1.

Evropská komise předložila projednávanou žalobu Soudnímu dvoru na základě článku 258 SFEU s návrhem, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo porušila čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/23/ES ze dne 23. května 2007 o uvádění pyrotechnických výrobků na trh ( 2 ).

2.

Vnitrostátní ustanovení, které je předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti podané v projednávané věci, ukládá výrobcům a dovozcům povinnost oznámit pyrotechnické výrobky Bundesanstalt für Materialforschung und –prüfung (Spolkový výzkumný a zkušební ústav pro materiály; dále jen „BAM“) za účelem vydání identifikačního čísla. Zmocňuje rovněž BAM přezkoumat a případně změnit návody k použití těchto výrobků.

3.

Projednávaná věc sestává z několika úrovní. Pod svrchní, vcelku technickou úrovní lze totiž nalézt další, obecnější úroveň, která má širší dopady: může být členskému státu vytýkáno, že pro účely provedení směrnice do vnitrostátního práva nepoužil jiný výklad než výklad vycházející z jasného znění směrnice, může-li být takové jasné znění sporné z hlediska celkového účelu uvedené směrnice?

4.

Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 2007/23 „[t]ato směrnice stanoví pravidla určená k dosažení volného pohybu pyrotechnických výrobků na vnitřním trhu při současném zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, veřejného zabezpečení a ochrany a bezpečnosti spotřebitelů, a to s ohledem na příslušná hlediska týkající se ochrany životního prostředí“.

5.

Článek 2 odst. 2 směrnice 2007/23 stanoví, že pro účely směrnice se „ ‚uvedením na trh‘ [rozumí] první předání jednotlivého výrobku k dispozici na trh Společenství, za úplatu nebo zdarma, za účelem jeho distribuce nebo použití. Zábavní pyrotechnika vyrobená pro vlastní potřebu výrobce, kterou členský stát schválí pro používání na svém území, se za uvedenou na trh nepovažuje“.

6.

Článek 6 směrnice 2007/23, nadepsaný „volný pohyb“, stanoví:

„1.   Členské státy nesmějí zakazovat, omezovat nebo bránit uvádění na trh těch pyrotechnických výrobků, které splňují požadavky této směrnice.

2.   Tato směrnice nevylučuje přijetí opatření členskými státy s cílem zakázat nebo omezit držení a používání zábavní pyrotechniky kategorií 2 a 3, divadelních pyrotechnických výrobků a ostatních pyrotechnických výrobků nebo jejich prodej široké veřejnosti, která jsou odůvodněna veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo zabezpečením nebo ochranou životního prostředí.

[…]“

7.

Článek 14 směrnice 2007/23, nadepsaný „Dozor nad trhem“, stanoví:

„1.   Členské státy přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby pyrotechnické výrobky mohly být uváděny na trh pouze tehdy, pokud – jsou-li řádně skladovány a použity k určenému účelu – neohrožují zdraví a bezpečnost osob.

2.   Členské státy provádějí pravidelné kontroly pyrotechnických výrobků při vstupu na území Společenství a v místech skladování a výroby.

[...]

4.   Členské státy zajišťují a vykonávají příslušný dozor nad výrobky uváděnými na trh, přičemž patřičně zohlední předpoklad shody výrobků opatřených označením CE.

[...]

6.   Pokud členský stát zjistí, že pyrotechnický výrobek opatřený označením CE, k němuž je připojeno ES prohlášení o shodě a který je používán v souladu s určeným účelem může ohrozit zdraví a bezpečnost osob, přijme veškerá vhodná prozatímní opatření ke stažení takovéhoto výrobku z trhu, k zákazu jeho uvádění na trh nebo k omezení jeho volného pohybu. Členský stát o tom neprodleně uvědomí Komisi a ostatní členské státy.

[…]“

8.

Ustanovení § 6 prvního nařízení k zákonu o výbušninách ( 3 ) (Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz; dále jen „první nařízení“) ( 4 ) stanoví:

„4.   Výrobce či dovozce je povinen podat oznámení o výbušninách a pyrotechnických výrobcích [BAM] před prvním použitím v rámci působnosti zákona. K oznámení musí být přiloženo následující:

[...]

[BAM] vystaví jako doklad o podaném oznámení identifikační číslo. Toto identifikační číslo musí být uvedeno ve zmíněných pokynech. [BAM] může s cílem předejít ohrožení života a zdraví zaměstnanců a třetích osob nebo majetku omezit nebo doplnit návod k použití vydaný výrobcem; přípustné je i následné omezení či doplnění. Věta čtvrtá se nevztahuje na pyrotechnické výrobky pro vozidla či zábavní pyrotechniku v kategoriích 1 a 4, je-li identifikační číslo uvedeno v seznamech vedených podle § 13 odst. 1 bodu 3.“

9.

Mimořádnou vyhláškou ze dne 11. března 2014 o označování pyrotechnických výrobků ( 5 ) stanovil BAM z vlastního podnětu obecnou výjimku z označovací povinnosti podle § 14 odst. 1 prvního nařízení ve spojení s § 6 odst. 4 prvního nařízení. Podle uvedené výjimky „není nehledě na ustanovení § 6 odst. 4 věty třetí prvního nařízení nezbytné uvádět identifikační číslo v návodu k použití pro pyrotechnické výrobky ve smyslu směrnice 2007/23“.

10.

V roce 2011 zjistila Komise v rámci kontroly provádění směrnice 2007/23, že Německo používá dotčený postup oznámení. Po výměně dopisů na základě pilotního postupu EU (3631/12/ENTR) zaslala Komise Spolkové republice Německo dne 25. ledna 2013 výzvu dopisem.

11.

Ve zmíněné výzvě dopisem Komise uvedla, že § 6 odst. 4 prvního nařízení není v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23, a to v zásadě ze dvou důvodů. Zaprvé § 6 odst. 4 prvního nařízení ukládá výrobcům a dovozcům oznámit pyrotechnické výrobky BAM za účelem vydání identifikačního čísla a uvádět toto číslo v návodech k použití. Zadruhé byla BAM udělena pravomoc přezkoumat a případně změnit návody k použití těchto výrobků. Komise má za to, že uvedené požadavky jdou nad rámec toho, co stanoví směrnice 2007/23. Mohou tak nepřípustně omezovat volný pohyb pyrotechnických výrobků, které již prošly posouzením shody v jiném členském státě.

12.

V odpovědi ze dne 21. března 2013 Spolková republika Německo porušení směrnice 2007/23 odmítla.

13.

Dopisem ze dne 23. ledna 2014 vydala poté Komise Spolkové republice Německo odůvodněné stanovisko, v němž popsala nesplnění jejích povinností podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 z výše uvedených důvodů. Spolková republika Německo odpověděla dopisy ze dne 20. března a ze dne 2. dubna 2014. V odpovědi Spolková republika Německo uvedla, že na základě výjimky stanovené BAM dne 11. března 2014 není povinnost uvádět identifikační číslo vydané BAM v návodech k použití s platností od 27. března 2014 nadále použitelná. Komise sice vzala tuto změnu na vědomí, ale má nicméně za to, že tím nedošlo k nápravě ostatních porušení čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23, jež popsala ve svém odůvodněném stanovisku. Komise se proto rozhodla zahájit řízení podle článku 258 SFEU.

14.

Žalobou ze dne 12. května 2015 se Komise domáhá, aby Soudní dvůr:

15.

Německo navrhuje, aby Soudní dvůr:

16.

Písemná vyjádření předložily Komise a Spolková republika Německo. Obě účastnice řízení přednesly rovněž ústní vyjádření na jednání konaném dne 27. dubna 2016.

17.

Předmětem projednávané věci je žaloba pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU. Tato skutečnost má závažné dopady, pokud jde o požadavky na žalobu samotnou i na následné řízení. V úvodu této části popíši tři z těchto dopadů.

18.

Zaprvé z čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a z relevantní judikatury ( 6 ) vyplývá, že žaloba Komise podle článku 258 SFEU musí jasně a přesně uvádět dovolávané žalobní důvody, aby měl žalovaný možnost připravit si obhajobu a Soudní dvůr vykonat přezkum. Hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a z návrhových žádaní, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů ( 7 ).

19.

V rámci postupu podle článku 258 SFEU tak nese žalobkyně dvojí břemeno. Zaprvé musí jasně vymezit relevantní ustanovení unijního práva, kterých se dovolává. Zadruhé má povinnost prokázat skutečnosti, které dokládají porušení konkrétního uplatňovaného či uplatňovaných konkrétních ustanovení unijního práva.

20.

V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že žaloba Komise v projednávané věci je založena pouze a výhradně na čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23. Komise neuplatňuje porušení žádných jiných ustanovení směrnice. Netvrdí ani, že Spolková republika Německo nesplnila své povinnosti vyplývající z ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží. Jelikož je Soudní dvůr vázán rozsahem návrhových žádání Komise, omezím se v následující analýze na zkoumání údajného nedodržení konkrétního dovolávaného ustanovení směrnice 2007/23, tedy čl. 6 odst. 1.

21.

Zadruhé Komise ve své žalobě argumentuje tím, že se německé ustanovení dotčené v projednávané věci vztahuje na pyrotechnické výrobky, které již prošly posouzením shody podle směrnice 2007/23. Komise poukazuje na to, že režim podle § 6 odst. 4 prvního nařízení brání volnému pohybu pyrotechnických výrobků, které již jsou opatřeny označením CE, a je tedy v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23. Komise neřeší ani neuplatňuje žádný další argument ohledně účinků, které by napadené vnitrostátní opatření mohlo mít na pyrotechnické výrobky, jež dosud nebyly podrobeny posouzení shody podle směrnice.

22.

Zatřetí směrnice 2007/23 byla s účinností ode dne 1. července 2015 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/29/EU ze dne 12. června 2013 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se dodávání pyrotechnických výrobků na trh ( 8 ). Jak však správně upozorňuje Spolková republika Německo, předmětné řízení se týká výhradně údajného porušení směrnice 2007/23 a není tedy nijak relevantní, pokud jde o stav upravený směrnicí 2013/29.

23.

Ze tří výše uvedených poznámek a rovněž ze způsobu, kterým Komise přednesla tuto věc před Soudním dvorem, vyplývá, že mnohé v projednávané věci závisí na výkladu konkrétního pojmu „uvádění na trh“ v čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23.

24.

Komise v žalobě tvrdí, pokud jde o první návrhové žádání (ohledně postupu oznámení podle § 6 odst. 4 prvního nařízení) a o druhé návrhové žádání (ohledně pravomoci BAM přezkoumat a případně změnit a doplnit návod k použití podle § 6 odst. 4 věty páté prvního nařízení), že se německá ustanovení dotčená v projednávané věci vztahují na pyrotechnické výrobky, které již prošly posouzením shody podle ustanovení směrnice 2007/23. Komise má za to, že výše uvedené je v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 do té míry, pokud výše uvedené brání volnému pohybu pyrotechnických výrobků, které již splňují požadavky směrnice.

25.

Spolková republika Německo tvrzení Komise odmítá. Má za to, že se čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 vztahuje pouze na „uvádění na trh“ ve smyslu odpovídajícím vymezení v čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice, kde se odkazuje na „první předání“ jednotlivého výrobku k dispozici na trh Unie. Podle názoru Německa tedy není čl. 6 odst. 1 nadále použitelný, jakmile již byl dotčený pyrotechnický výrobek předán k dispozici na trh Unie. Na jakékoli případné další překážky volného pohybu by se patrně mohla vztahovat obecná ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží. Avšak vzhledem k tomu, že Komise ve své žalobě vychází výlučně z čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23, není posouzení možného porušení článku 34 SFEU předmětem tohoto řízení.

26.

Mám za to, že středobodem projednávané věci jsou právní povinnosti členských států podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23. V úvahu přicházejí dva možné způsoby výkladu zmíněného ustanovení: a) jazykový či b) teleologický. Oběma se budu postupně zabývat.

27.

Článek 6 odst. 1 směrnice 2007/23 stanoví, že „[č]lenské státy nesmějí zakazovat, omezovat nebo bránit uvádění na trh těch pyrotechnických výrobků, které splňují požadavky této směrnice“ ( 9 ). Pro účely uvedené směrnice je význam pojmu „uvedení na trh“ jasně a výslovně vymezen v čl. 2 odst. 2 směrnice 2007/23. Směrnice tak obsahuje legislativní vymezení pojmu „uvedení na trh“, který definuje jako „první předání jednotlivého výrobku k dispozici na trh Společenství, za úplatu nebo zdarma, za účelem jeho distribuce nebo použití“ ( 10 ).

28.

Uvedená definice, a zejména odkaz na „první“ předání k dispozici, má stejný obsah v různých jazykových verzích směrnice ( 11 ). Jazykový výklad, včetně srovnání různých jazykových verzí, tedy neponechává žádný prostor pro pochybnosti ohledně oblasti působnosti uvedeného ustanovení ( 12 ).

29.

I přes znění dotčeného ustanovení lze uvést několik argumentů na podporu tvrzení, že se pojem „uvádění na trh“ v čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 musí i přes své znění vztahovat nejen na „první“ předání k dispozici na trh Unie, ale rovněž na jakékoli následné předání k dispozici na trh(y) členských států, jak tvrdí Komise.

30.

Zaprvé lze mít za to, že článek 6 byl zamýšlen jako ustanovení o volném pohybu, jak ostatně vyplývá z jeho nadpisu. Zadruhé cílem směrnice 2007/23 je podpora volného pohybu pyrotechnických výrobků, jak vyplývá z článku 1 a z bodů 2, 13 a 19 odůvodnění směrnice. Zatřetí struktura a systematika směrnice 2007/23 patrně odpovídají směrnici harmonizačního typu, a to s ohledem na zásady vymezené v usnesení Rady ze dne 7. května 1985 o novém přístupu k technické harmonizaci a normám ( 13 ), jejímž středobodem je zásada volného pohybu zboží.

31.

V kostce lze říci, že klíčový aspekt projednávané věci je následující: pokud jde o normy unijního práva, pozoruhodně jasné znění určitého ustanovení stanoví X. Komise nicméně předloží věc Soudnímu dvoru a navrhuje, aby určil, že Spolková republika Německo tím, že nepoužila výklad daného ustanovení, který je sice v rozporu s jasným zněním předmětného ustanovení, ale odpovídá patrně obecnému duchu směrnice a znamená Y (nebo X a Y nebo snad Z), a tím, že takovému výkladu nepřizpůsobila své vnitrostátní předpisy, porušila své povinnosti podle Smlouvy.

32.

Z řady různých důvodů, které popíši dále v této části stanoviska, mám za to, že takové rozhodnutí by bylo přinejmenším velice problematické. Žalobu Komise je tedy třeba zamítnout. V tomto ohledu mají zásadní význam tři důvody: meze právního výkladu, dělba moci a zásady legality a právní jistoty.

33.

Zaprvé na rozdíl od legislativní tvorby má právní výklad určité meze. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 14 ). Rovněž tak, pokud lze ustanovení unijního práva vykládat několika způsoby, je třeba upřednostnit výklad, který zajistí jeho užitečný účinek ( 15 ). Pro určení významu a dosahu pojmů, pro které nemá unijní právo žádnou definici, jsou tedy přirozeně relevantní cíle a obecný kontext aktu sekundárního práva ( 16 ).

34.

Standardní specifikace přístupu Soudního dvora k právnímu výkladu jsou však podmíněny tím, že samotné znění daného ustanovení musí připouštět různé varianty výkladu, a to z důvodu určité míry nejednoznačnosti či neurčitosti textu.

35.

Výkladová nejednoznačnost samozřejmě není černobílá. Určité ustanovení nebývá zcela jasné či zcela nejasné: jasnost znění se pohybuje na určité škále. Nejednoznačnost má různé stupně. Právě na takové škále nejednoznačnosti se však tradiční výkladové metody (založené na znění, kontextu a účelu) navzájem doplňují. Čím je znění méně jednoznačné, tím více je třeba vycházet z kontextu či účelu. Naopak, čím je text přesnější a jasnější, tím méně je obecně nutné přihlížet ke kontextu a účelu.

36.

V projednávané věci obsahuje čl. 2 odst. 2 směrnice 2007/23 přesné a jednoznačné legislativní vymezení pojmu „uvedení na trh“: jedná se o „první předání [...] k dispozici na trh Společenství“. Totéž platí, jak již bylo uvedeno výše, pro ostatní jazykové verze čl. 2 odst. 2 směrnice. Neexistují tedy prakticky žádné pochybnosti o významu uvedeného ustanovení, které by bylo nutno řešit s ohledem na jeho kontext či účel.

37.

Následující části uvedené definice týkající se účelu „uvedení na trh“ a výjimka stanovená pro pyrotechnické výrobky vyrobené pro vlastní potřebu nic nemění na tom, že čl. 2 odst. 2 směrnice 2007/23 odkazuje na konkrétní událost odpovídající okamžiku, kdy je výrobek poprvé předán k dispozici na trh Unie ( 17 ), jak ostatně potvrzuje bod 8 odůvodnění směrnice.

38.

Ve světle své judikatury Soudní dvůr nemůže navzdory jasnému a přesnému znění ustanovení unijního legislativního aktu přistoupit k výkladu, který by „směřoval k opravě uvedeného ustanovení a v důsledku toho rozšíření s ním souvisejících povinností členských států“ ( 18 ). Použití výkladu „vzhledem ke kontextu“ dotčeného ustanovení naráží na své meze v případě, kdy je samotné znění daného ustanovení formulováno jednoznačně ( 19 ). Jinými slovy, jasné znění určitého ustanovení je objektivní hranicí jakéhokoli výkladu, kterou stanovil sám Soudní dvůr tím, že zakázal výklad „contra legem“ ( 20 ).

39.

Uvedené meze výkladu jsou úzce spojeny s druhým výše uvedeným aspektem, tedy dělbou moci (nebo v kontextu Evropské unie, spíše institucionální rovnováhou). Soudní dvůr určil, že „není oprávněn převzít úlohu normotvůrce Společenství a vykládat ustanovení způsobem, který je v rozporu s jeho jasným zněním“, přičemž zdůraznil, že „[p]řísluší Komisi předkládat návrhy vhodných legislativních změn v tomto směru.“ ( 21 )

40.

Zatřetí, pokud jde o zásadu legality a zásadu právní jistoty, z ustálené judikatury vyplývá, že unijní pravidla by měla umožňovat těm, kterých se dotýkají, aby se přesně seznámili s rozsahem povinností, jež jsou jim ukládány ( 22 ). Zásada právní jistoty vyžaduje, aby unijní právní předpisy byly určité a jejich uplatnění předvídatelné ( 23 ), a je tedy mimo jiné nutné, „aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné“ ( 24 ).

41.

Uznávám samozřejmě, že členský stát není jednotlivcem, tedy fyzickou či právnickou osobou (soukromého práva). Jsem si tedy vědom, že vodítka stanovená v judikatuře Soudního dvora, pokud jde o právní jistotu ve vztahu k jednotlivcům, nejsou plně přenositelná do řízení o nesplnění povinnosti, které se týká členského státu ( 25 ).

42.

Na druhé straně vyplývá ze skutečnosti, že řízení o nesplnění povinnosti jsou ze své povahy „institucionálními“ spory, jejichž účastníky jsou pouze Komise a členské státy, že se zde nepoužijí ani určité „zbytkové“ aspekty právní jistoty či legality ( 26 )? Neměl by být imperativ, podle něhož lze vytýkat určité porušení povinnosti (ve formě rozhodnutí podle článku 258 SFEU), a případně následně uložit sankce (podle článku 260 SFEU) pouze na základě jasně formulované právní povinnosti, použitelný univerzálně na jakýkoli výkon veřejné moci, zejména v Unii, která je založena na zásadách právního státu ( 27 )?

43.

V projednávané věci bylo obsáhle argumentováno kontextem přijetí směrnice 2007/23, a to v zásadě ve snaze se výkladem odchýlit od jasného znění čl. 6 odst. 1. Argumenty týkající se kontextu a analogie s různými jinými unijními předpisy však význam čl. 6 odst. 1 spíše zamlžují, než aby přispívaly k jistotě ohledně jeho výkladu.

44.

Jak uznal sám unijní normotvůrce, pojmy a definice použité v harmonizačních předpisech o volném pohybu zboží nebyly v době vypracování a přijetí směrnice 2007/23 konzistentní. Tato otázka byla skutečně později výslovně řešena v rozhodnutí č. 768/2008/ES ( 28 ), kde je uvedeno, že „[v] minulosti používaly právní předpisy týkající se volného pohybu zboží řadu pojmů, částečně aniž by tyto pojmy definovaly, a proto bylo nutné vydávat pokyny pro jejich vysvětlení a výklad. V případech, kdy byly právní definice uvedeny, se v různé míře liší jejich znění a někdy jejich význam, což ztěžuje jejich výklad a správné provádění [...]“ ( 29 ). K nápravě uvedeného stavu byly uvedeným rozhodnutím stanoveny nové definice zásadních pojmů, které byly později převzaty do aktů sekundárního práva, včetně nové směrnice 2013/29 ( 30 ).

45.

Nové pojmy a definice obsažené ve směrnici 2013/29 se dotýkají zejména výrazu „uvádění na trh“ a zavádějí rovněž nový pojem „dodávání na trh“ ( 31 ). Ve světle důležitých změn pojmosloví, které byly přijaty s cílem přizpůsobit sekundární právní předpisy novému terminologickému rámci vymezenému rozhodnutím č. 768/2008, nelze přijmout argument Komise, podle něhož definice a povinnosti podle ustanovení o volném pohybu ve směrnici 2007/23 odpovídají příslušným ustanovením směrnice 2013/29.

46.

Nové pojmosloví zavedené pozdějším předpisem lze jen těžko použít k výkladu dřívějšího aktu, který zjevně používal jinou terminologii ( 32 ). Ve skutečnosti lze věrohodně dojít i k opačnému závěru než Komise: skutečnost, že nová směrnice 2013/29 používá jinou, snad relevantnější terminologii než její předchůdkyně, tedy směrnice 2007/23, může rovněž znamenat, že bylo dotčené pojmosloví shledáno odlišným a úmyslně v pozdějším předpisu opraveno. Jednoduše řečeno: jestliže byla oblast působnosti původního ustanovení tak jasná a zřetelná, proč ho přepisovat?

47.

Další ustanovení směrnice 2007/23 navíc dokládají rozdíl mezi „uvedením na trh“, kterým se rozumí první předání k dispozici na trh Unie, a následným volným pohybem pyrotechnických výrobků. Například článek 14 směrnice 2007/23 (který se týká dozoru nad trhem) stanoví odlišné mechanismy dozoru pro výrobky, které mají být uvedeny na trh, a pro ty, které již byly na trh uvedeny.

48.

Vzhledem k nesoudržnosti terminologie a s přihlédnutím ke specifickým charakteristikám odvětví dotčeného směrnicí 2007/23 lze jen těžko činit nějaké závěry pomocí analogií s jinými harmonizačními směrnicemi v jiných odvětvích a s judikaturou Soudního dvora, která je vykládá.

49.

Zaprvé některé rozsudky Soudního dvora, kterých se Komise dovolává na podporu své žaloby, se týkají ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží ( 33 ). Judikatura Soudního dvora v uvedených věcech tedy není per se přenositelná na výklad ustanovení sekundárního práva dotčeného v projednávané věci. Další judikatura citovaná Komisí, jakož i jiné věci týkající se ustanovení harmonizačních směrnic o volném pohybu se týkají buď aktů, jež neobsahují žádné konkrétní vymezení pojmu „uvedení na trh“ nebo obsahují ustanovení o volném pohybu koncipovaná šíře tak, aby výslovně zahrnovala „volný pohyb“, uvedení na trh na území členských států, nebo fáze následující po „uvedení na trh“ – „uvedení do provozu“ nebo „použití“ ( 34 ).

50.

Zadruhé čl. 6 odst. 1 tvoří součást směrnice 2007/23. Uvedená směrnice se týká pyrotechnických výrobků, které jsou z podstaty věci nebezpečné. Komise připouští, že vzhledem k některým konkrétním aspektům týkajícím se veřejného pořádku, bezpečnosti a zabezpečení a ochrany životního prostředí si členské státy v tomto citlivém odvětví vyhradily důležité pravomoci. To se odráží v rozdělení pravomocí v čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice, který umožňuje členským státům zakázat nebo omezit prodej, používání a držení některých kategorií zábavní pyrotechniky ( 35 ).

51.

Vzhledem ke všem důvodům uvedeným výše mám za to, že Spolkové republice Německo nelze vytýkat, že přijala a udržovala v platnosti vnitrostátní předpisy, které jsou v souladu s jasným zněním čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23, i když toto znění může být v rozporu s celkovým duchem a účelem směrnice ( 36 ).

52.

Žaloba Komise v projednávané věci je založena výlučně na použití § 6 odst. 4 prvního nařízení na pyrotechnické výrobky, které již prošly posouzením shody, a byly tedy již uvedeny na trh. Ve světle této skutečnosti a ve světle výše uvedeného rozboru oblasti působnosti čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 nemám za to, že by bylo namístě určit, že německá povinnost oznámení a pravomoc BAM přezkoumat, a případně změnit návod k použití zakazuje, omezuje nebo brání uvádění na trh pyrotechnických výrobků ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice.

53.

Navrhuji proto, aby Soudní dvůr žalobu Komise zamítl.

54.

Je však třeba doplnit tři aspekty, které do určité míry odrážejí úvodní poznámky uvedené v části V. A.1 tohoto stanoviska. Zaprvé obecný zákaz omezování či bránění volnému pohybu zboží je v každém případě stanoven článkem 34 SFEU, který zakazuje nejen množstevní omezení dovozu a všechna opatření s rovnocenným účinkem, ale vyžaduje rovněž vzájemné uznávání výrobků, které byly legálně vyrobeny a uvedeny na trh v jiných členských státech ( 37 ). Zadruhé směrnice 2007/23 obsahuje patrně několik jiných hmotněprávních ustanovení určených k ochraně volného pohybu ( 38 ). Komise však svou žalobu založila výhradně na čl. 6 odst. 1 směrnice a v návrhových žádáních neuvedla žádná jiná hmotněprávní ustanovení směrnice 2007/23 nebo ustanovení Smlouvy. Zatřetí v konkrétním kontextu řízení o nesplnění povinnosti nemůže Soudní dvůr – aniž by šel nad rámec návrhových žádání (ultra petita) ( 39 ) – přeformulovat argumenty, které mu byly předloženy, jak může být občas přípustné v řízení o předběžných otázkách.

55.

Z důvodů uvedených v předchozí části tohoto stanoviska mám za to, že žalobu v projednávané věci je třeba zamítnout. Pokud by se Soudní dvůr nicméně rozhodl nepřijmout výše uvedené odůvodnění, v této části stručně popíšu alternativní úvahy tak, abych naplnil ústavněprávní úlohu generálního advokáta a byl Soudnímu dvoru plně nápomocný (článek 252 SFEU).

56.

Úvodem je však třeba zdůraznit, že vše, co následuje, má význam jen tehdy, pokud bude výraz „[první] předání [...] k dispozici na trh [Unie]“, který je jasně vyjádřen v čl. 6 odst. 1 a v čl. 2 odst. 2 směrnice 2007/23, přeformulován tak, aby ve skutečnosti zněl „volný pohyb“.

57.

Komise tvrdí, že postup oznámení podle § 6 odst. 4 prvního nařízení (který je i nadále použitelný i přes existenci výjimky ze dne 11. března 2014, kterou byla zrušena povinnost uvádět v návodech k použití identifikační číslo) porušuje čl. 6 odst. 1 směrnice. Uvedený postup se uplatňuje před tím, než mohou být pyrotechnické výrobky uvedeny na německý trh. Komise má za to, že se jedná o další finanční a správní břemeno, které při neexistenci pravidla „de minimis“ jde nad rámec požadavků směrnice 2007/23, a představuje tak překážku volnému pohybu pyrotechnických výrobků, které již splňují požadavky uvedené směrnice.

58.

Spolková republika Německo ve své žalobní odpovědi argumentuje tím, že postup oznámení není porušením čl. 6 odst. 1 směrnice, neboť je použitelný poté, co pyrotechnické výrobky již byly ve skutečnosti dány k dispozici na německý trh. Nejde tedy o dvojí posouzení shody těchto výrobků. Německo podpůrně tvrdí, že postup oznámení je opatřením směřujícím k přípravě dozoru nad trhem, jehož účelem je usnadnit sledovatelnost pyrotechnických výrobků. Postup oznámení lze navíc považovat za opatření pro přípravu dozoru nad uživateli, neboť umožňuje BAM přezkoumat a změnit návod k použití pyrotechnického výrobku, a zajistit tak jeho správné a bezpečné použití.

59.

Mám za to, že pokud by čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23 zahrnoval „volný pohyb“, a nikoli jen první „uvedení na trh“, byl by postup oznámení podle § 6 odst. 4 prvního nařízení omezením volného pohybu.

60.

Součástí postupu stanoveného v § 6 odst. 4 prvního nařízení jsou formality, které jdou nad rámec formalit zavedených směrnicí 2007/23, když výrobcům a dovozcům ukládá povinnost oznámit pyrotechnické výrobky BAM před jejich prvním použitím na německém území. Postup oznámení je ukončen tím, že BAM přidělí dovozci/výrobci za poplatek identifikační číslo. Jak Spolková republika Německo vyjasnila na jednání, nesplnění této povinnosti je přestupkem, za nějž mohou být uloženy sankce. Komise tvrdí, že tento postup je použitelný i pro výrobky, které již jsou opatřeny označením CE a již jsou uváděny na trh v jiných členských státech.

61.

Souhlasím se Spolkovou republikou Německo, že postup oznámení není opakováním posouzení shody podle směrnice. Nemohu však přijmout argument, že dotčený vnitrostátní režim nebrání přístupu na německý trh. I pokud postup oznámení není formální podmínkou uvedení pyrotechnických výrobků na trh, brání volnému pohybu. Zavádí formality pro dovoz pyrotechnických výrobků, které byly legálně vyrobeny a uvedeny na trh v jiných členských státech, a může tak být překážkou přístupu na německý trh.

62.

Nelze přijmout ani argument předložený podpůrně Spolkovou republikou Německo, podle něhož je postup oznámení mechanismem přípravy na dozor nad trhem, a vztahuje se na něj proto článek 14 směrnice 2007/23.

63.

Zaprvé čl. 14 odst. 4 vychází z domněnky shody. Dozor nad trhem, pokud jde o pyrotechnické výrobky, které již jsou opatřeny označením CE, je tedy omezen na kontroly daných výrobků a jejich dokumentace. Nelze mít za to, že umožňuje systematické kontroly všech pyrotechnických výrobků, které vstupují na trh členského státu ( 40 ).

64.

Spolková republika Německo navíc na jednání vyjasnila, že dozor nad trhem nespadá do působnosti BAM, nýbrž německých spolkových států a jejich příslušných orgánů. Tato skutečnost dále dokládá obtíže spojené s podřazením postupu oznámení pod článek 14 směrnice 2007/23 a jeho kvalifikací jako mechanismu dozoru nad trhem.

65.

Zadruhé, pokud jde o argument předložený Spolkovou republikou Německo ohledně cíle spočívajícího ve sledovatelnosti pyrotechnických výrobků, je pravda, že prováděcí opatření předvídaná v čl. 18 odst. 2 písm. a) směrnice 2007/23, co se týče „vytvoření systému sledovatelnosti“ ( 41 ), byla ve skutečnosti přijata až směrnicí 2014/58/EU ( 42 ). Nebyla tedy platná ke konci lhůty stanovené Komisí v jejím odůvodněném stanovisku. Nehledě na prodlení s přijetím takových prováděcích opatření však platí, že směrnice předvídá přijetí celounijního systému registrace. Stěží lze mít za to, že čl. 18 odst. 2 písm. a) směrnice dává členským státům pravomoc vytvořit v době před přijetím prováděcích opatření svůj vlastní vnitrostátní systém registrace výrobků, které již prošly posouzením shody.

66.

Nejsem přesvědčen ani o správnosti podpůrné argumentace Spolkové republiky Německo, podle níž je postup oznámení opatřením v rámci přípravy na dozor nad uživateli, na které se vztahuje výjimka podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2007/23.

67.

Zaprvé, jak uznává i sama Spolková republika Německo, dotčená vnitrostátní opatření neomezují ani nezakazují držení, používání či prodej.

68.

Zadruhé výjimka stanovená v čl. 6 odst. 2 směrnice 2007/23 je použitelná pouze na některé konkrétní kategorie pyrotechnických výrobků. Aniž bych se pouštěl do rozboru správného vnitrostátního právního základu § 6 odst. 4 prvního nařízení ( 43 ), postačí uvést, že dotčené vnitrostátní ustanovení je formulováno obecně a nerozlišuje mezi různými kategoriemi pyrotechnických výrobků ( 44 ). Již tato skutečnost je problematická z hlediska jasného znění čl. 6 odst. 2 směrnice 2007/23.

69.

Je pravda, že Soudní dvůr nedávno rozhodl ( 45 ), že nařízení REACH ( 46 ) za určitých podmínek nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá dovozci povinnost registrovat chemické výrobky u příslušného vnitrostátního orgánu, i když tento dovozce již má na základě uvedeného nařízení povinnost registrovat tytéž výrobky u Evropské agentury pro chemické látky. Mám však za to, že odůvodnění uvedeného rozsudku nelze v kontextu směrnice 2007/23 použít. Zaprvé oba unijní právní předpisy sledují různé cíle a mají různou strukturu. Zadruhé a co je důležitější, v odůvodnění uvedeného rozsudku přikládal Soudní dvůr klíčový význam čl. 128 odst. 2 nařízení REACH, které ponechává některé případy„uvádění na trh“ bez harmonizace ( 47 ). Naproti tomu v kontextu projednávané věci čl. 6 odst. 2 nevychází z toho, že by směrnice 2007/23 ponechávala některé případy „uvádění na trh“ bez harmonizace. Naopak podle čl. 6 odst. 2 mohou členské státy pouze z konkrétních důvodů omezit používání, držení či prodej některých kategorií pyrotechnických výrobků.

70.

Komise tvrdí, že pravomoc, kterou BAM svěřuje § 6 odst. 4 věta pátá prvního nařízení, podle něhož tento orgán může doplnit a změnit návod k použití pyrotechnického výrobku, je vykonávána bez ohledu na skutečnost, že takové výrobky již mohly být podrobeny posouzení shody. Tento postup je tedy v rozporu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2007/23. Komise připouští, že čl. 6 odst. 2 směrnice 2007/23 ponechává členským státům důležité pravomoci týkající se držení, používání nebo prodeje některých kategorií pyrotechnických výrobků. Pravomoc změnit návod k použití však není opatřením, které zakazuje nebo omezuje držení, používání nebo prodej pyrotechnických výrobků. Domněnka shody pyrotechnických výrobků, které jsou opatřeny označením CE, se navíc vztahuje i na jejich návod k použití.

71.

Spolková republika Německo argumentuje tím, že směrnice 2007/23 a zejména příloha I bod 3 písm. h) neupravují úplné posouzení návodu k použití. Tvrdí, že součástí posouzení shody provedené podle směrnice 2007/23 nemůže být přezkoumání znění návodu k použití, neboť ve fázi posouzení nelze předvídat, ve kterých členských státech budou dané pyrotechnické výrobky prodávány a obchodovány. Členské státy jsou navíc oprávněny změnit věkové hranice a minimální bezpečné vzdálenosti. Orgány, kterým musí být předloženo oznámení podle směrnice, by tedy zjevně narazily na značné obtíže při řádném přezkoumávání uvedených požadavků. Podpůrně Spolková republika Německo tvrdí, že pravomoci BAM slouží dozoru nad trhem či ochraně uživatelů v souladu s článkem 14 nebo čl. 6 odst. 2 směrnice 2007/23.

72.

Argumenty předložené Spolkovou republikou Německo mne nepřesvědčily.

73.

Zaprvé, jak správně uvádí Komise, základní požadavky na bezpečnost, které musí výrobce (nebo případně dovozce) splnit, jsou stanoveny v příloze I směrnice 2007/23. Pokud pyrotechnický výrobek tyto požadavky splňuje, nemohou členské státy podle čl. 6 odst. 1 zakázat, omezit ani bránit jeho uvádění na trh (je-li toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že zahrnuje volný pohyb pyrotechnických výrobků mezi členskými státy).

74.

Bod 3 písm. h) přílohy I směrnice 2007/23 zahrnuje mezi informace a vlastnosti, které orgány, jímž je určeno oznámení, musí vzít úvahu nebo přezkoušet, „[v]hodné pokyny, a je-li to zapotřebí, i označení, pokud jde o bezpečné zacházení, skladování, používání (včetně bezpečných vzdáleností) a zneškodňování, a to v úředním jazyce nebo jazycích přijímajícího členského státu“.

75.

Spolková republika Německo tedy nemůže tvrdit, že vnitrostátní opatření dotčené v projednávané věci má zajistit, aby byly návody k použití správně formulovány v německém jazyce a aby byly řádně zohledněny konkrétní bezpečné vzdálenosti, které Německo stanovilo. Bod 3 písm. h) přílohy I směrnice 2007/23 výslovně odkazuje, jako na jeden ze základních požadavků na bezpečnost, na vhodné pokyny a případně označení, pokud jde o bezpečné zacházení, skladování a používání, včetně bezpečných vzdáleností, v úředním jazyce nebo jazycích přijímajícího členského státu. Ve stejném smyslu a v rozporu s tím, co tvrdí Spolková republika Německo, patří mezi základní požadavky na bezpečnost uvedené v příloze I směrnice 2007/23 také požadavky týkající se zapalovacích zařízení ( 48 ).

76.

Zadruhé odlišný závěr neodůvodňuje ani skutečnost, že členské státy mohou podle čl. 7 odst. 2 směrnice 2007/23 zvýšit věkové hranice stanovené v čl. 7 odst. 1. Podle čl. 12 odst. 2 směrnice označení pyrotechnických výrobků musí obsahovat mimo jiné minimální věkové hranice uvedené v čl. 7 odst. 1 a 2. Jak navíc uvedla Komise, byla již schválena harmonizovaná evropská norma ohledně minimálních požadavků na označení ( 49 ).

77.

Pokud jde o podpůrné argumenty předložené Spolkovou republikou Německo, odůvodnění uvedené výše, pokud jde o postup oznámení ( 50 ), je použitelné v plném rozsahu i na pravomoc BAM doplnit a změnit návod k použití. Posledně uvedená pravomoc je nedílně spjata s postupem oznámení, který sám není ani opatřením na ochranu uživatelů podle čl. 6 odst. 2 směrnice ani opatřením v rámci přípravy dozoru nad trhem, na něž by se mohl vztahovat článek 14 uvedené směrnice.

78.

Konečně je třeba uvést, že členské státy nemohou jednostranně přijímat nápravná opatření určená k nápravě možných nedostatků v použití unijního práva jinými členskými státy. Musí jednat v rámci postupů a procesních prostředků stanovených za tímto účelem Smlouvou ( 51 ).

79.

Na druhé straně, systematika směrnice a domněnka shody výrobků opatřených označením CE nebrání členským státům zasáhnout v případě rizika ( 52 ). Naopak: Směrnice 2007/23 stanoví pravidla, jejichž účelem je dosáhnout volného pohybu pyrotechnických výrobků na vnitřním trhu při současném zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, veřejného zabezpečení a ochrany a bezpečnosti spotřebitelů. S přihlédnutím k těmto cílům stanoví směrnice 2007/23 v článku 14 podmínky, za nichž mohou členské státy provádět dozor nad trhem. Zejména čl. 14 odst. 6 umožňuje členským státům přijmout veškerá vhodná opatření ke stažení výrobků opatřených označením CE, jež mohou ohrozit zdraví a bezpečnost osob, z trhu.

80.

V rámci dozoru nad trhem mohou členské státy navíc dohlížet na plnění povinností uložených distributorům pyrotechnických výrobků. Podle článku 4 odst. 3 směrnice 2007/23 distributoři ověří, zda je pyrotechnický výrobek opatřen požadovaným označením (požadovanými označeními) shody a jsou k němu přiloženy požadované dokumenty ( 53 ). Článek 20 směrnice navíc uvádí, že členské státy stanoví pravidla pro sankce za porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých podle této směrnice. Nařízení (EU) č. 1025/2012 ( 54 ) konečně upravuje postup podávání námitek proti přijatým harmonizovaným normám, mají-li členské státy za to, že dané normy nesplňují zcela cíle směrnice.

81.

Závěrem uvádím, že je nesporné, že v citlivém kontextu pyrotechnických výrobků mohou členské státy provádět dozor a kontroly, jak ostatně výslovně uznává samotná směrnice 2007/23. Otázkou tedy není, zda kontrolovat, ale jak. V tomto kontextu nebude obecný režim předchozího oznámení, který je použitelný pro všechny výrobky, včetně těch, které již byly schváleny a propuštěny do oběhu orgány jiných členských států, patrně slučitelný se systémem založeným na volném oběhu a vzájemném uznávání.

82.

Navrhuji, aby Soudní dvůr žalobu zamítl. Komisi by tedy měla být v souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora uložena náhrada nákladů řízení.

83.

Navrhuji proto, aby Soudní dvůr:

*