1.

Východiskem projednávané věci je žaloba na neplatnost, kterou k Tribunálu Evropské unie podala společnost Elitaliana SpA (dále jen „Elitaliana“), podnik založený podle italského práva, proti opatření, jež v rámci zadávání veřejné zakázky ( 2 ) přijala mise Eulex Kosovo, útvar zřízený společnou akcí Rady 2008/124/SZBP ze dne 4. února 2008 o Misi Evropské unie v Kosovu na podporu právního státu (dále jen „společná akce 2008/124“) ( 3 ). Tribunál odmítl žalobu společnosti Elitaliana jako nepřípustnou s tím, že Eulex Kosovo nemá pasivní legitimaci ( 4 ), a v usnesení Elitaliana v. Eulex Kosovo ( 5 ) rozhodl, že není namístě se vyjadřovat k otázce pravomoci Tribunálu rozhodovat o žalobách směřujících proti aktům přijatým na základě ustanovení Smlouvy o EU, která se týkají SZBP.

2.

V prvním stanovisku, které jsem přednesl ke kasačnímu opravnému prostředku podanému proti citovanému usnesení ( 6 ), jsem navrhl zamítnutí kasačního opravného prostředku, a to s ohledem na postavení Eulex Kosovo. V daném rámci jsem se k problematice pravomoci Soudního dvora nevyjadřoval.

3.

Soudní dvůr ovšem – aby mohl v projednávané věci rozhodnout – vyjádřil zájem na vyjasnění všech relevantních aspektů a usnesením ze dne 10. února 2015 nařídil znovuotevření ústní části řízení, aby účastnicím řízení umožnil vyjádřit se k otázce,

„[…] [z]da Tribunál Evropské unie a Soudní dvůr Evropské unie mají s přihlédnutím k ustanovením o [SZBP] obsaženým v hlavě V, kapitole 2, oddíle 1 Smlouvy o EU a k ustanovením článku 275 SFEU, pravomoc rozhodnout v této věci“.

4.

Podle článku 24 SEU ve spojení s článkem 275 SFEU Soudní dvůr skutečně nemá pravomoc ve vztahu k ustanovením o SZBP, s výjimkou kontroly ve vztahu k článku 40 SEU a k čl. 275 druhému pododstavci SFEU.

5.

Považuji ovšem za nezbytné předeslat, že na projednávanou věc, která se týká veřejných zakázek zadávaných v rámci vnější činnosti Evropské unie, se přímo vztahují rozpočtová ustanovení unijního práva. Ztotožňuji se se společností Elitaliana, s Radou Evropské unie a Evropskou komisí, které se v obecné rovině shodují v tom, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodnout v této věci ( 7 ), a hodlám hájit názor, že Tribunál i Soudní dvůr mají vzhledem k pravidlům použitelným v oblasti rozpočtu Unie jak z hlediska financování opatření spadajících do SZBP, tak z hlediska plnění rozpočtu Unie pravomoc přezkoumat legalitu rozhodnutí o zadání veřejné zakázky.

6.

Článek 41 odst. 1 SEU stanoví:

„Správní výdaje, které orgánům vzniknou při provádění této kapitoly, jsou hrazeny z rozpočtu Evropské unie.“

7.

Článek 41 odst. 2 první pododstavec SEU stanoví, že operativní výdaje, které vzniknou při provádění této kapitoly, jsou rovněž hrazeny z rozpočtu Unie s výjimkou výdajů na operace v souvislosti s vojenstvím nebo obranou a případů, kdy Rada jednomyslně rozhodne jinak.

8.

Článek 310 odst. 1 a 3 SFEU stanoví:

„1.   Pro každý rozpočtový rok musí být veškeré příjmy a výdaje Unie předběžně vyčísleny a zahrnuty do rozpočtu.

Roční rozpočet Unie stanoví Evropský parlament a Rada v souladu s článkem 314.

Rozpočet musí být vyrovnaný co do příjmů a výdajů.

[…]

3.   Uskutečnění výdajů zapsaných v rozpočtu vyžaduje předchozí přijetí právně závazného aktu Unie, který stanoví právní základ pro její činnost a pro uskutečnění odpovídajících výdajů v souladu s nařízením podle článku 322, s výjimkou případů stanovených tímto nařízením.“

9.

Článek 317 SFEU zní následovně:

„Komise plní rozpočet ve spolupráci s členskými státy v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 322 na vlastní odpovědnost a v mezích přidělených prostředků, v souladu se zásadami řádného finančního řízení. Členské státy spolupracují s Komisí, aby zajistily využití rozpočtových prostředků v souladu se zásadami řádného finančního řízení.

[…]

V rámci rozpočtu může Komise v mezích a za podmínek stanovených nařízením přijatým na základě článku 322 převádět prostředky z jedné kapitoly do druhé nebo z jedné jednotky nižšího členění do druhé.“

10.

Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství ( 8 ), v čl. 4 odst. 2 písm. a) stanoví:

„Příjmy a výdaje Společenství zahrnují

11.

Podle čl. 162 odst. 1 uvedeného nařízení se ustanovení první a třetí části finančního nařízení č. 1605/2002 použijí na vnější akce financované z rozpočtu, pokud není v této hlavě stanoveno jinak.

12.

Z článku 163 finančního nařízení č. 1605/2002 plyne, že akce uvedené v této hlavě mohou být prováděny buď na centralizovaném základě Komisí, nebo na decentralizovaném základě jednou nebo více přijímajícími třetími zeměmi, nebo společně s mezinárodními organizacemi.

13.

Podle článku 166 finančního nařízení č. 1605/2002 platí:

„1.   Pro prováděné akce se uzavírají tyto dohody:

[…]“

14.

Článek 167 finančního nařízení č. 1605/2002 stanoví:

„1.   Článek 56 a kapitola 1 hlavy V první části, která se týkají obecných ustanovení o zadávání zakázek, se použijí na zakázky podle této hlavy s výhradou zvláštních ustanovení, která se týkají limitů a postupů zadávání vnějších zakázek stanovených v prováděcích pravidlech. Zadavateli pro účely této kapitoly jsou

[…]“

15.

V odpověď na výzvu, kterou Soudní dvůr adresoval účastnicím řízení v usnesení o znovuotevření ústní části řízení ze dne 10. února 2015, předložily Elitaliana, Eulex Kosovo, Rada a Komise písemná vyjádření. Eulex Kosovo, Rada a Komise byly vyslechnuty na jednání konaném dne 25. března 2015.

16.

Z historického hlediska byla při podepisování Maastrichtské smlouvy SZBP, coby společná politika Unie zakotvená v rámci mezivládní spolupráce, výsledkem kompromisu. Ačkoli byla SZBP koncipována vůči politikám Společenství a spolupráce v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jako samostatný systém, byla formálně, organizačně a věcně začleněna do jednotné struktury – Unie ( 9 ). SZBP tak od svého zrodu spadala do jednotného institucionálního rámce ( 10 ), který byl společný pro všechny tři pilíře.

17.

Není sporu o tom, že vnější činnost Unie zahrnuje mnoho oblastí, jako například bezpečnost a obranu, obchodní politiku, rozvojovou pomoc, spolupráci s třetími zeměmi, humanitární pomoc, mezinárodní dohody, vztahy s mezinárodními organizacemi a uplatňování ustanovení o solidaritě ve smyslu článku 222 SFEU ( 11 ).

18.

Ze strukturálního hlediska je součástí SZBP mimo jiné společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP), jejíž autonomie byla posílena Lisabonskou smlouvou, zejména prostřednictvím článků 42 SEU a 43 SEU. Podle čl. 42 odst. 1 SEU zajišťuje SZBP Unii operativní schopnost, která se opírá o civilní a vojenské prostředky. Unie je může použít pro mise vedené mimo území Unie k udržení míru, předcházení konfliktům a posílení mezinárodní bezpečnosti. Jednotlivé typy misí jsou uvedeny v článku 43 SEU.

19.

SZBP tedy vyžaduje úzké a úplné skloubení civilních a vojenských aspektů. V projednávané věci se nicméně projevuje, do jaké míry je vnější činnost Unie rozdrobená a netransparentní a jak ztěžuje určování právní odpovědnosti jejích jednotlivých aktérů.

20.

Co se týče způsobu, jakým Unie zajišťuje svou přítomnost prostřednictvím vnější činnosti, není sporu o tom, že vede značný počet akcí a misí po celém světě ( 12 ), přičemž civilní mise jsou považovány za klíčový prvek SBOP ( 13 ). Stěžejním právním nástrojem, který umožňuje zřizování unijních operací, je rozhodnutí Rady přijaté podle článku 43 SEU ve spojení s článkem 28 SEU ( 14 ). Jde o skutečně unijní akt, a nikoli o pouhé rozhodnutí přijaté společně s členskými státy ( 15 ).

21.

Co se týče vztahu s hostitelskou zemí, Unie zpravidla uzavírá s hostitelskými (přijímajícími) státy dohody podle článku 37 SEU (bývalého článku 24 SEU) a článku 218 SFEU, který stanoví její pravomoc uzavřít dohody s jedním nebo více státy nebo mezinárodními organizacemi za účelem provádění SZBP. Někdy se také stane, že zúčastněné strany rozšíří dohody, které již uzavřely. Tak tomu bylo v případě plánovacího týmu Evropské unie v Kosovu, zřízeného na základě společné akce Rady ( 16 ), jež byl předchůdcem a přípravou pro zřízení Eulex Kosovo ( 17 ).

22.

Postavení operací SBOP konkrétně spadá pod dohody ( 18 ), jimiž se řídí postavení a činnosti operací v přijímajícím státě, včetně podrobností o výkonu trestní jurisdikce, o výsadách a imunitách dané operace a jejího personálu a o řešení sporů ( 19 ). Podle interinstitucionální dohody z roku 2003 ( 20 ) je vojenský a civilní personál unijních misí zcela vyňat z pravomoci hostitelského státu. Z písemného vyjádření Eulex Kosovo také vyplývá, že vedoucí mise, stejně jako celá mise Eulex, má diplomatický status a požívá výsad plynoucích z mezinárodního práva ( 21 ). Je ovšem třeba poznamenat, že uplatnění Vídeňské úmluvy o diplomatických stycích na všechny členy personálu bylo již na úrovni orgánů kritizováno ( 22 ).

23.

K argumentu, který na jednání vznesl zástupce Eulex Kosovo a který se týká imunity této entity, musím dále poznamenat, že imunita podle kosovských právních předpisů vyvolává účinky vůči institucím a soudům Kosova a v každém případě nemůže bránit přezkumu legality opatření spadajících do unijního práva, má-li ovšem Soudní dvůr v dané oblasti pravomoc ( 23 ).

24.

Za současného stavu unijního práva podléhá SZBP bezesporu zvláštním pravidlům a postupům podle čl. 24 odst. 1 druhého pododstavce SEU. Některé akty přijaté v rámci SZBP jsou proto nadále Soudním dvorem nepřezkoumatelné. Tento stav je dán uspořádáním pravomocí Soudního dvora podle Smluv ( 24 ).

25.

Je nicméně třeba poukázat na to, že Lisabonská smlouva do jisté míry rozšířila pravomoc Soudního dvora v oblasti SZBP ( 25 ).

26.

Zaprvé byla Soudnímu dvoru výslovně svěřena pravomoc v souvislosti s některými akty spadajícími do SZBP, což vedlo k opuštění dříve převažujícího přístupu, který v této oblasti vylučoval soudní přezkum. Článek 24 odst. 1 druhý pododstavec SEU v tomto ohledu stanoví, že Soudní dvůr má v souvislosti s ustanoveními Smluv upravujícími SZBP jen pravomoc kontrolovat dodržování článku 40 SEU a přezkoumávat legalitu některých rozhodnutí, jak stanoví čl. 275 druhý pododstavec SFEU. Podle posledně citovaného ustanovení má Soudní dvůr mimo jiné pravomoc rozhodovat o žalobách podaných za podmínek stanovených v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, které se týkají přezkumu legality rozhodnutí, jimiž se stanoví omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám, přijatých Radou na základě hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o EU ( 26 ).

27.

Zadruhé lze článek 40 SEU, který stanoví, že provádění SZBP se nedotýká uplatňování článků 3 SFEU až 6 SFEU, vykládat tak, že Soudnímu dvoru výslovně svěřuje úlohu zajišťovat vymezení SZBP vůči politikám a postupům, na které se vztahuje Smlouva o FEU. Toto ustanovení je vůči bývalému článku 47 SEU (ve znění platném před Lisabonskou smlouvou) nové v tom, že „zákaz dotčení“ platí obousměrně, neboť jeho účelem je jak „chránit“ unijní politiky před případným překrýváním s mechanismy mezivládní spolupráce, tak „chránit“ SZBP před případnými obdobnými účinky unijních politik ( 27 ).

28.

Zatřetí je třeba zdůraznit význam ústavních zásad, které musí unijní orgány dodržovat, když jednají v oblasti vnější činnosti, a jejichž dodržování má kontrolovat Soudní dvůr ( 28 ). Dodržování těchto zásad je spolu se zásadou loajální spolupráce, zakotvenou nyní v čl. 4 odst. 3 SEU, vyžadováno k dosahování cílů Unie, mezi které patří mimo jiné SZBP. V této souvislosti připomínám, že podle čl. 21 odst. 3 SEU Unie při vypracování a provádění vnější činnosti zachovává zásady, které se uplatnily při jejím založení (a jsou zmíněny v odstavcích 1 a 2 téhož článku).

29.

Konečně Soudní dvůr se již předtím, než Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, musel vypořádat s problematikou vymezení unijních politik, a to zejména v rámci debaty týkající se takzvaných výrobků „dvojího užití“ ( 29 ) ve věci Werner, ve které zdůraznil, že „opatření […], jehož důsledkem je zabránit vývozu určitých výrobků, nebo jej omezit, nelze považovat za opatření spadající mimo oblast působnosti společné obchodní politiky z toho důvodu, že sleduje cíle zahraniční politiky a bezpečnostní cíle“ ( 30 ). Naproti tomu v případě opatření týkajícího se boje proti šíření lehkých zbraní Soudní dvůr upřesnil, že vzhledem k článku 47 EU nemůže Unie použít právní základ spadající do SZBP pro přijetí ustanovení, která rovněž spadají do pravomoci přiznané Společenství Smlouvou o ES ( 31 ).

30.

Soudní dvůr je tudíž nadále hlavním strážcem vymezení pravomocí. Otázku, zda akty přijaté misí Unie při plnění rozpočtu Unie spadají do pravomoci Soudního dvora, bude třeba posuzovat s ohledem na tato zjištění.

31.

Jak je správně uvedeno ve výše citovaných závěrech Rady ( 32 ), „jde o důležitost zajištění co největší soudržnosti opatření Unie a členských států na podporu partnerských zemí a regionálních organizací […], aby mohly ve stále vyšší míře krizím předcházet a řešit je samy“.

32.

Z článku 2 společné akce 2008/124 vyplývá, že Eulex Kosovo napomáhá při pokroku kosovských institucí, justičních i donucovacích orgánů směrem k udržitelnosti a odpovědnosti tak, aby tyto orgány nepodléhaly politickému vměšování a dodržovaly mezinárodně uznávané normy a evropské osvědčené postupy.

33.

Mise Eulex Kosovo, za jejímž zrodem stojí rezoluce OSN č. 1244 ( 33 ), je největší civilní misí, která kdy byla v rámci SBOP vedena. Personál mise sestává převážně ze soudců, státních zástupců, policistů a celníků a má 800 mezinárodních a 800 národních členů. Rozpočet této mise dosahuje 90 milionů eur ročně a je tvořen především příspěvky členských států Unie, ale i příspěvky Kanady, Norského království, Švýcarské konfederace, Turecké republiky a Spojených států amerických ( 34 ).

34.

Ze spisu vyplývá, že Eulex Kosovo má postavení operace pro řešení krize a je odpovědná Radě, která ji zřídila a vykonává politickou kontrolu a strategické řízení ( 35 ). Z ustanovení společné akce 2008/124 vskutku vyplýval úmysl normotvůrce považovat mise za pouhé „operace“ ( 36 ).

35.

Je ovšem třeba podotknout, že normotvůrce společnou akci 2008/124 několikrát změnil ( 37 ), mimo jiné rozhodnutím 2014/349 (dále jen „společná akce 2008/124 ve znění pozdějších změn“). Podle článku 15a společné akce 2008/124 ve znění pozdějších změn je Eulex Kosovo způsobilá k zadávání zakázek na služby a dodávky, uzavírání smluv a správních ujednání, zaměstnávání personálu, disponování s bankovními účty, nabývání a zcizování majetku, vyrovnávání svých závazků a k vystupování před soudem v rozsahu nezbytném k provádění předmětné společné akce. Konečně je třeba poznamenat, že ačkoli Eulex Kosovo uvedla na jednání jinak, tato změna nebyla opatřením přijatým jen vůči ní, nýbrž se týkala i mise Evropské unie SBOP v Nigeru ( 38 ).

36.

Rád bych připomněl, že při podepisování Maastrichtské smlouvy byl zaveden rozdíl mezi správními a provozními výdaji vynakládanými v rámci druhého pilíře, přičemž správní výdaje byly nadále hrazeny z rozpočtu Společenství. Z tohoto důvodu mám za to, že problematika rozpočtových výdajů ve skutečnosti není a nikdy nebyla věcí týkající se SZBP. Již tehdy bylo totiž stanoveno, že financování SZBP bude částečně podléhat rozpočtovým pravidlům Společenství, a to včetně příslušného systému kontroly.

37.

U provozních výdajů ovšem Maastrichtská smlouva stanovila pravomoc Rady určit, že budou hrazeny buď členskými státy, nebo z rozpočtu Společenství. Amsterodamskou smlouvou byly provozní výdaje zahrnuty do rozpočtu Společenství a byly stanoveny dvě výjimky pro výdaje na vojenské operace a operace v oblasti obrany, přičemž Rada si ponechala pravomoc jednomyslně rozhodnout jinak.

38.

Lisabonská smlouva převzala stávající zvláštní režim. Podle čl. 41 odst. 1 SEU jsou totiž správní výdaje, které vzniknou při provádění SZBP, hrazeny z rozpočtu Unie ( 39 ), kdežto podle čl. 41 odst. 2 SEU spadají provozní výdaje v souladu se zásadou zavedenou již v Amsterodamské smlouvě do rozpočtu Unie. Mise SBOP jsou tedy v závislosti na jejich povaze financovány členskými státy podle klíče hrubého národního produktu (HNP), když jde o financování vojenských operací, kdežto civilní a správní výdaje hradí Evropská unie ( 40 ). Podle interinstitucionální dohody z roku 2013 ( 41 ) je celková částka provozních výdajů na SZBP v plném rozsahu zahrnuta do jediné kapitoly rozpočtu nadepsané „SZBP“ ( 42 ).

39.

V projednávané věci se veškeré výdaje Eulex Kosovo, jak plyne z článku 16 společné akce 2008/124 ( 43 ), spravují podle pravidel a postupů Společenství použitelných pro souhrnný rozpočet Unie ( 44 ).

40.

V tomto ohledu je nepopiratelné, že řízení rozpočtu a příslušná kontrola spadá vzhledem k tomu, že akce SZBP spadají pod rozpočtové položky Unie, do pravomoci unijních orgánů. Podle článku 310 odst. 1 SFEU musí být veškeré příjmy a výdaje Unie zahrnuty do rozpočtu. Roční rozpočet Unie stanoví Evropský parlament a Rada v souladu s článkem 314 SFEU. Na plnění rozpočtu určeného k financování akcí spadajících do SZBP se podílí několik aktérů, mimo jiné Rada, Pracovní skupina radů pro SZBP, Parlament, Komise a členské státy.

41.

Skutečností zakládající pravomoc Soudního dvora je tedy zatížení rozpočtu Unie a přijetí rozhodnutí, jejichž účelem je zajistit jeho plnění v rámci funkcí vykonávaných entitami zřízenými v souladu s akty spadajícími do SZBP. Toto konstatování není v rozporu s ustanoveními čl. 24 odst. 1 druhého pododstavce poslední věty SEU a čl. 275 prvního pododstavce SFEU, podle kterých Soudní dvůr nemá v zásadě pravomoc ve vztahu k ustanovením SZBP ani k aktům přijatým na jejich základě ( 45 ).

42.

Akty vyžadující zapojení rozpočtu Unie, na které se vztahuje čl. 310 odst. 3 SFEU a spadají pod správu fungování entit zřízených v rámci SZBP, je třeba odlišovat od takových aktů přijatých na základě ustanovení Smluv o SZBP, jako je společná akce 2008/124, jakož i od aktů přijatých subjekty zřízenými na základě ustanovení o SZBP a týkajících se SZBP.

43.

Z těchto důvodů se neztotožňuji s postojem Komise, která v odpovědi Soudnímu dvoru uvádí, že v projednávané věci byl unijnímu soudu předložen žalobní důvod protiprávnosti vycházející z porušení pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek, který představuje „normativní parametr, jenž je SZBP cizí“, na základě čehož lze podle ní shledat, že vyloučení pravomoci podle čl. 275 prvního pododstavce SFEU se neuplatní a není třeba se zabývat otázkou, zda je samotný napadený akt aktem přijatým na základě ustanovení SZBP.

44.

Kromě toho tzv. „teorie těžiště“, respektive „teorie politických aktů“, kterou zastává zástupce Eulex Kosovo a která má vést buď k zásadnímu vyloučení pravomoci Soudního dvora, nebo k připuštění této pravomoci s povinností nevyužít jí, se v unijním právu neuplatní. Postačí připomenout, že přezkum legality aktů unijního práva představuje základní a stálou hodnotu unijního právního řádu. V tomto společenství práva nejsou ani členské státy, ani jeho orgány vyňaty z možnosti přezkumu souladu jejich aktů s ústavní listinou, kterou je Smlouva. Smlouva v této souvislosti zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru svěřen přezkum legality aktů orgánů ( 46 ). „Právo obrátit se na soud je vnitřně spjato s právním státem“, je to jeho „důsledek“, „výdobytek a nástroj“ ( 47 ).

45.

S ohledem na výše citovanou judikaturu, zejména na rozsudek Werner (C‑112/91, EU:C:1993:27), navíc nelze rozpočet Unie v případě, kdy slouží k financování opatření SZBP, vyjmout z působnosti rozpočtových pravidel platných pro politiky a postupy unijního práva.

46.

K určení pravomoci Soudního dvora bude nicméně třeba analyzovat pravidla použitelná z hlediska plnění rozpočtu Unie, zejména v oblasti veřejných zakázek, jež lze vyhlašovat v kontextu vnější činnosti.

47.

Z historického hlediska je třeba předeslat, že pro plnění rozpočtu Unie v oblasti vnější činnosti byla zavedena kontrola, která od počátku vykazovala nedostatky. Již v roce 1996 shledal Účetní dvůr nedostatečnou kontrolu a závažné nesrovnalosti v postupu týkajícím se poskytování služeb metodické podpory ( 48 ). Později Účetní dvůr ve stanovisku č. 1/97 věnovaném SZBP poukázal na neexistenci úpravy pro zapojení Komise do stanovování finančních, právních a provozních ustanovení týkajících se realizace opatření SZBP, které mají finanční dopad ( 49 ). Mezi doporučení Účetního dvora vyplývající z jeho zvláštní zprávy č. 13/2001 patří mimo jiné nezbytnost přijmout jasná ustanovení o úloze Komise při provádění SZBP, jakož i transparentnost finančního řízení akcí spadajících do SZBP. Ve zvláštní zprávě č. 11/2014 o ustavení Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) ( 50 ) poukázal Účetní dvůr především na nedostatečnou integraci zvláštních zástupců Unie do ESVČ ( 51 ). Konečně je třeba poznamenat, že v roce 2012 přijal Účetní dvůr zprávu věnovanou speciálně misi Eulex Kosovo ( 52 ).

48.

Pokud jde o zvláštní rozpočtová pravidla, stanoví článek 317 SFEU, že Komise plní rozpočet ve spolupráci s členskými státy v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 322 SFEU na vlastní odpovědnost a v mezích přidělených prostředků, v souladu se zásadami řádného finančního řízení. Toto ustanovení představuje právní základ finančního nařízení, jehož cílem je stanovit pravidla pro sestavování a plnění souhrnného rozpočtu Unie. Je tedy třeba jej vykládat tak, že je použitelné i na akty řízení a plnění rozpočtu přijímané misemi Unie a spadající do její vnější činnosti.

49.

Vzhledem k tomu, že Elitaliana obdržela dopis oznamující sporné rozhodnutí o zařazení datovaný 29. března 2012 ( 53 ), je v projednávané věci finančním nařízením použitelným na skutkové okolnosti finanční nařízení přijaté podle článku 279 ES (nyní článku 322 SFEU), a sice finanční nařízení č. 1605/2002 ve znění mimo jiné – v souvislosti s ESVČ – nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1081/2010 ze dne 24. listopadu 2010 ( 54 ). Článek 4 finančního nařízení č. 1605/2002, jenž stanoví zásadu jednotnosti a správnosti rozpočtu, stanoví, že výdaje a příjmy Společenství zahrnují mimo jiné výdaje v oblasti SZBP. Komise v této souvislosti předloží rozpočtovému orgánu spolu s návrhem rozpočtu dokument, v němž jsou uvedeny mimo jiné veškeré správní a provozní výdaje spojené s vnější činností Unie, včetně úkolů v rámci SZBP, financované z rozpočtu Unie ( 55 ).

50.

Finanční nařízení č. 1605/2002 dále stanoví, že řízení rozpočtu lze provádět buď přímo útvary Komise, nebo nepřímo pověřením subjektů práva Společenství nebo vnitrostátního veřejného práva ( 56 ). V článku 54 opravňuje uvedené nařízení Komisi, pokud plní rozpočet nepřímým centralizovaným řízením nebo centralizovaným řízením ( 57 ), pověřit úkoly plnění rozpočtu osoby pověřené prováděním zvláštních opatření podle hlavy V Smlouvy o EU týkající se SZBP a označené v základním právním aktu ve smyslu článku 49 uvedeného nařízení. V článku 49 finančního nařízení č. 1605/2002 je mezi základními akty spadajícími do SZBP uvedeno přijímání společných akcí ve smyslu článku 14 SEU ( 58 ). Je přitom nesporné, že společná akce 2008/14, kterou byla zřízena mise Eulex Kosovo, byla přijata na základě článku 14 SEU.

51.

V souvislosti s Eulex Kosovo tedy čl. 8 odst. 4 společné akce 2008/124 stanoví, že vedoucí mise odpovídá za plnění rozpočtu Eulex Kosovo a za tímto účelem podepíše smlouvu s Komisí. V článku 16, týkajícím se finančních ustanovení, tato společná akce dále stanovila, že vedoucí mise podává Komisi, která nad jeho činností vykonává dohled, úplné zprávy o činnostech vykonávaných v rámci smlouvy.

52.

Je třeba ostatně poznamenat, že v červnu 2012 přijala Komise sdělení o finančním řízení misí SBOP ( 59 ). Požádala Radu o přiznání právní subjektivity těmto misím, aby nesly vůči Komisi odpovědnost za správu jim svěřených finančních prostředků ( 60 ). Ačkoli jde o utajovaný dokument, změny společné akce, zejména vložení článku 15a do společné akce 2008/124 ve znění pozdějších změn, jsou podle všeho odpovědí na tuto žádost ( 61 ). Konečně je třeba poukázat na úlohu, kterou při řízení rozpočtu Unie v dotčené oblasti zastává služba nástrojů zahraniční politiky (FPI) při Komisi ( 62 ).

53.

Z napadeného usnesení vyplývá, že v rámci mise Eulex Kosovo bylo zveřejněno oznámení o zahájení omezeného zadávacího řízení, které se týká projektu nazvaného „Podpora ve formě poskytnutí vrtulníků pro misi Eulex v Kosovu“, jehož cílem je uzavření smlouvy o poskytování služeb. Komise upřesňuje, že sporným aktem je písemné oznámení ze dne 29. března 2012, v němž vedoucí mise Eulex Kosovo informoval navrhovatelku o svém rozhodnutí zadat dotčenou veřejnou zakázku konkurentovi, jehož nabídka byla zařazena na první místo, a sice společnosti podle irského práva Starlite, a odmítnout tedy nabídku společnosti Elitaliana, jejíž nabídka byla zařazena na druhé místo ( 63 ).

54.

Jedná se tedy o zadání zakázky na služby, se kterým je spojeno vyplacení částek z rozpočtu Unie ( 64 ).

55.

Jak správně poznamenává Komise, sporné rozhodnutí představuje akt plnění rozpočtu Unie, na který se v žádném případě nemůže vztahovat ustanovení o vyloučení pravomoci Soudního dvora stanovené v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU, i když dané rozhodnutí bylo přijato institucí zřízenou podle hlavy V Smlouvy o EU. Komise dále poukazuje na to, že vedoucí mise Eulex Kosovo jednal v daném případě v rámci finančních pravomocí Komise, takže jeho úkony nespadají do SZBP. Tento přístup je v souladu nejen s výše citovanými usneseními finančního nařízení, a to s ustanoveními použitelnými ratione temporis i s ustanoveními platnými v současnosti, ale i s pravomocemi, které Smlouvy svěřují Komisi (čl. 17 odst. 1 věta čtvrtá SEU) a které jsou zmíněny i v čl. 9 odst. 1 rozhodnutí 2010/427/EU ( 65 ).

56.

Relevantními ustanoveními jsou s ohledem na povahu sporného aktu ustanovení hlavy V finančního nařízení č. 1605/2002, která se týkají veřejných zakázek. Články 162 a 167 uvedeného nařízení potvrzují, že se na vnější akce financované z rozpočtu použijí obecná pravidla vztahující se na veřejné zakázky ( 66 ). Z nich přitom plyne, že v zájmu dodržování zásad transparentnosti a řádného finančního řízení by subjekty, na něž jsou přeneseny úkoly plnění jménem Komise, měly mít transparentní postupy zadávání zakázek a účinné systémy vnitřní kontroly ( 67 ). Kromě toho je ve finančním nařízení č. 1605/2002 kladen důraz na skutečnost, že smlouvy podepsané s fyzickými osobami musí obsahovat hlavní zásady zadávání zakázek stanovené v hlavě V první části a hlavě IV druhé části téhož nařízení, pokud jde o vnější akce ( 68 ).

57.

V souvislosti se způsobem řízení plyne z čl. 166 odst. 1 písm. b) finančního nařízení č. 1605/2002, že pro akce prováděné v rámci SZBP se uzavírají smlouvy nebo grantové dohody mezi Komisí a fyzickými nebo právnickými osobami odpovědnými za provádění předmětných akcí. Finanční nařízení č. 1605/2002 v článku 167 také definuje pojem „zadavatel“, kterým je i „vnitrostátní nebo mezinárodní veřejnoprávní subjekt nebo fyzické nebo právnické osoby, které jsou příjemci grantu pro provedení vnější činnosti“.

58.

V projednávaném případě vyplývá z oznámení o veřejné zakázce, že tato zakázka se týká vrtulníkové letecké záchranné služby („helicopter emergency medical service“) a letecké zdravotnické dopravní služby („air ambulance service“). Mám za to, že povaha poptávaných služeb byla tudíž přinejmenším převážně civilní. V oznámení o veřejné zakázce byl navíc jako zadavatel („contracting authority“) uveden vedoucí mise, takže výše citovaná ustanovení článků 166 a 167 finančního nařízení č. 1605/2002 se na něj vztahují ( 69 ).

59.

V této souvislosti podotýkám, že ustanovení článku 16 společné akce 2008/124 nedoplňují – s výjimkou jeho odstavce 3 – informace relevantní pro stanovení pravomoci unijních soudů. Tato pravomoc totiž vyplývá ze souboru ustanovení o plnění rozpočtu Unie, z nichž plyne, že konečnou odpovědnost nese Komise.

60.

Pravomoc Tribunálu a Soudního dvora rozhodovat ve sporech v oblasti veřejných zakázek zadávaných v rámci vnější činnosti Unie je tedy sice stanovena, to ovšem nic nemění na tom, že zadání takových zakázek nemusí náležet do pravomoci unijních soudů, kdyby zakázky spadaly pod akce vojenského charakteru. Z hlediska článku 41 SEU jsou totiž operace v souvislosti s vojenstvím nebo obranou, jak bylo již uvedeno, hrazeny z rozpočtu členských států s výjimkou případů, kdy Rada rozhodne jinak. Naproti tomu u veřejných zakázek civilního charakteru je pravomoc Soudního dvora nepopíratelná ( 70 ).

61.

Konečně k účasti třetích států na financování operací k civilním účelům postačí odkázat na rozsudek Tribunálu ve věci Nexans France v. Entreprise commune Fusion for Energy ( 71 ), z něhož vyplývá, že zatížení rozpočtu třetích států nebrání tomu, aby došlo k uplatnění pravidel unijního práva a k provedení přezkumu unijními soudy. Finanční nařízení č. 1605/2002 navíc stanoví možnost využívat financování ze strany takových externích aktérů, jako jsou třetí státy, a zachovat přitom působnost pravidel plnění rozpočtu Unie ( 72 ).

62.

Pro úplnost bych rád uvedl několik stručných poznámek ke kasačnímu opravnému prostředku v projednávané věci.

63.

Nejprve k důsledkům společné akce 2008/124 ve znění pozdějších změn pro přezkum napadeného usnesení shledávám, že je nesporné, že tato akce v článku 15a potvrzuje způsobilost Eulex Kosovo vystupovat před soudy a v článku 16 stanoví odpovědnost Eulex Kosovo za řešení veškerých stížností a plnění povinností plynoucích z plnění jejího mandátu od 15. července 2014 ( 73 ). Za současného stavu unijního práva jsou právní prostředky umožňující přezkum legality před Tribunálem jasně stanovené, jsou-li dodrženy podmínky vyplývající z článku 263 SFEU.

64.

Projednávaná věc nicméně ratione temporis zapadá do jiného právního kontextu, kvůli čemuž musím setrvat na svém názoru, že Tribunál právem nepřiznal misi Eulex Kosovo pasivní legitimaci, takže žaloba společnosti Elitaliana musela být prohlášena za nepřípustnou a kasační opravný prostředek musí být zamítnut v celém rozsahu.

65.

Společná akce 2008/124 ve znění pozdějších změn nemůže mít žádný vliv na legalitu napadeného usnesení. Co se dále týče na jednání proběhlé diskuse o pořadí přezkumu důvodů nepřípustnosti jak Tribunálem, tak Soudním dvorem, mám za to, že unijní právo neskýtá žádný důvod domnívat se, že by se Tribunál tím, že svou analýzu zahájil posuzováním důvodu nepřípustnosti ratione personae, dopustil ve své argumentaci nesprávného právního posouzení. Právě naopak mám za to, že pořadí posuzování, pro které se rozhodl Tribunál, je s ohledem na zásadu hospodárnosti řízení naprosto odůvodněné ( 74 ).

66.

Unijní soudy budou v každém případě muset v budoucnu čelit nedostatečné ochraně práv jednotlivců v kontextu vnější činnosti. Debatu o postavení misí a jejich personálu tak musí vzhledem k tomu, že požívají výsad a imunit, doprovázet zavedení jednotlivcům dostupných procesních prostředků na ochranu proti aktům přijatým misemi, které mají dopad na jejich práva a povinnosti.

67.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„Vzhledem k čl. 41 odst. 1 a 2 SEU mají soudy Evropské unie pravomoc rozhodnout o legalitě aktu spadajícího do plnění rozpočtu Evropské unie a přijatého entitou zřízenou na základě aktu spadajícího pod hlavu V Smlouvy o EU upravující vnější činnost Evropské unie a společnou zahraniční a bezpečnostní politiku.“