–

za Deutsche Lufthansa AG H. Neumannem, M. Wortmannem a B. Tavakolim, Rechtsanwälte,

–

za Land Berlin R. Klingerem, Rechtsanwalt,

–

za Berliner Flughafen GmbH R. Körnerem, Rechtsanwalt,

–

za německou vládu původně T. Henzem a S. Eisenberg, poté S. Eisenberg, jako zmocněnci,

–

za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,

–

za Evropskou komisi W. Möllsem a B. Sasinowskou, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 3, čl. 6 odst. 3 až 5, jakož i čl. 11 odst. 1 a 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/12/ES ze dne 11. března 2009 o letištních poplatcích (Úř. věst. 2009, L 70, s. 11).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Deutsche Lufthansa AG a Land Berlin (Spolková země Berlín, Německo) ve věci schválení touto spolkovou zemí nového systému letištních poplatků, který pro letiště Berlín-Tegel (Německo) zavedla společnost Flughafen GmbH (dále jen „BFG“) jako řídící orgán letiště.

3

Body 1, 2, 7, 9, 11 až 13 a 15 odůvodnění směrnice 2009/12 uvádějí:

[…]

[…]

[…]

[…]

4

Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, v odstavci 5 stanoví:

„Touto směrnicí není dotčeno právo žádného členského státu uplatnit vůči jakémukoli řídícímu orgánu letiště nacházejícímu se na jeho území dodatečná regulační opatření, jež jsou slučitelná s touto směrnicí a dalšími souvisejícími právními předpisy [Unie]. To může zahrnovat opatření hospodářského dohledu, jako je schvalování systémů nebo výše poplatků, včetně pobídkově orientovaných způsobů zpoplatnění nebo regulace cenovým stropem.“

5

Článek 2 uvedené směrnice, který upravuje „[d]efinice“, mimo jiné stanoví:

„[…]

[…]“

6

Článek 3 směrnice 2009/12, nadepsaný „Zákaz diskriminace“, stanoví:

„Členské státy v souladu s právem [Unie] zajistí, aby letištní poplatky nediskriminovaly uživatele letiště. To však nebrání rozlišení [úpravě] letištních poplatků z důvodů veřejného nebo obecného zájmu, včetně hledisek ochrany životního prostředí. Kritéria použitá pro takové rozlišení [takovou úpravu] musí být významná, objektivní a transparentní.“

7

Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Konzultace a náprava“, stanoví:

„1.   Členské státy zajistí, aby byl zaveden povinný postup pravidelných konzultací mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště nebo zástupci či sdruženími uživatelů letiště, pokud jde o fungování systému letištních poplatků, výši letištních poplatků a případně kvalitu poskytovaných služeb. Tyto konzultace se konají nejméně jednou za rok, nebylo-li při poslední konzultaci dohodnuto jinak. Existuje-li mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště víceletá dohoda, konají se konzultace v souladu s touto dohodou. Členské státy mají právo žádat, aby se konzultace konaly častěji.

2.   Členské státy zajistí, aby změny systému nebo výše letištních poplatků byly, kdykoliv je to možné, prováděny ve shodě mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště. Za tímto účelem předloží řídící orgán letiště uživatelům letiště každý návrh na změnu systému letištních poplatků nebo výše letištních poplatků, společně s odůvodněním navrhovaných změn, nejpozději čtyři měsíce před jejich vstupem v platnost, neexistují-li výjimečné okolnosti, které by však bylo nutné uživatelům odůvodnit. Řídící orgán letiště konzultuje navrhované změny s uživateli letiště a před přijetím rozhodnutí zohlední jejich stanoviska. Řídící orgán letiště zpravidla zveřejní své rozhodnutí nebo doporučení nejpozději dva měsíce před jeho vstupem v platnost. Není-li mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště dosaženo dohody o navrhovaných změnách, odůvodní řídící orgán letiště své rozhodnutí s ohledem na stanoviska uživatelů letiště.

3.   Členské státy zajistí, aby se v případě sporu ohledně rozhodnutí o letištních poplatcích přijatého řídícím orgánem letiště mohla kterákoli ze stran obrátit na nezávislý dozorový orgán uvedený v článku 11, který přezkoumá odůvodnění změn systému nebo výše letištních poplatků.

4.   Změna systému nebo výše letištních poplatků, o níž rozhodl řídící orgán letiště, nenabude v případě jejího předložení nezávislému dozorovému orgánu účinnosti, dokud tento orgán záležitost nepřezkoumá. Nezávislý dozorový orgán přijme do čtyř týdnů ode dne, kdy mu byla záležitost předložena, prozatímní rozhodnutí ohledně vstupu změny letištních poplatků v platnost, ledaže může ve stejné lhůtě přijmout konečné rozhodnutí.

