1.

Jak mohou členské státy docílit právního vyjasnění otázky existence platební povinnosti vůči Evropské unii, pokud Evropská komise nemá pravomoc přijmout rozhodnutí o vymáhání této pohledávky a pokud dosud nebylo zahájeno řízení o nesplnění povinnosti?

2.

V tom tkví podstata otázky, která v rámci jinak zcela technického kontextu vyvstává na základě projednávaných kasačních opravných prostředků.

3.

V projednávaných věcech se nejprve jedná o otázku cel, tj. o tradiční vlastní zdroje Unie, která Spolková republika Německo nemohla v případě první z projednávaných věcí vybrat z důvodu problémů vzniklých na straně slovenských orgánů a v případě druhé z nich z důvodu problémů vzniklých na straně rumunských orgánů. Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že za těchto okolností odpovídá za vzniklé ztráty v prvním případě Slovenská republika a ve druhém Rumunsko, vyzvala tyto členské státy, aby příslušné částky zaplatily. Komise zjevně chtěla, jak potvrdila i na jednání, zaslat první dopisy s ohledem na případné pozdější řízení o nesplnění povinnosti. Komise ovšem tyto dopisy nevypracovala způsobem, který je obvyklý v případě prvního navázání kontaktu, ale jako právně závazná rozhodnutí, v nichž stanovila mimo jiné samostatnou lhůtu pro zaplacení příslušných částek.

4.

Tribunál se ovšem touto okolností podrobně nezabýval a uvedeným dopisům odmítl přiznat jakékoli právní účinky již na základě toho, že Komise neměla pravomoc k přijetí závazných rozhodnutí týkajících se vymáhání vlastních zdrojů vůči členským státům. Tribunál naproti tomu vůbec neposoudil obsah uvedených dopisů a otázku použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích Unie, kterou zpochybňovali účastnici řízení.

5.

Na první pohled by se toto řešení mohlo jevit jako pragmatické.

6.

Komise totiž v projednávaných věcech sama zdůrazňuje, že v oblasti vlastních zdrojů skutečně nemá pravomoc k tomu, aby vůči členským státům přijímala závazná rozhodnutí za účelem vymáhání pohledávek. Rovněž mimo oblast vlastních zdrojů nelze přinejmenším na první pohled nalézt jakýkoli právní základ, který by Komisi opravňoval k přijímání závazných rozhodnutí, jejichž prostřednictvím by vybídla členské státy k zaplacení peněžitých pohledávek.

7.

To znamená, že pokud by byl uznán právní účinek, a v důsledku toho i napadnutelnost dopisů Komise, mohlo by to s nejvyšší pravděpodobností vést nanejvýš ke zrušení těchto dopisů, ale nebyly by tím z právního hlediska vyjasněny sporné nároky. Námitka, kterou vznesly členské státy, které jsou účastníky projednávaných řízení, podle níž měl Tribunál sporné dopisy prohlásit za napadnutelné už jen z důvodu potřeby právní ochrany, se tak minula účinkem. Proč by tedy měla být rovněž zohledňována napadnutelnost sporných dopisů, nemůže-li to nijak přispět k vyjasnění z právního hlediska?

8.

I přes tyto pragmatické úvahy se řešení Tribunálu, které se opírá o ustálenou judikaturu o napadnutelnosti aktů unijních orgánů, jeví jako nesprávné. Unijní soud totiž nemůže pro účely přezkumu právních účinků těchto aktů vycházet výlučně z kritéria nedostatku rozhodovací pravomoci, aniž by zohlednil obsah dotčených aktů. Takové řešení vyvolává ještě větší pochybnosti tehdy, když se přezkum pravomoci orgánů, jak je tomu v projednávaných věcech, opírá výlučně o pravidla, jejichž použitelnost je sporná, aniž by se tato použitelnost jakkoli posuzovala.

9.

Takový přístup totiž vede k tomu, že je bráněno v přezkumu legality právního aktu Unie z důvodu zjevně účelového posouzení přípustnosti. V unii práva nelze takový přístup i přes veškeré pragmatické zohlednění účinků rozhodnutí Soudního dvora a účinnosti unijní správy přijmout, i pokud by bylo zjevné, že meritorní zkoumání právního aktu nepovede k vyjasnění věci z právního hlediska.

10.

Toto konstatování nebrání Soudnímu dvoru – pokud by se přiklonil k řešení navrhovanému v tomto stanovisku – v tom, aby uznal, že projednávané kasační opravné prostředky poukazují na mezeru v unijním systému soudního přezkumu v důsledku neexistence obecné určovací žaloby ( 2 ). Vzhledem k tomu, že Komise nemá obecnou rozhodovací pravomoc k vymáhání peněžitých pohledávek vůči členským státům, a nemůže proto přijmout napadnutelný právní akt, lze potom v takových případech, o jaké se jedná v projednávaných věcech, existenci platebního nároku Unie objasnit pouze prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti. Dokud Komise takové řízení nezahájí, nemají členské státy možnost dosáhnout objasnění právního stavu, byť musí nést značné úrokové riziko.

11.

Projednávané věci skýtají Soudnímu dvoru příležitost, aby se kromě přezkumu napadených usnesení Tribunálu a sporných dopisů Komise zabýval i zaplněním této mezery v soudní ochraně.

12.

Rozhodnutí Rady 2000/597/ES, Euratom ze dne 29. září 2000 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství ( 3 ) bylo s účinkem od 1. ledna 2007 nahrazeno rozhodnutím Rady 2007/436/ES, Euratom ze dne 7. června 2007 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství ( 4 ), přičemž ustanovení, která jsou relevantní v projednávaných věcech, zůstala nezměněna.

13.

Podle čl. 2 odst. 1 písm. b) rozhodnutí 2000/597 a čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2007/436 vlastní zdroje zahrnuté do rozpočtu Evropské unie tvoří mimo jiné tyto příjmy: „cla stanovená ve společném celním sazebníku a další cla, současná i budoucí, zavedená orgány [Unie] v obchodě se třetími zeměmi. Cla se nazývají „tradiční vlastní zdroje“. Podle čl. 2 odst. 3 rozhodnutí 2000/597 a 2007/436 si členské státy ponechávají 25 % z těchto příjmů jako náklady na výběr.

14.

V článku 8 odst. 1 prvním a třetím pododstavci rozhodnutí 2000/597 a 2007/436 se stanoví, že vlastní zdroje Unie vybírají členské státy v souladu se svými právními předpisy a správními opatřeními, které případně upraví tak, aby splňovaly požadavky právní úpravy Unie, a poskytují je Komisi.

15.

Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 ze dne 22. května 2000, kterým se provádí rozhodnutí o systému vlastních zdrojů ( 5 ), bylo změněno a doplněno nejprve nařízením Rady (ES, Euratom) č. 2028/2004 ze dne 16. listopadu 2004 ( 6 ) a následně s účinkem od 1. ledna 2007 nařízením Rady (ES, Euratom) č. 105/2009 ze dne 26. ledna 2009 ( 7 ).

16.

Podle čl. 2 odst. 1 a 2 nařízení č. 1150/2000, ve znění pozdějších předpisů, se nárok Unie na vlastní zdroje Unie, které jsou uvedené v rozhodnutích 2000/597 a 2007/436, stanoví, jakmile jsou splněny podmínky stanovené celními předpisy, které se týkají zaúčtování částky nároku a vyrozumění dlužníka. Dnem stanovení nároku je den zaúčtování podle celních předpisů.

17.

V článku 6 odst. 3 nařízení č. 1150/2000 se stanoví:

„3.   a) Nároky stanovené podle článku 2 se, aniž je dotčeno písmeno b), účtují nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byl nárok stanoven.

b) Stanovené nároky nezaúčtované podle písmene a), protože dosud nejsou uhrazeny a nebylo na ně poskytnuto žádné zajištění, se uvádějí na zvláštních účtech ve lhůtě stanovené v písmenu a). Členské státy mohou takto postupovat také v případě, že proti stanoveným nárokům, na něž bylo poskytnuto zajištění, jsou vzneseny námitky a jejich výše by se mohla po vyřešení vzniklých sporů změnit.“

18.

V článku 9 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 1150/2000 se stanoví:

„1. Postupem podle článku 10 poukáže každý členský stát vlastní zdroje na účet vedený na jméno Komise u ministerstva financí nebo jiného subjektu, který každý členský stát určí.“

19.

V článku 10 odst. 1 nařízení č. 1150/2000 se stanoví:

„1.   Po odečtení nákladů spojených s vybíráním vlastních zdrojů [...] se vlastní zdroje [...] připisují na příslušné účty nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byl nárok stanoven podle článku 2 tohoto nařízení.

Nicméně nároky uváděné na zvláštních účtech podle čl. 6 odst. 3 písm. b) tohoto nařízení musí být zaúčtovány nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byly nárokované částky uhrazeny.“

20.

Podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1150/2000 zaplatí v případě jakéhokoli zpoždění v připisování částek na účet uvedený v čl. 9 odst. 1 tohoto nařízení dotyčný členský stát úroky, jejichž úroková sazba je stanovena podle čl. 11 odst. 2 a 3.

21.

V článku 17 odst. 1 a 2 nařízení č. 1150/2000 se stanoví:

„1.   Členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, aby zajistily, že částky odpovídající nárokům stanoveným podle článku 2 budou poskytnuty Komisi tak, jak je stanoveno v tomto nařízení.

2.   Členské státy nejsou povinny poskytnout Komisi částky odpovídající stanoveným nárokům, které nemohou být vybrány

Částky stanovených nároků prohlásí za částky, které nelze vybrat, rozhodnutím příslušný správní orgán, který tuto skutečnost zjistí.

Částky stanovených nároků se považují za částky, které nelze vybrat [...]

Částky, jejichž vybrání bylo prohlášeno nebo je považováno za nemožné, se s konečnou platností odepíší ze zvláštního účtu uvedeného v čl. 6 odst. 3 písm. b) [...]“

22.

V období před rokem 2010 byla německých celním úřadům podána celní prohlášení za účelem propuštění zboží do celního režimu vnějšího tranzitu Společenství podle článku 91 a násl. celního kodexu Společenství ( 8 ). Tento režim umožňuje přepravu zboží mezi dvěma místy v rámci celního území Unie, aniž by toto zboží podléhalo dovozním clům. Podmínkou k tomu je ovšem předložení dotčeného zboží na místě určení, aby celní úřady mohly ověřit, že zboží bylo přepraveno na místo určení ( 9 ). Nedojde-li k tomu, zboží se považuje za dovezené do Unie, čímž vzniká celní dluh. Není-li jasné, kde a kdy bylo dotčené zboží odňato celnímu dohledu, považuje se za okamžik vzniku celního dluhu okamžik propuštění zboží do režimu vnějšího tranzitu. To znamená, že orgány členského státu, v němž bylo zboží propuštěno do režimu vnějšího tranzitu, mají povinnost vybrat celní dluh a odvést dotčené vlastní zdroje Komisi.

23.

V projednávaných věcech, v nichž se místa určení zboží nacházela ve Slovenské republice a v Rumunsku, je pravda, že rumunské a slovenské orgány potvrdily německým orgánům, že dotčené zboží bylo přepraveno na místo určení, v důsledku čehož posledně uvedené orgány ukončily režim tranzitu a uvolnily jistotu poskytnutou hlavními povinnými. Později ovšem vyšlo najevo, že zboží ve skutečnosti nikdy na místo určení nedorazilo, z čehož plyne, že dotčené režimy tranzitu byly prohlášeny za ukončené neoprávněně. Elektronické potvrzení řádného předložení zboží bylo totiž v celním systému, který je podporován elektronickým systémem NCTS ( 10 ), učiněno protiprávně, a to buď z důvodu podvodného úmyslu přímo na straně slovenských a rumunských celních orgánů, nebo z důvodu podvodného úmyslu třetích osob a nedostatku bezpečnostních opatření ze strany uvedených orgánů.

24.

Jelikož nebylo zjištěno pochybení na straně hlavních povinných, byly jim prominuty vzniklé celní dluhy a tyto dluhy byly prohlášeny za částky, které nelze vybrat. Tím zanikla povinnost Německa odvést dotčené částky Komisi. Za těchto okolností měla Komise za to, že Slovenská republika a Rumunsko mají povinnost nahradit ztráty, které vznikly unijnímu rozpočtu v důsledku pochybení jejich orgánů.

25.

Komise tudíž dne 15. července ( 11 ) a dne 24. září ( 12 ) zaslala dva dopisy Slovenské republice a dne 19. září 2014 ( 13 ) jeden dopis Rumunsku (dále jen „sporné dopisy“), v nichž tyto dva členské státy vyzvala, aby zaplatily částky odpovídající celním dluhům, které Německo z důvodu pochybení slovenských a rumunských orgánů nemohlo vybrat.

26.

Komise ve sporných dopisech nejprve stručně nastínila dotčené postupy a uvedla, že za ztráty, které v této souvislosti vznikly, nese v prvních dvou případech odpovědnost Slovenská republika a ve třetím případě Rumunsko. Neoprávněné ukončení režimu tranzitu slovenskými a rumunskými orgány totiž zabránilo německým orgánům, aby vymáhaly celní dluhy, které představují tradiční vlastní zdroje. Je pravda, že Slovenská republika a Rumunsko neměly příslušnost k výběru těchto cel. Členský stát však přesto odpovídá za ztrátu na vlastních zdrojích, kterou zavinily jeho orgány. To vyplývá jak ze Smlouvy, tak i ze systému vlastních zdrojů a judikatury Soudního dvora ( 14 ). Pokud by Slovenská republika a Rumunsko odmítly splnit výzvu k poskytnutí dotčených vlastních zdrojů, bylo by to za těchto okolností v rozporu se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Unií a se systémem vlastních zdrojů.

27.

Komise proto vyzvala slovenské a rumunské orgány, aby jí poskytly dotčené částky po odečtení nákladů na výběr ve výši 25 % nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po odeslání sporných dopisů. V závěru Komise upozornila na to, že jakékoli opoždění plateb povede ke vzniku povinnosti uhradit úroky podle článku 11 nařízení č. 1150/2000.

28.

Žalobami podanými dne 22. září, 26. a 28. listopadu 2014 se Slovenská republika a Rumunsko domáhaly neplatnosti sporných dopisů. Komise vůči uvedeným žalobám vznesla námitky nepřípustnosti ( 15 ), v nichž tvrdila, že tyto dopisy nejsou napadnutelnými akty podle článku 263 SFEU. Tribunál usneseními ze dne 14. září 2015 ( 16 ) těmto námitkám vyhověl a žaloby odmítl jakožto nepřípustné ( 17 ), aniž posuzoval jejich opodstatněnost (dále jen „napadená usnesení“).

29.

Tribunál nejprve na základě ustanovení o vlastních zdrojích Unie a související judikatury Soudního dvora konstatoval, že členské státy mají samy posoudit, zda vznikla ztráta tradičních vlastních zdrojů, nebo případně zda existuje povinnost poskytnout takovéto prostředky Unii. Naproti tomu z uvedených ustanovení ani judikatury nevyplývá, že by byla stanovena příslušná rozhodnutí, jež by Komise v této souvislosti přijímala, ani postup pro jejich přijímání. Kromě toho podle článků 258 SFEU až 260 SFEU platí, že určení práv a povinností členských států, jakož i posouzení jejich chování může vyplývat pouze z rozsudku Soudního dvora ( 18 ).

30.

Tribunál proto měl za to, že sporné dopisy mají pouze informativní povahu a jsou pouhými výzvami, neboť Komise nemá pravomoc přijímat právní akt, jímž by členskému státu ukládala povinnost, aby jí poskytl vlastní zdroje. Tyto dopisy proto podle Tribunálu nejsou napadnutelnými akty ve smyslu článku 263 SFEU ( 19 ).

31.

Podle Tribunálu tudíž ani údaje o výši požadovaných částek, lhůtě, v níž mají být poskytnuty, a o povinnosti platit úroky z prodlení, které Komise uvedla, nemohou vyvolávat jakékoli právní účinky. Tribunál měl dále za to, že argumenty účastníků řízení, podle nichž je použitelnost ustanovení o vlastních zdrojích sporná, nejsou relevantní, jelikož se týkají pouze legality dopisů. Konečně je třeba podle Tribunálu zamítnout i argumenty, které se týkají potřeby soudních přezkumných prostředků z důvodu panující právní nejistoty a značného úrokového rizika. Podle Tribunálu nemůže být potřeba soudních přezkumných prostředků sama o sobě důvodem, který by zakládal napadnutelnost aktu, a členské státy se mohou vyrovnat s úrokovým rizikem podmíněným poskytnutím částek, které na nich Komise požaduje ( 20 ).

32.

Podáními ze dne 13. listopadu 2015 podala Slovenská republika kasační opravné prostředky proti usnesením ve věcech T‑678/14 a T‑779/14 (spojené věci C‑593/15 P a C‑594/15 P). Slovenská republika navrhuje, aby Soudní dvůr v plném rozsahu napadená usnesení zrušil, sám rozhodl o přípustnosti žalob a vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o opodstatněnosti žaloby, nebo, pokud by Soudní dvůr dospěl k závěru, že nemá dostatek informací potřebných ke konečnému rozhodnutí o námitce nepřípustnosti Komise, Slovenská republika podpůrně navrhuje, aby Soudní dvůr vrátil věci Tribunálu k rozhodnutí o přípustnosti a opodstatněnosti žalob Slovenské republiky a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Rumunsko a Spolková republika Německo podporují návrhová žádání Slovenské republiky.

33.

Podáním ze dne 16. listopadu 2015 podalo Rumunsko kasační opravný prostředek proti usnesení ve věci T‑784/14 (věc C‑599/15 P). Rumunsko navrhuje, aby Soudní dvůr prohlásil kasační opravný prostředek za přípustný, zrušil napadené usnesení v plném rozsahu, nově rozhodl věc tak, že se žaloba na neplatnost prohlašuje za přípustnou a sporný dopis se zrušuje, nebo aby vrátil věc Tribunálu, aby prohlásil žalobu na neplatnost za přípustnou, zrušil sporný dopis a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Slovenská republika, Spolková republika Německo a Česká republika podporují návrhová žádání Rumunska.

34.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil navrhovatelům kasačních opravných prostředků náhradu nákladů řízení.

35.

Všichni účastníci řízení předložili písemná vyjádření a dne 23. března 2017 se zúčastnili společného ústního jednání o kasačních opravných prostředcích.

36.

Z návrhových žádání Slovenské republiky a Rumunska, která se v obou případech skládají ze dvou různých důvodů kasačních opravných prostředků, které obsahují částečně shodné argumenty, vyplývá, že navrhovatelé kasačních opravných prostředků Tribunálu vytýkají, že se ve dvou případech dopustil nesprávného právního posouzení.

37.

Zaprvé, Tribunál se podle nich dopustil nesprávného právního posouzení tím, že svou argumentaci opíral o ustanovení o vlastních zdrojích Unie, aniž posoudil, zda jsou tato ustanovení vůbec použitelná. Tribunál rovněž nevysvětlil, proč lze od takového posouzení upustit, a proto jsou napadená usnesení stižena vadou spočívající v nedostatečném odůvodnění.

38.

Zadruhé přezkum napadnutelnosti sporných dopisů vychází z nesprávného právního posouzení, neboť Tribunál při tomto přezkumu vycházel výlučně z nedostatku pravomoci Komise k přijetí závazných rozhodnutí k vymáhání vlastních zdrojů. Tribunál přitom nezohlednil, že podle judikatury je při přezkumu napadnutelnosti aktů unijních orgánů podstatný především obsah těchto aktů.

39.

Nejprve je třeba posoudit druhý z uvedených argumentů.

40.

Žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU lze podat proti všem aktům přijatým unijními orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, které směřují k založení právních účinků ( 21 ). Pro určení, zda akt vyvolává právní účinky, je třeba posoudit zejména jeho předmět, obsah a podstatu, jakož i skutkový a právní kontext, v němž byl vydán ( 22 ).

41.

Je pravda, že i pravomoc orgánu, který akt vydal, je kritériem, které lze při posouzení závazných právních účinků, a tím i při posuzování napadnutelnosti aktů unijních orgánů, zohlednit ( 23 ). V této souvislosti se však jedná pouze o jeden z více aspektů, který se, jak výslovně uvedl Soudní dvůr, „případně“ zohlední pro účely stanovení závazných právních účinků aktu ( 24 ).

42.

Různé aspekty, které se mají uplatnit při přezkoumávání právních účinků aktu unijních orgánů, je skutečně třeba považovat za soubor komplementárních kritérií, která se v rámci celkového posouzení vzájemně doplňují a nelze je posuzovat nezávisle na sobě. Je zajisté pravda, že váha, která bude přiřazena určitému kritériu ve vztahu k jinému, se může měnit podle skutkového stavu ( 25 ). Unijní soud však přesto nemůže použít pouze jedno z těchto kritérií, aniž by zohlednil ostatní kritéria, pokud mají taková kritéria rovněž význam z hlediska skutkového stavu. Zejména zásadní kritéria týkající se obsahu a předmětu napadeného aktu nelze svévolně potlačit ve prospěch jiného doplňkového kritéria. To platí tím spíše, že přezkum pravomoci orgánu úzce souvisí s přezkumem obsahu aktu ( 26 ).

43.

Je pravda, že v projednávaných věcech Tribunál v úvodu napadených usnesení uvedl několik výňatků z judikatury stran napadnutelnosti aktů unijních orgánů. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, ovšem při dalším posuzování sporných dopisů nezohlednil jejich obsah, jak to vyžaduje citovaná judikatura.

44.

Z napadených usnesení naopak jasně vyplývá, že Tribunál založil závěr, podle něhož sporné dopisy nezakládají žádné právní účinky, výlučně na nedostatku pravomoci Komise k přijetí závazných rozhodnutí k vymáhání vlastních zdrojů vůči členským státům: Tribunál konstatoval, že ustanovení o vlastních zdrojích ukládají členským státům, aby samy zjistily existenci povinnosti poskytnout takové prostředky Unii ( 27 ). Naproti tomu v těchto ustanoveních není stanoveno oprávnění Komise přijmout rozhodnutí k vymáhání vlastních zdrojů ani postup pro přijetí takového rozhodnutí ( 28 ). Naopak rozhodování o příslušné povinnosti členských států náleží výlučně Soudnímu dvoru. Komise proto nemůže ukončit spor ve věci poskytnutí vlastních zdrojů tak, že by o něm sama rozhodla ( 29 ).

45.

Na základě těchto úvah dospěl Tribunál k závěru, že vzhledem k tomu, že Komise neměla pravomoc přijmout rozhodnutí, kterým by členskému státu ukládala povinnost poskytnout vlastní zdroje, mohly být sporné dopisy považovány jen za pouhé vyjádření názoru a nevyvolávaly žádné právní účinky ( 30 ).

46.

Je pravda, že Tribunál odkazuje v zájmu podepření tohoto závěru na usnesení Soudního dvora, v nichž Soudní dvůr rovněž vycházel z nedostatku pravomoci Komise k přijetí závazných rozhodnutí ( 31 ). K tomu však v uvedených věcech došlo s ohledem na posouzení obsahu dopisů, které byly v uvedených případech předmětem sporu, přičemž z jejich obsahu rovněž nebylo možné dovodit právní účinky ( 32 ). Na rozdíl od toho v projednávaných věcech Tribunál nezahrnul obsah sporných dopisů do svého posuzování, přestože jej na začátku uvedl v popisu skutkového stavu ( 33 ).

47.

Na rozdíl od případů, z nichž vycházela usnesení Soudního dvora, která citoval Tribunál, z obsahu sporných dopisů v projednávaných věcech jasně vyplývá, že tyto dopisy měly vyvolat právní účinky.

48.

Komise totiž, na rozdíl od toho, co tvrdí, ve sporných dopisech neuváděla jen povinnosti, které vyplývají přímo z ustanovení unijního práva. Názor, podle něhož členský stát nese odpovědnost za ztrátu vlastních zdrojů v jiném členském státě, která byla způsobena orgány prvně uvedeného členského státu, i pokud mu výběr těchto prostředků původně nepříslušel, totiž nevyplývá přímo z ustanovení o vlastních zdrojích, ale z výkladu těchto ustanovení Komisí. Rovněž výši dlužných částek, které odpovídají celnímu dluhu, které mělo původně vybrat Německo, by slovenské ani rumunské orgány nemohly bez dopisů Komise stanovit samy, aniž by bylo přinejmenším zapotřebí provést další zjišťování.

49.

Tato skutečnost ovšem sama o sobě nepřiznává sporným dopisům právní účinky. Komise totiž mohla dotčeným členským státům oznámit svůj názor, že dluží příslušné částky, i nezávazně, aby s nimi zahájila rozhovory před případným následným řízením o nesplnění povinnosti.

50.

Komise se však nespokojila s tím, že by Slovenské republice a Rumunsku nezávazně oznámila, že podle ní nesou odpovědnost za ztráty, které vznikly v důsledku pochybení jejich orgánů. Právě naopak, Komise konstatovala závazně právní situaci dotčených členských států a navíc stanovila lhůtu pro platbu, která se opírá pouze o sporné dopisy a není výlučně pouhým zopakováním nevyhnutelných právních důsledků jiných ustanovení unijního práva.

51.

Na rozdíl od toho, co Komise původně tvrdila, totiž lhůta pro platbu, která je stanovena ve sporných dopisech, jejímž uplynutím vzniká povinnost platit úroky z prodlení, nevyplývá z nařízení č. 1150/2000 o vlastních zdrojích. V článku 11 tohoto nařízení je sice uvedeno, že v důsledku zpoždění platby vzniká povinnost platit úroky, jejichž sazba je stanovena podle uvedeného nařízení. Avšak lhůta pro platbu, od počátku jejíhož běhu je splatná pohledávka Unie na zaplacení prostředků a jejímž uplynutím vzniká povinnost platit úroky z prodlení, je odlišná v nařízení a v dotčených dopisech. V článku 10 uvedeného nařízení je totiž vymezen okamžik připsání členskými státy, a tím i okamžik splatnosti vlastních zdrojů, podle data stanovení, případně uhrazení příslušných nárokovaných částek členským státům ( 34 ). Naproti tomu Komise stanovuje ve sporných dopisech okamžik splatnosti požadovaných částek podle okamžiku odeslání těchto dopisů ( 35 ).

52.

I za předpokladu, že by se nařízení č. 1150/2000 o vlastních zdrojů použilo, což je v projednávané věci sporné, nebo by se toto nařízení považovalo za použitelné analogicky, lhůta pro platbu, která je uvedena ve sporných dopisech, neodpovídá lhůtě, která je stanovena v tomto nařízení. Rovněž, i pokud by byly nároky uplatňované Komisí kvalifikovány jako nároky z deliktů nebo kvazideliktů, okamžikem jejich splatnosti by podle sporných dopisů nebyl – jak je tomu obvykle – okamžik vzniku škodné události, ale budoucí okamžik stanovený v těchto dopisech. To jsou pádné nepřímé důkazy svědčící o tom, že sporné dopisy vyvolávají právní účinky.

53.

Implicitně to uznala i Komise, která na jednání v odpovědi na otázku Soudního dvora připustila, že i pokud by se lhůta pro platbu uvedená ve sporných dopisech lišila od lhůty uvedené v nařízení č. 1150/2000, prvně uvedená lhůta je pro členské státy přinejmenším výhodnější oproti druhé z nich, jelikož počíná běžet později. Skutečnost, že uvedené dopisy členským státům poskytují výhodnější lhůtu pro platbu oproti lhůtě, která je stanovena podle právního předpisu, však vypovídá právě o konstitutivní povaze sporných dopisů, a nikoli o tom, že by byly čistě deklaratorními.

54.

V této souvislosti je třeba stanovení lhůty ve sporných dopisech odlišit od stanovení lhůty prostřednictvím tzv. „notes de débit“ ( 36 ), které se zasílají v souvislosti s dohodami unijních orgánů a podle judikatury Soudního dvora v tomto kontextu nejsou napadnutelnými akty podle článku 263 SFEU ( 37 ). Je pravda, že odpověď na otázku, do jaké míry vyvolávají tyto „notes de débit“ samostatné právní účinky, není jednoznačná ( 38 ). Přesto se však zdá být relativně jasné, že přinejmenším lhůta pro platbu, jež je v nich stanovena, nevyvolává právní účinky, které by vznikaly nezávisle na smluvních nárocích, pokud k tomuto stanovení nároků – jak tomu může být i v případě smluv mezi soukromými subjekty – dochází z důvodu splnění smluvní nebo zákonné podmínky pro vznik splatnosti takových nároků, která je stanovena jiným způsobem ( 39 ).

55.

V projednávaném případě ovšem není zjevné, do jaké míry může být stanovení lhůty ve sporných dopisech považováno pouze za splnění podmínky pro vznik splatnosti nároku Unie vůči Slovenské republice a Rumunsku, která by byla stanovena jiným způsobem. Toto stanovení lhůty totiž neodpovídá ani lhůtě splatnosti nároků na vlastní zdroje ( 40 ) ani není zřejmé, že by na základě takového stanovení lhůty (a nikoli na základě škodné události) mohla nastat splatnost nároků z deliktů či kvazideliktů ( 41 ).

56.

Podle výše uvedených úvah lze z obsahu sporných dopisů usuzovat na to, že tyto dopisy vyvolávají právní účinky. Tribunál se za těchto okolností dopustil nesprávného právního posouzení tím, že se zaměřil výlučně na nedostatek rozhodovací pravomoci orgánu, který akt přijal, a do přezkumu napadnutelnosti těchto aktů nezahrnul obsah sporných dopisů.

57.

Tribunál namísto toho, aby přezkoumal obsah sporných dopisů a následně na základě tohoto přezkoumání vyvodil závěry o napadnutelnosti, postupoval opačně. Zohlednění obsahu dopisů a zejména lhůty Tribunál odmítl s odůvodněním, že Komise nemá pravomoc rozhodovat o povinnosti dotčených členských států poskytnout požadované částky, takže ani nemůže být oprávněna k tomu, aby v této souvislosti stanovila lhůtu. Tribunál měl za to, že pokud sporné dopisy nemohly vyvolávat právní účinky stran povinnosti členských států poskytnout finanční prostředky, potom a fortiori nemohly mít ani právní účinky ve vztahu k lhůtě, v níž musí být tyto prostředky poskytnuty ( 42 ).

58.

Jak správně konstatují Slovenská republika a Rumunsko, přijetím takového postupu v takových případech, o jaké se jedná v projednávané věci, by byl žalobní důvod nedostatku pravomoci, který je výslovně stanoven v článku 263 SFEU, zbaven jakékoli relevantnosti a dotčené právní akty by byly vyloučeny z přezkumu legality, neboť již samotná skutečnost chybějící rozhodovací pravomoci orgánů, který akt přijal, by vedla k nepřípustnosti. Existence žalobního důvodu vycházejícího z nedostatku pravomoci proto a contrario potvrzuje, že v případech, v nichž akt přijatý orgánem, který neměl rozhodovací pravomoc, vyvolává právní účinky, nemůže být rozhodovací pravomoc podstatným kritériem při zkoumání napadnutelnosti dotčeného opatření. Jak připouští sama Komise, i mezi rozhodnutími, která byla přijata orgánem, jenž k tomu neměl příslušnou pravomoc, je totiž nezbytné odlišovat rozhodnutí s právním účinkem od aktů bez právních účinků. Pokud by nedostatek pravomoci v souvislosti s rozhodnutími s právním účinkem automaticky vedl k nenapadnutelnosti, nebylo by to v souladu s požadavkem účinné právní ochrany. Pouze v případě závažného jednání ultra vires, jehož předobraz skýtá případ kapitána z Köpenicku, lze prostředky právní ochrany omezit na to, že Soudní dvůr v rámci přezkumu přípustnosti konstatuje neexistenci takových aktů. Projednávaná věc je však od tohoto stavu velmi vzdálena.

59.

Z výše uvedeného posuzování vyplývá, že sporné dopisy nejsou akty bez právních účinků, ale rozhodnutími s právními účinky, a tedy napadnutelnými akty podle článku 263 SFEU. Otázku, zda tyto akty přijal orgán, který k tomu neměl pravomoc, lze objasnit pouze na základě přezkumu jejich legality.

60.

V souladu s výše uvedenými úvahami je třeba konstatovat, že se Tribunál tím, že v rámci přezkoumání právních účinků opominul podstatné hledisko obsahu sporných dopisů, a tím i napadnutelnost těchto dopisů, dopustil nesprávného právního posouzení. Již jen toto nesprávné právní posouzení je samo o sobě důvodem pro zrušení napadených usnesení, neboť na jeho základě měl Tribunál za to, že sporné dopisy nejsou napadnutelnými akty podle článku 263 SFEU.

61.

Slovenská republika a Rumunsko v další části argumentace namítaly, že Tribunál popřel právní účinky sporných dopisů z důvodu nedostatku pravomoci Komise k přijímání závazných rozhodnutí za účelem vymáhání vlastních zdrojů a neposoudil, zda jsou ustanovení o vlastních zdrojích vůbec relevantní. Dotyčné členské státy v konečném důsledku prostřednictvím této argumentace kritizují skutečnost, že Tribunál rozhodl o námitkách nepřípustnosti vznesených Komisí samostatně a nespojil je s rozhodnutím o opodstatněnosti žalob ( 43 ).

62.

Napadená usnesení jsou kromě toho v této souvislosti nedostatečně odůvodněna, neboť Tribunál neodůvodnil, proč měl za to, že se v případě požadovaných částek jednalo o vlastní zdroje, a proč byla ustanovení o vlastních zdrojích použitelná. Tribunál neodůvodnil ani to, proč měl za to, že rozhodnutí o přípustnosti není nutné spojit s rozhodnutím o opodstatněnosti.

63.

I tyto výtky navrhovatelů kasačních opravných prostředků obstojí.

64.

Z výše uvedených skutečností stran neposouzení obsahu sporných dopisů vyplývá, že Tribunál opřel závěr, že tyto dopisy nevyvolávají právní účinky, výlučně na nedostatku pravomoci Komise rozhodovat prostřednictvím rozhodnutí o povinnosti členských států poskytnout vlastní zdroje.

65.

Jak navrhovatelé kasačních opravných prostředků správně namítají, závěry Tribunálu spočívají na předpokladu, že sporné dopisy bylo třeba posuzovat na základě ustanovení o vlastních zdrojích. Tribunál ovšem při svých úvahách neměl vycházet z tohoto předpokladu, aniž by nejprve posoudil použitelnost příslušných ustanovení, proti níž vznášejí účastníci řízení námitky. To platí tím spíše vzhledem k tomu, že odpověď na tuto otázku není očividná ani jednoznačně nevyplývá z ustanovení o vlastních zdrojích Unie.

66.

Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, bylo posouzení použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích třeba provést nejen za účelem posouzení opodstatněnosti nároků, které jsou uvedeny ve sporných dopisech. Naopak tato otázka byla pro posouzení napadnutelnosti dotčených dopisů relevantní, neboť Tribunál se v této souvislosti rozhodl, že bude vycházet z nedostatku rozhodovací pravomoci Komise k vymáhání vlastních zdrojů.

67.

To znamená, že posouzení námitek nepřípustnosti záviselo za daných okolností na posouzení žalobních důvodů, které byly vzneseny v prvostupňovém řízení proti sporným dopisům. Tribunál tudíž měl tyto námitky přezkoumat společně s hmotněprávními otázkami, které vyvstaly v souvislosti s právními spory.

68.

Dále Tribunál rovněž nedostatečně odůvodnil napadená usnesení. Je pravda, že povinnost odůvodnění podle článku 36 ve spojení s čl. 53 odst. 1 statutu Soudního dvora nevyžaduje, aby se Tribunál vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou z úvah uvedených účastníky sporu. Odůvodnění tedy může být implicitní za podmínky, že umožní zúčastněným osobám seznámit se s důvody, které vedly k přijetí dotčených opatření, a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl vykonat přezkum ( 44 ).

69.

Napadená usnesení však tyto požadavky nesplňují. Zaprvé z odůvodnění Tribunálu nelze dovodit, zda, a pokud ano, proč měl Tribunál za to, že se v případě požadovaných částek jedná o vlastní zdroje. Zadruhé není jasné, zda a na základě jakých důvodů vycházel Tribunál z přímé použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích, nebo zda měl pouze za to, že tato ustanovení jsou použitelná analogicky. A konečně není ze znění napadených usnesení zřejmé ani to, proč měl Tribunál za to, že právní spor mohl přezkoumat na základě ustanovení o vlastních zdrojích, aniž se zabýval tvrzeními účastníků řízení stran nepoužitelnosti těchto ustanovení. Za takových okolností není možné, aby Soudní dvůr účinně přezkoumal legalitu argumentace Tribunálu.

70.

Tribunál navíc nemohl nepřípustnost žalob v prvostupňovém řízení opírat ani o případné „systémové úvahy“, jak zaznělo na jednání, které by se zakládaly na odlišování jednotlivých druhů žalob nebo na nutnosti odlišovat žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU od řízení o nesplnění povinnosti podle článků 258 až 260 SFEU.

71.

Zaprvé zjištění Tribunálu, podle něhož lze určit projednávané sporné nároky pouze prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti, se totiž opírá o nedostatek pravomoci Komise k přijetí rozhodnutí k vymáhání vlastních zdrojů. Toto zjištění je tedy rovněž založeno na domněnce, která nebyla předmětem posouzení ani není dostatečně odůvodněna, podle níž je třeba skutkové okolnosti posuzovat ve světle použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích.

72.

Zadruhé ani „systémové“ úvahy zaměřené na celkové posouzení unijního systému právní ochrany nemohou nic změnit na skutečnosti, že sporné dopisy splňují podmínky vymezené judikaturou stran právních účinků aktů unijních orgánů, a proto jsou napadnutelné podle článku 263 SFEU.

73.

Zatřetí přezkoumání přípustnosti, které by vycházelo z odlišení od řízení o nesplnění povinnosti, by i tak v projednávaných věcech nepřineslo kýžený výsledek ( 45 ). Vyšlo-li by totiž při přezkoumání legality sporných dopisů najevo, že Komise neměla pravomoc přijímat závazná rozhodnutí, byla by i tak za účelem uložení případné povinnosti členským státům odkázána na řízení o nesplnění povinnosti. Pokud by ovšem z přezkumu legality sporných dopisů vyplynulo, že Komise měla pravomoc přijmout závazná rozhodnutí, v takovém případě by musela být již jen z důvodu účinné právní ochrany nezbytně dána možnost podat žalobu na neplatnost těchto rozhodnutí.

74.

Z výše uvedených úvah vyplývá, že napadená usnesení vycházejí z nesprávného právního posouzení přípustnosti žalob v prvostupňovém řízení. Napadená usnesení je proto třeba zrušit.

75.

Z článku 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora vyplývá, že Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.

76.

O takový případ se jedná i v projednávané věci.

77.

Zaprvé stav soudního řízení stran napadnutelnosti sporných dopisů, a tím i stran přípustnosti žalob v prvním stupni, dovoluje, aby bylo ve věci rozhodnuto.

78.

Zadruhé je pravda, že opodstatněnost těchto žalob v prvním stupni nebyla zatím projednávána a účastnící řízení neměli příležitost vyměnit si v této souvislosti všechny argumenty. Stav soudního řízení proto v tomto ohledu zatím nedovoluje vydat rozhodnutí, protože o nárocích uplatňovaných ve sporných dopisech nelze rozhodnout za současného stavu věci. Z posouzení těchto dopisů ovšem vyplývá, že o jejich legalitě nelze i tak rozhodnout, jelikož nejsou dostatečně odůvodněné, jak je vyžadováno podle čl. 296 odst. 2 SFEU. Proto musí být v každém případě prohlášeny za neplatné, aniž by se vůbec meritorně přezkoumávala jejich legalita z hlediska obsahu ( 46 ).

79.

Zatřetí je dále a na závěr třeba zabývat se argumentací navrhovatelů kasačních opravných prostředků, podle které tato řízení odhalují mezeru v unijním systému právní ochrany.

80.

Z výše provedeného posouzení kasačních opravných prostředků vyplývá, že sporné dopisy v důsledku právně závazného určení konkrétních povinností Slovenské republiky a Rumunska a zejména stanovení lhůty pro platbu, která vyplývá pouze z těchto dopisů, vyvolávají právní účinky, a to nezávisle na použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích ( 47 ). Lze proto konstatovat, že tyto dopisy jsou napadnutelnými rozhodnutími unijního orgánu podle článku 263 SFEU, aniž je potřeba objasňovat, zda jsou požadované částky vlastními zdroji, nebo zda a případně v jakém rozsahu jsou ustanovení o vlastních zdrojích Unie přímo nebo přiměřeně použitelná.

81.

Kromě toho se účastníci řízení vyjádřili k otázce obsahu sporných dopisů a zejména k posouzení lhůty pro platbu, která je v nich stanovena, nejprve ve svých vyjádřeních a následně v rámci jednání před Soudním dvorem ( 48 ). Tím bylo dodrženo právo účastníků řízení být vyslechnuty a Soudní dvůr může při svém rozhodnutí z tohoto bodu vycházet.

82.

Konečně, v průběhu řízení před Soudním dvorem nebyla předložena žádná nová tvrzení, která by zpochybňovala právní účinky, a tím i napadnutelnost sporných dopisů. Zejména Komise se omezila pouze na zopakování toho, že nemá pravomoc k vymáhání požadovaných částek.

83.

Není přesvědčivá ani taková argumentace o tom, že by se tvrzení Komise přednesené na jednání, podle kterého by na základě sporných dopisů nebylo možné ve věci rozhodnout, protože to vyžaduje další diskusi účastníků řízení, mělo chápat v tom smyslu, že Komise chce sporné dopisy považovat za mezitímní opatření a znemožnit tak jejich napadnutelnost.

84.

Zajisté platí, že mezitímní opatření, která slouží k přípravě konečného rozhodnutí a vyjadřují předběžné stanovisko orgánu, nemohou být předmětem žaloby na neplatnost ( 49 ). V projednávaném případě však nic nesvědčí o tom, že sporné dopisy vyjadřují předběžný názor Komise, vzhledem k tomu, že zejména výši požadovaných částek a dokonce i lhůtu pro platbu stanovují s konečnou platností. Kromě toho není zřejmé, že by dopisy byly součástí postupu, jehož výsledkem by bylo přijetí konečných rozhodnutí Komise.

85.

Komise v námitce nepřípustnosti ve věci T‑678/14 stran z časového hlediska prvního sporného dopisu určeného Slovenské republice ze dne 15. července 2014 ( 50 ) tvrdila, že tento je pouze potvrzujícím aktem. Tento dopis totiž navazoval na první dopis ze dne 18. března 2014 ( 51 ), na který slovenské orgány odpověděly dopisem ze dne 16. května 2014 ( 52 ).

86.

Tato námitka ovšem nemůže bránit napadnutelnosti dopisu ze dne 15. července 2014.

87.

Zajisté platí, že čistě potvrzující akt nemůže být předmětem žaloby na neplatnost. Akt ovšem pouze potvrzuje předchozí akt jen tehdy, neobsahuje-li žádnou novou skutečnost v porovnání s tímto předchozím aktem ( 53 ).

88.

O tento případ se ovšem nejedná, pokud jde o dopis ze dne 15. července 2014 a jeho vztah k dopisu ze dne 18. března 2014. Jak totiž správně uvádí Slovenská republika ve svém vyjádření k námitce nepřípustnosti, kterou vznesla Komise ve věci T‑678/14, dopis ze dne 15. července 2014 stanovuje jinou lhůtu pro platbu než dopis ze dne 18. března 2014 ( 54 ). Jak jsem již uvedla výše, stanovení samostatné lhůty pro platbu, která vychází pouze ze sporných dopisů, je klíčovým prvkem zakládajícím právní účinky těchto dopisů ( 55 ). Dopis ze dne 15. července 2014 tudíž není aktem, který potvrzuje dopis ze dne 18. března 2014.

89.

Proti všem třem sporným dopisům lze obecně podat žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU. Všechny tři žaloby v prvostupňovém řízení jsou proto přípustné.

90.

V rámci řízení v prvním stupni i v rámci řízení o kasačních opravných prostředcích byla obšírně projednávána otázka, zda sporné dopisy mohly vyvolávat právní účinky vzhledem k (nedostatku) pravomoci Komise k přijetí rozhodnutí k vymáhání uplatňovaných pohledávek.

91.

Komise totiž v samotných sporných dopisech neuvedla právní základ, který by ji opravňoval k přijetí rozhodnutí, kterým by členské státy přiměla k zaplacení požadovaných částek. V této souvislosti je třeba odlišovat zmocňovací základ k přijetí závazných rozhodnutí k vymáhání částek od základu nároku na splnění povinnosti dotčených členských států tyto částky poskytnout. Je pravda, že Komise ve sporných dopisech uvedla základ nároku, neboť uvedla, že povinnost Slovenské republiky a Rumunska nahradit ztráty, které vznikly rozpočtu Unie v důsledku pochybení jejich orgánů, vyplývá ze zásady loajální spolupráce a požadavku zajistit řádné fungování systému vlastních zdrojů Unie.

92.

Skutečnost, že právní základ pravomoci k přijetí rozhodnutí k vymáhání požadovaných částek naopak chybí, se může jevit z pohledu argumentace Komise na první pohled jako logická. Komise totiž měla stejně za to, že sporné dopisy nemohly z důvodu nedostatku pravomoci k přijetí závazných rozhodnutí vyvolávat právní účinky. Jak však již bylo uvedeno výše, tento pohled není odůvodněný, neboť sporné dopisy vzhledem ke svému obsahu právní účinky jednoznačně vyvolávají.

93.

V této souvislosti se není třeba zabývat otázkou, zda šlo původně o úmysl, nebo zda se v případě formulace stanovení lhůty ve sporných dopisech jednalo o pochybení, jak Komise tvrdila na jednání. Zajisté platí, že při posuzování právních účinků aktů unijních orgánů je třeba zohlednit i záměr autora aktu ( 56 ). Takový záměr ovšem musí vyplývat ze samotného dotčeného opatření a nemůže být objasněn až během následného soudního řízení. V projednávaných věcech ovšem nelze ze sporných dopisů dovodit, že by byly nezávaznými výzvami k předložení vyjádření. Právě naopak, tyto dopisy vyvolávají právní účinky v neposlední řadě i tím, že je v nich stanovena závazná lhůta pro platbu. Jsou tudíž rozhodnutími, v nichž měla Komise uvést právní základ, který ji opravňuje k tomu, aby závazně vymáhala uvedené částky.

94.

Neuvedení odkazu na právní základ totiž nezakládá podstatnou vadu pouze, pokud může být právní základ aktu určen jednoznačně a bez obtíží na základě jiných skutečností, jež jsou v něm uvedeny. Takovýto výslovný odkaz je však nezbytný, pokud by byly v případě neexistence takového výslovného odkazu zúčastněné osoby a Soudní dvůr ponechány v nejistotě, co se týče přesného právního základu ( 57 ). Právě o tento případ se jedná v projednávané věci: jak totiž znázorňují intenzivní diskuse účastníků řízení stran pravomoci Komise k přijetí rozhodnutí k vymáhání požadovaných částek, nelze zmocňovací základ, z něhož vycházela Komise, když účastníky řízení vyzvala k zaplacení těchto částek prostřednictvím závazného rozhodnutí, dovodit ze žádných skutečností, které jsou uvedeny ve sporných dopisech.

95.

Pokud se konečné stanovení platební povinnosti a uvedení závazné lhůty pro platbu ve sporných dopisech skutečně zakládá na pochybení Komise, protože Komise ve skutečnosti chtěla zaslat pouze nezávazné vyjádření svého názoru, znamená to rovněž, že toto pochybení vzniklo i v důsledku nedostatečného odůvodnění sporných dopisů. Povinnost odůvodnění podle čl. 296 odst. 2 SFEU je totiž stanovena i za účelem vlastní kontroly správy, a tudíž k tomu, aby orgán, jenž akt přijímá, měl povinnost pečlivě přezkoumat podmínky přijetí opatření ( 58 ). Pokud by Komise tuto povinnost řádně splnila, musela by už při vypracovávání sporných dopisů zjistit, že v nich buď musí uvést právní základ pro přijetí závazných rozhodnutí, nebo se vzdát závazného stanovení platební povinnosti včetně lhůty pro platbu.

96.

V souladu s výše uvedenými úvahami je třeba trvat na tom, že sporné dopisy jsou nedostatečně odůvodněny, z čehož vyplývá, že není možné přezkoumat jejich meritorní legalitu, a proto je třeba prohlásit uvedené dopisy za neplatné. Výhrady vůči nedostatečnému odůvodnění sporných dopisů byly uvedeny již v žalobách v prvostupňovém řízení a mimoto Soudní dvůr může rovněž i bez návrhu konstatovat nedostatek odůvodnění ( 59 ), je-li dodržena zásada kontradiktornosti ( 60 ). V tomto ohledu měli účastníci řízení, byť posouzení opodstatněnosti žalob v prvostupňovém řízení provedeno nebylo, dostatečnou možnost, aby se mimo jiné na jednání před Soudním dvorem vyjádřili k odůvodnění sporných dopisů. Tyto dopisy proto musí být prohlášeny za neplatné z důvodu nedostatečného odůvodnění.

97.

Pokud by Soudní dvůr měl za to, na rozdíl od názoru, který je uveden v tomto stanovisku, že sporné dopisy jsou dostatečně odůvodněné, a proto je třeba je meritorně posoudit, musel by v takovém případě vrátit věc zpět Tribunálu k rozhodnutí.

98.

Za určitých podmínek lze sice o žalobě rozhodnout ve věci samé, i pokud se řízení v prvním stupni omezilo na námitku nepřípustnosti, které Tribunál vyhověl. Jedním z takových případů je situace, v níž ze zrušení napadeného rozsudku nebo usnesení nutně vyplývá určité řešení ve věci samé dotčené žaloby, nebo situace, v níž meritorní posouzení žaloby na neplatnost vychází z tvrzení, která účastnici řízení uvedli v rámci řízení o kasačním opravném prostředku v návaznosti na vyjádření Tribunálu ( 61 ).

99.

Tyto podmínky ovšem v projednávané věci nejsou splněny. Zrušení napadených usnesení se zakládá výlučně na nesprávném posouzení přípustnosti Tribunálem, a proto není nutně spojeno s určitým meritorním rozhodnutím o žalobách v prvostupňovém řízení, v nichž je mimo jiné popírána existence nároků, které jsou uplatňovány ve sporných dopisech. Zrušení napadených usnesení dále není ani spojeno s rozhodnutím ve věci samé stran pravomoci Komise k přijetí sporných rozhodnutí. Bylo totiž pouze konstatováno, že Tribunál nemohl za účelem posouzení jejich právních účinků pouze odkázat na nedostatek pravomoci Komise a přitom se opírat o ustanovení, jejichž platnost byla sporná. Otázka, která ustanovení byla relevantní či přiznávala Komisi pravomoc k přijetí sporných rozhodnutí, ovšem zůstává nezodpovězena.

100.

Na druhé straně by v projednávaných věcech meritorní posouzení žalob v prvostupňovém řízení nespočívalo ani na argumentech, jež vznesli účastníci řízení. Otázkami použitelnosti ustanovení o vlastních zdrojích Unie a opodstatněnosti nároků, které byly uplatňovány ve sporných dopisech, se dostatečně nezabývala ani písemná či ústní vyjádření.

101.

Provedené posouzení kasačních opravných prostředků a prvostupňových žalob poukazuje na problém, jenž byl nastíněn již v úvodu: je pravda, že napadená usnesení Tribunálu je třeba zrušit a prvostupňové žaloby prohlásit za přípustné. Tím přesto není dosaženo objasnění otázky, jehož se tak naléhavě domáhaly zúčastněné členské státy, a sice zda členské státy za takových okolností, o jaké se jedná v projednávaných věcech, nesou odpovědnost za ztrátu vlastních zdrojů či nikoli.

102.

To je způsobeno nejen tím, že sporné dopisy musí být prohlášeny za neplatné již z důvodu nedostatečného odůvodnění. Míč se totiž dostává zpět na stranu Komise, která má nyní teoreticky možnost posoudit, zda existuje právní základ, jenž by jí umožnil prostřednictvím závazných rozhodnutí vymáhat na členských státech splnění povinnosti nahradit ztrátu vlastních zdrojů. Pokud by Komise takový právní základ nalezla, mohla by zrušená rozhodnutí přijmout znovu s řádným odůvodněním.

103.

Vzhledem k argumentaci Komise a skutečnosti, že přinejmenším v nynějším stadiu projednávání věci není znám žádný zmocňovací základ, je nicméně pravděpodobnější, že Komise i v rámci nového posouzení dospěje k závěru, že nemá pravomoc k přijetí rozhodnutí, jímž by ukládala členským státům povinnost splnit takové povinnosti platby, jako jsou povinnosti sporné v projednávaných věcech. Vzhledem k neexistenci obecného zmocňovacího základu k přijetí rozhodnutí vůči členským státům a v souladu se zásadou svěření pravomoci podle článků 4 a 5 SEU musí totiž Komise, nemá-li zvláštní zmocnění k přijetí rozhodnutí, využít pro účely uložení povinností členským státům, které vyplývají z unijního práva, řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.

104.

Přesně o tento problém, o jehož řešení usilují zúčastněné členské státy, se jedná v projednávané věci: dokud totiž Komise nezahájí řízení o nesplnění povinnosti, nemají členské státy možnost dosáhnout právního objasnění otázky svých povinností, byť musí nést značné úrokové riziko.

105.

Jak dále částečně na základě svých předchozích zkušeností vysvětlily zúčastněné členské státy, tento problém nelze vyřešit ani tím, že by využily možnosti dočasného poskytnutí prostředků Komisi s výhradou opodstatněnosti pohledávky. Je pravda, že takovým postupem by se předešlo pozdějším platbám úroků, pokud by se pohledávky Komise ukázaly jako oprávněné. Členské státy by ovšem ani poté, co by takové prostředky Komisi podmíněně poskytly, neměly dále možnost domáhat se přezkoumání opodstatněnosti pohledávek. Naproti tomu Komise by již neměla důvod zahajovat řízení o nesplnění povinnost.

106.

Sama Komise na jednání uvedla, že v zájmu objasnění právního stavu by v takové situaci mohla mít podle zásady loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU povinnost zahájit řízení o nesplnění povinnosti. Tento závěr ovšem nemá oporu v judikatuře Soudního dvora, která dosud zahájení nebo pokračování řízení o nesplnění povinnosti ponechávala na volném uvážení Komise.

107.

Komise, která byla s touto problematikou konfrontována, uvedla, že ji lze vyřešit tak, že členské státy provedou pouze odpis prostředků, které byly podmíněně poskytnuty, z účtů, pokud Komise ani po uplynutí určité doby nezahájí řízení o nesplnění povinnosti. Na základě informací uvedených Spolkovou republikou Německo by však byl takový odpis z účtu podmíněn souhlasem Komise. Je-li toto tvrzení správné, potom by bylo možné považovat odepření tohoto souhlasu Komisí za akt, který může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, čímž by mohl být objasněn nárok ve věci samé. Na rozdíl od toho, co tvrdí Spolková republika Německo, by i pouhé odmítnutí Komise vrátit podmíněně poskytnuté částky bylo jistě aktem napadnutelným podle článku 263 SFEU. Takovému odmítnutí lze totiž jen těžko upřít konkrétní právní účinky ( 62 ).

108.

A konečně by byla myslitelná i situace, že by členské státy poté, co by Komisi prostředky podmíněně poskytly, dosáhly objasnění hmotněprávního nároku Komise na tyto prostředky prostřednictvím žaloby na náhradu škody podle článku 268 SFEU. Poskytnutím prostředků totiž členským státům nevyhnutelně vzniká ztráta likvidních aktiv, jejíž úhrady by se mohly domáhat prostřednictvím žaloby na náhradu škody. Rovněž se jeví jako možné, že by se členské státy mohly dovolávat nároku z důvodu bezdůvodného obohacení, který by mohly uplatňovat prostřednictvím článku 268 a čl. 340 odst. 2 SFEU ( 63 ).Tribunál by ovšem za účelem objasnění takového nároku na náhradu škody nebo nároku z bezdůvodného obohacení musel nejprve posoudit otázku, zda Komise měla nárok na poskytnuté prostředky, potažmo zda měly členské státy povinnost tyto prostředky odvést do unijního rozpočtu. Prostřednictvím určovací funkce žaloby na náhradu škody by členské státy mohly dosáhnout účinné soudní ochrany v souvislosti s objasněním svých platebních povinností ve vztahu ke Komisi ( 64 ).

109.

Je pravda, že Tribunál by musel v souvislosti s řešeními nastíněnými v předcházejících dvou bodech rozhodnout o povinnostech členských států, které by mohly být i předmětem řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem. Rozhodnutí, která by Tribunál v rámci těchto řešení přijal, by přesto nebyla v rozporu s výlučnou pravomocí Soudního dvora rozhodovat v řízeních o nesplnění povinnosti ( 65 ). Dokud by totiž nebyla v souvislosti s dotčenými platebními povinnostmi zahájena řízení o nesplnění povinnosti, nebyla by ještě ani založena pravomoc Soudního dvora, která by jinak mohla být dotčena.

110.

Vzhledem k tomu, že kasační opravné prostředky i prvoinstanční žaloby jsou opodstatněné, musí být napadená usnesení Tribunálu zrušena a sporné dopisy Komise prohlášeny za neplatné.

111.

Článek 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.

112.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě odstavce 1 uvedeného článku 184, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

113.

Vzhledem k tomu, že navrhovatelé požadovali náhradu nákladů řízení v obou stupních a Komise neměla v projednávaných věcech úspěch, je důvodné jí uložit náhradu nákladů řízení v obou stupních vynaložených navrhovateli.

114.

Podle čl. 184 odst. 4 jednacího řádu Soudního dvora může Soudní dvůr uložit vedlejšímu účastníkovi řízení v prvním stupni, který se účastnil řízení o kasačním opravném prostředku, náhradu vlastních nákladů řízení. Z tohoto důvodu ponesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci na podporu příslušných navrhovatelů kasačních opravných prostředků, vlastní náklady řízení. Totéž vyplývá podle čl. 140 odst. 1 ve spojení s čl. 184 odst. 1 jednacího řádu pro náklady, které vznikly těmto členským státům v souvislosti s řízením v prvním stupni.

115.

V rozsahu, v němž Slovenská republika a Rumunsko vystupovaly v jednotlivých řízeních na podporu druhého státu jako vedlejší účastníci, proto ponesou oba tyto státy a Spolková republika Německo a Česká republika v projednávaných věcech vlastní náklady řízení v obou stupních.

116.

Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr ve spojených věcech C‑593/15 P a C‑594/15 P rozhodl takto:

117.

Dále Soudnímu dvoru navrhuji, aby ve věci C‑599/15 P rozhodl následovně: