Věc C-522/09

Evropská komise

v.

Rumunsko

„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 79/409/EHS – Ochrana volně žijících ptáků – Zvláště chráněné oblasti – Nedostatečné vyhlášení z hlediska počtu a rozlohy – Vada postupu před zahájením soudního řízení – Nepřípustnost žaloby“

Shrnutí rozsudku

Žaloba pro nesplnění povinnosti – Postup před zahájením soudního řízení – Předmět

(Článek 258 SFEU)

V rámci žaloby pro nesplnění povinnosti je cílem postupu před zahájením soudního řízení poskytnout dotčenému členskému státu příležitost splnit své povinnosti vyplývající z práva Unie a efektivně uplatnit své prostředky obrany proti výtkám formulovaným Komisí. Možnost dotčeného členského státu předložit svá vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne této možnosti nevyužít, základní záruku zamýšlenou Smlouvou o FEU, přičemž dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem.

(viz body 15–16)

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)

14. dubna 2011(*)

„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 79/409/EHS – Ochrana volně žijících ptáků – Zvláště chráněné oblasti – Nedostatečné vyhlášení z hlediska počtu a rozlohy – Vada postupu před zahájením soudního řízení – Nepřípustnost žaloby“

Ve věci C‑522/09,

jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 15. prosince 2009,

Evropská komise, zastoupená D. Recchia a L. Bouyon, jako zmocněnkyněmi, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalobkyně,

proti

Rumunsku, původně zastoupenému A. Popescuem, L.-E. Batagoi, M.-L. Colonescu a A.‑R. Arşinel, jakož i J. S. Smarandou, poté čtyřmi posledně uvedenými, jako zmocněnci,

žalovanému,

SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),

ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, K. Schiemann, L. Bay Larsen (zpravodaj), C. Toader a A. Prechal, soudci,

generální advokát: J. Kokott,

vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. ledna 2011,

s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,

vydává tento

Rozsudek

1        Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Rumunsko tím, že území, která jsou z hlediska počtu a rozlohy dostatečná k zajištění odpovídající ochrany všech druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98, dále jen „směrnice ,o ochraně ptáků‘ “), jakož i stěhovavých druhů, jež nejsou v této příloze uvedeny, neoznačilo jako zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 této směrnice.

 Právní rámec

 Právo Unie

2        Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“ stanoví:

„1.      Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.

V této souvislosti musí být brány v úvahu:

a)      druhy ohrožené vyhubením;

b)      druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;

c)      druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;

d)      ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.

Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.

Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu […] a rozlohy jako [ZCHO] určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.

2.      Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.“

3        Smlouva o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii (Úř. věst. 2005, L 157, s. 11) vstoupila v platnost dne 1. ledna 2007. Podle čl. 53 odst. 1 Aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 203), Rumunsko uvede v účinek opatření nezbytná k tomu, aby bylo ode dne přistoupení dosaženo souladu se směrnicemi ve smyslu článku 249 ES, není-li v tomto aktu stanovena jiná lhůta. Uvedený článek dále stanoví, že Rumunsko sdělí tato opatření Komisi nejpozději ke dni přistoupení, případně ve lhůtě stanovené v uvedeném aktu.

4        Vzhledem k tomu, že tentýž akt nestanoví přechodné období pro vyhlášení ZCHO podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“ ani zvláštní lhůtu pro sdělení opatření provádějících tuto směrnici, mělo Rumunsko opatření k provedení uvedené směrnice, a zejména opatření týkající se tohoto ustanovení přijmout a sdělit nejpozději ke dni přistoupení.

 Postup před zahájením soudního řízení

5        Vzhledem k tomu, že Rumunsko nepředložilo vnitrostátní seznam ZCHO požadovaný podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“, měla Komise za to, že tento členský stát tím, že nevyhlásil příslušné ZCHO, nesplnil povinnost stanovenou těmito ustanoveními, takže mu zaslala dne 23. října 2007 výzvu dopisem.

6        Ve výzvě dopisem bylo uvedeno následující:

„Rumunská vláda nicméně Komisi doposud nepředložila vnitrostátní seznam [ZCHO]. Na základě toho lze dospět k závěru, že Rumunsko nesplnilo svoji povinnost přijmout opatření podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice ‚o ochraně ptáků‘, jelikož neoznačilo příslušné ZCHO.

Komise [...] je proto toho názoru, že jelikož Rumunsko neoznačilo území nejvhodnější z hlediska počtu a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v příloze I směrnice [‚o ochraně ptáků‘], jakož i jiných stěhovavých druhů, jež se pravidelně vyskytují na jeho území, jako ZCHO, nesplnilo povinnosti podle čl. 4 odst. 1 a 2 uvedené směrnice.“

7        Ve své odpovědi ze dne 21. prosince 2007 Rumunsko uvedlo, že vládní rozhodnutí týkající se vyhlášení ZCHO bylo přijato a zveřejněno se svými přílohami obsahujícími seznam ZCHO v Monitorul Oficial al României ze dne 31. října 2007.

8        Komise měla za to, že území označená jako ZCHO nejsou dostatečná z hlediska počtu a rozlohy s ohledem na cíle ochrany druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice „o ochraně ptáků“, jakož i stěhovavých druhů, a proto dne 23. září 2008 vydala odůvodněné stanovisko, kterým Rumunsko vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby tomuto stanovisku vyhovělo.

9        Dopisem ze dne 25. listopadu 2008 odpověděly rumunské orgány na odůvodněné stanovisko Komise a tvrdily zejména to, že Komise změnila předmět řízení, neboť výzva dopisem vychází z nepředložení seznamu ZCHO, zatímco odůvodněné stanovisko se týká nedostatečného vyhlášení ZCHO z hlediska počtu a rozlohy. Jako důkazy rumunské orgány rovněž uvedly důvody pro nevyhlášení, případně podle okolností částečné vyhlášení některých území.

10      Komise měla za to, že nesplnění povinnosti na straně Rumunska přetrvává, a tudíž podala dne 15. prosince 2009 projednávanou žalobu.

 K žalobě

 Argumentace účastníků řízení

11      Rumunsko vznáší námitku nepřípustnosti žaloby z důvodu, že Komise změnila její předmět. Komise totiž ve své výzvě dopisem vytýkala členskému státu, že nepředložil seznam ZCHO, zatímco v odůvodněném stanovisku se dovolávala nedostatečného vyhlášení ZCHO z hlediska počtu a rozlohy. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být přitom odůvodněné stanovisko založené na stejných vytýkaných skutečnostech, jako byly skutečnosti vytýkané ve výzvě dopisem.

12      Podle Rumunska se Komise dovolávala nedostatečnosti vyhlášených ZCHO z hlediska počtu a rozlohy poprvé v odůvodněném stanovisku, takže rumunské orgány neměly žádný důvod ani žádný prostředek k tomu, aby ve své odpovědi na výzvu dopisem prokázaly dostatečnost vyhlášení uvedených oblastí. Žalovaný členský stát navíc uvádí, že v časovém intervalu mezi odpovědí na výzvu dopisem a odůvodněným stanoviskem bylo Rumunsko ponecháno v nejistotě, pokud jde o nedostatečnost uskutečněného vyhlášení, takže nemohlo od počátku postupu před zahájením soudního řízení připravit vhodnou obranu.

13      Komise namítá, že ve své výzvě dopisem Rumunsku vytkla, že jí nepředložilo vnitrostátní seznam ZCHO požadovaný podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“ a že tím, že nevyhlásilo příslušné ZCHO, nesplnilo povinnost stanovenou těmito ustanoveními. V odůvodněném stanovisku Komise poté, co posoudila vnitrostátní prováděcí opatření, upřesnila, že území označená jako ZCHO nejsou s ohledem na dotčená ustanovení dostatečná z hlediska počtu a rozlohy. Komise v tomto ohledu připomíná, že podle judikatury Soudního dvora a zejména rozsudku ze dne 30. listopadu 2006, Komise v. Lucembursko (C‑32/05, Sb. rozh. s. I‑11323, bod 56), je výtka týkající se neúplného provedení nutně obsažena ve výtce vycházející z neexistence jakéhokoliv provedení a je ve vztahu k ní podpůrná.

14      Komise kromě toho uvádí, že i když výzva dopisem a odůvodněné stanovisko musí být založené na stejných vytýkaných skutečnostech, tento procesní požadavek nemůže vést až k vyžadování dokonalé shody ve všech případech, pokud předmět sporu nebyl rozšířen nebo změněn, ale naopak omezen. Právo Rumunska na obhajobu tak podle ní nebylo porušeno.

 Závěry Soudního dvora

15      Z ustálené judikatury vyplývá, že cílem postupu před zahájením soudního řízení je poskytnout dotyčnému členskému státu příležitost splnit své povinnosti vyplývající z práva Unie a efektivně uplatnit své prostředky obrany proti výtkám formulovaným Komisí (viz zejména rozsudek ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko, C‑147/03, Sb. rozh. s. I‑5969, bod 22 a citovaná judikatura).

16      Možnost dotčeného členského státu předložit svá vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne této možnosti nevyužít, základní záruku zamýšlenou Smlouvou o FEU a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem (viz zejména rozsudek ze dne 15. prosince 1982, Komise v. Dánsko, 211/81, Recueil, s. 4547, bod 9).

17      V projednávaném případě je nutno konstatovat, že Komise ve své výzvě dopisem Rumunsku v podstatě vytýkala, že jí nepředložilo vnitrostátní seznam ZCHO, a že vychází z této vytýkané skutečnosti, aby z toho velmi obecně vyvodila, že tento členský stát nesplnil svoji povinnost označit příslušná ZCHO ve smyslu čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“.

18      Rumunsko nadto dne 21. prosince 2007, tedy méně než dva měsíce po obdržení výzvy dopisem, zaslalo Komisi vnitrostátní seznam ZCHO, které mezitím označilo, z něhož vyplývá, že tímto členským státem byl na základě čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“ označen velký počet ZCHO. Nicméně v odůvodněném stanovisku vydaném dne 23. září 2008 Komise tomuto členskému státu na základě podrobných argumentů vytýkala, že označil ZCHO, jež jsou nedostatečné z hlediska počtu a rozlohy s ohledem na čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice „o ochraně ptáků“, aniž předtím poskytla členskému státu možnost, aby se v tomto ohledu vyjádřil.

19      Takový případ se proto jasně liší od případu, na který poukazovala Komise, v němž byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko. Ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, totiž Lucemburské velkovévodství v průběhu postupu před zahájením soudního řízení neuvedlo žádné opatření provádějící dotčenou směrnici a pouze naznačilo, že opatření nezbytná k provedení směrnice mají být v nejbližší době přijata. Teprve poté, co Komise podala žalobu k Soudnímu dvoru, tento členský stát ve své žalobní odpovědi uvedl, že přijal zákon, který zajišťuje řádné provedení dotčené směrnice. Za takových okolností měl Soudní dvůr za to, že pokud dosáhl postup před zahájením soudního řízení svého cíle, jímž je ochrana práv dotyčného členského státu, nemůže tento stát Komisi vytýkat, že rozšířila nebo změnila předmět žaloby, jak byl vymezen uvedeným postupem před zahájením soudního řízení, neboť Komise poté, co členskému státu vytkla neprovedení směrnice, ve své replice upřesnila, že v případě některých ustanovení téže směrnice je provedení tvrzené dotčeným členským státem poprvé v jeho žalobní odpovědi nesprávné nebo neúplné (výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko, body 54 až 56).

20      S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy třeba konstatovat, že výzva dopisem dostatečně neidentifikovala nesplnění povinnosti, jež bylo Rumunsku následně vytýkáno v odůvodněném stanovisku, a že postup před zahájením soudního řízení nedosáhl svého cíle, kterým je zajistit právo dotyčného členského státu předložit svá vyjádření ke skutečnostem vytýkaným Komisí, takže žaloba musí být prohlášena za nepřípustnou.

 K nákladům řízení

21      Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rumunsko požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)      Žaloba se odmítá jako nepřípustná.

2)      Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.

Podpisy.

---

* Jednací jazyk: rumunština.