5.   Členský stát se může rozhodnout, že odstavce 3 a 4 nepoužije na změny výše nebo struktury letištních poplatků na těch letištích, pro která:

Postupy, podmínky a kritéria uplatňované členským státem podle tohoto odstavce musí být relevantní, objektivní, nediskriminační a transparentní.“

8

Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Transparentnost“, stanoví:

„1.   Členské státy zajistí, aby pokaždé, kdy se mají konat konzultace podle čl. 6 odst. 1, poskytl řídící orgán letiště každému uživateli letiště nebo zástupcům či sdružením uživatelů letiště informace o faktorech tvořících základ pro stanovení systému nebo výše všech poplatků, které na všech letištích daný řídící orgán letiště vybírá. Tyto informace musí obsahovat alespoň:

2.   Členské státy zajistí, aby uživatelé letiště před každou konzultací podle čl. 6 odst. 1 poskytli řídícímu orgánu letiště informace zejména o

3.   S výhradou vnitrostátních právních předpisů se informace poskytnuté na základě tohoto článku považují za důvěrné či ekonomicky citlivé a podle toho je s nimi nakládáno. V případě řídících orgánů letišť kotovaných na burze musí být dodrženy zejména předpisy pro obchodování na burze.“

9

Článek 11 uvedené směrnice, který se týká „[n]ezávisl[ého] dozorov[ého] orgán[u]“, v odstavcích 1 a 7 stanoví:

„1.   Členské státy určí nebo zřídí nezávislý orgán jako svůj vnitrostátní nezávislý dozorový orgán pro zajištění správného uplatňování opatření přijatých k dosažení souladu s touto směrnicí a pro plnění přinejmenším těch úkolů, které jsou uloženy článkem 6. Tímto orgánem může být subjekt, kterému členský stát svěřil uplatňování dodatečných regulačních opatření uvedených v čl. 1 odst. 5, včetně schvalování systému nebo výše letištních poplatků, a to za předpokladu, že splňuje požadavky odstavce 3 tohoto článku.

[…]

7.   Provádí-li nezávislý dozorový orgán šetření, zda jsou změny systému nebo výše letištních poplatků odůvodněné, jak je stanoveno v článku 6, má pro účely svého rozhodnutí přístup k nezbytným informacím od dotčených stran a současně dotčené strany konzultuje. Aniž je dotčen čl. 6 odst. 4, vydá orgán konečné rozhodnutí co nejdříve a v každém případě do čtyř měsíců od obdržení stížnosti. Tato lhůta může být ve výjimečných a řádně odůvodněných případech prodloužena o dva měsíce. Rozhodnutí nezávislého dozorového orgánu jsou závazná, aniž je dotčen parlamentní nebo soudní přezkum podle práva členských států.“

10

Ustanovení § 19b Luftverkehrsgesetz (zákon o leteckém provozu), nadepsaného „Systém poplatků“, ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „LuftVG“), stanoví:

„(1)   Provozovatel civilního letiště nebo letištní plochy zavede systém poplatků placených za používání zařízení a využívání služeb, které souvisejí s osvětlením, přistáním, vzletem, a parkováním letadel, jakož i s odbavováním cestujících a nákladu (systém poplatků). Systém poplatků musí být předložen ke schválení orgánu příslušnému pro vydávání licencí. Systém je schválen, pokud jsou sazby obsažené v systému určeny na základě vhodných, objektivních, transparentních a nediskriminačních kritériích. Je třeba dbát zvláště na to, aby

[…]

(3)   Aniž jsou dotčena ustanovení odstavce 1, použijí se na schvalování systému poplatků civilních letišť, jejichž roční objem provozu překračuje pět miliónů cestujících, následující pravidla:

[…]

5.   Provozovatel civilního letiště nejméně jednou ročně projedná s uživateli letiště systém poplatků. […]“

11

Ustanovení § 42 odst. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (soudní řád správní), který se týká žalob znějících na neplatnost a na uložení povinnosti, ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví mimo jiné, že nestanoví-li zákon jinak, je žaloba na neplatnost správního aktu přípustná jen tehdy, tvrdí-li žalobce, že tímto aktem byla porušena jeho práva.

12

Kritérium, podle něhož vykonávají německé civilní soudy soudní přezkum poplatků stanovených řídícím orgánem letiště, vyplývá z § 315 Bürgerliches Gesetzbuch (občanský zákoník), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „BGB“). Toto ustanovení, nadepsané „Určení plnění jednou smluvní stranou“, stanoví:

„(1)   Pokud má být plnění určeno jednou ze smluvních stran, je v pochybnostech třeba připustit, že musí být určeno ex æquo et bono.

(2)   K určení dochází sdělením druhé smluvní straně.

(3)   Pokud určení musí být provedeno ex æquo et bono, je toto určení závazné pro druhou stranu jen tehdy, je-li spravedlivé. Není-li určení spravedlivé, je provedeno rozsudkem; totéž platí v případě, že o určení není rozhodnuto včas.“

13

Deutsche Lufthansa, která je leteckou společností, zpochybňuje jakožto uživatel letiště schválení nového systému letištních poplatků pro letiště Berlín-Tegel, jež je spravováno spolkovou zemí Berlín.

14

Rozhodnutím ze dne 13. října 2014 povolila spolková země Berlín jakožto entita odpovědná za nezávislý dozorový orgán s účinkem od 1. ledna 2015 nový systém letištních poplatků vypracovaný BFG (dále jen „sporné povolení“).

15

Deutsche Lufthansa podala žalobu na neplatnost uvedeného povolení. Rozsudkem ze dne 22. června 2016 prohlásil Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vrchní správní soud Berlína a Braniborska, Německo) tuto žalobu za nepřípustnou s odůvodněním, že Deutsche Lufthansa není aktivně legitimována k podání žaloby ve smyslu § 42 odst. 2 soudního řádu správního.

16

Tento soud zaprvé uvedl, že podle rozsudku Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) ze dne 8. července 1977 týkajícího se § 43 LuftVZO není právním důvodem letištních poplatků sporné povolení, nýbrž je jím užívání letiště, takže toto povolení nemá žádný jiný samostatný právní účinek než ten, že umožňuje řídícímu orgánu letiště uplatnit novou právní úpravu poplatků na uživatele letiště. Ustanovení § 19b LuftVG podle tohoto soudu potvrzuje, že veřejnoprávní účinek uvedeného povolení je omezen jen na vztah mezi nezávislým dozorovým orgánem a řídícím orgánem letiště, kterému je toto povolení určeno. Má za to, že i když se tento výklad vztahuje k právní úpravě platné před právní úpravou použitelnou na spor v původním řízení, je stále platný.

17

Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) zadruhé uvádí, že § 19b LuftVG nemá ochranný účinek vůči třetím osobám, kterého by se mohla dovolávat Deutsche Lufthansa jako uživatel letiště. Požadavky zákazu diskriminace a transparentnosti podle něj totiž neumožňují přiznat uživatelům letiště právo na opravný prostředek proti povolení systému letištních poplatků.

18

Tento soud má zatřetí za to, že letištní poplatky podléhaly do zrušení § 43a LuftVZO a § 43 LuftVZO ve znění platném do 1. února 2002 přezkumu civilním soudem založeném na zásadě spravedlnosti v souladu s § 315 BGB, přičemž se mělo o tomto přezkumu za to, že splňuje ústavní požadavky. Ustanovení § 19b LuftVG neměla podle něj v tomto ohledu vliv.

19

Konečně začtvrté Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) uvádí, že toto posouzení je rovněž v souladu se směrnicí 2009/12, zejména s jejími články 6 a 11.

20

Deutsche Lufthansa podala proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vrchní správní soud Berlína a Braniborska) opravný prostředek „Revision“ k předkládajícímu soudu. Deutsche Lufthansa tvrdí, že § 42 odst. 2 soudního řádu správního musí vést k tomu, aby byla žaloba na neplatnost podaná jednotlivcem prohlášena za přípustnou tehdy, jestliže jednotlivec věrohodně tvrdí, že jeho práva byla porušena napadeným správním aktem.

21

Předkládající soud má za to, že Deutsche Lufthansa nemá podle německého práva aktivní legitimaci k podání žaloby na neplatnost, pokud sporné rozhodnutí má za účinek regulaci utváření soukromoprávních vztahů, a sice pokud v systému letištních poplatků je poplatek stanovený jednou ze smluvních stran a povolený nezávislým dozorovým orgánem povinně uložen smluvním stranám, které se od něj nemohou odchýlit v rámci smluv o užívání.

22

Uvádí totiž, že pokud je účinkem povolení systému letištních poplatků regulace utváření soukromoprávních vztahů, dotčené smluvní strany mohou uplatňovat zásah do jejich svobody jednat vyplývající z § 2 odst. 1 Grundgesetz (Základní zákon). Má přitom za to, že v rozsahu, v němž tato svoboda jednat zahrnuje smluvní svobodu, a tedy právo sjednávat s druhou stranou obsah dohod bez jakéhokoli státního donucení, může založit aktivní legitimaci na podání žaloby těchto stran ve smyslu § 42 odst. 2 soudního řádu správního.

23

Předkládající soud v tomto ohledu zaprvé poznamenává, že v oblasti pošty a telekomunikací německý zákonodárce výslovně upravil takový regulační účinek na soukromoprávní vztahy.

24

Má naopak za to, že nic nenaznačuje tomu, že by si německý zákonodárce přál přiznat takový regulační účinek na soukromoprávní vztahy požadavku povolení stanovenému v § 19b odst. 1 druhé větě LuftVG. Předkládající soud uvádí, že tato neexistence německé právní úpravy nemůže být náhodná, jelikož předchozí zákony upravovaly ustanovení regulující utváření soukromoprávních vztahů a nelze nechat bez povšimnutí rozsudek Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) ze dne 8. července 1977 citovaný v bodě 17 tohoto rozsudku. Je tedy podle něj z toho třeba vyvodit, že uživatelé letiště a řídící orgán letiště mohou i za platnosti § 19b LuftVG stanovit jiné poplatky, než jsou povolené poplatky.

25

Má kromě toho za to, že přiznat povolení systému letištních poplatků regulační účinek na soukromoprávní vztahy a s ním související aktivní legitimace k podání žaloby uživatelům letiště by zásadně změnilo tradiční systém opravných prostředků, neboť občanskoprávní řízení by nahradilo správní řízení, avšak německý zákonodárce toto řešení nezamýšlel.

26

Předkládající soud uvádí, že tyto úvahy by však mohly být relevantní, pokud by směrnice 2009/12 v zásadě ukládala řídícím orgánům letiště a uživatelům letiště, že nemohou sjednat jiné letištní poplatky, než jsou poplatky schválené nezávislým dozorovým orgánem podle čl. 6 odst. 5 první věty písm. a) této směrnice.

27

Má zadruhé za to, že uživatel letiště by aktivně legitimován k podání žaloby proti takovému povolení, jako je sporné povolení, podle § 42 odst. 2 soudního řádu správního, pokud by § 19b LuftVG chránil uživatele letiště na základě ochrany třetích osob. Avšak za tímto účelem by bylo třeba, aby dotčené ustanovení stanovilo znaky skutkových okolností umožňující určit okruh osob, který bude dostatečně odlišný od obecné veřejnosti.

28

Předkládající soud má zatřetí za to, že směrnice 2009/12, zejména její článek 3, který zakazuje jakoukoli diskriminaci, by mohl ukládat, aby byla uznána aktivní legitimace Deutsche Lufthansa na podání žaloby ve smyslu § 42 odst. 2 soudního řádu správního v rámci žaloby podané proti spornému povolení. Tak by tomu podle něj bylo v případě, že přezkum systému poplatků civilními soudy založený na spravedlnosti v souladu s § 315 BGB by nesplňoval požadavky této směrnice. Uvádí totiž, že by bylo v rozporu s ústavními pravidly, pokud by byl v případě poplatků, jež vymezuje stát, osobám, jež je mají platit, v zásadě odepřen přezkum uvedených poplatků jak správními, tak civilními soudy.

29

Předkládající soud začtvrté zdůrazňuje, že na základě ustálené judikatury má za to, že kritérium spravedlnosti stanovené v § 315 BGB ukládá vážení objektivních hospodářských zájmů dotčených smluvních stran, jakož i posouzení vyčerpávajícím způsobem předmětu smlouvy a význam plnění, za které by požadovaná cena měla být přiměřeným protiplněním. Kromě toho uvádí, že i když to uvedené ustanovení neupravuje, mohou být při tomto vážení zohledněny i jiné aspekty, jako jsou případná ustanovení zvláštních zákonů, podobně jako zásady unijního práva týkající se poplatků.

30

Má kromě toho za to, že v případě příliš vysokých poplatků civilní soud určí spravedlivou výši, přičemž jí v souladu se směrnicí 2009/12 přizná účinek ex tunc. I když nové stanovení výše poplatků soudem má podle něj ze začátku účinek jen inter partes, další uživatelé se jej také budou domáhat tím, že podají podobnou žalobu, takže tyto žaloby celkově povedou k vyrovnání výše poplatků.

31

Předkládající soud má v tomto ohledu za to, že rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834) neumožňuje určit, zda je výklad podaný Soudním dvorem v tomto rozsudku uplatnitelný na letištní poplatky upravené směrnicí 2009/12 ani zda přezkum systémů poplatků civilními soudy založený na spravedlnosti podle § 315 BGB je v souladu se směrnicí 2009/12.

32

Má za to, že aktivní legitimace k podání žaloby společnosti Deutsche Lufthansa jakožto uživatele letišti v rámci žaloby na neplatnost sporného povolení je rovněž možný vzhledem k tomu, že směrnice 2009/12 přiznává v čl. 11 odst. 7 první větě uživatelům letiště postavení „dotčených stran“. Tato směrnice tak může být považována za směrnici, která slouží zájmům uživatelů letiště tím, že jim přiznává právo na informace a konzultace.

33

Vzhledem k tomu, že Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) měl za to, že otázka, zda Deutsche Lufthansa jakožto uživatel letiště má aktivní legitimaci k podání žaloby podle § 42 odst. 2 soudního řádu správního v rámci žaloby na neplatnost podané proti spornému rozhodnutí, závisí na výkladu směrnice 2009/12, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

34

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2009/12, zejména její článek 3, čl. 6 odst. 5 písm. a), jakož i čl. 11 odst. 1 a 7, musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu ustanovení, které umožňuje řídícímu orgánu letiště, aby se s uživatelem letiště dohodl na jiných letištních poplatcích, než které byly stanoveny tímto orgánem a schváleny nezávislým dozorovým orgánem ve smyslu této směrnice.

35

Jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce i z odpovědi německé vlády na otázku Soudního dvora položenou na jednání, tím, že Spolková republika Německo přijala § 19b odst. 1 a 3 LuftVG, měla v úmyslu provést čl. 6 odst. 5 písm. a) směrnice 2009/12.

36

Posledně uvedené ustanovení povoluje členskému státu, aby nepoužil odstavce 3 a 4 článku 6 této směrnice na změny výše nebo struktury letištních poplatků na těch letištích, pro která existuje povinný postup v rámci vnitrostátních právních předpisů, na základě kterého jsou nezávislým dozorovým orgánem určovány nebo schvalovány letištní poplatky nebo jejich maximální výše.

37

Poté, co v projednávaném případě řídící orgán letiště konzultoval uživatele letiště, stanovil nový systém letištních poplatků a poté jej předložil ke schválení nezávislému dozorovému orgánu. Tento orgán tedy schválil ucelený systém letištních poplatků. Jak uvedl generální advokát v bodě 54 svého stanoviska, zásah nezávislého dozorového orgánu se za těchto podmínek neomezil na určení nebo schválení maximální výše těchto poplatků.

38

S ohledem na znění čl. 6 odst. 5 písm. a) směrnic 2009/12 je třeba mít za to, že jak skutečnost, že postup stanovený v § 19b odst. 1 a 3 LuftVG je povinný, tak skutečnost, že nezávislý dozorový orgán schvaluje systém letištních poplatků stanovený řídícím orgánem letiště, s sebou nesou, že tento orgán se nemůže od tohoto systému poplatků jakýmkoli způsobem odchýlit, jinak by zbavil schválení tímto orgánem jeho užitečného účinku.

39

Z toho vyplývá, že pokud takové vnitrostátní ustanovení, jako je § 19b odst. 1 a 3 LuftVG, stanoví povinný postup, kterým nezávislý dozorový orgán schvaluje systém letištních poplatků, musí být tento systém povinně použit na všechny uživatele, aniž je možné sjednat s určitým uživatelem letiště jiné poplatky, než jsou ty, které byly předtím schváleny.

40

Tento doslovný výklad je ostatně potvrzen kontextuálním výkladem této směrnice.

41

Článek 11 odst. 7 směrnice 2009/12 zaprvé stanoví, že rozhodnutí nezávislého dozorového orgánu jsou závazná, aniž je dotčen parlamentní nebo soudní přezkum podle práva členských států. Přitom právní moc, která se pojí s rozhodnutími nezávislého dozorového orgánu, by byla narušena, pokud by se řídící orgán letiště mohl od nich odchýlit tím, že by s uživatelem letiště sjednal dohodu, která by stanovila jiné letištní poplatky, než by byly letištní poplatky schválené nezávislým dozorovým orgánem.

42

Jak je kromě toho uvedeno v bodě 2 odůvodnění této směrnice, unijní normotvůrce měl za to, že je nezbytné vytvořit společný rámec upravující podstatné rysy letištních poplatků a způsob jejich stanovování, neboť při neexistenci tohoto rámce by nemusely být dodrženy základní požadavky, pokud jde o vztah mezi řídícími orgány letišť a uživateli letišť.

43

Zavedení tohoto společného rámce přitom vede k tomu, že nezávislému dozorovému orgánu svěřuje významnou úlohu, která je zdůrazněna zejména v čl. 11 odst. 1 směrnice 2009/12. Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že nezávislý dozorový orgán je pověřen zajišťováním správného uplatňování opatření přijatých k dosažení souladu s touto směrnicí a plněním přinejmenším těch úkolů, které jsou uloženy článkem 6 uvedené směrnice. Bod 12 odůvodnění směrnice 2009/12 rovněž uvádí, že zásah tohoto orgánu by měl zajistit nestranné rozhodování a řádné a účinné uplatňování této směrnice. Nezávislý dozorový orgán má kromě toho v souladu s čl. 3 první větou směrnice 2009/12 zajistit dodržování zásady zákazu diskriminace

44

Zadruhé umožnit řídícímu orgánu letiště, aby spolu s uživatelem stanovil jiné poplatky, než jsou poplatky schválené nezávislým dozorovým orgánem, by zpochybnilo zásady konzultace, transparentnosti a zákazu diskriminace, které vyplývají z článku 3, čl. 6 odst. 1 a 2, jakož i z článku 7 směrnice 2009/12.

45

V první řadě je třeba uvést, že čl. 6 odst. 5 písm. a) směrnice 2009/12 opravňuje členské státy jen k rozhodnutí, že nepoužijí čl. 6 odst. 3 a 4 této směrnice, takže uvedené státy jsou nadále povinny dodržovat odstavce 1 a 2 tohoto článku. Avšak za účelem zajištění dodržování zásady zákazu diskriminace ukládá čl. 6 odst. 1 směrnice 2009/12 členským státům povinnost upravit postup konzultací mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště nebo zástupci či sdruženími uživatelů letiště. Tyto konzultace se v zásadě konají nejméně jednou za rok a týkají se fungování systému letištních poplatků, výše letištních poplatků a případně kvality poskytovaných služeb.

46

Článek 6 odst. 2 uvedené směrnice podněcuje členské státy k tomu, aby upřednostňovaly konsensuální přístup při změně systému nebo výše letištních poplatků. Členské státy musí tedy zajistit, aby tyto změny byly, kdykoliv je to možné, prováděny ve shodě mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště. Řídícímu orgánu letiště konkrétně přísluší, aby předložil uživatelům letiště každý návrh na změnu systému letištních poplatků nebo výše letištních poplatků, společně s odůvodněním navrhovaných změn, nejpozději čtyři měsíce před jejich vstupem v platnost, neexistují-li výjimečné okolnosti, které by však bylo nutné uživatelům odůvodnit. Řídící orgán letiště konzultuje navrhované změny s uživateli letiště a před přijetím rozhodnutí zohlední jejich stanoviska. Řídící orgán letiště zpravidla zveřejní své rozhodnutí nebo doporučení nejpozději dva měsíce před jeho vstupem v platnost. Není-li mezi řídícím orgánem letiště a uživateli letiště dosaženo dohody o navrhovaných změnách, odůvodní řídící orgán letiště své rozhodnutí s ohledem na stanoviska uživatelů letiště.

47

Konzultace uživatelů letiště při změně systému nebo výše letištních poplatků stanovené v čl. 6 odst. 2 směrnice 2009/12 by byly patrně zbaveny své podstaty, kdyby se po konzultacích s uživateli letiště a schválení nezávislým dozorovým orgánem řídící orgán letiště mohl odchýlit od takto sjednaného a poté schváleného systému poplatků ve prospěch jednoho konkrétního uživatele letiště.

48

V druhé řadě, tím, že by se řídící orgán ve prospěch jednoho uživatele letiště odchýlil od systému letištních poplatků schváleného nezávislým dozorovým orgánem, upřednostnil by tohoto konkrétního uživatele, čímž by porušil nejen zásadu zákazu diskriminace zaručenou v článku 3 směrnice 2009/12, nýbrž také zásadu transparentnosti zaručenou v článku 7 uvedené směrnice. Bod 13 odůvodnění této směrnice uvádí v tomto ohledu, že je nezbytné, aby uživatelé letiště dostávali pravidelně od řídícího orgánu letiště informace o tom, jakým způsobem a na jakém základě se letištní poplatky vypočítávají. Tato transparentnost by leteckým dopravcům měla dát představu o nákladech vznikajících letišti a o produktivitě investic letiště.

49

Zásady transparentnosti a zákazu diskriminace jsou tedy úzce spojeny v tom smyslu, že dodržování první z nich umožňuje uživatelům odhalit porušení druhé zásady. Za účelem zajištění, aby letištní poplatky nevedly k diskriminaci mezi uživateli letiště, jak ukládá čl. 3 první věta směrnice 2009/12 ve spojení s bodem 11 odůvodnění této směrnice, řídící orgány letiště totiž uplatňují povinný postup pravidelných konzultací s uživateli letiště, přičemž poskytují každé straně možnost obrátit se na nezávislý dozorový orgán pokaždé, když rozhodnutí o letištních poplatcích nebo změně systému poplatků je zpochybňováno uživateli letiště.

50

Ve třetí řadě, skutečnost, že čl. 3 druhá věta směrnice 2009/12 povoluje úpravu letištních poplatků z důvodů veřejného nebo obecného zájmu, včetně hledisek ochrany životního prostředí, nemůže vyvrátit předchozí úvahy. Jak totiž upřesňuje třetí věta tohoto ustanovení ve spojení s bodem 15 odůvodnění této směrnice, kritéria použitá pro takovou úpravu musí být významná, objektivní a transparentní, a tedy jasná.

51

Z toho vyplývá, že k úpravě letištních poplatků nemůže dojít v důvěrném rámci sjednávání dohody mezi řídícím orgánem letiště a určitým uživatelem letiště. Taková úprava může být naopak připuštěna tehdy, jestliže je omezena na zavedení kritérií známých všem uživatelům letiště, pokud jsou součástí systému poplatků schváleným nezávislým dozorovým orgánem.

52

Kritéria umožňující úpravu letištních poplatků musí být proto součástí systému poplatků předloženého ke schválení nezávislému dozorovému orgánu, což předpokládá, že uživatelé letiště byli rovněž konzultováni ve věci těchto kritérií.

53

Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že směrnice 2009/12, zejména její článek 3, čl. 6 odst. 5 písm. a), jakož i čl. 11 odst. 1 a 7, musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu ustanovení, které umožňuje řídícímu orgánu letiště, aby s určitým uživatelem letiště sjednal jiné letištní poplatky, než které byly stanoveny tímto orgánem a schváleny nezávislým dozorovým orgánem ve smyslu této směrnice.

54

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2009/12 musí být vykládána v tom smyslu, že brání výkladu vnitrostátního ustanovení v tom smyslu, uživatel letiště nemůže přímo napadnout rozhodnutí o schválení systému poplatků nezávislým dozorovým orgánem, avšak může podat proti řídícímu orgánu letiště žalobu k civilnímu soudu a jen při této příležitosti může tvrdit, že poplatek stanovený v systému letištních poplatků, který je povinen zaplatit, není stanoven spravedlivě.

55

Úvodem je třeba uvést, že tím, že čl. 11 odst. 7 poslední věta směrnice 2009/12 stanoví, že rozhodnutí nezávislého dozorového orgánu jsou závazná, aniž je dotčen parlamentní nebo soudní přezkum podle práva členských států, mohlo by být toto ustanovení vykládáno tak, že umožňuje členským státům, aby si zvolily buď parlamentní, nebo soudní kontrolu.

56

Avšak podle ustálené judikatury platí, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která je v současné době zakotvena v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 37). Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU kromě toho členským státům ukládá, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie.

57

Z toho vyplývá, že neexistence soudního přezkumu nemůže být kompenzována parlamentní kontrolou.

58

Jak kromě toho uvedl generální advokát v bodech 32 až 40 svého stanoviska, základní zásady, na kterých spočívá směrnice 2009/12, a sice zákaz diskriminace, transparentnost a konzultace dotčených stran při změně systému nebo výše letištních poplatků, které jsou zaručeny v článcích 3, 7 a 6 této směrnice ve spojení s body 9 a 11 až 13 uvedené směrnice, mají být považovány za povinnosti řídícího orgánu letiště a zároveň za práva, kterých se mohou před soudem dovolávat uživatelé letiště jako „dotčené strany“ ve smyslu čl. 11 odst. 7 směrnice 2009/12.

59

Za těchto podmínek přísluší soudům členských států zajistit soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají ze směrnice 2009/12 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 38).

60

V tomto ohledu platí, že ačkoliv je v zásadě na vnitrostátním právu, aby upravilo aktivní legitimaci a právní zájem jednotlivce na podání žaloby, unijní právo nicméně vyžaduje, aby vnitrostátní právní předpisy nenarušovaly právo na účinnou soudní ochranu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 42) v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU.

61

Za těchto podmínek zásada účinné soudní ochrany jako taková nevyžaduje existenci samostatné žaloby směřující k napadení souladu vnitrostátních ustanovení s unijními normami, existuje-li jeden nebo více opravných prostředků umožňujících incidenčně zajistit dodržování práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, body 47 a 53).

62

V tomto ohledu platí, že i když v zásadě věcí vnitrostátního právního řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům plynou z unijního práva, tyto procesní podmínky nesmějí mimo jiné v praxi znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, body 39 a 43, jakož i citovaná judikatura).

63

Kromě toho vnitrostátní soudy musejí vykládat procesní podmínky použitelné na řízení, ve kterých rozhodují, v co nejvyšším možném rozsahu takovým způsobem, aby tyto podmínky mohly být použity způsobem přispívajícím k splnění cíle zajistit účinnou soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 44). Vnitrostátní soud se navíc nemůže platně domnívat, že dotčené vnitrostátní ustanovení nelze vyložit v souladu s unijním právem pouze z toho důvodu, že toto ustanovení bylo předtím konstantně vykládáno v rozporu s unijním právem (rozsudek ze dne 11. září 2018, IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, bod 65).

64

Na druhou otázku položenou předkládajícím soudem je třeba odpovědět ve světle těchto úvah.

65

Z předkládacího rozhodnutí v projednávaném případě vyplývá, že v Německu je podle § 42 odst. 2 soudního řádu správního přípustná žalobu na neplatnost správního aktu jen tehdy, tvrdí-li žalobce, že tímto aktem byla porušena jeho práva. Od vydání rozsudku Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) ze dne 8. července 1977, citovaného v bodě 17 tohoto rozsudku, je přitom rozhodnutí, kterým nezávislý dozorový orgán schvaluje systém letištních poplatků, považováno za rozhodnutí, které vyvolává právní účinek jen ve vztahu mezi tímto orgánem a řídícím orgánem letiště. Takové rozhodnutí může být tedy napadeno před civilním soudem jen incidenčně v rámci žaloby podané proti rozhodnutí řídícího orgánu letiště, v němž je požadováno zaplacení poplatku. Dále, vzhledem k tomu, že § 315 odst. 3 BGB ukládá civilnímu soudu, aby rozhodoval na základě spravedlnosti, tento soud musí vážit objektivní hospodářské zájmy dotčených smluvních stran, ale také vyčerpávajícím způsobem posoudit předmět smlouvy a význam plnění, za které by požadovaná cena měla být přiměřeným protiplněním. Z vnitrostátní judikatury však vyplývá, že civilní soud může zohlednit také jiné aspekty vyplývající ze zvláštních zákonů, jako jsou například zásady unijního práva.

66

Je tedy třeba určit, zda ve věci v původním řízení nemá povinnost uživatele letiště, který si přeje napadnout rozhodnutí nezávislého dozorového orgánu, jímž je schválen systém letištních poplatků podle směrnice 2009/12, podat žalobu civilnímu soudu rozhodujícímu na základě spravedlnosti podle § 315 odst. 3 BGB, v praxi za účinek znemožnění nebo nepřiměřené ztížení výkonu práv přiznaných touto směrnicí v rozporu se zásadou efektivity (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 43 a citovaná judikatura).

67

V tomto ohledu stačí konstatovat, jak již uvedl Soudní dvůr v podobném kontextu, že použití § 315 odst. 3 BGB s tím, že se zaměřuje výlučně na hospodářskou racionalitu jednotlivých smluv, nezohledňuje skutečnost, že pouze stanovení poplatků založených na jednotných kritériích může zajistit, aby se politika v oblasti poplatků uplatňovala na všechny dotčené podniky stejně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, bod 74).

68

Kromě toho, jak uvedl generální advokát v bodě 77 svého stanoviska, jiné „klíčové“ aspekty postupu, který vedl ke schválení letištních poplatků, jako otázky týkající se utváření vůle nezávislého dozorového orgánu nebo případných formálních vad, které by mohly ovlivnit obsah správního rozhodnutí, by se ocitly mimo rámec přezkumu civilním soudem.

69

Konečně přezkum poplatků založený na spravedlnosti, jakož i případné přijetí rozhodnutí vyplývajícího z posouzení ex aequo et bono v souladu s § 315 odst. 3 BGB jsou v rozporu se zásadou zákazu diskriminace uživatelů letiště zaručenou článkem 3 směrnice 2009/12 tím spíše, že účinek rozsudků německých civilních soudů je omezen jen na účinek mezi účastníky řízení před těmito soudy (obdobně viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, body 83 a 94).

70

Z toho vyplývá, že § 315 odst. 3 BGB, podle něhož uživatelé letiště nemohou dosáhnout soudního přezkumu prováděného na základě objektivních kritérií, který by mohl plně zajistit dodržování podmínek uložených směrnicí 2009/12, neumožňuje německým civilním soudům, aby těmto uživatelům zajistily účinnou soudní ochranu.

71

Za těchto podmínek je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že směrnice 2009/12 musí být vykládána tak, že brání výkladu vnitrostátního ustanovení v tom smyslu, že uživatel letiště nemůže přímo napadnout rozhodnutí o schválení systému letištních poplatků nezávislým dozorovým orgánem, avšak může podat proti řídícímu orgánu letiště žalobu k civilnímu soudu a jen při této příležitosti může tvrdit, že poplatek stanovený v systému letištních poplatků, který je povinen zaplatit, není spravedlivě stanoven.

72

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto: