno výše v bodě 56 a 70, Komise má mít možnost vést zjednodušené řízení pro nesplnění smlouvy podle článku 12 nařízení č. 659/1999, existuje-li zvýšené nebezpečí, že členský stát bude vytýkané opatření i nadále používat. Zvláštní povinnost odůvodnění platí zejména v případě, kdy v dosavadní praxi – v souladu s jeho mimořádnou povahou – byl příkaz k pozastavení podpory vydán jen zřídka.

90.

Maďarsko a Polsko jsou toho názoru, že Tribunál nepřihlédl ke skutečnosti, že Komise neodůvodnila svou obavu, že Maďarsko bude provádět dotčená vnitrostátní opatření i přesto, že bylo zahájeno formální vyšetřovací řízení.

91.

V tomto smyslu Tribunál v bodě 136 napadeného rozsudku považoval dvě skutečnosti za dostatečné vysvětlení rozhodnutí Komise vydat příkazy k pozastavení podpory. Komise se zaprvé opírala o skutečnost, že Maďarsko tvrdilo, že opatření nepředstavují podporu. Zadruhé Maďarsko nepředložilo připomínky k zamýšleným příkazům k pozastavení podpory.

92.

Obě tyto skutečnosti však neposkytují dostatečné odůvodnění pro obavu Komise, že Maďarsko bude dotčená vnitrostátní opatření provádět i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Ze sporných rozhodnutí totiž nevyplývá, že by bylo nezbytné zjednodušené řízení o neplatnosti smlouvy.

93.

Členský stát má totiž právo hájit se tím, že opatření nepředstavuje podporu. Zvýšené riziko, že členský stát nesplní právní účinky čl. 108 odst. 3 SFEU, z toho vyvodit nelze. To platí zejména v případě, jedná-li se o spornou právní otázku, jako je tomu v projednávané věci.

94.

Mimoto mají členské státy pouze možnost předložit připomínky k vydání příkazů k pozastavení podpory, nikoliv však povinnost. Podle čl. 4 odst. 3 třetího pododstavce SEU sice členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie. Nespolupracuje-li členský stát v tomto smyslu s Komisí, lze to považovat za nepříznivou skutečnost. Avšak bez dalších okolností by to samostatně nepostačovalo k odůvodnění obavy Komise, že členský stát nesplní povinnosti vyplývající z čl. 108 odst. 3 SFEU.

95.

Rozsudek se jeví jako nesprávný i z dalších důvodů. Kromě aspektů uváděných Tribunálem Komise sice odůvodňovala příkazy k pozastavení podpory v bodech 47 a 48 odůvodnění rozhodnutí o příspěvku na zdravotní péči resp. v bodech 56 a 57 odůvodnění rozhodnutí o pozměněném poplatku za inspekci v potravinovém řetězci tím, že Maďarsko v okamžiku vydání příkazů k pozastavení podpory stále ještě poskytovalo podporu, a v důsledku toho hrozily značné dopady na hospodářskou soutěž.

96.

Ani z těchto obou aspektů však nemohla Komise vyvodit, že Maďarsko nesplní svou povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 třetí věty SFEU. Zaprvé zákaz provádět opatření vyplývající ze zahájení formálního vyšetřovacího řízení před vydáním příkazů k pozastavení podpory ještě neexistoval, neboť Komise vydala příkazy k pozastavení podpory současně se zahájením formálního vyšetřovacího řízení. Zadruhé zákaz provádění platí nezávisle na míře dopadů opatření na hospodářskou soutěž. Článek 108 odst. 3 SFEU nerozlišuje rozsah podpory. Rozsah podpory pak v zásadě nemůže hrát žádnou roli pro předběžné opatření, jehož úkolem je pouze umožnit zjednodušené řízení pro nesplnění povinnosti.

97.

Z odůvodnění sporných rozhodnutí Komise mělo spíše vyplývat, jak namítá Maďarsko a Polsko, na základě jakých okolností se Komise obávala, že Maďarsko bude opatření provádět i přes formální vyšetřovací řízení.

98.

Jak bylo objasněno v bodě 78, ze spisu Komise v projednávané věci vyplývá, že Maďarsko o několik měsíců dříve nepozastavilo dotčená opatření daně z reklamy ani přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Podle všeho musela tato skutečnost podnítit Komisi k vydání příkazů k pozastavení podpory. Tomu by v zásadě také nebylo co vytknout. Toto hledisko posuzovací pravomoci je však tak podstatné, že jej Komise měla do svého odůvodnění uvést.

99.

Na rozdíl od názoru Tribunálu v bodě 137 napadeného rozsudku to není součástí kontextu, ve kterém byly napadené příkazy vydány, a Maďarsko o tom nemohlo nevědět. Pokud bylo předchozí chování Maďarska skutečně rozhodujícím důvodem pro obavu Komise, že Maďarsko bude opatření provádět i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pak musí tato úvaha Komise vyplývat přímo ze zveřejněného odůvodnění příkazu k pozastavení podpory. Tak tomu ale v projednávané věci není.

100.

Pouze to umožňuje zaprvé příjemci rozhodnutí, zadruhé dalším potenciálním žalobcům a zatřetí Tribunálu pochopit a přezkoumat výkon posuzovací pravomoci Komise. Celkově z toho vyplývá, že odůvodnění Komise bylo nedostatečné a Tribunál se v bodě 137 a násl. napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že Komise splnila povinnost uvést odůvodnění.

101.

Tribunál se při přezkumu odůvodnění Komise dopustil nesprávného právního posouzení. Odůvodnění napadených příkazů k pozastavení podpory nesplňuje zákonné požadavky.

102.

Kasační opravný prostředek Maďarska je tedy opodstatněný.

103.

Je-li kasační opravný prostředek opodstatněný, Soudní dvůr podle čl. 61 odst. 1 statutu Soudního dvora zruší rozhodnutí Tribunálu a může sám vydat konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.

104.

Vzhledem k tomu, že odůvodnění příkazů k pozastavení podpory je protiprávní, je nutno napadený rozsudek zrušit a konstatovat, že sporná rozhodnutí byla neplatná v rozsahu, v němž jimi byly vydány příkazy k pozastavení podpory.

105.

Soudní dvůr sice za neplatné prohlásil také právní akty, jejichž předmět zanikl ( 30 ). Nemají-li zaniklé právní akty již žádné právní účinky, lze si ale jen obtížně představit, že budou prohlášeny za neplatné. V takovéto konstelaci vlastně nezbývá než konstatovat neplatnost. Trvá-li nadále zájem na prohlášení neplatnosti, jako je tomu v projednávané věci, navrhuji konstatovat, že právní akty byly neplatné.

106.

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, je-li opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 138 odst. 1, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise neměla ve věci úspěch, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.

107.

Podle čl. 184 odst. 1 ve spojení s čl. 140 odst. 1 ponese Polsko jako vedlejší účastník vlastní náklady řízení.

108.

Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto: