22.3.2012   

CS

Úřední věstník Evropské unie

L 82/16

(1)

Dopisem ze dne 28. září 2007 (reg. č. 442805) si Kontrolní úřad od islandských orgánů vyžádal informace o státních zárukách a o povinnosti hradit za státní záruky poplatek podle islandského zákona o státních zárukách. Islandské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 24. října 2007, jímž islandská mise při Evropské unii postoupila úřadu dopis islandského ministerstva financí z téhož dne. Dopis byl úřadu doručen a zaevidován dne 25. října 2007 (reg. č. 448739 a 449598).

(2)

Věc projednali zástupci Kontrolního úřadu a islandské vlády na schůzkách dne 7. září 2007 v Bruselu a 29. října 2007 v Reykjavíku. Další schůzka proběhla mezi zástupci Kontrolního úřadu a Islandského sdružení finančních služeb v Bruselu dne 6. března 2008.

(3)

Rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 406/08/KOL z 27. června 2008 zahájit formální vyšetřovací řízení ve věci osvobození Islandského fondu pro financování bydlení od úhrady poplatku za státní záruku bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie a v dodatku EHP Úředního věstníku (3). Kontrolní úřad v tomto rozhodnutí vyzval zúčastněné strany k předložení připomínek. Připomínky od zúčastněných stran neobdržel žádné. Dopisem ze dne 8. září 2008 (reg. č. 490696) předložily připomínky k rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 406/08/KOL islandské orgány.

(4)

V říjnu 2008 Kontrolní úřad věc odložil v důsledku zhroucení islandského bankovního sektoru. Ve věci však proběhlo několik rozhovorů na společném jednání ve dnech 4.–5. listopadu 2009 v Reykjavíku. V návaznosti na něj zaslal Kontrolní úřad islandským orgánům dopis, v němž zopakoval žádost o vysvětlení pro účely posouzení slučitelnosti prošetřovaného opatření. Islandské orgány odpověděly dopisem ze dne 7. prosince 2009 (reg. č. 539538).

(5)

V souběžném vyšetřovacím řízení ve věci státní podpory poskytnuté Islandskému fondu pro financování bydlení (FFB) dospěl Kontrolní úřad ve svém rozhodnutí č. 405/08/KOL ze dne 27. června 2008 (4) k závěru, že státní záruka ve prospěch FFB představuje opatření stávající podpory. Následně vydal dne 18. července 2011 rozhodnutí č. 247/11/KOL o návrhu vhodných opatření ve věci financování Islandského fondu pro financování bydlení Íbúðalánasjóður (FFB) (5), jež mělo mimo jiné podobu státní záruky.

(6)

Fond pro financování bydlení Íbúðalánasjóður (FFB) je státem vlastněná instituce, která vyvíjí svou činnost podle islandského zákona o bydlení č. 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6) v souladu s tržními zásadami. FFB, v jehož čele stojí představenstvo („board of directors“), spadá do správní pravomoci ministra sociálních věcí. Účelem FFB je podporovat zabezpečení bydlení a rovnost nároků na tento statek. Za tímto účelem poskytuje FFB hypotéční úvěry jednotlivcům a půjčky subjektům, jež nabízejí nájemní bydlení, a zabývá se rovněž všeobecnou organizací záležitostí v oblasti bydlení. Jeho finanční činnost sleduje zvláštní účel, jenž spočívá ve zlepšení vyhlídek lidí na pořízení nájmu či vlastního bydlení za přijatelných podmínek (srv. článek 1 zákona o bydlení).

(7)

FFB není financován přímo státem, nýbrž z výnosů svého vlastního kapitálu (tj. ze splátek, úroků a plateb při indexaci cen v souvislosti s poskytnutými půjčkami), z úroků placených při emisi a prodeji dluhopisů FFB (íbúðarbréf) kótovaných na islandské burze a dále ze servisních poplatků, jež hradí klienti fondu. Ve prospěch FFB byla rovněž vystavena státní záruka, jež plyne z neomezeného ručení státu jakožto vlastníka FFB za závazky fondu (7). Dále dostává FFB přímo ze státního rozpočtu úrokovou dotaci na úhradu ztrát z poskytování půjček za nižší než tržní sazby subjektům, které staví objekty nájemního bydlení a poskytují služby nájemního bydlení.

(8)

Podrobnější údaje o činnosti FFB podle zákona o bydlení viz rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 405/08/KOL.

(9)

FFB je státní instituce, která se řídí veřejným právem (srv. článek 4 zákona o bydlení), a jako taková požívá podle nepsaných obecných zásad islandského veřejného práva, použitelných na státní instituce, státní záruky za všechny své závazky. Tato záruka se vztahuje na veškeré státní instituce, bez ohledu na dobu vzniku či druh činnosti. Jak je uvedeno výše, plyne tato záruka z neomezeného ručení státu jakožto vlastníka FFB za závazky fondu. Vzhledem k tomu, že není spojena ani s určitou konkrétní finanční transakcí FFB, ani není omezena na určitou pevnou maximální částku, ručí stát za veškeré závazky FFB. Tato skutečnost se odráží i v čl. 5 odst. 3 zákona o insolvenčním řízení č. 21/1991 (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), který vylučuje použitelnost úpadku či dalších řízení v případě platební neschopnosti na instituce typu FFB.

(10)

V preambuli návrhu zákona č. 121/1997 o státních zárukách (lög um ríkisábyrgðir) se uvádí:

„Tato zásada vychází z jednoznačného pravidla islandského práva, že stát ručí za závazky svých institucí a podniků, pokud není záruka výslovně omezena právním ustanovením […] nebo není ručení státu ve společnosti s ručením omezeným omezeno na příspěvek na základní kapitál.“ (8)

(11)

Státní záruka byla k dispozici i předchůdcům FFB, k nimž patřily státní agentura pro bydlení, dále státní fond pro výstavbu a fond pro bydlení pracovníků, které státní agentura pro bydlení provozovala, jakož i státní rada pro bydlení (srv. zákon č. 97/1993 o státní agentuře pro bydlení (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)).

(12)

V době vzniku FFB a jeho předchůdců nebyla za neomezenou státní záruku, jíž tyto subjekty požívaly a která se vztahovala na všechny jejich závazky, stanovena žádná riziková prémie ani poplatek. Podle islandských orgánů byla příslušná islandská právní úprava od samotného počátku existence FFB vykládána tak, aby fond od úhrady jakéhokoli protiplnění za státní záruku v jeho prospěch osvobozovala (9).

(13)

Prozatímní zákon č. 68/1987 o fiskálních opatřeních zavedl poprvé obecnou povinnost odvádět státu za státní záruky, u nichž nebyla počítána riziková prémie, zvláštní poplatek. Následně článek 8 zákona č. 37/1961 o státních zárukách (lög um ríkisábyrgðir), ve znění zákona č. 65/1988 o státních zárukách (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), uložil bankám, úvěrovým fondům, finančním institucím, podnikům a dalším subjektům, jež podle právní úpravy požívají – ať již na základě vlastnictví státu či z jiných důvodů –státní záruky, povinnost odvádět státu za záruku poplatek, který je vyměřován z jejich závazků vůči zahraničním subjektům. Tento poplatek byl stanoven jako čtvrtletní platba ve výši 0,0625 % z průměrné výše jistiny zahraničních závazků v daném období (srv. čl. 8 odst. 2 zákona č. 37/1961) (10).

(14)

Pokud jde o tuzemské závazky, nebyl původně ukládán poplatek žádný. Zákon č. 121/1997 o státních zárukách (11) však zavedl povinnost odvádět z tuzemských závazků poplatek ve výši 0,0375 %, jehož sazba byla později zákonem č. 180/2000 (12) zvýšena na 0,0625 %.

(15)

Zákon č. 121/1997 upravil dále osvobození od úhrady poplatků za státní záruku v případě dluhopisů na bydlení, které vydával útvar pro dluhopisy na bydlení při státní agentuře pro bydlení. Pokud jde o ostatní závazky FFB, zrušil doplňující zákon o rozpočtu na rok 2001 zpětně závazky FFB, které plynuly z neuhrazených poplatků, jež byl FFB povinen podle zákona č. 121/1997 hradit. Obecné osvobození FFB od úhrady poplatku za státní záruku poskytnutou za veškeré závazky pak upravil zákon č. 70/2000, jenž vstoupil v platnost dne 26. května 2000.

(16)

Podrobnosti k právním předpisům o státních zárukách, následným změnám obecně platných sazeb poplatku a zvláštním ustanovením o FFB jsou obsaženy v rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 406/08/KOL.

(17)

Kontrolní úřad ve svém rozhodnutí č. 406/08/KOL objasnil, že státní záruka ve prospěch FFB, jež existovala před vstupem Dohody o EHP v platnost ke dni 1. ledna 1994, nebyla jako taková předmětem řízení ve věci poplatku za záruku, které se týkalo nové podpory, nýbrž byla předmětem zvláštního řízení o stávající podpoře (věc č. 64865, nyní věc č. 70382). Rozhodnutí č. 406/08/KOL se zabývalo skutečností, že je FFB osvobozen od úhrady poplatku za záruku, kterou jiné podniky organizované podobným způsobem jako FFB hradit musí. Pro posouzení podpory jako podpory nové, či stávající nebylo v této souvislosti podle předběžného názoru Kontrolního úřadu relevantní, zdali zákon o státních zárukách situaci FFB, pokud jde o úhradu poplatku za záruku, de facto změnil, či nikoli. Za rozhodující považoval úřad skutečnost, že nový zákon č. 121/1997 o státních zárukách zavedl nový systém, v němž se FFB poprvé dostalo příznivějšího zacházení, nežli jaké stanovila obecná úprava pro podniky požívající implicitní státní záruky. Kontrolní úřad tedy dospěl k předběžnému závěru, že výhody, které FFB plynou z osvobození útvaru pro dluhopisy na bydlení, jejž zavedl článek 7 zákona č. 121/1997, představují novou podporu. Totéž platí pro osvobození/výjimku z úhrady poplatku za jiné činnosti FFB, srv. zákon č. 70/2000, kterým se mění zákon č. 121/1997, a doplňující zákon o rozpočtu na rok 2001.

(18)

Podle předběžného názoru Kontrolního úřadu představovalo osvobození FFB od úhrady poplatku za záruku státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP. V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení úřad konstatoval následující prvky státní podpory:

(19)

Kontrolní úřad dále vyslovil pochybnost o tom, lze-li výše uvedené prvky státní podpory pokládat za slučitelné s Dohodou o EHP. Uvedl, že zatímco některé půjčky na financování bydlení lze chápat jako službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 59 odst. 2, a tudíž i jako případně způsobilé pro státní podporu, je obecný systém půjček FFB podle předběžného názoru úřadu nastaven příliš široce na to, aby podmínky čl. 59 odst. 2 splňoval. Kontrolní úřad neobdržel žádné informace, které by ho přesvědčily o tom, že by financovat bydlení za obecně přijatelných podmínek nedokázal trh. Podle obecného systému půjček FFB má nárok na půjčku každý, nezávisle na příjmu a majetku a bez ohledu na cenu a velikost financovaného objektu. Půjčku lze navíc poskytnout kdekoli, nezávisle na tom, lze-li financování pro účely bydlení získat snadno na místní úrovni, či nikoli.

(20)

Připomínky islandské vlády se soustředí na skutečnost, že veškeré prvky státní podpory plynou přímo z implicitní státní záruky ve prospěch FFB, o níž již bylo konstatováno, že představuje stávající podporu. Úhrada případného protiplnění je podle jejich názoru nedílnou součástí této státní záruky jako takové. S ohledem na absenci oddělitelných, podstatných změn, jež by se týkaly státní záruky a úhrady protiplnění, se tedy nejedná o novou podporu, a věc by měla být řešena v rámci řízení o stávající podpoře. Pokud by měl dospět Kontrolní úřad k názoru, že se jedná o podporu novou, vyjádřila islandská vláda názor, že by měla být tato podpora posouzena jako podpora slučitelná, a to vzhledem k sociálnímu charakteru FFB a skutečnosti, že pomoc poskytnutá tomuto fondu splňuje podmínky stanovené judikaturou v případu Altmark (13).

(21)

Pokud jde o skutečnost, že zákon č. 68/1987 zavedl povinnost, aby určité finanční instituce odváděly ze svých zahraničních závazků poplatek za státní záruky, argumentovaly islandské orgány tím, že FFB ve skutečnosti nikdy žádný poplatek nehradil, neboť žádné zahraniční závazky neměl.

(22)

Podle islandských orgánů byla navíc povinnost hradit poplatek z jiných tuzemských závazků nežli z dluhopisů na bydlení, která plyne ze zákona č. 121/1997, „založena na sporném právním základu“, neboť záměrem nikdy nebylo, aby předchůdci FFB hradili za záruky poplatky. Islandské orgány dále poukázaly na skutečnost, že závazky FFB z neuhrazeného poplatku za záruku zrušil se zpětnou platností doplňující rozpočtový zákon na rok 2001, což vyjadřuje záměr zákonodárce, aby byl FFB osvobozen od úhrady poplatku za záruku ve všech případech.

(23)

V neposlední řadě bylo osvobození FFB od poplatku za státní záruku dáno skutečností, že tento fond vybíral na hypotéčních nástrojích, jimiž ručil za závazky z dluhopisů na bydlení, úrokovou marži ve výši 0,0375 % (14). Tato marže, kterou islandské orgány označily za „zvláštní protiplnění za státní záruku“, je odváděna do zvláštního rezervního fondu.

(24)

Ustanovení čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP uvádí:

„Nestanoví-li tato dohoda jinak, jsou podpory poskytované v jakékoli formě členskými státy ES, státy ESVO nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi smluvními stranami, neslučitelné s fungováním této dohody.“

(25)

Z uvedeného vyplývá, že k tomu, aby mohla být určitá opatření posouzena jako státní podpora ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, musí být jejich součástí poskytnutí příspěvku státem nebo ze státních prostředků, musí přijímajícímu podniku poskytovat výhodu, být selektivní, narušovat hospodářskou soutěž a zakládat riziko ovlivnění obchodu mezi smluvními stranami.

(26)

Pokyny Kontrolního úřadu k poskytování státní podpory ve formě státních záruk (15) stanoví, že záruky poskytnuté přímo státem, tedy ústředními, regionálními či místními orgány, mohou představovat státní podporu. Výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem navíc znamenají výhodu, jež plyne z časově neomezené expozice státu, která je označována jako neomezená státní záruka (16). Dále platí, že

„[p]řínosem plynoucím ze státní záruky je to, že riziko spojené se zárukou nese stát. Za takové riziko nesené státem by se obvykle měla zaplatit příslušná prémie. Jestliže se stát části nebo celé prémie vzdá, těží z toho podnik a ze státních zdrojů unikají prostředky.“ (17)

(27)

V rozhodnutí č. 247/11/KOL dospěl Kontrolní úřad k závěru, že implicitní a neomezená státní záruka ve prospěch FFB představuje státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, neboť ze zdrojů islandského státu unikají prostředky a záruka znamená pro FFB hospodářskou výhodu. Kontrolní úřad poukázal na skutečnost, že v souladu s jeho pokyny ke státním zárukám lze za příjemce podpory považovat podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem. Navíc není nutné, aby stát vyplácel v rámci předmětné záruky prostředky. Podpora je poskytována průběžně od okamžiku, kdy je záruka dána, nikoliv jen v okamžiku, kdy je záruka použita, nebo v okamžiku, kdy dojde k placení podle podmínek záruky (18).

(28)

Mezi přítomností prvků státní podpory v opatření, které má podobu státní záruky, a nezbytností určit (a zaplatit) za tuto státní intervenci (tržní) poplatek existuje přímá souvislost. Zásadní otázka tedy spočívá v tom, lze-li osvobození od protiplnění za tuto záruku klasifikovat jako prvek státní podpory, který existuje odděleně od výhody, jež z této záruky jako takové plyne. Poplatek v náležité výši může neutralizovat přinejmenším část této výhody, které se příjemci pomoci dostalo. Pokud by bylo bývalo možné určit tržní poplatek za předmětnou záruku, který by byl přiměřený riziku, jež stát v souvislosti se zárukou nese, a pokud by byl FFB takový poplatek uhradil, nebyla by bývala splněna kritéria čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, pokud jde o přítomnost státních prostředků a hospodářskou výhodu pro FFB. Poplatek je tak nedílnou součástí výpočtu výše státní podpory, jež byla formou záruky poskytnuta. Stejný závěr plyne i z pokynů ke státním zárukám, na něž je odkazováno výše.

(29)

Podobný názor formulovaly ve svém vyjádření k rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení (rozhodnutí č. 406/08/KOL) islandské orgány. Zdůraznily dále, že záměrem zákona o státních zárukách bylo vydat obecnou právní úpravu o podmínkách, za nichž lze státní záruky poskytovat. Zákon jako takový nezakládal poskytnutí žádné záruky jako takové, nýbrž pouze stanovil podmínky, jež se zárukami souvisejí (19).

(30)

S ohledem na výše uvedené je Kontrolní úřad toho názoru, že vzhledem ke zvláštní povaze prvků podpory, které jsou obsaženy v opatření státní podpory ve formě státní záruky, nepředstavuje osvobození FFB od úhrady poplatku za státní záruku opatření státní podpory, které existuje odděleně od implicitní a neomezené státní záruky islandského státu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP. Absence úhrady poplatku je součástí poskytnuté výhody a použití státních prostředků v rámci státní záruky ve prospěch FFB. Vzhledem k tomu, že výhodami plynoucími z této státní záruky se Kontrolní úřad již zabývá v řízení ve věci stávající státní podpory (srv. věc č. 70382 (dříve 64865), rozhodnutí č. 247/11/KOL), je formální vyšetřovací řízení o osvobození FFB od úhrady poplatku za státní záruku bezpředmětné a lze jej uzavřít,