—

za R. Laezza D. Agnello, R. Jacchiou, A. Terranovou, F. Ferrarem a M. Murou, avvocati,

—

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Marronem a S. Fiorentinem, avvocati dello Stato,

—

za belgickou vládu J. Van Holm, L. Van den Broeck a M. Jacobs, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s P. Vlaemminckem, B. Van Voorenem a R. Verbekem, advocaten,

—

za Evropskou komisi E. Montaguti a H. Tserepa-Lacombe, jako zmocněnkyněmi,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 49 SFEU a 56 SFEU.

2

Tato žádost byla podána v rámci trestního řízení vedeného proti R. Laezza za porušení italských právních předpisů upravujících přijímání sázek.

3

Článek 10 odst. 9g a 9h legislativní nařízení č. 16 o naléhavých ustanoveních v oblasti daňového zjednodušení, zlepšení efektivity a posílení kontrolních postupů (decreto-legge – Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento) ze dne 2. března 2012 (GURI č. 52 ze dne 2. března 2012), které bylo s úpravami přeměněno na zákon č. 44 ze dne 26. dubna 2012 (běžný doplněk ke GURI č. 99 ze dne 28. dubna 2012, dále jen „legislativní nařízení z roku 2012“), stanoví:

„9g   V rámci reformy právní úpravy v oblasti veřejných her, včetně úpravy v oblasti sázek na sportovní události, koňské dostihy a nesportovní události, je cílem ustanovení tohoto odstavce podpořit uvedenou reformu tím, že u koncesí, jejichž předmětem je přijímání dotčených sázek, dojde nejprve ke sjednocení data, k němuž uplynou doby jejich platnosti, a to při dodržení požadavku, že vnitrostátní právní předpisy, jimiž se řídí výběr osob, které na účet státu přijímají sázky na sportovní události, včetně sázek na koňské dostihy, a nesportovní události, musí být přizpůsobeny zásadám stanoveným rozsudkem Soudního dvora Evropské unie vydaným dne 16. února 2012 ve věcech [Costa a Cifone (C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80)]. Vzhledem k tomu, že se blíží datum, k němuž skončí platnost části koncesí k přijímání uvedených sázek, zahájí Nezávislá správa státních monopolů [(která se později transformovala na Správu cel a monopolů – Agenzia delle dogane e dei Monopoli, dále jen ‚ADM‘)] neprodleně, v každém případě však nejpozději do 31. července 2012, koncesní řízení za účelem výběru osob, jež budou přijímat uvedené sázky, přičemž musí být dodržena přinejmenším následující kritéria:

9h   Koncesionáři oprávnění k přijímání sázek, kteří jsou uvedeni v odstavci 9g, v jejichž případě platnost koncese uplyne dnem 30. června 2012, pokračují ve sběrných činnostech až do data uzavření smluv o koncesích, které budou uděleny v souladu s předchozím odstavcem.“

4

Na základě výše uvedených ustanovení legislativního nařízení z roku 2012 byly uděleny koncese s dobou platnosti 40 měsíců, kdežto dříve udělené koncese měly dobu platnosti mezi devíti a dvanácti lety.

5

Článek 1 odst. 77 zákona o stabilitě z roku 2011 stanoví:

„S cílem zajistit správnou rovnováhu mezi veřejnými a soukromými zájmy v rámci organizace a správy veřejných her, s ohledem na státní monopol v oblasti her […] a rovněž s přihlédnutím k zásadám Evropské unie v oblasti konkurenčního výběru, které platí v tomto odvětví, a s cílem přispět rovněž k upevnění základů pro zlepšení účinnosti a efektivity akcí proti šíření protiprávních či nezákonných her v Itálii, ochrany spotřebitelů, zvláště pak mladistvých, veřejného pořádku, boje proti hrám mladistvých a pronikání organizovaného zločinu do odvětví her […] [ADM] bez odkladu provede aktualizaci vzorového návrhu smlouvy pro koncese na provozování veřejných her a přijímání sázek, kromě těch provozovaných a přijímaných na dálku, čili v každém případě těch, které se provozují prostřednictvím fyzické sítě poboček.“

6

Podle čl. 1 odst. 78 písm. b) bodu 26 zákona o stabilitě z roku 2011 musí smlouva o koncesi nutně obsahovat doložku, která stanoví „bezúplatné postoupení nebo […] převod síťové infrastruktury pro provozování her a sběr sázek na [ADM] v okamžiku uplynutí doby platnosti koncese výhradně na předchozí žádost tohoto úřadu oznámenou alespoň šest měsíců před uplynutím uvedené platnosti nebo oznámenou při příležitosti rozhodnutí o odnětí nebo zániku koncese“.

7

Návrh úmluvy o koncesi, který byl připojen k výzvě k podávání nabídek v rámci koncesního řízení uspořádaného v roce 2012 (dále jen „návrh úmluvy“, uvádí důvody pro odnětí nebo zánik koncesí.

8

Podle čl. 23 odst. 2 písm. a), e) a k) návrhu úmluvy může být koncese odňata nebo může zaniknout zejména v případě předložení věci soudu z důvodu protiprávních jednání, která podle [ADM] mohou svědčit o nedostatku spolehlivosti, profesionality a nezbytných morálních vlastnostech koncesionáře, v případě organizování, provozování a sběru veřejných her způsobem a technikami, které se odchylují od způsobů a technik, které jsou stanoveny v platných legislativních ustanoveních, v platných ustanoveních jiných právních předpisů a v platných smluvních ustanoveních a v případě porušení pravidel zjištěných příslušnými regulačními orgány v oblasti postihování sázek a her.

9

Článek 25 návrhu úmluvy stanoví:

„1.   Koncesionář se zavazuje, že při ukončení činnosti z důvodu uplynutí doby platnosti koncese nebo z důvodu rozhodnutí o jejím zániku nebo odnětí, na výslovnou žádost ADM a na jí stanovené období bezúplatně převede na ADM nebo jiného koncesionáře, kterého ADM vybere na základě koncesního řízení, užívací právo k hmotnému a nehmotnému majetku v jeho vlastnictví, který tvoří síť provozování a sběru hry, osvobozeného od práv a nároků třetích osob, a to způsobem uvedeným v následujících odstavcích.

2.   Majetek, který bude předmětem převodu, bude označen v soupisu a jeho následných změnách podle ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. e).

3.   Operace převodu – ke kterým se budou moci vyjádřit obě strany, a sice ADM a koncesionář, přičemž se vypracují příslušné protokoly – budou zahájeny v pololetí předcházejícím uplynutí platnosti koncese, s tím, že ani v tomto období nesmí být ohrožena funkčnost systému, takže majetek musí být odevzdán ADM za takových podmínek, aby byla zajištěna kontinuita provozu elektronické sítě. Náklady případného fyzického přemístění vybavení, zařízení a jiných součástí elektronické sítě nese koncesionář.

[...]“

10

Stanley International Betting Ltd, která je společností zaregistrovanou ve Spojeném království, jakož i její maltská dceřiná společnost působí v Itálii v oblasti přijímání sázek prostřednictvím subjektů nazvaných „střediska pro přenos dat“ (dále jen „SPD“). Vlastníci SPD vykonávají v Itálii činnost již přibližně patnáct let, a to na základě vztahu, který má formu smluvního zastoupení, avšak bez koncese a bez policejního povolení.

11

Poté, co kontrola provedená dne 5. června 2014 celní a finanční policií (Guardia di Finanza) města Frosinone (Itálie) v prostorách SPD spravovaného paní Laezza a spojeného se Stanleybet Malta Ltd, umožnila odhalit nepovolené přijímání sázek v tomto středisku, bylo odňato určité počítačové vybavení pro příjem a přenos těchto sázek.

12

Rozhodnutím ze dne 10. června 2014 vyšetřujícího soudce Tribunale di Cassino (soud v Cassino) toto odnětí potvrdil a nařídil předběžné zajištění uvedeného vybavení.

13

Rosanna Laezza předložila předkládajícímu soudu návrh na zrušení tohoto rozhodnutí. Dotyčná v tomto návrhu odkazovala rovněž na žalobu podanou společnostmi skupiny Stanley, s nimiž bylo SPD, jehož správu zajišťuje, spojeno, proti řízení na udělení koncesí na provozování hazardních her v Itálii uspořádanému na základě čl. 10 odst. 9g a 9h legislativního nařízení z roku 2012, přičemž poukazovala na jeho diskriminační povahu.

14

Předkládající soud poznamenává, že Consiglio di Stato (Státní rada) již předložila Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky týkající se zejména omezené doby platnosti nových koncesí oproti dříve uděleným koncesím ve věci, v níž byl vydán rozsudek Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), domnívá se však, že unijní právo nebrání vnitrostátnímu ustanovení, které stanoví tuto dobu.

15

Tento soud nicméně připomíná, že článek 25 návrhu úmluvy stanoví povinnost koncesionáře bezúplatně převést užívací právo k vlastněnému hmotnému a nehmotnému majetku, který tvoří síť provozování a sběru hry, při ukončení činnosti z důvodu uplynutí doby platnosti koncese nebo v důsledku rozhodnutí o jejím zániku nebo odnětí.

16

Uvedený soud je přitom toho názoru, že i když toto v Itálii bezprecedentní ustanovení může být případně odůvodněno sankční logikou v případě, kdy je ukončení činnosti výsledkem rozhodnutí o zániku nebo odnětí koncese, jeví se jako mimořádně nevýhodné v případě, kdy k ukončení činnosti dojde jen uplynutím doby platnosti koncese. K tomu se podle něj přidává povinnost koncesionáře nést veškeré náklady tohoto bezúplatného postoupení.

17

Předkládající soud má pochybnosti o tom, že takové rozdílné zacházení s dřívějšími a novými koncesionáři může být odůvodněno naléhavým důvodem veřejného zájmu.

18

Za těchto podmínek se Tribunale di Frosinone (soud ve Frosinone) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

19

Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda články 49 SFEU a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, které ukládá koncesionáři, aby bezúplatně převedl právo užívat hmotný a nehmotný majetek v jeho vlastnictví, který tvoří síť provozování a sběru hry, v případě ukončení činnosti z důvodu uplynutí doby platnosti koncese nebo v důsledku rozhodnutí o zániku nebo odnětí.

20

Úvodem je třeba zdůraznit – jak uvedl generální advokát v bodech 27 a 28 svého stanoviska – že projednávaná věc se týká výlučně slučitelnosti článku 25 návrhu úmluvy s unijním právem a nemůže být chápána tak, že směřuje ke zpochybnění nového systému udělování koncesí, který byl v Itálii zaveden v oblasti hazardních her v roce 2012, jako celku.

21

Zaprvé je třeba připomenout, že jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobod zaručených články 49 SFEU a 56 SFEU, musí být považována za omezení svobody usazování anebo volného pohybu (rozsudek Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, bod 45 a citovaná judikatura).

22

Soudní dvůr již rozhodl, že právní úprava členského státu, která podřizuje výkon hospodářské činnosti získání koncese a stanoví různé případy zániku koncese, představuje překážku svobodám zaručeným články 49 SFEU a 56 SFEU (rozsudek Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, bod 46 a citovaná judikatura).

23

Jak v projednávaném případě uvedl generální advokát v bodech 62 a 63 svého stanoviska, takové vnitrostátní ustanovení, jako je to, o které se jedná ve věci v původním řízení, které ukládá koncesionáři, aby bezúplatně převedl právo užívat vybavení sloužící pro přijímání sázek v případě ukončení činnosti, včetně případu, kdy k tomuto ukončení dojde pouhým uplynutím doby platnosti koncese, může učinit výkon této činnosti méně atraktivním. Riziko pro podnik, že bude muset převést bez finanční protihodnoty užívací právo k jím vlastněnému majetku, mu může znemožnit návratnost jeho investice.

24

Je tedy třeba konstatovat, že vnitrostátní ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je omezením svobod zaručených články 49 SFEU a 56 SFEU.

25

Zadruhé je třeba uvést, že ačkoliv Soudní dvůr již formuloval několik naléhavých důvodů obecného zájmu, které mohou být uplatňovány k odůvodnění překážky svobod zaručených články 49 SFEU a 56 SFEU, nemohou být tyto cíle uplatňovány k odůvodnění omezení uplatňovaných diskriminačním způsobem (v tomto smyslu viz rozsudek Blanco a Fabretti, C‑344/13 a C‑367/13, EU:C:2014:2311, bod 37).

26

Kdyby bylo omezující ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, diskriminační, mohlo by být odůvodněno pouze důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví stanovenými v článcích 46 ES a 55 ES, k nimž nepatří boj proti kriminalitě související s hazardními hrami ani kontinuita legální činnosti přijímání sázek, které jsou uplatňovány v projednávaném případě (obdobně viz rozsudek Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, bod 36 a citovaná judikatura).

27

V tomto ohledu R. Laezza tvrdí, že ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je diskriminační, neboť zavádí rozdílné zacházení se subjekty, které obdržely koncesi v rámci koncesního řízení uspořádaného na základě čl. 10 odst. 9g a 9h legislativního nařízení z roku 2012, a subjekty, které obdržely koncesi v dřívějších řízeních, vzhledem k tomu, že posledně uvedené subjekty předtím, než jim byla uložena případná povinnost bezúplatně převést užívací právo k majetku sloužícímu pro příjem sázek v případě uplynutí doby platnosti koncese, mohly mít prospěch z delší doby odpisování tohoto majetku.

28

Jak však uvedl generální advokát v bodech 66 a 67 svého stanoviska, z údajů předložených Soudnímu dvoru patrně vyplývá, že ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, se použije bez rozdílu na všechny subjekty, které se zúčastnily koncesního řízení zahájeného v roce 2012 na základě čl. 10 odst. 9g a 9h legislativního nařízení, a to bez ohledu na místo jejich usazení.

29

Okolnost, že italské orgány se rozhodly v určitém okamžiku změnit podmínky, za nichž vykonávají činnost přijímání sázek na italském území všechny povolené subjekty, není tedy patrně relevantní pro posouzení skutečnosti, zda je ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, diskriminační.

30

Je nicméně na předkládajícím soudu, aby po souhrnné analýze veškerých okolností souvisejících s novým koncesním řízením posoudil, zda je uvedené ustanovení diskriminační.

31

Zatřetí je třeba posoudit, zda omezení svobod zaručených články 49 SFEU a 56 SFEU, které zakládá ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, může být připuštěno v rámci odchylných opatření z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví výslovně stanovených v článcích 51 SFEU a 52 SFEU, jež jsou použitelné rovněž v oblasti volného pohybu služeb na základě článku 62 SFEU, nebo pokud by předkládající soud konstatoval, že toto ustanovení je používáno diskriminačně, zda je odůvodněno takovými naléhavými důvody obecného zájmu (v tomto smyslu viz rozsudek Digibet a Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, bod 22 a citovaná judikatura), jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (rozsudek HIT a HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, bod 21 a citovaná judikatura).

32

Pokud jde v tomto ohledu o italskou právní úpravu hazardních her, Soudní dvůr již konstatoval, že omezení základních svobod vyplývající z této právní úpravy, může odůvodnit cíl spočívající v boji proti kriminalitě související s hazardními hrami (viz rozsudek Biasci a další, C‑660/11 a C‑8/12, EU:C:2013:550, bod 23).

33

Italská vláda v projednávaném případě tvrdí, že ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je v rámci cíle boje proti kriminalitě související s hrami odůvodněno zájmem na zajištění kontinuity legální činnosti přijímání sázek za účelem zabránění rozvoje paralelní protiprávní činnosti.

34

Takový cíl může být naléhavým důvodem obecného zájmu, který je s to odůvodnit takové omezení základních svobod, jako je omezení, o které se jedná ve věci v původním řízení.

35

Zjištění cílů, které uvedené ustanovení sleduje, v každém případě spadá do pravomoci předkládajícího soudu (v tomto smyslu viz rozsudek Pfleger a další, C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 47).

36

Zatřetí je třeba posoudit, zda omezení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení, přičemž takové vnitrostátní právní předpisy splňují tuto podmínka jen tehdy, když skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (v tomto smyslu viz rozsudek HIT a HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, bod 22 a citovaná judikatura).

37

V tomto ohledu je třeba připomenout, že je na předkládajícím soudu, aby s ohledem na vodítka poskytnutá Soudním dvorem ověřil v rámci celkového posouzení okolností souvisejících s poskytováním nových koncesí, zda omezení, o které se jedná ve věci v původním řízení, splňuje podmínky pro jeho přiměřenost, které vyplývají z judikatury Soudního dvora (v tomto smyslu viz rozsudek Digibet Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, bod 40 a citovaná judikatura).

38

Pokud jde o otázku, zda omezení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je způsobilé zaručit dosažení sledovaného cíle, předkládající soud bude muset zejména posoudit – jak uvedl generální advokát v bodech 91 až 93 svého stanoviska – zda okolnost, že bezúplatné postoupení užívacího práva k hmotnému a nehmotnému majetku, který tvoří síť provozování nebo sběru her, ADM nebo jinému koncesionáři, je ukládáno nikoli systematickým způsobem, ale výhradně „na výslovnou žádost ADM“, může mít vliv na schopnost ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, dosáhnout sledovaného cíle, či nikoli.

39

Pokud jde o otázku, zda toto ustanovení nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, nelze vyloučit, že bezúplatný převod na ADM užívacího práva ke hmotnému a nehmotnému majetku, který tvoří síť provozování a sběru hry, v případě zániku nebo odnětí dotčené koncese, jež jsou sankcí, je přiměřené.

40

Naproti tomu – jak uvedl generální advokát v bodě 88 svého stanoviska – není tomu tak nutně v případě, kdy k ukončení činnosti dojde pouhým uplynutí doby platnosti koncese.

41

Pokud totiž platnost smlouvy o koncesi uzavřené na dobu významně kratší než v případě smluv uzavřených před přijetím legislativního nařízení z roku 2012 skončí uplynutím doby platnosti, je bezplatnost takového nuceného převodu patrně v rozporu s požadavkem přiměřenosti, zvláště tehdy, když by cíle kontinuity legální činnosti přijímání sázek mohlo být dosaženo méně omezujícími opatřeními, jako například nuceným převodem majetku, avšak úplatně za tržní cenu.

42

Jak uvedl generální advokát v bodech 96 a 97 svého stanoviska, je na předkládajícím soudu, aby při posouzení přiměřenosti ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, zohlednil rovněž tržní hodnotu majetku, který je předmětem nuceného převodu.

43

Je třeba také zdůraznit porušení zásady právní jistoty, ke kterému může vést nedostatek transparentnosti ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení. Toto ustanovení, jež stanoví, že bezúplatný převod užívacího práva k majetku, který tvoří síť provozování a sběru hry, se uplatní pouze „na výslovnou žádost“ ADM“, a nikoli systematicky, totiž neuvádí podmínky ani způsoby podání takové výslovné žádosti. Podmínky a podrobnosti takového koncesního řízení, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, musí být formulovány jasně, přesně a jednoznačně (v tomto smyslu viz rozsudek Costa a Cifone, C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80, bod 92 a výrok).

44

S ohledem na vše výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že články 49 SFEU a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu omezujícímu ustanovení, jako je ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, které ukládá koncesionáři, aby bezúplatně převedl užívací právo k vlastněnému hmotnému a nehmotnému majetku, který tvoří síť provozování a sběru hry, v případě ukončení činnosti z důvodu uplynutí doby platnosti koncese, jestliže toto omezení překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle skutečně sledovaného tímto ustanovením, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

45

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Články 49 SFEU a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému vnitrostátnímu omezujícímu ustanovení, jako je ustanovení, o které se jedná ve věci v původním řízení, které ukládá koncesionáři, aby bezúplatně převedl užívací právo k vlastněnému hmotnému a nehmotnému majetku, který tvoří síť provozování a sběru hry, v případě ukončení činnosti z důvodu uplynutí doby platnosti koncese, jestliže toto omezení překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle skutečně sledovaného tímto ustanovením, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.