1

Kasačním opravným prostředkem se Carlo Tognoli a další domáhají zrušení usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 3. července 2020, Tognoli a další v. Parlament (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19 až T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 a T‑477/19, nezveřejněné, dále jen „napadené usnesení“, EU:T:2020:302), kterým Tribunál odmítl jako zjevně nepřípustné jejich žaloby znějící na zrušení sdělení ze dne 11. dubna 2019 vyhotovených vedoucím oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance a týkajících se úpravy výše jejich důchodu od 1. ledna 2019, kdy vstoupilo v platnost rozhodnutí č. 14/2018 Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (předsednictvo Poslanecké sněmovny, Itálie) (dále jen „sporná sdělení“).

2

Navrhovatelé jsou bývalými členy Evropského parlamentu zvolenými v Itálii nebo pozůstalými manželi bývalých členů tohoto orgánu. Každý z nich má z toho titulu nárok na starobní nebo pozůstalostní důchod.

3

Dne 12. července 2018 rozhodlo předsednictvo Poslanecké sněmovny o přepočítání podle příspěvkového systému výše důchodů bývalých členů této sněmovny za roky mandátu odpracované do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí č. 14/2018“).

4

Doplněním poznámky do důchodových výměrů za leden 2019 informoval Parlament navrhovatele o tom, že výše jejich důchodu může být změněna na základě rozhodnutí č. 14/2018 a že tento nový výpočet může případně vést k vymáhání bezdůvodně vyplacených částek.

5

Nedatovaným sdělením vedoucího oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance přiloženým k důchodovým výměrům navrhovatelů za únor 2019 je Parlament informoval o tom, že právní služba Parlamentu potvrdila automatickou použitelnost rozhodnutí č. 14/2018 na jejich situaci. Toto sdělení dále uvádělo, že jakmile Parlament obdrží nezbytné informace od Camera dei deputati (Poslanecká sněmovna, Itálie), oznámí navrhovatelům novou výměru jejich nároků na důchod a přistoupí k vymáhání případného přeplatku v následujících dvanácti měsících. Toto sdělení konečně informovalo navrhovatele, že konečná výměra jejich nároků na důchod bude stanovena formálním aktem, proti kterému bude možné podat stížnost nebo žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU.

6

Spornými sděleními poté tento vedoucí oddělení navrhovatelům sdělil, že výše jejich důchodu bude upravena na úroveň snížené částky obdobných důchodů vyplácených v Itálii bývalým vnitrostátním poslancům na základě rozhodnutí č. 14/2018. Tato sdělení rovněž upřesňovala, že výše důchodu navrhovatelů bude upravena od dubna 2019 na základě návrhů stanovících nové nároky na důchod obsažených v příloze k uvedeným sdělením. Tatáž sdělení pak navrhovatelům dávala lhůtu 30 dnů k uplatnění připomínek, která počne běžet od jejich doručení. Bez takových připomínek měly být účinky sporných sdělení považovány za konečné a měly vést zejména k vrácení neoprávněně vyplacených částek za leden až březen 2019.

7

E-maily zaslanými v datech od 13. května do 4. června 2019 předložili navrhovatelé připomínky příslušnému útvaru Parlamentu. E-maily zaslanými v datech 22. května do 24. června 2019 Parlament potvrdil přijetí těchto připomínek a oznámil navrhovatelům, že odpověď jim bude poskytnuta po analýze jejich argumentů.

8

Vedoucí oddělení „Odměňování a sociální nároky poslanců“ generálního ředitelství Evropského parlamentu pro finance uvedl v dopisech ze dne 20. června (věc T‑396/19), ze dne 8. července (věci T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 a T‑464/19), ze dne 15. července (věci T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, T‑458/19 až T‑462/19, T‑469/19 a T‑477/19) a ze dne 23. července 2019 (věci T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 a T‑428/19), zaslaných po podání žaloby k Tribunálu, že připomínky, které navrhovatelé předložili, neuvádí nic, co by mohlo být důvodem pro přehodnocení postoje Parlamentu, jak je vyjádřen ve sporných sděleních, a že v důsledku toho se nároky na důchod, jakož i harmonogram vrácení neoprávněně vyplacených částek, jak byly přepočítány a uvedeny v příloze těchto sdělení, staly konečnými ke dni doručení těchto sdělení.

9

Vzhledem ke zvláštnostem situace Eugenia Melandriho, který požádal o uplatnění výjimky založené na výši jeho příjmů, Parlament ke dni vydání napadeného usnesení nerozhodl s konečnou platností o jeho situaci.

10

Návrhy došlými soudní kanceláři Tribunálu ve dnech 28. června až 8. července 2019 podali navrhovatelé žaloby, jimiž se domáhali zrušení sporných sdělení.

11

Samostatnými podáními ze dne 16., 19. a 24. září 2019 vznesl Parlament námitku nepřípustnosti těchto žalob.

12

V období od 19. září do 4. října 2019 předložili navrhovatelé s výjimkou Emmy Allione a Eugenia Melandriho návrhy na úpravu svých žalob.

13

Dne 15. ledna 2020 rozhodl Tribunál o spojení přezkumu žalob na neplatnost podaných navrhovateli.

14

Tribunál odmítl žaloby navrhovatelů jako zjevně nepřípustné napadeným usnesením přijatým na základě článku 126 jednacího řádu Tribunálu.

15

Tribunál nejprve v bodě 57 napadeného usnesení konstatoval, že sporná sdělení nejsou akty nepříznivě zasahujícími do právního postavení, a tudíž proti nim nelze podat žalobu na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU. V bodě 63 napadeného usnesení proto odmítl jako zjevně nepřípustná návrhová žádání navrhovatelů směřující ke zrušení těchto sdělení.

16

Za účelem odůvodnění tohoto posouzení v bodech 51 až 53 napadeného usnesení zaprvé upřesnil, že okolnost, že byl nový způsob výpočtu důchodů použitelný od dubna 2019, nestačí k prokázání, že Parlament v tomto ohledu zaujal konečné stanovisko. Sporná sdělení byla výslovně prezentována jako návrhy. Dále upřesňovala, že se stanou konečnými pouze v případě, že jejich adresáti nepředloží připomínky ve lhůtě 30 dnů od jejich doručení. Navrhovatelé přitom takové připomínky v této lhůtě předložili.

17

Zadruhé Tribunál v bodech 56 a 60 napadeného usnesení konstatoval, že dopisy Parlamentu uvedené v bodě 8 tohoto rozsudku představovaly konečné stanovisko tohoto orgánu ve vztahu k navrhovatelům, a nemůže na ně tedy být nahlíženo jako na akty čistě potvrzující sporná sdělení.

18

Zatřetí v bodech 61 a 62 napadeného usnesení rozhodl, že to, že sporná sdělení neupřesňují lhůtu, ve které Parlament odpoví na připomínky navrhovatelů, je irelevantní, stejně jako výtky týkající se nedostatečného odůvodnění a porušení zásady proporcionality.

19

Tribunál dále v bodech 66 a 67 napadeného usnesení odmítl návrhová žádání navrhovatelů znějící na zrušení rozhodnutí vyjádřených v dopisech uvedených v bodě 8 tohoto rozsudku. Tribunál v tomto ohledu konstatoval, že návrhy na úpravu žaloby podané navrhovateli jsou zjevně nepřípustné, neboť účastník řízení nemůže upravit návrhová žádání a žalobní důvody, pokud jeho původní žaloba není sama o sobě k datu jejího podání přípustná.

20

Konečně v bodě 74 napadeného usnesení Tribunál odmítl návrhová žádání navrhovatelů směřující k tomu, aby bylo Parlamentu uloženo zaplatit neoprávněně zadržené částky, jelikož tento bod návrhových žádání byl zjevně nepřípustný.

21

Navrhovatelé se v kasačním opravném prostředku domáhají, aby Soudní dvůr:

22

Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:

23

Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňují navrhovatelé tři důvody vycházející z nesprávného právního posouzení, kterého se Tribunál dopustil, pokud jde o posouzení napadnutelnosti sporných sdělení, z nesprávného výkladu článku 86 jednacího řádu Tribunálu, jakož i z porušení zásady kontradiktornosti a z nesprávného výkladu článku 126 tohoto jednacího řádu. Druhý a třetí důvod kasačního opravného prostředku jsou uvedeny podpůrně.

24

S ohledem na argumenty, které uvádí na podporu důvodů svého kasačního opravného prostředku, je třeba mít za to, že navrhovatelé navrhují zrušení napadeného usnesení v rozsahu, v němž jím Tribunál odmítl jejich návrhová žádání směřující ke zrušení sporných sdělení, jakož i rozhodnutí vyjádřených v dopisech uvedených v bodě 8 tohoto rozsudku.

25

V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že sporná sdělení jsou napadnutelnými akty.

26

Podle navrhovatelů z judikatury Soudního dvora vyplývá, že základním kritériem pro určení, zda je akt napadnutelný, jsou jeho právní účinky, a nikoli jeho konečnost. Akty mezitímní povahy tak jsou podle nich považovány za napadnutelné, neboť takové účinky vyvolávají.

27

Navrhovatelé v tomto ohledu tvrdí, že sporná sdělení měla účinky od dubna 2019. Tato sdělení kromě toho způsobují navrhovatelům velmi závažnou újmu, která nemůže být plně napravena a posteriori. Mezitímnost těchto sdělení navíc není založena na identifikovaném právním základě.

28

Navrhovatelé rovněž pro úplnost tvrdí, že jim nic neumožňuje dospět jasně k závěru, že budou po sporných sděleních vydána rozhodnutí, která nebudou čistě potvrzujícími rozhodnutími. Domnívají se, že jejich potvrzující povaha vyplývá ostatně z odpovědí Parlamentu na připomínky, které předložili, jelikož Parlament prohlásil, že nemá pravomoc rozhodnout o argumentech předložených v těchto připomínkách.

29

Podle navrhovatelů je rovněž nelogické se domnívat, že se povaha sporných sdělení může lišit v závislosti na tom, zda byly připomínky předloženy, či nikoliv. V prvním případě by totiž předložení připomínek mělo za následek pouze změnu data, od něhož se akt stává konečným, avšak tento akt by zůstal stejný. V druhém případě by se dotčený akt stal konečným aktem bez dalšího.

30

Parlament tvrdí, že důchod navrhovatelům snížil mezitímně a že toto snížení mohlo být předmětem revize na základě připomínek předložených navrhovateli, přičemž absence právního základu je podle něj v tomto ohledu irelevantní. Mezitímnost snížení podle něj jasně vyplývá ze znění sporných sdělení a z možnosti navrhovatelů předložit připomínky před tím, než se stanou konečnými, kteréžto možnosti navrhovatelé využili. Konečné stanovisko Parlamentu bylo přijato až později.

31

Navrhovatelé podle se podle Parlamentu zaměřují jen na část judikatury Soudního dvora, z níž podle něj vyplývá, že rozhodujícím kritériem pro kvalifikaci mezitímního rozhodnutí jako napadnutelného aktu je to, že žaloba podaná proti konečnému rozhodnutí nemůže zajistit dostatečnou soudní ochranu. V projednávaném případě by přitom podání žaloby proti rozhodnutím, která nakonec Parlament přijal, takovou ochranu zaručilo.

32

Konečná rozhodnutí přijatá Parlamentem ostatně nejsou pouhými potvrzujícími rozhodnutími, jelikož vycházejí z analýzy argumentů uvedených navrhovateli v připomínkách. Neuvedení lhůty pro odpověď na připomínky ve sporných sděleních je podle něj v tomto kontextu irelevantní.

33

Jak připomněl Tribunál v bodě 49 napadeného usnesení, podle ustálené judikatury Soudního dvora se za „napadnutelné akty“ ve smyslu článku 263 SFEU považují všechna opatření přijatá orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (rozsudek ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31, a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 46 a citovaná judikatura).

34

Za účelem určení, zda má napadený akt takové účinky, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu a posoudit uvedené účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (rozsudky ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise,, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 32, a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 47 a citovaná judikatura).

35

Je třeba rovněž připomenout, jak v podstatě zdůraznil Tribunál v bodě 50 napadeného usnesení, že mezitímní opatření, která slouží k přípravě konečného rozhodnutí v rámci řízení zahrnujícího několik fází, nejsou v zásadě akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 43 a citovaná judikatura).

36

Takovými mezitímními akty jsou především akty, které vyjadřují mezitímní stanovisko daného orgánu (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 44 a citovaná judikatura).

37

Tribunál přitom v bodech 51 až 55 napadeného usnesení konstatoval, že sporná sdělení neobsahovala konečné stanovisko Parlamentu, jelikož stanovisko zaujaté v těchto sděleních mohlo být změněno za účelem zohlednění skutečností uvedených v připomínkách navrhovatelů.

38

V tomto ohledu nemůže obstát argument navrhovatelů, podle kterého sporná sdělení nebyla mezitímní z důvodu, že Parlament nakonec konstatoval, že nemá pravomoc zkoumat argumenty uvedené v těchto připomínkách.

39

Parlament se konstatováním, že mu nepřísluší rozhodovat o legalitě rozhodnutí č. 14/2018, vyjádřil k relevanci připomínek předložených navrhovateli, a ve světle těchto připomínek tedy přehodnotil svá původní rozhodnutí.

40

Kvalifikace sporných sdělení jako přípravného aktu nemůže v každém případě záviset na odůvodnění rozhodnutí přijatých později Parlamentem.

41

Konstatování, že akt orgánu je mezitímním opatřením, které nevyjadřuje konečné stanovisko orgánu, však nemůže stačit k systematickému prokázání toho, že tento akt není „napadnutelným aktem“ ve smyslu článku 263 SFEU.

42

Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že mezitímní akt, který vyvolává samostatné právní účinky, může být předmětem žaloby na neplatnost, jestliže jeho protiprávnost nelze napravit prostřednictvím žaloby namířené proti konečnému rozhodnutí, jehož je přípravnou fází (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 46 a citovaná judikatura).

43

Pokud tedy zpochybnění legality mezitímního aktu v rámci takové žaloby nemůže navrhovateli zaručit účinnou soudní ochranu před účinky tohoto aktu, musí být možné proti němu podat žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 63; ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 56, jakož i ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 48).

44

V projednávané věci je třeba zdůraznit, jak konstatoval Tribunál v bodě 51 napadeného usnesení a jak tvrdí navrhovatelé v kasačním opravném prostředku, že sporná sdělení vedla k bezprostřednímu snížení výše důchodu navrhovatelů od dubna 2019, jelikož tento krok nebyl odložen do doby, než bude ukončeno řízení vedené Parlamentem.

45

Z toho vyplývá, že sporná sdělení měla jako taková samostatné právní účinky na majetkovou situaci navrhovatelů.

46

Takové účinky nelze stavět na roveň procesním účinkům aktů vyjadřujících mezitímní stanovisko Evropské komise nebo účinkům takových aktů, které byly uznány za akty nezasahující do zájmů dotčených osob, které podle Soudního dvora nelze považovat za akty, jež nemohou vést k přípustnosti žaloby na neplatnost podané proti takovým aktům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, body 17 až 18).

47

To, že ze sporných sdělení vyplývá, jak uvedl Tribunál v bodě 56 napadeného usnesení, že by Parlament vymáhal částky získané za leden až březen 2019 pouze v případě, že by navrhovatelé nepředložili připomínky ve lhůtě 30 dnů od doručení těchto sdělení, nemění nic na tom, že uvedená sdělení měla bezprostřední právní účinky.

48

I když sporná sdělení uváděla, že Parlament přijme konečné stanovisko po obdržení připomínek navrhovatelů, je nesporné, že k přijetí takového stanoviska nebyla stanovena žádná lhůta.

49

Samostatné právní účinky sporných sdělení tedy mohly trvat po potenciálně dlouhé období, jehož konec není a priori definován.

50

Z napadeného usnesení a z informací poskytnutých Parlamentem ostatně vyplývá, že u jednoho z navrhovatelů došlo ke konečnému zaujetí stanoviska tohoto orgánu až osm měsíců poté, co obdržel sdělení týkající se jeho osoby.

51

Jelikož dlouhodobé snížení výše důchodu může mít potenciálně nezvratný dopad na situaci dotčené osoby, museli mít navrhovatelé za těchto podmínek možnost využít účinný opravný prostředek proti sporným sdělením, a bránit se tak proti snížení svého důchodu (obdobně viz rozsudky ze dne 30. června 1992, Itálie v. Komise, C‑47/91, EU:C:1992:284, bod 28, a ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 63).

52

Z toho vyplývá, že podání žaloby na neplatnost proti konečným rozhodnutím, která měl Parlament přijmout po obdržení připomínek navrhovatelů, jim nemohlo zajistit účinnou soudní ochranu.

53

Ani možnost dotčených osob podat proti Parlamentu v případě, že nereaguje na připomínky, které vznesli, žalobu pro nečinnost, není s to zaručit jim účinnou soudní ochranu.

54

Je pravda, že Parlament je povinen odpovědět na takové připomínky v přiměřené lhůtě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, bod 28), a dotčené osoby mají tudíž právo podat žalobu pro nečinnost, pokud tento orgán tuto povinnost nesplní.

55

Soudní dvůr již kromě toho rozhodl, že možnost podat takovou žalobu pro nečinnost může stačit k ukončení nečinnosti Komise po přijetí mezitímního opatření přijatého tímto orgánem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. března 1997, Guérin automobiles v. Komise, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, bod 38).

56

Tato konstatování však nemohou být v projednávaném případě rozhodující, jelikož žaloba pro nečinnost podaná proti Parlamentu nemění nic na samostatných právních účincích sporných sdělení a lhůta nezbytná k rozhodnutí o takové žalobě a případně žalobě na neplatnost by byla nepřiměřená v situaci, kdy tato sdělení vedou k bezprostřednímu snížení výše důchodů vyplácených fyzickým osobám.

57

Vzhledem k těmto skutečnostem se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 57 napadeného usnesení konstatoval, že jsou sporná sdělení mezitímní, a nelze je proto považovat za akty nepříznivě zasahující do právního postavení a nemohou být tudíž předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU.

58

V důsledku toho je třeba vyhovět prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku a zrušit napadené usnesení v rozsahu, v němž jím bylo odmítnuto návrhové žádání navrhovatelů znějící na zrušení sporných sdělení.

59

Z toho rovněž vyplývá, že napadené usnesení musí být zrušeno v rozsahu, v němž jím bylo odmítnuto návrhové žádání navrhovatelů znějící na zrušení rozhodnutí vyjádřených v dopisech uvedených v bodě 8 tohoto rozsudku, jelikož k odmítnutí tohoto návrhového žádání došlo výlučně na základě nepřípustnosti návrhového žádání navrhovatelů směřujícího ke zrušení sporných sdělení.

60

Za těchto podmínek není nezbytné zkoumat druhý a třetí důvod kasačního opravného prostředku v rozsahu, neboť v každém případě nemohou vést ke zrušení napadeného usnesení ve větším rozsahu.

61

Článek 61 první pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie stanoví, že zruší-li Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.

62

Zaprvé, vzhledem k tomu, že Parlament v rámci námitek nepřípustnosti vznesených před Tribunálem pouze tvrdil, že žaloby na neplatnost podané navrhovateli jsou nepřípustné z důvodu, že jsou sporná sdělení mezitímními akty, je třeba tyto námitky nepřípustnosti zamítnout z důvodů uvedených v bodech 41 až 57 tohoto rozsudku.

63

Zadruhé, vzhledem k tomu, že se závěry Tribunálu týkaly výlučně přípustnosti žalob a Tribunál odmítl tyto žaloby jako zjevně nepřípustné, aniž zahájil ústní část řízení, Soudní dvůr nemá k dispozici informace nezbytné pro konečné rozhodnutí o uvedených žalobách.

64

V důsledku toho je třeba vrátit věci Tribunálu, aby rozhodl o návrhových žádáních navrhovatelů znějících na zrušení sporných sdělení a rozhodnutí vyjádřených v dopisech uvedených v bodě 8 tohoto rozsudku.

65

Vzhledem k tomu, že se věci vrací Tribunálu, je namístě o nákladech řízení rozhodnout později.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto: