–

za E. Buccioniho N. Paolettim, A. Mari a G. Paoletti, avvocati,

–

za Banca d’Italia S. Ceci, M. Marcucci, a N. de Giorgim, avvocati,

–

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Gentilim, avvocato dello Stato,

–

za portugalskou vládu L. Inez Fernandesem, M. Figueiredem a L. Barrosem, jako zmocněnci,

–

za Evropskou komisi V. Di Buccim, J. Baquero Cruzem a K.-P. Wojcikem, jakož i A. Steiblytė, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 53 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Enzem Buccionim a Banca d’Italia (dále jen „BdI“), pokud jde o její rozhodnutí odmítnout mu přístup k některým dokumentům týkajícím se Banca Network Investimenti SpA (dále jen „BNI“).

3

Body 2, 5, 6 a 15 odůvodnění směrnice 2013/36 uvádějí:

[…]

[…]

4

Podle čl. 4 této směrnice, nadepsaného „Určení a pravomoci příslušných orgánů“:

„[…]

2.   Členské státy zajistí, aby příslušné orgány sledovaly činnost institucí, […] aby mohly posoudit plnění požadavků této směrnice a nařízení [Evropského parlamentu a rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2013, L 176, s. 1)].

3.   Členské státy dále zajistí, aby byla přijata vhodná opatření umožňující příslušným orgánům získat údaje nezbytné k posouzení toho, zda instituce […] plní požadavky uvedené v odstavci 2, a k vyšetření možných nedodržení těchto požadavků.

[…]

5.   Členské státy požadují, aby instituce poskytovaly příslušným orgánům svého domovského členského státu veškeré informace potřebné pro posouzení, zda dodržují pravidla přijatá v souladu s touto směrnicí a s nařízením (EU) č. 575/2013. Členské státy rovněž zajistí, aby mechanismy vnitřní kontroly a správní a účetní postupy institucí za všech okolností umožňovaly ověření dodržování těchto pravidel.

[…]“

5

Článek 6 uvedené směrnice, nadepsaný „Spolupráce v rámci Evropského systému finančního dohledu“, stanoví:

„Při výkonu svých povinností vezmou příslušné orgány v úvahu sbližování v oblasti nástrojů dohledu a postupů dohledu při uplatňování požadavků právních a správních předpisů přijatých podle této směrnice a nařízení [č. 575/2013]. Pro tento účel členské státy zajistí:

[…]“

6

Článek 50 téže směrnice, nadepsaný „Spolupráce na dohledu“, v odstavci 1 stanoví:

„Příslušné orgány dotčených členských států úzce spolupracují při dohledu nad činností institucí, zejména nad činností provozovanou prostřednictvím pobočky v jednom nebo více členských státech jiných než stát, v němž mají skutečné sídlo. Tyto orgány si navzájem poskytují veškeré informace o řízení a vlastnictví těchto institucí, jež mohou usnadnit dohled nad nimi a zkoumání podmínek pro vydání povolení, jakož i veškeré informace, jež mohou usnadnit sledování institucí, zvláště ve vztahu k likviditě, platební schopnosti, pojištění vkladů, omezení velkých expozic, dalších faktorů, které mohou mít vliv na systémové riziko dané instituce, správním a účetním postupům a mechanismům vnitřní kontroly.“

7

Článek 53 směrnice 2013/36, nadepsaný „Profesní tajemství“, v odstavci 1 stanoví:

„Členské státy stanoví, že všechny osoby pracující v současnosti nebo v minulosti pro příslušné orgány a auditoři a odborníci jednající jménem příslušných orgánů, jsou vázáni profesním tajemstvím.

Důvěrné informace, které tyto osoby, auditoři nebo odborníci získají při výkonu svých povinností, mohou sdělit pouze v souhrnné nebo obecné podobě, z níž nelze určit totožnost jednotlivých úvěrových institucí, aniž jsou dotčeny případy stanovené trestním právem.

Byl-li však na úvěrovou instituci vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze v občanském soudním řízení sdělit důvěrné informace, které se nedotýkají třetích osob účastnících se pokusu o záchranu úvěrové instituce.“

8

Článek 54 této směrnice se týká „Použití důvěrných informací“.

9

Článek 22 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63), se týká řádného postupu při přijímání rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) týkajících se dohledu, zatímco článek 27 tohoto nařízení se týká povinnosti zachovávat služební tajemství, kterou mají členové Rady dohledu, zaměstnanci ECB a zaměstnanci vyslaní zúčastněnými členskými státy vykonávající povinnosti dohledu, a výměny informací mezi ECB a orgány a subjekty na vnitrostátní úrovni nebo na úrovni Unie.

10

Článek 22 legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (zákon č. 241 o nových pravidlech v oblasti správního řízení a právu na přístup ke správním dokumentům) ze dne 7. srpna 1990, v platném znění, nadepsaný „Definice a zásady v oblasti přístupu“, stanoví v odstavcích 2 a 3:

„2.   S přihlédnutím k jeho důležitým cílům veřejného zájmu představuje právo na přístup ke správním dokumentům obecnou zásadu, která je základem činnosti správních orgánů s cílem podpořit účast a zajistit, aby takové činnosti byly objektivní a transparentní.

3.   Přístup ke všem správním dokumentům bude umožněn, vyjma případů uvedených v článku 24 odst. 1, 2, 3, 5 a 6.“

11

Článek 24 tohoto zákona v platném znění, nadepsaný „Odepření práva na přístup“, stanoví:

„1.   Právo na přístup bude odepřeno:

[…]

3.   Nejsou přípustné žádosti o přístup, které se zaměřují na celkovou kontrolu činnosti veřejných orgánů.

[…]

7.   Žadatelům však musí být umožněn přístup ke správním dokumentům, jejichž znalost je potřebná k zajištění nebo ochraně jejich vlastních právních zájmů. […]“

12

Článek 7 decreto legislativo n. 385 – recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (legislativní nařízení č. 385 o italském zákonu o bankách) ze dne 1. září 1993, v platném znění, nadepsaný „Profesní tajemství a spolupráce mezi orgány“ stanoví v odstavci 1:

„Všechny informace a údaje v držení [BdI] z důvodu jejích dohledových činností se považují za státní tajemství, a to i vůči orgánům veřejné moci, s výjimkou ministerstva hospodářství a financí, které předsedá CICR [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (meziministerský výbor pro úvěry a úspory)]. Z důvodu státního tajemství nemůže být zpřístupnění odepřeno justičním orgánům, jestliže jsou požadované informace nezbytné pro předběžné vyšetřování nebo řízení týkající se protiprávních jednání, za které lze uložit trestní sankce.“

13

Jak vyplývá z dokumentů, které má k dispozici Soudní dvůr, E. Buccioni má od roku 2004 otevřený běžný účet v úvěrové instituci BNI. Zůstatek na tomto účtu ke dni 5. srpna 2012 činil 181325,31 eura. Předkládající soud uvádí, že poté, co byla vůči této úvěrové instituci nařízena nucená likvidace, bylo danému vkladateli vyplaceno jen 100000 eur od Fondo interbancario di tutela dei depositi (italský fond pojištění vkladů).

14

Enzo Buccioni se domnívá, že existují skutečnosti, které mohou přivodit odpovědnost jak BdI, tak BNI za finanční ztráty, které mu vznikly. S cílem získat další informace, aby zvážil možnost podat žalobu k soudu, požádal E. Buccioni dne 3. dubna 2015 BdI o zpřístupnění některých dokumentů týkajících se dohledu nad BNI.

15

Rozhodnutím ze dne 20. května 2015 BdI částečně zamítla tuto žádost zejména z důvodu, že některé dokumenty, o jejichž zpřístupnění bylo žádáno, obsahovaly důvěrné informace chráněné profesním tajemstvím, které musí BdI zachovávat, že uvedená žádost nebyla dostatečně přesná nebo že se týká dokumentů, které pro žadatele nejsou zajímavé.

16

Enzo Buccioni podal k Tribunale amministrativo regionale del Lazio (regionální správní soud pro region Lazio, Itálie) žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 2. prosince 2015 daný soud žalobu zamítl.

17

Enzo Buccioni podal proti tomuto rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie). V tomto ohledu zvláště tvrdí, že soud prvního stupně porušil čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36, jelikož, když byla vůči BNI nařízena nucená likvidace, přestala povinnost profesního tajemství, kterou měla BdI, platit. BdI naproti tomu tvrdí, že v souladu s uvedeným ustanovením zpřístupnění důvěrných informací týkajících se úvěrové instituce, vůči níž byla nařízena nucená likvidace, předpokládá, že žadatel již dříve zahájil občanské soudní řízení.

18

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

19

Předběžnými otázkami, které je třeba zkoumat společně, se předkládající soud v podstatě táže, zda je třeba čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36 ve spojení s článkem 15 SFEU a čl. 22 odst. 2 a čl. 27 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 vykládat v tom smyslu, že brání tomu, aby příslušné orgány členských států zpřístupnily důvěrné informace osobě, která o ně požádá, aby mohla zahájit občanské soudní řízení na ochranu majetkových zájmů poškozených v důsledku nařízení nucené likvidace úvěrové instituce.

20

Je třeba poznamenat, že v rozsahu, v němž předkládající soud odkazuje jak na článek 15 SFEU, tak na čl. 22 odst. 2 a čl. 27 odst. 1 nařízení č. 1024/2013, není výklad těchto ustanovení, z nichž jasně vyplývá, že nejsou určena příslušným orgánům členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2017, Komise v. Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, body 51 a 52), relevantní ve věci v původním řízení, která se týká žádosti o přístup k dokumentům v držení BdI.

21

Aby bylo možno odpovědět na položené otázky, je třeba především uvést, že z bodu 2 odůvodnění směrnice 2013/36 vyplývá, že jejím hlavním cílem je koordinovat vnitrostátní ustanovení týkající se přístupu k činnosti úvěrových institucí a investičních podniků, způsobů jejich řízení a rámce dohledu.

22

Kromě toho, jak vyplývá z bodů 5 a 6 směrnice 2013/36, tato směrnice by z hlediska svobody usazování i z hlediska volného pohybu služeb v oblasti úvěrových institucí měla být základním nástrojem pro dosažení vnitřního trhu, jehož hladké fungování vyžaduje nejen právní normy, ale také úzkou a pravidelnou spolupráci a podstatně zdokonalenou konvergenci regulačních postupů a postupů dohledu mezi příslušnými orgány členských států.

23

Z bodu 15 odůvodnění téže směrnice dále vyplývá, že má za cíl dosažení nezbytného stupně harmonizace, dostatečného k zajištění vzájemného uznávání povolení a systémů obezřetnostního dohledu, což umožní vydávat jednotné povolení pro celou Unii a uplatňovat zásadu, že obezřetnostní dohled vykonává domovský členský stát.

24

Za tímto účelem čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2013/36 stanoví, že členské státy zajistí, aby příslušné orgány sledovaly činnost úvěrových institucí, aby mohly posoudit plnění požadavků této směrnice, jakož i aby byla přijata vhodná opatření umožňující příslušným orgánům získat údaje nezbytné k posouzení toho, zda uvedené instituce plní tyto požadavky. Podle odstavce 5 tohoto článku 4 členské státy zejména požadují, aby úvěrové instituce poskytovaly příslušným orgánům domovského členského státu veškeré informace potřebné pro posouzení, zda dodržují pravidla přijatá v souladu se směrnicí 2013/36.

25

Kromě toho čl. 6 písm. a) této směrnice uvádí, že členské státy zajistí, aby příslušné orgány spolupracovaly na základě důvěry a plného vzájemného respektu, zejména při zajišťování výměny příslušných a spolehlivých informací mezi nimi a ostatními subjekty, které jsou součástí Evropského systému finančního dohledu, v souladu se zásadou loajální spolupráce stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU.

26

Mimoto podle čl. 50 odst. 1 uvedené směrnice příslušné orgány dotčených členských států úzce spolupracují při dohledu nad činností institucí, zejména nad činností provozovanou prostřednictvím pobočky v jednom nebo více členských státech jiných než stát, v němž mají skutečné sídlo. Tyto orgány si navzájem poskytují veškeré informace o řízení a vlastnictví těchto institucí, jež mohou usnadnit dohled nad nimi a zkoumání podmínek pro vydání povolení, jakož i veškeré informace, jež mohou usnadnit sledování institucí, zvláště ve vztahu k likviditě, platební schopnosti, pojištění vkladů, omezení velkých expozic, dalších faktorů, které mohou mít vliv na systémové riziko dané instituce, správním a účetním postupům a mechanismům vnitřní kontroly.

27

Účinné provádění režimu obezřetnostního dohledu úvěrových institucí, který unijní zákonodárce zavedl přijetím směrnice 2013/36 a který je založen na dohledu vykonávaném uvnitř členského státu a výměně informací mezi příslušnými orgány různých členských států, jak je stručně popsán v předcházejících bodech, vyžaduje, aby jak úvěrové instituce, nad nimiž je vykonáván dohled, tak příslušné orgány mohly mít jistotu, že poskytnuté důvěrné informace zůstanou v zásadě nadále důvěrné (obdobně viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, bod 31).

28

Neexistence takové důvěry by totiž mohla ohrozit hladké předávání důvěrných informací, které jsou nezbytné k výkonu dohledu (obdobně viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, bod 32).

29

Článek 53 odst. 1 směrnice 2013/36 tedy ukládá profesní tajemství jako obecné pravidlo nejen s cílem chránit konkrétní zájmy přímo dotčených úvěrových institucí, ale i obecný zájem spojený především s finanční stabilitou v rámci Unie (obdobně viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, bod 33).

30

Konečně jsou ve směrnici 2013/36 taxativně uvedeny zvláštní případy, kdy všeobecný zákaz zpřístupnění důvěrných informací, které mají k dispozici příslušné orgány, stanovený v článku 53 odst. 1 této směrnice, výjimečně nebrání tomu, aby tyto informace byly oznámeny nebo používány (obdobně viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, bod 38).

31

V projednávaném případě je třeba uvést, že čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36 stanoví ve třetím pododstavci, že „byl-li však na úvěrovou instituci vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze v občanském soudním řízení sdělit důvěrné informace, které se nedotýkají třetích osob účastnících se pokusu o záchranu úvěrové instituce“.

32

Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 79 až 81 svého stanoviska, unijní zákonodárce chtěl tímto ustanovením umožnit příslušnému orgánu, aby zpřístupnil důvěrné informace, které se netýkají třetích osob zapojených do pokusů o záchranu této instituce, jen osobám přímo dotčeným konkursem nebo nucenou likvidací úvěrové instituce pro účely jejich použití v občanském soudním řízení, při možnosti přezkumu příslušnými soudy.

33

Vzhledem ke všem předcházejícím úvahám nelze ze znění čl. 53 odst. 1 třetího pododstavce směrnice 2013/36 ani z kontextu, do kterého toto ustanovení spadá, jakož ani z cílů sledovaných pravidly obsaženými v této směrnici, která se týkají profesního tajemství, vyvodit, že by se důvěrné informace týkající se úvěrové instituce, na kterou byl prohlášen konkurs nebo ohledně níž byla nařízena nucená likvidace, mohly zpřístupnit jen v občanském soudním řízení, které již bylo zahájeno.

34

V případě, o jaký se jedná v původním řízení, zpřístupnění těchto informací během řízení, které má podle vnitrostátního práva povahu správního řízení, může již před zahájením občanského soudního řízení zaručit dodržení požadavků uvedených v bodě 32 tohoto rozsudku, a tedy užitečný účinek povinnosti zachovávat profesní tajemství, která je stanovena v čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36.

35

Za těchto okolností by požadavky řádného výkonu spravedlnosti byly vážně narušeny, kdyby byl žadatel nucen začít občanské soudní řízení s cílem získat přístup k důvěrným informacím, které mají v držení příslušné orgány.

36

Tento výklad navíc není zpochybněn úvahami uvedenými v bodě 39 rozsudku ze dne 12. listopadu 2014, Altmann a další (C‑140/13, EU:C:2014:2362), podle kterých spor ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, nepatřil do rámce občanského soudního řízení zahájeného osobami, které požádaly o přístup k důvěrným informacím týkajícím se investičního podniku, který byl v soudem nařízené likvidaci. V rozsudku ze dne 12. listopadu 2014, Altmann a další (C‑140/13, EU:C:2014:2362), Soudní dvůr totiž nebyl vyzván, aby odpověděl na otázku, která je předmětem tohoto řízení, protože uvedený rozsudek se týkal výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (Úř. věst. 2004, L 145, s. 1; Zvl. vyd. 06/007, s. 263), za okolností, ve kterých byla vnitrostátní skutková a procesní situace odlišná od situace, o jakou se jedná ve věci v původním řízení. Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 50 a 52 svého stanoviska, výklad čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36 nelze z tohoto důvodu provést s ohledem na důvod uvedený v bodě 39 daného rozsudku.

37

V souladu s ustálenou judikaturou je však třeba použít restriktivního výkladu výjimek stanovených směrnicí 2013/36 ze všeobecného zákazu zpřístupňovat důvěrné informace (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. dubna 2010, Komise v. Spojené království, C 346/08, EU:C:2010:213, bod 39 a citovaná judikatura).

38

Proto je třeba mít za to, že možnost odchýlit se od povinnosti profesního tajemství podle čl. 53 odst. 1 třetího pododstavce uvedené směrnice vyžaduje, aby se žádost o zpřístupnění informací vztahovala na informace, v souvislosti s nimiž žadatel předloží přesné a souhlasné indicie nasvědčující tomu, že uvedené informace se ukazují jako relevantní pro účely občanského soudního řízení, které probíhá nebo má být zahájeno a jehož předmět musí být žadatelem přesně identifikován, přičemž dotčené informace nesmějí být použity mimo takové řízení.

39

Každopádně přísluší příslušným orgánům a soudům, aby před zpřístupněním každé z požadovaných důvěrných informací uvedly v rovnováhu zájem žadatele na disponování dotčenými informacemi a zájmy související se zachováním důvěrnosti týchž informací, na které se vztahuje profesní tajemství (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. února 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, body 51 a 52, jakož i citovaná judikatura).

40

Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 53 odst. 1 směrnice 2013/36 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby příslušné orgány členských států zpřístupnily důvěrné informace osobě, která o ně požádá, aby mohla zahájit občanské soudní řízení na ochranu majetkových zájmů poškozených v důsledku nařízení nucené likvidace úvěrové instituce. Žádost o zpřístupnění se však musí vztahovat na informace, v souvislosti s nimiž žadatel předloží přesné a souhlasné indicie nasvědčující tomu, že uvedené informace se ukazují jako relevantní pro účely občanského soudního řízení, jehož předmět musí být žadatelem přesně identifikován, přičemž dotčené informace nesmějí být použity mimo takové řízení. Příslušným orgánům a soudům přísluší, aby před zpřístupněním každé z požadovaných důvěrných informací uvedly v rovnováhu zájem žadatele na disponování dotčenými informacemi a zájmy související se zachováním důvěrnosti informací, na které se vztahuje profesní tajemství.

41

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

Článek 53 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby příslušné orgány členských států zpřístupnily důvěrné informace osobě, která o ně požádá, aby mohla zahájit občanské soudní řízení na ochranu majetkových zájmů poškozených v důsledku nařízení nucené likvidace úvěrové instituce. Žádost o zpřístupnění se však musí vztahovat na informace, v souvislosti s nimiž žadatel předloží přesné a souhlasné indicie nasvědčující tomu, že uvedené informace se ukazují jako relevantní pro účely občanského soudního řízení, jehož předmět musí být žadatelem přesně identifikován, přičemž dotčené informace nesmějí být použity mimo takové řízení. Příslušným orgánům a soudům přísluší, aby před zpřístupněním každé z požadovaných důvěrných informací uvedly v rovnováhu zájem žadatele na disponování dotčenými informacemi a zájmy související se zachováním důvěrnosti informací, na které se vztahuje profesní tajemství.