1.

V projednávané žalobě na neplatnost napadá Parlament volbu právního základu pro přijetí rozhodnutí Rady 2006/1016/ES ze dne 19. prosince 2006 o poskytnutí záruky Společenství na případné ztráty Evropské investiční banky z úvěrů a úvěrových záruk na projekty mimo Společenství ( 2 ).

2.

Rada opřela toto rozhodnutí o právní základ pro hospodářskou, finanční a technickou spolupráci se třetími zeměmi (článek 181a ES). Podle názoru Parlamentu musí být rozhodnutí založeno také na článku 179 ES – právní základ pro rozvojovou spolupráci. Parlament argumentuje tím, že většina třetích zemí, na které se rozhodnutí vztahuje, jsou zeměmi rozvojovými.

3.

Hlava XX ES je nazvaná „Rozvojová spolupráce“. Její článek 177 uvádí cíle politiky Společenství v této oblasti:

„(1)   Politika Společenství v oblasti rozvojové spolupráce, která představuje doplnění odpovídajících politik prováděných členskými státy, podporuje:

(2)   […].“

4.

Článek 178 ES stanoví:

„Společenství přihlédne k cílům uvedeným v článku 177 při uskutečňování politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země.“

5.

Článek 179 ES tvoří právní základ pro opatření rozvojové spolupráce:

„(1)   Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této smlouvy, přijme Rada postupem podle článku 251 opatření nezbytná pro dosahování cílů uvedených v článku 177. Tato opatření mohou mít formu víceletých programů.

(2)   Evropská investiční banka za podmínek stanovených ve svém statutu přispívá k provádění opatření uvedených v odstavci 1.

(3)   […].“

6.

Článek 181a ES je jediným ustanovením hlavy XXI, která se nazývá „Hospodářská, finanční a technická spolupráce se třetími zeměmi“:

„(1)   Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této smlouvy, a zejména hlava XX, provádí Společenství v rámci svých pravomocí činnosti hospodářské, finanční a technické spolupráce se třetími zeměmi. Tyto činnosti doplňují činnosti prováděné členskými státy a jsou v souladu s rozvojovou politikou Společenství.

Politika Společenství v této oblasti přispívá k obecnému cíli rozvoje a upevňování demokracie a právního státu a k cíli zachovávání lidských práv a základních svobod.

(2)   Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou přijímá opatření nezbytná k provedení odstavce 1. […].

[…]“

7.

Třetí bod odůvodnění preambule rozhodnutí zní takto:

„Na podporu vnější činnosti EU bez nepříznivého dopadu na úvěrovou bonitu EIB by měla být EIB nabídnuta rozpočtová záruka Společenství na operace uskutečňované mimo Společenství. EIB by měla být povzbuzována ke zvýšení objemu svých operací mimo Společenství bez využití záruky Společenství, zejména v předvstupních zemích a ve Středomoří, jakož i v investičně zajímavých zemích v jiných regionech, přičemž by měla být upřesněna povaha krytí záruky Společenství ve smyslu krytí rizik politické nebo státní povahy.“

8.

Také osmý bod odůvodnění rozhodnutí odkazuje na vnější politky Společenství:

„Finanční operace EIB by měly být v souladu s vnějšími politikami EU, včetně specifických regionálních cílů, a měly by je podporovat. Zajištěním celkové soudržnosti s činnostmi EU by financování EIB mělo doplňovat odpovídající politiky, programy a nástroje pomoci Společenství v jednotlivých regionech. Součástí finančních cílů EIB ve všech způsobilých regionech by dále měla být ochrana životního prostředí a zabezpečení dodávek energie do členských států. Finanční operace EIB by měly být prováděny v zemích, které splňují příslušné podmínky v souladu s dohodami EU na vysoké úrovni o politických a makroekonomických aspektech.“

9.

Článek 1 odst. 1 rozhodnutí stanoví:

„(1)   Společenství poskytne Evropské investiční bance (dále jen ‚EIB‘) paušální záruku (dále jen ‚záruka Společenství‘) na všechny splatné platby dosud neobdržené EIB v souvislosti s úvěry a úvěrovými zárukami, které Evropská investiční banka poskytla na způsobilé investiční projekty EIB uskutečněné v zemích, na které se vztahuje toto rozhodnutí, pokud byly úvěrové financování nebo úvěrová záruka poskytnuty v souladu s podepsanou dohodou, jejíž platnost dosud neuplynula a jež ani nebyla zrušena (dále jen ‚finanční operace EIB‘), a pokud byly poskytnuty v souladu s vlastními pravidly a postupy EIB a na podporu příslušných cílů vnější politiky Evropské unie.

[…]“

10.

Článek 2 rozhodnutí, který stanoví země, na které se vztahuje záruka Společenství, v odstavcích 1 a 2 stanoví toto:

„(1)   Seznam zemí, které jsou způsobilé nebo by mohly být způsobilé pro financování EIB v rámci záruky Společenství, je uveden v příloze I.

(2)   U zemí uvedených v příloze I a označených symbolem ‚*‘ a u jiných zemí, které nejsou uvedeny v příloze I, rozhodne o způsobilosti dané země pro financování EIB v rámci záruky Společenství Rada jednotlivě postupem podle čl. 181a odst. 2 Smlouvy.“

11.

Článek 3 rozhodnutí se týká souladu činnosti EIB s cíli vnější politiky Evropské unie. Jeho odstavec 2 zní :

„(2)   Spolupráce se uskutečňuje na regionálně rozlišeném základě při zohlednění úlohy EIB i politiky Evropské unie v jednotlivých regionech.“

12.

Příloha I napadeného rozhodnutí obsahuje seznam zemí způsobilých pro projekty v rámci záruky EIB. Jednotlivé země jsou uvedeny pod těmito nadpisy:

„A. PŘEDVSTUPNÍ ZEMĚ

1. Kandidátské země

[…]

2. Potenciální kandidátské země

[…]

B. ZEMĚ V RÁMCI POLITIKY SOUSEDSTVÍ A PARTNERSTVÍ

1. Středomoří

[…]

2. Východní Evropa, jižní Kavkaz a Rusko

[…]

C. ASIE A LATINSKÁ AMERIKA

1. Latinská Amerika

[…]

2. Asie

[…]

D. JIŽNÍ AFRIKA“

13.

Dne 22. června 2006 předložila Komise svůj návrh rozhodnutí Rady o poskytnutí záruky na ztráty Evropské investiční banky (dále jen „EIB“) z úvěrů a úvěrových záruk na projekty mimo Společenství, přičemž svůj návrh založila na článku 181a ES ( 3 ).

14.

Ve svém usnesení ze dne 30. listopadu 2006 zaujal Parlament svůj postoj k tomuto návrhu a vyzval Komisi, aby jako právní základ doplnila k článku 181a ES také článek 179 ES ( 4 ).

15.

Komise přesto svůj návrh v tomto ohledu nezměnila ( 5 ) a Rada dne 19. prosince 2006 přijala napadené rozhodnutí na základě článku 181a ES jako na jediném právním základě.

16.

Parlament podal dne 19. března 2007 žalobu a navrhuje, aby Soudní dvůr

17.

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr

18.

Komisi Evropských společenství bylo usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 10. října 2007 povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady.

19.

Všichni účastníci se k věci vyjádřili v rámci písemné části řízení a na jednání konaném dne 14. května 2008.

20.

Ve své žalobě uplatňuje Parlament jediný žalobní důvod směřující ke zrušení, totiž volbu nesprávného právního základu pro přijetí rozhodnutí. Tím Parlament namítá porušení Smlouvy o ES ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES.

21.

Podle názoru Parlamentu mělo být rozhodnutí 2006/1016 založeno nejen na článku 181a ES, ale také na článku 179 ES. Na podporu své argumentace se Parlament dovolává toho, a Rada toto nezpochybňuje, že do oblasti působnosti rozhodnutí spadají převážně třetí země, které jsou klasifikovány jako země rozvojové.

22.

Obě strany se shodují na tom, že v případě tohoto rozhodnutí se jedná o opatření finanční spolupráce. Podle názoru Parlamentu však článek 179 ES představuje zvláštní právní základ pro finanční spolupráci s rozvojovými zeměmi, která v tomto ohledu vylučuje použití článku 181a ES.

23.

Rada a Komise jsou toho názoru, že právní akt by se neměl opírat ještě o článek 179 ES jen proto, že se vztahuje na rozvojové země. Oblast působnosti tohoto právního základu by se měla uplatnit jen tehdy, jestliže sporný právní akt sleduje také cíle politiky rozvojové pomoci stanovené v článku 177 ES. Napadené rozhodnutí se sice nepřímo dotýká také rozvojových zemí, nesleduje ale cíle rozvojové pomoci.

24.

Podle ustálené judikatury se volba právního základu aktu Společenství musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu ( 6 ).

25.

Pokud přezkum aktu Společenství ukáže, že sleduje dvojí cíl nebo že má dvě složky, které spadají do působnosti rozdílných právních základů, a pokud jednu z nich je možno identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou ( 7 ).

26.

Dříve než se začnu zabývat obsahem a cílem napadeného rozhodnutí, je třeba nejdříve zjistit rozsah působnosti článků 179 ES a 181a ES. Teprve po vymezení působnosti těchto právních základů může být totiž zkoumáno, zda cíl a obsah rozhodnutí skutečně spadají do působnosti obou právních základů a jaké důsledky je z toho případně třeba vyvodit.

27.

Článek 179 ES je právním základem pro opatření rozvojové spolupráce, zatímco článek 181a ES představuje právní základ pro „opatření hospodářské, finanční a technické spolupráce se třetími zeměmi“. V podstatě se v projednávaném sporu jedná o otázku, jak jsou oba tyto právní základy navzájem vymezeny a zda do působnosti článku 181a ES mohou spadat také opatření uvedeného druhu ve vztahu k rozvojovým zemím.

28.

Je třeba předeslat, že druh opatření není vhodným měřítkem pro vymezení. Pouze v článku 181a ES se výslovně hovoří o „hospodářské, finanční a technické spolupráci“ a v článku 179 ES pouze obecně o „opatření“. Hospodářská, finanční a technická podpora nebo spolupráce patří ale ke klasickým formám rozvojové spolupráce ( 8 ).

29.

Parlament je toho názoru, že pouze zeměpisné kritérium vymezuje rozsah působnosti obou norem. Článek 179 ES se tak týká spolupráce s rozvojovými zeměmi a článek 181a ES pouze spolupráce s jinými než rozvojovými zeměmi.

30.

Na podporu své argumentace uvádí Parlament historický vývoj hlav XX a XXI. Hlava XX o rozvojové spolupráci byla do Smlouvy doplněna Maastrichtskou smlouvou. Do té doby se opatření týkající se rozvojových zemí opírala o článek 308 ES. Po vložení hlavy XX se opatření ve vztahu ke třetím zemím, které nejsou zeměmi rozvojovými, nadále opírala o článek 308 ES, než byl Niceskou smlouvou vložen článek 181a ES. Bylo zřejmé, že článek 181a ES měl zaplnit mezeru, která zůstala ve Smlouvě, pokud jde o spolupráci se třetími zeměmi, které nejsou zeměmi rozvojovými.

31.

Rada a Komise jsou naproti tomu toho názoru, že k vymezení nemá být použito pouze zeměpisné kritérium. Je třeba zohlednit také věcné kritérium. Opatření nespadá do působnosti článku 181a ES pouze tehdy, jestliže se vztahuje na rozvojové země a současně sleduje cíle článku 177 ES, protože pouze v takovém případě je právním základem článek 179 ES. Opatření týkající se rozvojových zemí, které nesleduje cíle článku 177 ES, se tudíž může opírat o článek 181a ES.

32.

Vychází-li se jen z doslovného znění, pak je výraz „třetí země“ dostatečně široký, aby zahrnoval i rozvojové země.

33.

Pohled na strukturu Smlouvy ovšem toto pojetí zpochybňuje.

34.

Článek 181a ES je totiž uveden slovy „aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této smlouvy a zejména hlava XX“. Tím je jasně vyjádřeno, že hlava XX o rozvojové spolupráci je ve vztahu k článku 181a ES speciální a má před ním přednost.

35.

Rada sice upozorňuje na to, že také článek 179 ES začíná slovy „aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této smlouvy“. Je ale třeba upozornit jednak na to, že článek 179 ES byl formulován v době, kdy ještě neexistoval článek 181a ES, který byl do Smlouvy o ES vložen při její pozdější změně. Navíc je výhrada v článku 179 ES mnohem méně konkrétní než výhrada v článku 181a ES, která výslovně zmiňuje hlavu XX. Výhrada článku 179 ES převažuje tudíž nad výhradou článku 181a ES.

36.

Hlava XX a právní základ článku 179 ES jsou tudíž speciálními ustanoveními pro spolupráci s rozvojovými zeměmi.

37.

Otázkou však zůstává míra speciality hlavy XX. Musí opatření, která se nevztahují na rozvojové země, vždy vycházet z článku 181a ES? Nebo je míra této speciality omezena rozsahem působnosti článku 179 ES, s tím důsledkem, že opatření, která nespadají do oblasti působnosti článku 179 ES, mohou být založena na článku 181a ES?

38.

Domnívám se, že podle teleologického výkladu se na opatření týkající se rozvojových zemí článek 181a ES zásadně nevztahuje ( 9 ).

39.

Jiný výklad totiž v sobě skrývá nebezpečí, že by článkem 181a ES byly obcházeny význam a cíle hlavy XX ( 10 ). Opatření uvedená v článku 181a ES, tj. hospodářská, finanční a technická spolupráce, totiž patří ke klasickým nástrojům rozvojové pomoci ( 11 ). Podle článku 179 ES závisí opatření ve vztahu k rozvojovým zemím na té podmínce, že sledují cíle článku 177 ES tím, že podporují udržitelný hospodářský a sociální rozvoj rozvojových zemí, jejich hladké a postupné zapojení do světového hospodářství a boj proti chudobě. Naproti tomu článek 181a ES nepodmiňuje spolupráci sledováním rozvojové politiky a sociálních cílů.

40.

Kdyby zákonodárce mohl opřít opatření spolupráce s rozvojovými zeměmi, která nesledují cíle článku 177 ES, o článek 181a ES, vedlo by to ve výsledku k obcházení závazných cílů článku 177 ES. Zákonodárce by tak mohl rozvíjet hospodářskou spolupráci s rozvojovými zeměmi bez ohledu na jím v článku 177 ES stanovené cíle ( 12 ). Toto je ale v rozporu s naznačenou systematikou Smlouvy. Vše tudíž nasvědčuje tomu, že aby se vyloučilo obcházení článku 177 ES, nesmějí se opatření vůči rozvojovým zemím zakládat na článku 181a ES ( 13 ).

41.

V projednávané věci však není třeba vyčerpávajícím způsobem zodpovědět otázku, zda články 179 ES a 181a ES jsou vůči sobě vymezeny jen na základě zeměpisného kritéria, nebo zda je mimoto třeba zohlednit také věcné kritérium. Tato otázka by totiž byla relevantní pouze v případě, kdyby napadené rozhodnutí nesledovalo cíle článku 177 ES. Jak totiž ukáže následující analýza obsahu a cílů napadeného rozhodnutí, sleduje toto rozhodnutí, pokud jde o rozvojové země, cíle politiky rozvojové pomoci ve smyslu článku 177 ES.

42.

Níže budu zkoumat, zda napadené rozhodnutí svým obsahem spadá do působnosti článku 179 ES. Poté vysvětlím, že rozhodnutí, pokud jde o rozvojové země, sleduje cíle článku 177 ES.

43.

Obsahem rozhodnutí je podle jeho čl.1 odst.1 poskytnutí záruky z rozpočtu Společenství na určité operace EIB. Z čl. 1 odst. 1 vyplývají také předpoklady rozsahu působnosti záruky. Podle něj se poskytne záruka na všechny splatné platby v souvislosti s úvěry a úvěrovými zárukami na způsobilé investiční projekty EIB (dále jen „finanční operace EIB“) uskutečněné v zemích, na které se vztahuje toto rozhodnutí. Dalším předpokladem je, že finanční operace EIB byly poskytnuty v souladu s vlastními pravidly a postupy EIB a na podporu příslušných cílů vnější politiky Evropské unie.

44.

Které země spadají do oblasti působnosti rozhodnutí a jsou způsobilé, vyplývá z přílohy I rozhodnutí. V ní jsou uvedeny čtyři skupiny zemí, a to „předvstupní země“, „země v rámci politiky sousedství a partnerství“, „Asie a Latinská Amerika“, jakož i „Jižní Afrika“. Pro příslušné skupiny jsou vyjmenovány jednotlivé země.

45.

Parlament uvedl, že většina na seznamu uvedených zemí jsou země rozvojové. Jelikož v právu Společenství neexistuje definice rozvojové země, dovolával se Parlament klasifikace zemí podle OECD a Světové banky. Proti tomu Rada nic nenamítala. V tomto ohledu lze v zásadě konstatovat, že zařazení podle OECD a Světové banky může mít v právu Společenství pouze indikativní povahu. Výraz rozvojová země je totiž třeba v právu Společenství vymezit autonomně, takže v jednotlivých případech může být klasifikace rozdílná. Takové případné rozdíly ovšem nemají vliv na posouzení seznamu zemí v napadeném rozhodnutí.

46.

Jedná se v případě záruky podle napadeného rozhodnutí o opatření, které svým předmětem spadá do působnosti článku 179 ES?

47.

Jak již bylo uvedeno výše ( 14 ), do působnosti článku 179 ES může spadat i opatření finanční spolupráce.

48.

Hodnocení jako opatření rozvojové spolupráce navíc nemůže bránit, že se v případě plateb EIB partnerům projektu v rozvojových zemích nejedná o vratnou dotaci, ale o úvěr.

49.

Partneři EIB v projektu totiž, jak tvrdí Parlament a Komise, získávají na základě záruky úvěry s výhodnější úrokovou sazbou, v čemž lze spatřovat poskytnutí podpory. Článek 179 odst. 2 ES výslovně uvádí, že EIB podporuje politiku Společenství v oblasti rozvojové pomoci. Jelikož činnost EIB ale spočívá zejména v poskytování úvěrů, nemůže skutečnost, že se jedná o úvěry a ne o dotace, bránit klasifikaci jako rozvojové pomoci.

50.

Parlament je toho názoru, že napadené rozhodnutí, pokud jde o rozvojové země, sleduje cíle článku 177 ES, zejména podporu udržitelného hospodářského a sociálního rozvoje.

51.

S tím nesouhlasí Rada, aniž by ovšem uvedla, jaký jiný cíl rozhodnutí ve vztahu k rozvojovým zemím sleduje. Rada jen opakovaně zdůraznila, že cílem rozhodnutí 2006/1016 jsou „opatření finanční spolupráce se třetími zeměmi prostřednictvím finančního nástroje Společenství“. Na rozdíl od názoru Rady je však v tomto třeba spatřovat spíše obsah než cíl opatření. Jak vyplývá z rozhodnutí, není poskytnutí záruky samoúčelné, ale sleduje i další cíle.

52.

Cíle sledované rozhodnutím vyplývají zejména z jeho prvního a třetího bodu odůvodnění. Podle nich je záruka poskytnuta na podporu vnější činnosti EU bez nepříznivého dopadu na úvěrovou bonitu EIB.

53.

Záruka by měla také EIB umožnit provádět financování v zemích mimo Společenství, které budou často rizikovější, aniž by tím bylo ohroženo příznivé hodnocení její úvěrové bonity (úvěrový rating).

54.

Na první pohled by se proto mohlo zdát, že se v případě sporného rozhodnutí nejedná o externí opatření vnější politiky, ale naopak o opatření čistě interní povahy. Toto naznačovala také Komise, když uvedla, že napadené rozhodnutí popisuje finanční nástroj, který je použitelný především uvnitř Společenství. Komise dále upozorňuje, že na rozdíl od ostatních finančních nástrojů v oblasti vnějších vztahů není samotné napadené rozhodnutí právním základem pro finanční operace EIB ve třetích zemích; pro ně je právním základem především druhý pododstavec čl. 18 odst. 1 protokolu o statutu EIB ( 15 ). Třetí země mají z napadeného rozhodnutí prospěch jen nepřímo tím, že na základě záruky získávají výhodnější úvěry. Přímo mají třetí země prospěch z finančních operací EIB. Rada na jednání upřesnila, že pro ni je toto nepřímé spojení mezi zárukou a rozvojovými zeměmi rozhodujícím důvodem pro to, že napadené rozhodnutí nemusí být založeno i na článku 179 ES.

55.

Tato argumentace ale není přesvědčivá. Kdybychom domysleli argumentaci Komise až do důsledků, museli bychom dojít k závěru, že ani článek 179 ES, ale ani článek 181a ES nemohou být právním základem napadeného rozhodnutí, bez ohledu na to, zda jsou dotčeny rozvojové země. Článek 181a ES je totiž právním základem pro finanční spolupráci se třetími zeměmi, a nikoliv pro čistě interní opatření.

56.

Je sice třeba souhlasit s Komisí v tom, že záruka má účinky jen v rámci Společenství, totiž mezi EIB a rozpočtem Společenství. Záruku samu o sobě tedy nelze označit jako finanční spolupráci se třetími zeměmi. Základním cílem rozhodnutí je však podpora vnějších politik Společenství. Poskytnutí záruky není samoúčelné, ale je to pouze prostředek k dosažení vlastních cílů Společenství, totiž podpory jeho vnějších politik umožněním finanční spolupráce se třetími zeměmi prostřednictvím EIB. Obzvláště zřejmé je to v tom, že podle čl. 1 odst. 1 rozhodnutí se záruky poskytují pouze na ty finanční operace EIB, které podporují cíle vnější politky Evropské unie.

57.

To, že záruka má účinky v rozvojových zemích pouze prostřednictvím EIB, nebrání tomu, aby byla považována za opatření rozvojové pomoci. Záruka je nezbytným předpokladem pro to, aby EIB tato finanční opatření ve třetích zemích prováděla, protože by je jinak pravděpodobně s ohledem na svou vlastní bonitu (úvěrový rating) vůbec neprováděla nebo prováděla za výrazně nevýhodnějších podmínek pro příjemce úvěru od EIB ve třetích zemích. Poskytnutím záruky bude v podstatě umožněno a podporováno zapojení EIB do činností v rozvojových zemích.

58.

Jelikož Společenství prostřednictvím rozhodnutí splnilo konkrétní základní předpoklad pro poskytování podpory EIB, zdá se být zajištění bonity EIB při požadovaném hodnocení pouhým nezbytným mezičlánkem k dosažení základního cíle, kterým je podpora rozvojových zemí.

59.

Sleduje ale napadené rozhodnutí, pokud jde o rozvojové země, také cíle článku 177 ES, kterými jsou udržitelný hospodářský a sociální rozvoj, zapojení rozvojových zemí do světového hospodářství a boj proti chudobě?

60.

Rozhodnutí mluví všeobecně o tom, že jeho cílem je podpora vnějších politik Společenství. K jednání Společenství navenek ale patří také politika rozvojové pomoci. V 8. bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí je zdůrazněno, že finanční operace EIB jsou v souladu s vnějšími politikami EU a ty by měly být podporovány, a to i s ohledem na specifické regionální cíle. V případě rozvojových zemí je tímto specifickým regionálním cílem podpora udržitelného hospodářského a sociálního rozvoje ( 16 ). Také čl. 3 odst. 2 rozhodnutí výslovně stanoví, že spolupráce se uskutečňuje na regionálně rozlišeném základě při zohlednění úlohy EIB i politiky Evropské unie v jednotlivých regionech.

61.

Napadené rozhodnutí navíc výslovně uvádí ty nástroje spolupráce, které by měly sloužit činnostem EIB, na které se vztahuje záruka. S výjimkou jednoho se všechny tyto finanční nástroje opírají také o článek 179 ES a jsou tak nástroji rozvojové spolupráce: evropský nástroj sousedství a partnerství ( 17 ) (opírající se o články 179 a 181a ES), nástroj pro rozvojovou spolupráci ( 18 ) (opírající se o 179 ES) a nástroj stability ( 19 ) (opírající se o články 179 a 181a ES).

62.

Rozhodnutí ve své preambuli navíc stanoví konkrétní požadavky, které cíle by finanční operace EIB měly v jednotlivých regionech sledovat. Pro regiony, k nimž patří rozvojové země, jsou uvedeny cíle, které jsou typické pro rozvojovou spolupráci.

63.

V Asii a Latinské Americe by měl být kladen důraz na udržitelnost životního prostředí, projekty pro zajištění dodávek energie, jakož i na pokračující podporu přítomnosti EU v Asii a Latinské Americe prostřednictvím přímých zahraničních investic a na přenos technologií a know-how (12. bod odůvodnění). Ve střední Asii by se měla EIB zaměřit na velké projekty zásobování energií a přepravy energie s přeshraničními dopady (13. bod odůvodnění). V Jižní Africe by se měla zaměřit na projekty veřejného zájmu (včetně komunální infrastruktury, dodávek elektrické energie a vody) a na podporu soukromého sektoru, včetně malých a středních podniků (14. bod odůvodnění).

64.

Finanční spolupráce se třetími zeměmi, kterou napadené rozhodnutí podporuje poskytováním záruk EIB, tak sleduje, pokud se jedná o rozvojové země, také socio-ekonomické cíle článku 177 ES, zejména udržitelný hospodářský a sociální rozvoj v rozvojových zemích.

65.

Pokud se napadené rozhodnutí týká rozvojových zemí, spadá do působnosti článku 179 ES. Pokud se týká jiných než rozvojových zemí, spadá do působnosti článku 181a ES. Proto je třeba zkoumat, zda měl být právní akt založen na obou právních základech.

66.

Právní akt má ze zásady vycházet jen z jednoho právního základu. Pokud přezkum aktu Společenství ukáže, že sleduje dvojí cíl nebo že má dvě složky, a pokud jednu z nich je možno identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být akt podle ustálené judikatury Soudního dvora založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou ( 20 ).

67.

Výjimečně, pokud je prokázáno, že akt sleduje současně několik cílů nebo že má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž by jedna byla ve vztahu ke druhé druhořadá nebo nepřímá, bude muset být takový akt založen na různých odpovídajících právních základech, pokud jsou jejich postupy slučitelné ( 21 ).

68.

Jak již bylo uvedeno, má napadené rozhodnutí dvě složky: jedna složka se týká finanční spolupráce s rozvojovými zeměmi a spadá do působnosti článku 179 ES, druhá se týká finanční spolupráce s ostatními třetími zeměmi a spadá do působnosti článku 181a ES.

69.

Parlament je toho názoru, že na projednávanou věc nelze použít ustálenou judikaturu Soudního dvora. Parlament podpůrně uplatňuje, že použije-li se kritérium podle hlavní složky, jsou obě složky neoddělitelně spjaty, aniž by jedna byla ve vztahu ke druhé druhořadá nebo nepřímá.

70.

Projednávaný případ se od dosud rozhodnutých případů liší v dvojím ohledu.

71.

Jednak se oba právní základy týkají téhož předmětu, totiž spolupráce se třetími zeměmi. Navzájem se však vylučují, jak bylo vyloženo výše, pokud jde o adresáty této spolupráce: článek 179 ES je speciální vůči článku 181a ES. Pokud jde o rozvojové země, je článek 179 ES tím správným právním základem, pokud jde o jiné než rozvojové země, je článek 181a ES náležitým právním základem.

72.

Krom toho v tomto případě nelze určit hlavní složku na základě obsahového kritéria. Napadené rozhodnutí se totiž týká finanční spolupráce s rozvojovými zeměmi a s jinými než rozvojovými zeměmi. Hlavní složku zde lze určit nanejvýš čistě kvantitativně.

73.

V tom se také liší od Radou uvedených dohod o rybolovu a obchodu ( 22 ). Ačkoliv se týkají rozvojových zemí, opírají se jen o věcně příslušný právní základ, ne ještě o článek 179 ES. Zde je možné určit obsahově hlavní složku mezi politikou rozvojové pomoci a rybářskou, příp. obchodní politikou. Jestliže je obsah zaměřený zvláště na politiku rybolovu nebo na obchodní politiku, opírá se dotčený právní akt o příslušný právní základ, u už nikoliv o článek 179 ES, i když se vztahuje na rozvojové země. V případě napadeného rozhodnutí se ale obsahově jedná o stejný druh opatření, které se liší jen svými adresáty.

74.

Při zjišťování kvantitativní hlavní složky by se v projednávané věci dospělo k závěru, že ani složka týkající se jiných než rozvojových zemí, ani složka týkající se rozvojových zemí nepředstavuje hlavní složku.

75.

Mezi zeměmi, které jsou způsobilé nebo potenciálně způsobilé ve smyslu rozhodnutí, převažují rozvojové země. Kdyby se vycházelo jen z počtu zemí, muselo by být rozhodnutí založeno dokonce pouze na článku 179 ES. Při zjišťování kvantitativní hlavní složky musela být ale také zohledněna maximální výše záruky, kterou rozhodnutí stanoví pro jednotlivé regiony. Je ale sporné, zda je možné přesně stanovit horní hranici výše záruky pro rozvojové, případně ostatní země. Stanoví se totiž pouze společná částka pro jednotlivé regiony, a ne pro jednotlivé země. V jednom regionu mohou být ale země z obou kategorií. Parlament na jednání uvedl, že přibližně polovina celkové částky, kterou rozhodnutí stanoví jako maximální, připadá na rozvojové země ( 23 ).

76.

Z toho ale jednoznačně nevyplývá, že kvantitativně se rozhodnutí hlavně a převážně vztahuje na jiné než rozvojové země a na rozvojové země se vztahuje jen druhotně a nepodstatně. I při použití teorie vycházející z hlavní složky dojdeme v projednávané věci k závěru, že napadené rozhodnutí nesmělo být založeno pouze na článku 181a ES.

77.

Podle mého názoru není ale čistě kvantitativní kritérium vhodné pro zjištění ve smyslu judikatury Soudního dvora, zda se právní akt spíše vztahuje k článku 179 ES nebo 181a ES. Je totiž nejasné, podle čeho se má kvantitativní kritérium stanovit. Je třeba zohlednit počet dotčených zemí? Musí se brát v úvahu také počet obyvatel těchto zemí, aby bylo možné stanovit, zda se opatření vztahuje převážně na rozvojové nebo ostatní země? Správně by mělo záležet nejen na počtu zemí, ale také na výši částek, které jsou podle právního aktu vyčleněny pro spolupráci.

78.

Tyto faktory mohou podle okolností a podle zacházení a posouzení nakonec vést k nesprávnému výsledku. Je tudíž podle zásady právní jistoty pochybné založit na takovém základě volbu právního základu. Podle mého názoru nemůže být za okolností projednávané věci již ze zásady zjištěna žádná hlavní složka.

79.

Nakonec však oba způsoby vedou ke stejnému výsledku: napadené rozhodnutí nesmí být založeno pouze na článku 181a ES.

80.

Z toho vyplývá, že pokud jsou obě složky neoddělitelně spjaty, je třeba právní akt opřít o oba související právní základy, pokud jsou jejich postupy slučitelné ( 24 ). Tudíž zbývá zjistit, zda jsou postupy článků 179 ES a 181a ES slučitelné.

81.

Použití dvojího právního základu je vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné nebo pokud by kumulace právních základů mohla způsobit újmu právům Parlamentu ( 25 ). To je třeba dále zkoumat.

82.

S ohledem na hlasovací podmínky v Radě je slučitelnost obou právních základů bez problémů daná, protože Rada jak v případě článku 179 ES, tak v případě článku 181a ES rozhoduje kvalifikovanou většinou.

83.

Rozdíly však existují v případě obou postupů, pokud jde o účast Parlamentu ( 26 ). Zatímco článek 181a ES stanoví jen konzultaci s Parlamentem, vykonává v rámci článku 179 ES Parlament úlohu zákonodárce ve spolurozhodovacím postupu společně s Radou.

84.

Soudní dvůr již rozhodoval o tom, zda s ohledem na rozdílná práva účasti Parlamentu je čl. 133 odst. 4 ES, který žádné formální právo Parlamentu na účast neupravuje, slučitelný s čl. 175 odst. 1 ES, který stanoví spolurozhodování Parlamentu ( 27 ). Vycházel přitom z toho, že na kombinovaný postup se celkově použije spolurozhodovací postup, tj. silnější účast Parlamentu. Slučitelnost obou postupů Soudní dvůr potvrdil s tím argumentem, že použití obou právních základů neohrožuje práva Parlamentu, protože použití článku 175 ES umožňuje účast tohoto orgánu na přijímání právního aktu ve spolurozhodovacím postupu. V důsledku toho považuje Soudní dvůr oba postupy za slučitelné.

85.

V otázce slučitelnosti postupů, s ohledem na příslušnou úpravu účasti Parlamentu, bere v tomto případě Soudní dvůr v úvahu tudíž jen práva účasti Parlamentu.

86.

Vycházíme-li z této argumentace, musí být také v projednávané věci slučitelnost obou postupů potvrzena. Pokud jsou slučitelné – jak již rozhodl Soudní dvůr – postup, ve kterém se nepředpokládá účast Parlamentu, a spolurozhodovací postup, pak to musí tím spíše platit pro slučitelnost „konzultace“ a „spolurozhodování“, o které se v projednávané věci jedná. Článek 179 ES a článek 181a ES mohou být tudíž použity jako dvojí právní základ právního aktu.

87.

Soudní dvůr však konstatoval, že dvojí právní základ představuje výjimku, která přichází v úvahu, když jsou dva rovnocenné cíle nebo složky neoddělitelně spjaty ( 28 ).

88.

To v konečném výsledku znamená, že pokud lze právní akt rozdělit, musí být přijaty dva oddělené právní akty, tzv. sdružené právní akty. Právní akt, který se vztahuje na rozvojové země, je třeba přijmout na základě článku 179 ES a druhý právní akt, který se vztahuje na ostatní třetí země, na základě článku 181a ES. Nelze-li právní akt rozdělit, musí být založen jak na článku 179 ES, tak na článku 181a ES. Pokud jde o otázku rozdělitelnosti právního aktu, má zákonodárce prostor pro uvážení. V projednávané věci vše nasvědčuje tomu, že právní akt, alespoň v jeho současné podobě, není rozdělitelný, protože jako maximální výši záruky stanoví celkovou částku pro jednotlivé regiony, mezi které patří rozvojové země stejně jako jiné než rozvojové země. Tento způsob, tj. stanovení celkových částek pro jednotlivé regiony a ne maximální částky pro každou zemi, poskytuje EIB při její činnosti nejvyšší možnou flexibilitu.

89.

Jsou-li naproti tomu pro posouzení otázky slučitelnosti považovány za relevantní také práva účasti Rady, jak jsem navrhovala ve svém stanovisku ve věci Komise v. Parlament a Rada ( 29 ), je třeba v projednávané věci vycházet z toho, že postupy slučitelné nejsou. Rozšířením spolurozhodovacího postupu na spolupráci se třetími zeměmi, pro kterou Smlouva žádné spolurozhodování Parlamentu nestanoví, by Rada byla zbavena svého výlučného zákonodárného práva, které by tak musela sdílet s Parlamentem. Takový výsledek by byl v rozporu se záměry členských států ohledně legislativního procesu. Sporné rozhodnutí by se podle tohoto názoru nemohlo současně opírat o rozvojovou spolupráci a spolupráci se třetími zeměmi.

90.

Podle tohoto názoru se v případě neslučitelnosti postupů musí právní akt přesto opírat o právní základ, přičemž je třeba použít ten právní základ, který předpokládá spolurozhodovací postup, neboť v rámci legislativního procesu představuje spolurozhodovací právo Parlamentu standardní případ. Ostatně odpovídá zásadě transparentnosti (čl. 1 odst. 2 EU) a zásadě demokracie (čl. 6 odst. 1 EU), že v případě dvou stejně významných a stejně dotčených, avšak vzájemně neslučitelných právních zásad se v pochybnostech zvolí ta z nich, při jejímž použití jsou zaručena větší práva účasti Parlamentu.

91.

Ve svém stanovisku ve věci Komise v. Parlament a Rada a Komise v. Rada jsem proto zastávala názor, že právní akt, který současně sleduje cíle článku 133 ES a článku 175 ES, má být založen pouze na článku 175 ES ( 30 ). Obdobně by napadené rozhodnutí muselo být založeno jen na článku 179 ES, který vyžaduje spolurozhodovací postup.

92.

Jako mezitímní závěr je třeba konstatovat, že bez ohledu na to, zda se jedná o slučitelnost postupů podle článku 179 ES a článku 181a ES, ve výsledku se napadené rozhodnutí každopádně nesmí zakládat na článku 181a ES jako na jediném právním základě. Je ho tudíž z důvodu volby nesprávného právního základu třeba zrušit.

93.

Parlament žádal, aby v případě, že by mělo být žalobě vyhověno, zůstaly účinky napadeného rozhodnutí zachovány až do přijetí nového rozhodnutí. Rada a Komise tuto žádost Parlamentu podporují.

94.

Podle čl. 231 druhého pododstavce ES může Soudní dvůr uvést, považuje-li to za nezbytné, ty účinky zrušeného rozhodnutí, které jsou nadále považovány za zachované. Toto pravidlo se svým zněním sice vztahuje pouze na nařízení, je přesto Soudním dvorem používáno i na ostatní právní akty ( 31 ).

95.

V souladu se svým článkem 10 nabylo napadené rozhodnutí účinku třetím dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, tj. dne 30. prosince 2006. Po nabytí účinku rozhodnutí je EIB oprávněna v důvěře v existenci záruky přejímat závazky. Zrušení záruky na již zahájené finanční operace EIB by představovalo značné ohrožení bonity EIB. S ohledem na již sjednané závazky je tudíž třeba zachovat účinky napadeného rozhodnutí.

96.

Otázkou zůstává, zda by rozhodnutí mělo zůstat účinné i pro ještě neskončené projekty. Je možné argumentovat tím, že EIB by mohla svou bonitu zachovat tím, že se vzdá financování rizikových projektů. To by ovšem vedlo k nepřiměřenému ochromení činnosti EIB, a v důsledku toho také sledování vnějších cílů Společenství.

97.

Platnost záruky je tudíž třeba zachovat i pro ještě nesjednané finanční operace EIB, a to pro ty finanční operace EIB, které budou sjednány do přijetí nového rozhodnutí, nejpozději ovšem do uplynutí lhůty, která je přiměřená pro přijetí nového rozhodnutí ( 32 ). K přijetí napadeného rozhodnutí potřeboval zákonodárce méně než šest měsíců. K vydání nového rozhodnutí by tudíž měla být postačující lhůta v trvání dvanácti měsíců od vydání rozsudku.

98.

Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. Komise ponese v souladu s čl. 69 odst. 4 jednacího řádu vlastní náklady řízení.

99.

S ohledem na výše uvedené Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl následovně: