ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA

15. července 1964 (*)

Ve věci 6/64,

jejímž předmětem je žádost předložená Guidice Conciliatore v Miláně na základě článku 177 Smlouvy o EHS směřující k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem, rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 102, 93, 53 a 37 uvedené Smlouvy,

Flaminio Costa

proti

E.N.E.L. (Ente nazionale energia elettrica, impresa già della Edisonvolta),

SOUDNÍ DVŮR,

ve složení: A. Donner, předseda, Ch. L. Hammes a A. Trabucchi, předsedové senátů, L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt (zpravodaj) a W. Strauss, soudci,

generální advokát: M. Lagrange,

vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte,

vydává tento

Rozsudek

 K použití článku 177

 Výtka vycházející z textu otázky

Otázce, o kterou se jedná, je vytýkáno, že se prostřednictvím článku 177 snaží nechat posoudit slučitelnost zákona se Smlouvou.

Podle tohoto článku se však musí vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nejsou, jako v projednávaném případě, napadnutelná opravnými prostředky, obrátit na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, aby Soudní dvůr rozhodl o „výkladu Smlouvy“, vyvstane-li před nimi taková otázka.

Prostřednictvím tohoto ustanovení Soudní dvůr nemůže ani použít Smlouvu na určitý případ, ani rozhodnout o platnosti opatření vnitrostátního práva vzhledem ke Smlouvě, jak by to mohl učinit v rámci článku 169.

Může nicméně z textu nedokonale formulovaného vnitrostátním soudem vyvodit otázky, které se týkají pouze výkladu Smlouvy.

Není tedy pro něj namístě rozhodnout o platnosti italského zákona vzhledem ke Smlouvě, ale pouze vyložit výše uvedené články vzhledem k právním skutečnostem vyloženým Giudice Conciliatore.

 Výtka vycházející z nedostatku nezbytnosti výkladu

Soudu v Miláně je vytýkáno, že požádal o výklad Smlouvy, který není nezbytný k vyřešení sporu, který mu byl předložen.

Článek 177, založený na jasném oddělení funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, však neumožňuje Soudnímu dvoru zkoumat skutkové okolnosti projednávaného případu ani kritizovat důvody a cíle žádosti o výklad.

 Výtka vycházející z povinnosti soudce použít vnitrostátní právo

Italská vláda namítá „absolutní nepřípustnost“ žádosti Giudice Conciliatore z toho důvodu, že vnitrostátní soud, který je povinen použít vnitrostátní zákon, nemůže použít článek 177.

Na rozdíl od běžných mezinárodních smluv Smlouva o EHS zavedla vlastní právní řád, který se stal součástí právních systémů členských států od vstupu Smlouvy v platnost a který je pro jejich soudy závazný.

Založením Společenství na neomezenou dobu, které má vlastní orgány, právní subjektivitu, způsobilost k právním úkonům, způsobilost k mezinárodně právnímu zastoupení a zvláště skutečné pravomoci vyplývající z omezení svrchovaných pravomocí nebo jejich přenosu ze států na Společenství, tyto státy omezily, byť jen v omezených oblastech, svá suverénní práva, a vytvořily tak soubor práva použitelného na své státní příslušníky i na sebe samotné.

Důsledkem začlenění ustanovení pocházejících ze zdroje Společenství, a obecněji začlenění znění a ducha Smlouvy, do práva každého členského státu, je skutečnost, že členské státy nemohou proti právnímu řádu jimi přijatému na základě vzájemnosti s úspěchem uplatnit pozdější jednostranné opatření, jehož se tak nelze proti němu dovolávat.

Vykonatelnost práva Společenství se totiž nemůže stát od státu lišit v závislosti na pozdějších vnitrostátních právních předpisech, aniž by bylo ohroženo dosažení cílů Smlouvy uvedených v čl. 5 odst. 2 nebo vyvolána diskriminace zakázaná článkem 7.

Závazky dohodnuté ve Smlouvě o založení Společenství by nebyly bezpodmínečné, ale pouze eventuální, pokud by mohly být zpochybněny pozdějšími legislativními akty signatářů.

Pokud je státům přiznáno právo jednat jednostranně, děje se tak na základě zvláštního a přesného ustanovení (například článek 15, čl. 93 odst. 3, články 223 až 225).

Krom toho jsou žádosti států o výjimky předmětem schvalovacích řízení (např. čl. 8 odst. 4, čl. 17 odst. 4, články 25, 26, 73, čl. 93 odst. 2 třetí pododstavec a článek 226), která by byla bezpředmětná, pokud by státy měly možnost uniknout svým povinnostem prostřednictvím pouhého zákona.

Přednost práva Společenství je potvrzena článkem 189, podle kterého jsou nařízení „závazná“ a jsou „přímo použitelná ve všech členských státech“.

Toto ustanovení, které není doprovázeno žádnou výhradou, by nemělo žádný dosah, pokud by některý stát mohl jednostranně zrušit jeho účinky legislativním aktem odporujícím právu Společenství.

Ze všech těchto skutečností vyplývá, že  proti právu založenému na Smlouvě vycházejícímu z autonomního zdroje se nelze s ohledem na jeho zvláštní originální povahu před soudy dovolávat jakéhokoli vnitrostátního právního předpisu, aniž by přišlo o svou povahu práva Společenství a aniž by byl zpochybněn právní základ samotného Společenství.

Přenos práv a povinností odpovídajících ustanovením Smlouvy, učiněný státy z jejich vnitrostátního právního řádu do právního řádu Společenství, způsobuje konečné omezení jejich suverénních práv, nad nímž nemůže převážit pozdější jednostranný akt neslučitelný s pojmem Společenství.

V důsledku toho je namístě použít článek 177 bez ohledu na jakýkoli vnitrostátní zákon v případě, že vyvstane otázka výkladu Smlouvy.

Podstatou otázek položených Giudice Conciliatore ohledně článků 102, 93, 53 a 37 je zaprvé to, zda tato ustanovení mají přímý účinek a zda zakládají pro procesní subjekty práva, kterým musí vnitrostátní soudy poskytovat ochranu, a pokud ano, jaký je jejich význam.

 K výkladu článku 102

Podle článku 102, „jsou-li důvody k obavám“, že použití právního předpisu způsobí „narušení“, členský stát, který jej zamýšlí použít, „zahájí jednání s Komisí“, jež poté může doporučit státům vhodná opatření, aby k obávanému narušení nedošlo.

Tento článek, spadající do kapitoly věnované „sbližování právních předpisů“, se snaží zabránit zvětšení rozdílů mezi vnitrostátními právními předpisy s ohledem na cíle Smlouvy.

Tímto ustanovením členské státy omezily svou svobodu iniciativy a souhlasily, že se podrobí vhodnému konzultačnímu řízení.

Tím, že se samy jednoznačně zavázaly předběžně konzultovat Komisi ve všech případech, kdy by jejich návrhy právních předpisů mohly způsobit riziko, byť malé, případného narušení, vzaly na sebe státy vůči Společenství závazek, který je zavazuje jakožto státy, ale nezakládá pro procesní subjekty práva, kterým by vnitrostátní soudy musely poskytovat ochranu.

Komise je povinna zajistit dodržování ustanovení tohoto článku, ale tato povinnost nedává jednotlivcům možnost namítat v rámci práva Společenství a článku 177 ani nesplnění povinnosti dotčeným státem, ani pochybení Komise.

 K výkladu článku 93

Podle čl. 93 odst. 1 a 2 Komise ve spolupráci s členskými státy „zkoumá průběžně režimy podpor existující v těchto státech“ za účelem provedení vhodných opatření, která vyžaduje fungování společného trhu.

Podle čl. 93 odst. 3 musí být Komise včas informována o záměrech vedoucích k poskytnutí nebo úpravě podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření před skončením řízení Společenství a případně řízení před Soudním dvorem.

Tato ustanovení, spadající do oddílu Smlouvy věnovaného „státním podporám“, se jednak snaží postupně odstranit stávající podpory, a jednak zabránit tomu, aby jednotlivé státy při správě svých vnitřních věcí vytvářely „v jakékoli formě“ nové podpory, které by mohly přímo, nebo nepřímo výrazně podpořit podniky nebo produkty a narušit, byť jen potenciálně, hospodářskou soutěž.

Článkem 92 státy uznaly, že takové podpory jsou neslučitelné se společným trhem, a tak se implicitně zavázaly, že je nebudou zavádět mimo výjimek uvedených ve Smlouvě, ale článkem 93 pouze souhlasily, že se podřídí příslušným řízením, jak pro odstranění stávajících podpor, tak pro zavádění nových.

Tím, že se takto formálně zavázaly Komisi „včas“ informovat o svých záměrech ohledně podpor a souhlasily, že se podřídí řízení uvedenému v článku 93, na sebe státy vůči Společenství vzaly závazek, který je zavazuje jakožto státy, ale nezakládá žádná práva procesním subjektům, s výjimkou posledního ustanovení třetího pododstavce uvedeného článku, o který se v projednávaném případě nejedná.

Komise je povinna zajistit dodržování ustanovení tohoto článku, což jí rovněž dává povinnost provádět spolu se státy stálou kontrolu stávajících režimů podpor, ale tato povinnost nepřiznává jednotlivcům možnost namítat v rámci práva Společenství a článku 177 ani nesplnění povinnosti dotčeným státem, ani pochybení Komise.

 K výkladu článku 53

Článkem 53 se členské státy zavazují nezavádět nová omezení pro usazování státních příslušníků jiných členských států na svém území, s výhradou ustanovení uvedených ve Smlouvě.

Tento přijatý závazek států se právně vyjadřuje prostým zdržením se.

Tento závazek není doprovázen žádnou podmínkou ani podřízen, co se týče jeho provádění nebo účinků, přijetí jakéhokoli aktu ani ze strany států, ani ze strany Komise.

Je tedy úplný, právně dokonalý, a v důsledku toho schopný mít přímý účinek ve vztazích mezi členskými státy a jejich procesními subjekty.

Takto jednoznačně vyjádřený zákaz, který vstoupil v platnost spolu se Smlouvou v celém Společenství, a tím se stal součástí právního systému členských států, tvoří součást práva těchto států a přímo se týká jejich státních příslušníků, v jejichž prospěch založil individuální práva, kterým musí vnitrostátní soudy poskytovat ochranu.

Požadovaný výklad článku 53 vyžaduje jeho posouzení v souvislosti s kapitolou týkající se práva na usazování, kde je umístěn.

Poté, co v článku 52 stanovila postupné rušení „omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého“, stanovila kapitola, o kterou se jedná, v článku 53, že státy nebudou zavádět „nová omezení pro usazování státních příslušníků jiných členských států na svém území“.

Jedná se proto o to, za jakých podmínek mají státní příslušníci jiných členských států svobodu usazování.

Článek 52 odst. 2 tento bod upřesňuje tím, že stanoví, že se jedná o přístup k samostatně výdělečným činnostem, ke zřizování a řízení podniků „za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení“.

Pro dodržení článku 53 proto stačí, aby žádné nové opatření nepodřídilo usazování státních příslušníků z jiných členských států přísnějším pravidlům, než jsou pravidla, která jsou platná pro vlastní státní příslušníky, ať je právní režim podniků jakýkoli.

 K výkladu článku 37

Podle čl. 37 odst. 1 členské státy postupně upraví své „státní monopoly obchodní povahy“, aby zajistily v podmínkách nákupu a odbytu vyloučení jakékoli diskriminace mezi státními příslušníky členských států.

V odstavci 2 mimo jiné stanoví povinnost členských států zdržet se zavádění jakéhokoli nového opatření, které by bylo v rozporu s tímto ustanovením.

Členské státy tak na sebe vzaly dvojí závazek: jeden aktivní, určený k úpravě svých státních monopolů, druhý pasivní, určený ke zdržení se jakéhokoli nového opatření.

Je požadován výklad tohoto druhého závazku, jakož i částí závazku prvního, které jsou nezbytné k tomuto výkladu.

Článek 37 odst. 2 stanoví bezpodmínečný zákaz, který představuje povinnost nikoli konat, ale nekonat.

Tato povinnost dále není doprovázena žádnou výhradou, která by podřizovala její provedení určitému pozitivnímu aktu vnitrostátního práva.

Tento zákaz může mít svou povahou přímý účinek v právních vztazích mezi členskými státy a jejich státními příslušníky.

Takto jednoznačně vyjádřený zákaz, který vstoupil v platnost spolu se Smlouvou v celém Společenství, a tím se stal součástí právního systému členských států, tvoří součást práva těchto států a přímo se týká jejich státních příslušníků, v jejichž prospěch založil individuální práva, kterým musí vnitrostátní soudy poskytovat ochranu.

Požadovaný výklad článku 37 vyžaduje z důvodu složitosti textu a vztahů mezi odstavci 1 a 2, aby posledně uvedené odstavce byly posuzovány v souvislosti s kapitolou, jejíž jsou součástí.

Tato kapitola je věnována „odstraňování množstevních omezení mezi členskými státy“.

Odkaz čl. 37 odst. 2 na „zásady stanovené v odstavci 1“ tak má za cíl zabránit zavedení jakékoli nové „diskriminace mezi státními příslušníky členských států“, pokud jde o „podmínky nákupu a odbytu“.

Poté, co byl cíl takto upřesněn, popisuje čl. 37 odst. 1 prostředky, které s ním mohou být v rozporu, a které jsou proto zakázány.

Odkazem na čl. 37 odst. 2 jsou tak zakázány všechny nové monopoly nebo subjekty uvedené v čl. 37 odst. 1, pokud směřují k zavedení nové diskriminace, pokud jde o podmínky nákupu a odbytu.

Je věcí soudce rozhodujícího ve věci nejprve zjistit, zda je tento cíl skutečně ohrožen, tj. zda ze sporného opatření vyplývá nová diskriminace mezi státními příslušníky členských států,  pokud jde o podmínky nákupu a odbytu, nebo je jeho důsledkem.

Je namístě mimoto posoudit prostředky uvedené v čl. 37 odst. 1.

Tento článek zakazuje vytváření nikoli všech státních monopolů, ale takových, které mají „obchodní povahu“, a to jen tehdy, pokud se snaží zavést výše uvedenou diskriminaci.

Aby spadaly pod tento zákaz, musejí státní monopoly a subjekty, o které se jedná jednak mít za svůj předmět transakce, které se týkají obchodního produktu, který může být předmětem hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, a jednak hrát v těchto obchodech skutečnou úlohu.

Je věcí soudce rozhodujícího ve věci samé posoudit v každém jednotlivém případě, zda se příslušná hospodářská činnost týká produktu, který by svou povahou a technickými nebo mezinárodními požadavky, kterým podléhá, mohl mít skutečnou úlohu v dovozu nebo vývozu mezi státními příslušníky členských států.

 K nákladům řízení

Náklady vzniklé Komisi Evropského hospodářského společenství a italské vládě, které předložily vyjádření Soudními dvoru, se nenahrazují.

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky řízení před Giudice conciliatore v Miláně, povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před uvedeným soudcem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.

Z těchto důvodů,

s ohledem na podání;

po vyslechnutí zprávy soudce zpravodaje;

po vyslechnutí vyjádření účastníků řízení ve věci v původním řízení, Komise Evropského hospodářského společenství a italské vlády;

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta;

s ohledem na články 37, 53, 93, 102 a 177 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství;

s ohledem na Protokol o statutu Soudního dvora Evropského hospodářského společenství;

s ohledem na jednací řád Soudního dvora Evropského hospodářského společenství,

SOUDNÍ DVŮR

rozhodující o námitce nepřípustnosti založené na článku 177 rozhodl takto:

Otázky položené Giudice conciliatore v Miláně na základě článku 177 jsou přípustné, neboť se v projednávaném případě týkají výkladu ustanovení Smlouvy o EHS, přičemž proti pravidlům práva Společenství se nelze dovolávat žádného pozdějšího jednostranného aktu;

1)      Článek 102 neobsahuje ustanovení, která by mohla založit pro procesní subjekty práva, kterým by musely vnitrostátní soudy poskytovat ochranu.

2)      Ustanovení článku 93, ke kterým se uvedená otázka vztahuje, taková ustanovení rovněž neobsahují.

3)      Článek 53 představuje pravidlo Společenství, které může zakládat pro procesní subjekty práva, kterým musejí vnitrostátní soudy poskytovat ochranu.

         Tato ustanovení zakazují jakékoli nové opatření mající za cíl podřídit usazování státních příslušníků jiných členských států přísnějším pravidlům, než jsou pravidla platná pro vlastní státní příslušníky, ať je právní režim podniků jakýkoli.

4)      Článek 37 odst. 2 představuje ve všech svých ustanoveních pravidlo Společenství, které může zakládat pro procesní subjekty práva, kterým musejí vnitrostátní soudy poskytovat ochranu.

V rámci položené otázky mají tato ustanovení za cíl zakázat jakékoli nové opatření odporující zásadám čl. 37 odst. 1, tj. jakékoli opatření, které má za cíl nebo důsledek novou diskriminaci mezi státními příslušníky členských států, pokud jde o podmínky nákupu nebo odbytu zboží, prostřednictvím monopolů nebo subjektů, které musejí jednak mít za svůj předmět transakce, které se týkají obchodního produktu, který může být předmětem hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, a jednak hrát v těchto obchodech skutečnou úlohu.

Giudice conciliatore v Miláně přísluší rozhodnout o nákladech tohoto řízení.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. července 1964.

* Jednací jazyk: italština.