This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62022CC0726
Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 27 June 2024.###
Stanovisko generálního advokáta N. Emiliou přednesené dne 27. června 2024.
Stanovisko generálního advokáta N. Emiliou přednesené dne 27. června 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:562
- Date of document:
- 27/06/2024
- Form:
- Stanovisko generálního advokáta
- Advocate General:
- Emiliou
null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 27. června 2024(1)
Věc C‑726/22 P
Evropská komise
proti
Pollinis France
„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Odepření přístupu – Pokyny k hodnocení rizik přípravků na ochranu rostlin týkajících se včel – Projednávání ve výborech – Záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl – Rozhodovací proces – Individuální stanoviska členských států – Riziko vážného ohrožení rozhodovacího procesu“
I. Úvod
1. Spolupráce se dotýká všech oblastí života a všech druhů, od lidí až po skromné čmeláky.
2. Nahlíženo touto optikou se složitá dynamika postupů projednávání ve výborech v Evropské unii nápadně podobá chování, které lze vypozorovat ve včelím úlu. Evropská komise (pro tuto specifickou analogii podobná včelí královně) má za úkol vykonávat své prováděcí pravomoci k přijímání nových prováděcích aktů. Komitologické výbory (včely) se samy zapojují do kolektivního úsilí, aby pomohly „opylit“ rozhodovací proces. Ačkoli taková součinnost obvykle napomáhá Komisi k dosažení jejího cíle, sebelepší plány (včel i lidí) nevedou vždy k zamýšlenému výsledku(2).
3. Z těchto úvah vychází i projednávaná věc. Kasačním opravným prostředkem se Komise domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu vydaný ve věci Pollinis France v. Komise(3), kterým zrušil dvě rozhodnutí Komise, jimiž byl organizaci Pollinis France(4) odepřen přístup k dokumentům vztahujícím se k pokynům vypracovaným Evropským úřadem pro bezpečnost potravin (EFSA) k posuzování rizik přípravků na ochranu rostlin týkajících se včel (dále jen „pokyny z roku 2013“). Konkrétně Komise v projednávané věci zpochybňuje závěr Tribunálu, že se dokumenty požadované organizací Pollinis France týkaly záležitosti, v níž již bylo přijato rozhodnutí, přičemž tvrdí, že v době přijetí těchto rozhodnutí dotčený rozhodovací proces stále probíhal.
4. Projednávaný kasační opravný prostředek poskytuje příležitost upřesnit rozsah výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu k dokumentům(5).
II. Právní rámec
A. Nařízení č. 1049/2001
5. Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 (týkající se „výjimek“) stanoví následující:
„Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
B. Vzorový jednací řád výborů
6. Článek 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí(6), stanoví:
„1. Každý výbor přijme na návrh předsedy prostou většinou všech svých členů svůj jednací řád na základě vzorového jednacího řádu, který vypracuje Komise po konzultaci s členskými státy. [...]
[...]
2. Zásady a podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům a pravidla týkající se ochrany údajů, které se vztahují na Komisi, se použijí i na výbory.“
7. Článek 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu výborů – jednacího řádu [název výboru] výboru(7) stanoví:
„[...] předseda [je] zodpovědný za vyhotovení souhrnného záznamu, ve kterém krátce popíše každý bod programu jednání a výsledky hlasování o každém prováděcím aktu, který byl předložen výboru. Tento souhrnný záznam neobsahuje postoje jednotlivých členů během jednání výboru.“
8. Článek 13 vzorového jednacího řádu stanoví následující:
„1. Se žádostmi o přístup k dokumentům výboru se zachází v souladu s [nařízením č. 1049/2001] [...]
2. Jednání výboru jsou důvěrná.
3. Dokumenty předložené členům výboru, odborníkům a zástupcům třetích stran jsou důvěrné, pokud nebyl udělen přístup k těmto dokumentům podle odstavce 1, nebo pokud nejsou tyto údaje zveřejněny Komisí jiným způsobem.
[...]“
III. Skutečnosti předcházející sporu
9. Skutečnosti předcházející sporu byly podrobně vylíčeny v bodech 2 až 14 a 48 až 52 napadeného rozsudku. Okolnosti, které jsou relevantní pro toto stanovisko, lze shrnout následovně.
10. V roce 2013 úřad EFSA vypracoval pokyny („pokyny z roku 2013“). Tento dokument následně Komise předložila Stálému výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva (dále jen „výbor Scopaff“), což je komitologický výbor, jemuž předsedá Komise, a to za účelem jeho přijetí. Nedostatečná shoda členských států na znění tohoto dokumentu však bránila jeho přijetí.
11. Komise v roce 2018 navrhla provést některé části pokynů z roku 2013 změnou jednotných zásad stanovených v nařízení Komise (EU) č. 546/2011(8). V souladu s tím předložila návrh nařízení, kterým se mění nařízení č. 546/2011, výboru Scopaff k vydání stanoviska za účelem přijetí návrhu. Ačkoli výbor Scopaff vydal kladné stanovisko, Komise nemohla dotčený akt přijmout, protože Evropský parlament v roce 2019 vyjádřil nesouhlas s jeho přijetím.
12. V březnu roku 2019 požádala Komise úřad EFSA, aby provedl revizi pokynů z roku 2013 za účelem zohlednění vědeckého vývoje od roku 2013.
13. Dne 27. ledna 2020 předložila Pollinis France na základě nařízení č. 1049/2001 a nařízení (ES) č. 1367/2006(9) Komisi žádost o přístup k některým dokumentům vztahujícím se k pokynům z roku 2013. Rozhodnutím C(2020) 4231 final ze dne 19. června 2020 (dále jen „první napadené rozhodnutí“) Komise poskytla částečný přístup k jednomu dokumentu, ale odepřela přístup ke všem ostatním dokumentům uvedeným ve výše zmíněné žádosti s odkazem na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
14. Dne 8. dubna 2020 podala Pollinis France druhou žádost o přístup k některým dokumentům týkajícím se týchž pokynů. Rozhodnutím C(2020) 5120 final ze dne 21. července 2020 (dále jen „druhé napadené rozhodnutí“) Komise poskytla částečný přístup ke čtyřem dokumentům, ale odepřela přístup ke všem ostatním dokumentům uvedeným ve výše zmíněné žádosti s odkazem na tutéž výjimku stanovenou v nařízení č. 1049/2001.
15. V těchto napadených rozhodnutích Komise uvedla, že až do dokončení revize pokynů z roku 2013 ze strany úřadu EFSA je jeho projednávání ve výboru Scopaff „pozastaveno“. Dále upřesnila, že návrh na přijetí pokynů z roku 2013 bude znovu předložen až poté, co úřad EFSA dokončí jejich revizi.
IV. Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
16. Pollinis France podala u Tribunálu žalobu na základě článku 263 SFEU, kterou se domáhala zrušení napadených rozhodnutí. V žalobě předložila čtyři žalobní důvody. První a druhý žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. V rámci třetího žalobního důvodu Pollinis France vychází z porušení čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006. Čtvrtý žalobní důvod vychází z nesprávného použití čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
17. Napadeným rozsudkem Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu organizace Pollinis France, přičemž považoval za nadbytečné zkoumat druhý a třetí žalobní důvod. Tribunál se stručně zabýval i čtvrtým žalobním důvodem, ale zamítl jej jako irelevantní. S ohledem na výše uvedené Tribunál napadená rozhodnutí zrušil a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
V. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
18. Komise v kasačním opravném prostředku navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a uložil organizaci Pollinis France náhradu nákladů řízení.
19. Pollinis France navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
20. Dne 26. června 2023 předložila Komise repliku a dne 27. července 2023 předložila Pollinis France dupliku.
VI. Posouzení
21. Komise uplatňuje dva důvody kasačního opravného prostředku vycházející z několika případů nesprávného právního posouzení při výkladu a použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, který stanoví jednu z výjimek z práva unijních občanů a rezidentů na přístup k dokumentům unijních orgánů (dále jen „dotčená výjimka“) ze strany Tribunálu. Dané ustanovení uvádí, že „přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití [...] a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.
22. První důvod kasačního opravného prostředku, směřující proti bodům 54 až 61 napadeného rozsudku, vychází z nesprávného výkladu pojmu „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“. Druhý důvod kasačního opravného prostředku, směřující proti bodům 85 až 138 uvedeného rozsudku, vychází z toho, že Tribunál nesprávně posoudil, zda by zpřístupnění požadovaných dokumentů „vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu“.
A. K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
1. Argumentace účastnic řízení
23. V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když výklad pojmu „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“, ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 omezil na záležitosti, které jsou předloženy k bezprostřednímu projednání, a na situace, kdy je dotčený orgán vyzván k bezodkladnému přijetí identifikovatelného návrhu aktu.
24. Komise dále tvrdí, že Tribunál nesprávně považoval vymezený obsah pokynů revidovaných úřadem EFSA a formy jejich možného přijetí za relevantní pro uvedený pojem, přičemž nezohlednil význam cíle sledovaného dotčeným orgánem.
25. Podle jejího názoru je třeba pojem „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“, chápat tak, že se týká výkonu pravomoci orgánu a zamýšleného výsledku jeho činnosti. Tento výklad tedy zahrnuje změny obsahu nebo strategie přijaté za účelem dosažení jeho cíle, včetně změn v postupu přijímání. V tomto ohledu je rozhodnutí požádat úřad EFSA o revizi pokynů z roku 2013 projevem jejího záměru provést pokyny týkající se včel a představuje výkon její pravomoci v této záležitosti.
26. Komise tedy tvrdí, že takový postup představoval jeden z kroků téhož probíhajícího rozhodovacího procesu, jehož cílem bylo dokončit text, na němž by se mohl výbor Scopaff dohodnout v rámci postupu projednávání ve výborech za účelem přijetí tohoto dokumentu. To prokazuje, že v době přijetí napadených rozhodnutí existovala „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“. Komise je tedy toho názoru, že závěry Tribunálu jsou z právního hlediska vadné a rozporné.
27. Pollinis France obhajuje odůvodnění Tribunálu a závěry, k nimž dospěl. Tvrdí, že jím provedený výklad dotčeného pojmu, jakož i jeho chápání pojmu „rozhodovací proces“, jsou s ohledem na povinnost vykládat výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 restriktivně správné.
2. Analýza
28. Těžiště prvního důvodu kasačního opravného prostředku se týká výkladu pojmů „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“, a „rozhodovací proces“ ze strany Tribunálu.
a) K pojmu „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“
29. Pojem „záležitost“ není v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 definován. Tento pojem není výslovně definován ani v článku 3 uvedeného nařízení, který je definicím věnován. Nicméně s přihlédnutím k běžnému významu tohoto pojmu a k odpovídajícím pojmům obsaženým v různých jazykových zněních uvedeného nařízení(10) se jeví, že pojmem „záležitost“ se rozumí problém, otázka nebo situace, kterou posuzuje unijní orgán.
30. Pojem „záležitost“ obsažený v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 označuje určité specifikum, které nemusí být při čtení anglického znění tohoto nařízení ihned zřejmé. V tomto jazykovém znění je totiž pojem „záležitost“ použit i v článku 3 uvedeného nařízení, který pro účely nařízení definuje pojem „dokument“ jako „obsah na jakémkoli nosiči [...] o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“(11). Převážná většina jazykových znění nařízení však používá v článcích 3 a 4 uvedeného nařízení dva různé pojmy: zatímco v prvním zmíněném článku se používá výraz s poněkud širším významem (jako je věc, předmět nebo téma)(12), ve druhém se používá výraz s užším rozsahem a konkrétnější konotací(13).
31. Proto mě nepřesvědčilo tvrzení Komise, které je pokladem mnoha jejích argumentů a podle něhož by pojem „záležitost“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 měl být vykládán široce.
32. V tomto ohledu rovněž dodávám, že jak vyplývá z bodů 1 až 4 jeho odůvodnění, nařízení č. 1049/2001 zakotvuje zásadu transparentnosti práce unijních orgánů(14) a jeho cílem je poskytnout veřejnosti co nejširší právo na přístup k dokumentům, které mají unijní orgány k dispozici(15). Z tohoto důvodu musí být omezení tohoto práva vykládána a uplatňována striktně(16). Z toho vyplývá, jak v podstatě uvedl Tribunál v bodech 35 až 38 napadeného rozsudku, že pojmy použité v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 musí být vykládány úzce.
33. Kromě toho Soudní dvůr v rozsudku ve věci Saint-Gobain odmítl tvrzení Komise, že pojem „záležitost“ lze vykládat široce tak, aby byla přiznána důvěrnost nejen dokumentům vypracovaným v rámci rozhodovacího procesu, ale také dokumentům, které „přímo souvisejí se záležitostmi projednávanými v tomto procesu“(17). Z uvedeného rozsudku rovněž vyplývá, že pro správné pochopení smyslu pojmu „záležitost“ je užitečné vykládat jej v příslušném kontextu a s ohledem na cíl sledovaný dotčeným ustanovením(18).
34. Podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 pro uplatnění výjimky nepostačuje, aby záležitost byla projednávána z jakéhokoli důvodu nebo za jakýmkoli účelem(19). Toto ustanovení totiž výslovně odkazuje na záležitosti posuzované v rámci řady vzájemně souvisejících úkonů (a sice „rozhodovacího procesu orgánu“), prováděných za účelem dosažení konečného rozhodnutí v tomto ohledu (tedy přijetí „rozhodnutí“).
35. Neoddělitelná spojitost mezi pojmy „záležitost“, „rozhodovací proces“ a „rozhodnutí“ má zásadní význam pro určení rozsahu dotčené výjimky. Odráží totiž její hlavní cíl: zachovat účinnost rozhodovacího procesu orgánů, a tím jejich způsobilost provádět své úkoly(20).
36. Z tohoto důvodu se nyní zaměřím na význam pojmů „rozhodovací proces“ a „rozhodnutí“ pro účely čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
b) K pojmům „rozhodovací proces“ a „rozhodnutí“
37. Na úvod zdůrazňuji, že tyto dva výrazy je třeba chápat obecně, a nikoliv technickým způsobem. Výraz „rozhodovací proces orgánu“ zahrnuje všechny formální i neformální postupy, kterými orgán dospívá k rozhodnutí v dané záležitosti. Stejně tak se pojem „rozhodnutí“ podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 nevztahuje na „rozhodnutí“ ve smyslu článku 288 SFEU, ale zahrnuje jakékoliv rozhodnutí o přijetí určité formy opatření.
38. To však nic nemění na tom, že ani tyto výrazy nelze vykládat příliš široce, jak navrhuje Komise.
39. V tomto ohledu poukazuji na skutečnost, že status daného rozhodovacího procesu (probíhající nebo ukončený) je podle všeho logicky závislý na tom, zda prováděná činnost stále probíhá, nebo zda unijní orgán přijal konkrétní rozhodnutí týkající se dané „záležitosti“. V této souvislosti se jeví jako bezprostředně relevantní dvě otázky. Zaprvé, co je legitimní součástí „rozhodovacího procesu“? Zadruhé, co představuje situaci, kdy „rozhodnutí“ bylo či nebylo přijato a je určující pro to, zda rozhodovací proces skončil?
40. Pokud jde o první otázku, unijní soudy uvedly, že přípravné práce – bez ohledu na předběžnou povahu informací připravených v institucionálních dokumentech nebo předběžnou povahu diskusí směřujících k dosažení shody – mohou být součástí daného rozhodovacího procesu(21). Je tomu tak proto, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 nerozlišuje podle toho, v jaké fázi se nacházejí dotčené činnosti(22).
41. Unijní soudy však rovněž upozornily na to, že pojem „rozhodovací proces“ by neměl být vykládán příliš široce, aby zahrnoval celé správní řízení nebo každý dokument, který se týká dané záležitosti. Naopak konstatovaly, že rozhodovací proces musí být chápán v tom smyslu, že se týká „rozhodování“(23), kdy má dotčený orgán mimo jiné prostor pro uvážení, aby mohl učinit rozhodnutí a v závislosti na druhu procesu případně předložit návrhy(24).
42. Zatímco tedy fáze, v níž se rozhodování v rámci dotčeného specifického procesu odehrává, patrně není rozhodujícím faktorem, věcná povaha samotného rozhodování podle všeho tímto faktorem je. Pod pojem „rozhodovací proces“ nelze zahrnout zcela vše, co je spojeno s přijetím „rozhodnutí“. Zásadní je existence skutečné „rozhodovací“ činnosti, v jejímž rámci byly dotčené dokumenty vypracovány nebo přijaty.
43. Zajisté platí, že to, co představuje rozhodovací činnost, musí být určeno případ od případu s přihlédnutím k souvislostem a příslušným procesním krokům. Není konečně možné stanovit univerzální pravidlo, které by se vztahovalo na všechny rozhodovací procesy na všech úrovních a zahrnovalo všechny zásahy nebo činnosti.
44. Existence takového manévrovacího prostoru nicméně ze své podstaty podtrhuje skutečnost, že musí probíhat diskuse, hodnocení nebo jiné činnosti, aby příslušný orgán mohl dospět k momentu, kdy lze přijmout rozhodnutí(25). Bez těchto činností zaměřených na výsledek by se proces jen stěží dal považovat za rozhodovací v jakékoli smysluplné podobě.
45. Taková rozhodovací činnost zároveň předpokládá konkrétní záležitost, která má určitý identifikovatelný obsah, a uvedení způsobů, jakými může být přijato související rozhodnutí. V opačném případě je totiž otázkou, na jakém základě by mělo být „rozhodování“ prováděno a jaké konkrétní aspekty by musely být zohledněny pro přijetí „rozhodnutí“? Bylo by to podobné, jako snažit se vyřešit problém, aniž bychom předem věděli, o jaký problém se vůbec jedná.
46. Mám tedy za to, že pro určení skutečného rozhodování se musí související činnosti týkat konkrétní záležitosti a musí prokazovat snahu o naplnění účelu příslušného procesu.
47. To pochopitelně neznamená, že obsah dotčené záležitosti nebo způsob a lhůty pro přijetí souvisejícího rozhodnutí musí zůstat po celou dobu rozhodovacího procesu nezměněny. Jak jsem právě nastínil, příslušný orgán musí mít v rámci rozhodovacího procesu manévrovací prostor k tomu, aby pozměnil věcný obsah původně zamýšleného opatření, změnil proces nebo termín jeho přijetí nebo podnikl jiné kroky, které považuje za nezbytné, a to podle vlastního uvážení nebo v reakci na činnost ostatních orgánů a institucí zapojených do procesu. Tato flexibilita je totiž často rozhodující pro dosažení shody, zejména v případech, kdy jsou zapojeny komitologické výbory, a je zásadní pro dosažení fáze, v níž může být přijato konečné rozhodnutí.
48. Manévrovací prostor orgánu nicméně nesmí podstatně změnit povahu dotčené záležitosti. Původní záležitost, byť je v průběhu daného procesu projednávána a revidována v několika fázích, by totiž měla mít na počátku i po celou dobu ústřední prvek, který slouží jako základ pro rozhodování. Jinými slovy, mezi záležitostí, jak byla původně zamýšlena, a záležitostí, která je následně projednávána zúčastněnými unijními orgány a institucemi, musí existovat přiměřený vztah blízkosti nejen z hlediska obsahu, ale pokud možno i způsobu přijetí a sledovaného cíle.
49. V tomto ohledu lze jakýkoli postup, který představuje výrazný odklon od původní záležitosti, považovat za znamení, že rozhodovací proces je uzavřen a začíná nový.
50. To mě přivádí k druhé, vzájemně provázané otázce: kdy je rozhodovací proces ukončen tím, že bylo přijato rozhodnutí o příslušné záležitosti?
51. Pro zodpovězení této otázky se jeví jako relevantní několik rozsudků unijních soudů. Nejprve je třeba uvést, že v rozsudcích Tribunálu ve věcech Toland v. Parlament(26) a PAN Europe v. Komise(27) bylo upřesněno, že „rozhodnutí“ je přijato až v okamžiku, kdy je s konečnou platností vyřešena konkrétní záležitost rozhodovacího procesu – často v podobě aktu nebo opatření, a nikoliv již v rámci diskusí, hodnocení, revizí nebo jiných forem činnosti, které jsou součástí tohoto procesu.
52. Rozhodovací procesy, které existují v určitých procedurálních rámcích, navíc poskytují další poznatky pro určení fáze, v níž bylo „rozhodnutí“ přijato a související proces je považován za ukončený. Zářným příkladem je rozhodovací proces Komise v rámci předkládání legislativních iniciativ.
53. Komisi náleží pravomoc legislativní iniciativy, což znamená, že rozhoduje o tom, zda předloží legislativní návrh, či nikoliv, s výjimkou případů, kdy je k tomu povinna podle unijního práva. V tomto ohledu může Komise v průběhu přípravy legislativního návrhu podniknout řadu kroků.
54. V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že takové činnosti, jako je příprava zpráv o posouzení dopadů, jsou součástí rozhodovacího procesu Komise, který probíhá před samotným zahájením legislativního procesu v pravém slova smyslu(28). Taková činnost, jejímž cílem je dosáhnout shody za účelem dokončení oficiálního návrhu, totiž představuje právě předmětný „rozhodovací“ prvek tohoto procesu. Po schválení návrhu může Komise rozhodnout o jeho předložení unijnímu normotvůrci, čímž je ukončena fáze iniciativy a začíná fáze legislativní. Právě v této fázi lze tedy považovat „rozhodnutí“ za přijaté, čímž je rozhodovací proces týkající se konkrétní legislativní iniciativy fakticky ukončen(29).
55. Soudní dvůr podobně uvedl, že rozhodnutí Komise upustit od zamýšlené legislativní iniciativy definitivně ukončuje plánovanou legislativní činnost, v níž lze pokračovat až v případě, že tento orgán své původní rozhodnutí změní. Z toho důvodu platí, že rozhodnutí o nepředložení návrhu také jednoznačně představuje rozhodující skutečnost – znamená, že bylo přijato záporné rozhodnutí, čímž se ukončuje rovněž rozhodovací proces(30).
56. V tomto ohledu je přechod od rozhodování k přijímání rozhodnutí vymezen okamžikem, kdy Komise přijme rozhodnutí o předložení svého legislativního návrhu unijnímu normotvůrci nebo se rozhodne vzít legislativní iniciativu zcela zpět(31).
57. Výše uvedené úvahy jsou podle mého názoru zvláště relevantní v souvislosti s výkonem prováděcích pravomocí Komise, v rámci nichž příslušná procesní pravidla obecně vyžadují, aby Komise vedla konzultace s komitologickým výborem. Takové činnosti mohou často zahrnovat revizi návrhů textů za účelem získání kladného stanoviska tohoto výboru. I v tomto případě jsou tyto kroky prováděny s cílem úspěšného přijetí opatření a představují „rozhodovací“ prvek dotčeného procesu.
58. Lze tedy důvodně dospět k závěru, že rozhodovací proces Komise končí v okamžiku, kdy Komise s konečnou platností zaujme určitým způsobem stanovisko ke konkrétní dotčené záležitosti, a to přijetím zamýšleného opatření (v původně navrženém nebo následně pozměněném znění) nebo upuštěním od jeho přijetí. Jakmile je učiněno konečné rozhodnutí ve vztahu k dané záležitosti, skutečnost, že v budoucnu mohou být zahájena obdobná správní řízení, v nichž mohou být dotčené dokumenty znovu použity, nevylučuje, že rozhodovací proces je ve vztahu k těmto dokumentům ukončen(32).
59. S ohledem na výše uvedené úvahy nyní za účelem určení, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, přezkoumám argumenty vznesené Komisí.
c) Posouzení Tribunálu obsažené v napadeném rozsudku
60. Při posuzování, zda byl dotčený rozhodovací proces ukončen, se Tribunál zaměřil na otázku, zda v době přijetí napadených rozhodnutí stále probíhala nějaká rozhodovací činnost týkající se přijetí pokynů z roku 2013, nebo zda již bylo rozhodnuto o jejich přijetí (či nepřijetí).
61. Se zvláštní pozorností k projednávání pokynů z roku 2013 v rámci výboru Scopaff a k následnému pokusu Komise provést části tohoto dokumentu úpravou jednotných zásad v nařízení č. 546/2011 Tribunál určil, že rozhodovací proces týkající se těchto pokynů lze považovat za proces, který probíhal v letech 2013 až 2019.
62. Z napadeného rozsudku, zejména z jeho bodů 53 až 57, však vyplývá, že revize předmětného dokumentu provedená úřadem EFSA nebyla součástí téhož rozhodovacího procesu. Tribunál konstatoval, že veškerý přezkum v rámci výboru Scopaff byl zastaven, a zaměřil se na skutečnost, že obsah revidovaného dokumentu i způsob jeho případného přijetí, včetně příslušného postupu, byly značně nejisté. Jelikož se revize nacházela v takové přípravné fázi, neodrážela skutečný rozhodovací proces, ale spíše přípravu procesu, který měl teprve započít.
63. V této souvislosti Tribunál uvedl nejen, že podle jeho názoru bylo rozhodování o pokynech z roku 2013 ukončeno, ale především, že Komise již neměla za cíl tyto pokyny provést a přijala implicitní rozhodnutí směřující proti jejich provedení, když požádala úřad EFSA o revizi jejich obsahu. Na tomto základě Tribunál konstatoval, že rozhodovací proces již neprobíhá, neboť „rozhodnutí“ bylo přijato.
64. Komise s tímto posouzením nesouhlasí. Její argumenty však nepovažuji za přesvědčivé.
65. Zaprvé mám z důvodů vysvětlených v bodě 32 výše za to, že obecná kritika Komise, která se týká restriktivního výkladu pojmů obsažených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 ze strany Tribunálu, je neopodstatněná. Přístup Tribunálu je rovněž v souladu s obecně uznávanou výkladovou zásadou, podle níž je třeba výjimky a odchylky od obecné systematiky nebo obecných pravidel právního nástroje vykládat restriktivně(33).
66. Zadruhé nesouhlasím s tím, že by Tribunál omezil pojem „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“, na záležitosti, které jsou bezprostředně předloženy k projednání, a na situace, kdy je dotčený orgán bezodkladně vyzván k přijetí identifikovatelného návrhu aktu.
67. Žádná skutečnost uvedená v bodech 54 až 61 napadeného rozsudku nenasvědčuje tomu, že by neexistence bezprostředního projednávání daného návrhu opatření vylučovala existenci skutečné rozhodovací činnosti. Zejména v bodě 56 napadeného rozsudku Tribunál jednoznačně uznal, že rozhodovací proces může trvat delší dobu, během níž může orgán aktivně směřovat ke shodě, ale přitom zůstat relativně vzdálen od dokončení toho, co se nakonec ukáže jako konečný akt nebo opatření.
68. Tyto pasáže napadeného rozsudku pouze opětovně potvrzují zásadu, podle níž rozhodovací proces vyžaduje existenci zvláštní záležitosti, ohledně níž probíhá rozhodovací činnost. V tomto ohledu je zvláště příznačný závěr bodu 56 napadeného rozsudku. Zde Tribunál konstatoval, že ze značné nejistoty panující ohledně případného obsahu, formy a načasování revidovaného opatření plyne „absence samotného účelu rozhodovacího procesu Komise v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí“(34).
69. Zatřetí nesdílím názor Komise, že Tribunál v napadeném rozsudku dospěl k závěrům ohledně pojmu „záležitost“ a souvisejícího pojmu „rozhodovací proces“ na základě nesprávných kritérií.
70. Jak bylo uvedeno v bodě 45 výše, existence rozhodovacího procesu předpokládá určitý minimální identifikovatelný obsah rozhodnutí, které má být přijato, a možné způsoby jeho přijetí. Absence některých základních prvků rozhodovacího procesu je podle mého názoru obzvláště problematická v případě, kdy byla navržena k přijetí velmi specifická opatření, od jejichž přijetí bylo nakonec upuštěno navzdory delšímu časovému období a četným pokusům.
71. S ohledem na výše uvedené mám na rozdíl od Komise za to, že Tribunál správně posoudil možný obsah a formu opatření (či více opatření) navrženého k přijetí jakožto aspekty, které jsou relevantní pro určení, zda se v projednávané věci jedná o „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“.
72. Kromě toho nesdílím názor, že Tribunál nezohlednil význam cíle sledovaného dotčeným orgánem. Bod 57 napadeného rozsudku nevylučuje relevanci takového aspektu, ale pouze jeho rozhodující povahu(35).
73. Je pravda, že účel specifického procesu – takříkajíc jeho raison d'être – může být spolehlivým ukazatelem míry jeho pokroku: jakmile je tohoto účelu dosaženo, proces může být ukončen. Pokud tomu tak není, proces patrně stále probíhá. Tento přístup založený na zdravém rozumu má nicméně logické meze. Nezohledňuje totiž skutečnost, že rozhodovací proces může být ukončen i v případě, že nebylo dosaženo jeho cíle, například pokud je od řešení určité záležitosti upuštěno a dále se v něm nepokračuje. Jak již bylo zmíněno v úvodu, některé návrhy se jednoduše nepodaří realizovat, a mohou být tudíž nahrazeny návrhy novými nebo případně nemusí být nahrazeny vůbec.
74. To platí tím spíše, pokud jde o záležitosti, ve kterých opatření mohou, ale nemusí být přijata. To je ostatně zejména případ pokynů podle článku 77 nařízení č. 1107/2009. Uvedené ustanovení stanoví, že „Komise může poradním postupem [...] přijmout či změnit technické nebo jiné pokyny pro uplatňování tohoto nařízení[...] Komise může požádat úřad [EFSA], aby tyto pokyny vypracoval nebo se podílel na jejich přípravě“(36).
75. V tomto ohledu Tribunál ani zdaleka neopomenul zohlednit cíl sledovaný Komisí, přičemž dospěl k předmětnému závěru na základě toho, že rozlišil mezi obecným cílem tohoto orgánu, jímž bylo přijetí určitých pokynů týkajících se včel, a specifičtějším a konkrétnějším cílem, jenž spočíval v přijetí nebo (úplném či částečném) provedení konkrétních pokynů z roku 2013, které byly předloženy výboru Scopaff.
76. To se jeví být v souladu s definicí pojmu „záležitost“, kterou v projednávané věci Tribunál použil a kterou z výše uvedených důvodů považuji za přijatelnou.
77. Konečně začtvrté neshledávám ani žádné jiné nesprávné právní posouzení, pokud jde o výklad nebo použití pojmu „záležitost, v níž orgán ještě nerozhodl“, ze strany Tribunálu.
78. Již na úvod musím konstatovat, že kritérium navržené Komisí k vymezení tohoto pojmu – a sice skutečný výkon pravomoci orgánu a odpovídající účel jeho činnosti – považuji za příliš široké a neurčité.
79. Vezměme si jako příklad projednávanou věc. Pokud by měla Komise pravdu, pak by platilo, že dokud nebudou přijaty určité pokyny (ve skutečnosti jakékoliv pokyny) týkající se včel podle článku 77 nařízení č. 1107/2009, rozhodovací proces bude považován za probíhající. To by znamenalo, že existuje pouze jeden rozhodovací proces,bez ohledu na uplynulou dobu, počet a povahu úkonů učiněných v průběhu procesu, období, kdy nemusí probíhat vůbec žádná činnost, a – což je nejzásadnější – samotný obsah obou dokumentů.
80. S ohledem na jeho důležitost se u tohoto posledního aspektu (a sice obsahu zamýšleného opatření) krátce zastavím. Podle mého názoru je zřejmé, že dva pokyny k témuž tématu mohou být z obsahového hlediska zcela odlišné. Pokyny by totiž měly odrážet nejnovější právní rámec a vycházet ze současných vědeckých a technických poznatků(37). Vzhledem k dlouhé době trvání procesu až do okamžiku přijetí napadených rozhodnutí, jakož i ke skutečnosti, že způsob přípravy revidovaného dokumentu je odlišný(38), se nezdá být nepřiměřené předpokládat, že dokument, který měl úřad EFSA revidovat v roce 2019, se může lišit (možná i významně) od dokumentu, který tentýž orgán vypracoval v roce 2013.
81. Měl by být takový aspekt považován pro účely této právní analýzy v zásadě za irelevantní?
82. Podle mého názoru nikoli. Sama Komise v replice uznává, že „obsah návrhu je obvykle těžištěm diskuze“. Považuji totiž za velmi nepřirozené domnívat se, že daný rozhodovací proces může zůstat jeden a tentýž, i když se jeho předmět, postup a harmonogram zásadně změní. To platí zvláště tehdy, když se orgán rozhodne, jak jsem již uvedl, návrh odložit a začít znovu od začátku.
83. S ohledem na výše uvedené je v této souvislosti klíčová následující otázka: co bylo předmětem záležitosti (ve smyslu specifické otázky, problému nebo situace), kterou Komise posuzovala a ohledně níž měla v úmyslu přijmout „rozhodnutí“, čímž by byl konkrétní „rozhodovací proces“ ukončen?
84. Tribunál na základě „specifických okolností projednávaných věcí“(39) dospěl k závěru, že předmětem diskusí a jednání bylo po celé období od roku 2013 do roku 2019 přijetí nebo částečné provedení pokynů z roku 2013. Na základě informací, které mu byly poskytnuty Komisí, nebo které Komise přinejmenším nezpochybnila, totiž Tribunál dospěl k závěru, že po obzvláště dlouhém procesu i) bylo projednávání opatření navrženého k přijetí ve výboru Scopaff (s konečnou platností) „zastaveno“, ii) k částečnému provedení tohoto opatření přijetím alternativního opatření rovněž nedošlo, iii) připravovalo se nové opatření a iv) v této fázi byly veškeré úvahy týkající se možného obsahu, povahy, formy přijetí a postupu, který mohl být za tímto účelem použit, „hypotetické“.
85. Jsem ochoten připustit, že jak zdůrazňuje Komise, pouhá „revize“ dokumentu předloženého k přijetí představuje obecně další krok, který je součástí téhož rozhodovacího procesu. Nelze však vyloučit, že postup označený jako „revize“ může za určitých neobvyklých okolností překročit meze pouhé úpravy, zlepšení nebo aktualizace původního dokumentu.
86. K tomuto podle Tribunálu došlo s ohledem na výše uvedené „specifické okolnosti“ v projednávané věci. S ohledem na tyto skutečnosti neshledávám závěry Tribunálu týkající se toho, co skutečně představovalo „záležitost“, „rozhodovací proces“ a „rozhodnutí“ v projednávané věci, za stižené vadou spočívající v nesprávném právním posouzení. Zejména vzhledem k tomu, že Tribunál i) se nedopustil nesprávného výkladu sporných pojmů, ii) zvážil právní a skutkové okolnosti, které jsou v zásadě relevantní pro posouzení, a iii) provedl celkové posouzení těchto skutečností, které se jeví jako věrohodné, si kladu otázku, zda je nezbytné, aby Soudní dvůr v tomto ohledu prováděl v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku nové celkové posouzení.
87. Takový postup by vedl k přeměně úlohy Soudního dvora z ověřování správného výkladu práva a právní kvalifikace skutkových okolností na formu přezkumu více zaměřenou na skutkový stav. Soudní dvůr by například musel přezkoumat mimo jiné tyto otázky: upustila Komise implicitně, ale nevyhnutelně s konečnou platností od případného přijetí dokumentu v původně zamýšleném znění? Je pravděpodobné, že by revidovaný dokument mohl mít přiměřený vztah blízkosti s dokumentem původně navrženým k přijetí?
88. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti jsem dospěl k závěru, že první důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout jako neopodstatněný.
89. Jestliže by se Soudní dvůr ztotožnil s mým posouzením, nemusel by za účelem zamítnutí kasačního opravného prostředku Komise zkoumat jeho druhý důvod, neboť ten by byl bezpředmětný. Pokud by se totiž předmětné dokumenty netýkaly probíhajícího rozhodovacího procesu, pak by se dotčená výjimka vůbec neuplatnila. Skutečnost, zda Tribunál nesprávně vyložil formulaci „vážné ohrožení rozhodovacího procesu orgánu“, jak tvrdí Komise v druhém důvodu, by tedy byla nepodstatná a nemohla by vést ke zrušení napadeného rozsudku. Nicméně pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mým posouzením prvního důvodu kasačního opravného prostředku, stručně vysvětlím, proč mám za to, že i druhý důvod lze zamítnout jako neopodstatněný.
B. Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
90. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při zkoumání, zda by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
91. Tento důvod kasačního opravného prostředku je rozdělen do dvou částí. Druhá část se skládá ze tří vytýkaných skutečností.
1. K první části
92. První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku se týká výkladu napadených rozhodnutí.
93. Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když nahradil její odůvodnění napadených rozhodnutí svým vlastním výkladem. Uvádí, že Tribunál nesprávně konstatoval, že se tento orgán za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům neopíral o nařízení č. 1049/2001, ale pouze o vzorový jednací řád. Podle jejího názoru se tento závěr rovná zkreslení skutkového stavu, neboť významně mění argumenty uvedené v napadených rozhodnutích a vede k rozpornému odůvodnění napadeného rozsudku.
94. Stejně jako Pollinis France se i já domnívám, že argumentace Komise odhaluje nesprávné pochopení napadeného rozsudku.
95. Tribunál opakovaně, především v bodech 62 a 63 napadeného rozsudku, konstatoval, že Komise se v napadených rozhodnutích opírala o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Body 85 až 90 napadeného rozsudku se naopak týkají způsobu, jakým se Komise dovolávala nutnosti chránit důvěrnost individuálních stanovisek členských států s odkazem na ustanovení vzorového jednacího řádu, avšak neprokázala jasnou souvislost mezi těmito ustanoveními a ustanoveními obsaženými v nařízení č. 1049/2001.
96. V tomto ohledu je třeba bod 90 napadeného rozsudku, v němž je mimo jiné uvedeno, že „se Komise neopírala o ustanovení nařízení č. 1049/2001“, chápat tak, že odkazuje na předchozí body, v nichž Tribunál objasnil odůvodnění Komise obsažené v napadených rozhodnutích. Neměl by být vykládán jako konstatování, že Komise z nařízení č. 1049/2001 vůbec nevycházela.
97. Tribunál totiž v bodě 107 napadeného rozsudku uzavřel své posouzení, zda vzorový jednací řád umožňuje odepřít přístup k dokumentům, které zmiňují individuální stanoviska členských států, v souladu s nařízením č. 1049/2001. Tento závěr není založen na tom, že by Komise nevycházela z ustanovení uvedeného nařízení. Naopak vychází z výkladu obou souborů pravidel ve vzájemné souvislosti.
98. Neshledal jsem tedy žádné nahrazení odůvodnění ani v tomto ohledu nezaznamenávám žádné rozpory. První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku tedy musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
2. K první výtce druhé části
99. Komise v kasačním opravném prostředku tvrdí, že Tribunál měl v bodech 91 a 92 napadeného rozsudku nesprávně za to, že se na výbor Scopaff nevztahuje vzorový jednací řád, neboť formálně nepřijal svůj vlastní jednací řád.
100. Podle mého názoru je tento argument neodůvodněný. Otázka, zda se na postup prováděný v rámci výboru Scopaff vztahoval vzorový jednací řád, není relevantní.
101. Jak správně uvedl Tribunál, přičemž zopakoval obdobné úvahy, které rozvedla evropská veřejná ochránkyně práv v rozhodnutí ze dne 3. prosince 2019 vydaném v návaznosti na stížnost podanou organizací Pollinis France(40), vzorový jednací řád nelze vykládat tak, že poskytuje dokumentům ochranu nad rámec toho, co stanoví nařízení č. 1049/2001(41).
3. Ke druhé výtce druhé části
102. Komise především tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, neboť odmítl relevanci pravidel projednávání ve výborech s ohledem na nařízení č. 1049/2001. Uvádí, že pravidla projednávání ve výborech jsou relevantní při posuzování rizika, které by mohlo představovat zpřístupnění dokumentu, pro účely čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Z tohoto důvodu se Tribunál nemohl odchýlit od stávající judikatury zdůrazňující použitelnost tohoto právního rámce ani odhlédnout od skutečnosti, že pravidla důvěrnosti obsažená ve vzorovém jednacím řádu odrážejí význam, který je přikládán důvěrnosti informací v rámci takových výborů, jako je Scopaff(42).
103. Komise zadruhé tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, jelikož nesprávně vyložil pravidla projednávání ve výborech, na která se Komise v napadených rozhodnutích odvolává. Konkrétně tvrdí, že Tribunál při posouzení v bodech 101 až 107 napadeného rozsudku přehlíží skutečnost, že individuální stanoviska členských států v rámci postupů projednávání ve výborech, jakož i informace vyměňované v rámci těchto výborů jsou podle těchto pravidel považovány za citlivé. V tomto ohledu Komise zdůrazňuje, že by význam důvěrnosti nastavené v těchto pravidlech neměl být omezen restriktivním výkladem pojmu „jednání výboru“, který je uveden v čl. 10 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu. Článek 13 odst. 3 tohoto jednacího řádu tento argument potvrzuje – jak tvrdí Komise –, neboť uvádí, že dokumenty předložené členům daného výboru v průběhu celého postupu jsou důvěrné.
104. Zatřetí Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že nesprávně vyložil základ odůvodnění Komise v napadených rozhodnutích, pokud jde o zásadu loajální spolupráce zakotvenou článkem 4 SEU.
105. Pollinis France všechna tato tvrzení zpochybňuje.
106. Argumenty Komise mě nepřesvědčily.
107. Zaprvé Tribunál neopomenul přihlédnout k významu pravidel projednávání ve výborech pro účely nařízení č. 1049/2001. V bodech 100 až 105 napadeného rozsudku totiž výslovně zkoumal vzorový jednací řád, na který se Komise odvolává v napadených rozhodnutích, aby určil jeho povahu a dopad na přístup k dokumentům podle uvedeného nařízení. Na tomto základě dospěl k závěru, že se uvedená ustanovení netýkají přístupu veřejnosti k dokumentům výborů a sama o sobě nestanoví, aby byl takový přístup odepřen ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Neopomněl tudíž zohlednit právní rámec upravující postupy projednávání ve výborech ani uvést důvody svého rozhodnutí.
108. Zadruhé Tribunál se nedopustil nesprávného výkladu vzorového jednacího řádu, na který se Komise v napadených rozhodnutích odvolává. Argumenty Komise ve skutečnosti podle všeho naznačují, že v případě některých dokumentů, jako jsou dokumenty týkající se individuálních stanovisek členských států vyjádřených během jednání výboru, které jsou uvedeny v čl. 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu, by měla v zásadě platit obecná domněnka nepřípustnosti zpřístupnění s ohledem na důvěrnost uvedenou ve zmíněných ustanoveních.
109. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud se unijní orgán rozhodne odepřít přístup k dokumentu na základě jedné z výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, jak je zřejmé v projednávané věci, musí vysvětlit, jak by přístup k němu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení zájmu důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické(43). V některých případech nicméně unijní orgány mohly za účelem odepření takového přístupu vycházet z obecné domněnky nepřípustnosti zpřístupnění(44).
110. Uznání obecné domněnky týkající se určité kategorie dokumentů však předpokládá, že bude nejprve prokázáno, že zpřístupnění druhu dokumentů spadajících do této kategorie by rozumně předvídatelným způsobem mohlo skutečně ohrozit zájem chráněný dotčenou výjimkou. Jelikož obecné domněnky nadto představují výjimku z povinnosti dotčeného unijního orgánu konkrétně a samostatně zkoumat každý dokument dotčený žádostí o přístup a navíc ze zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů, musí být vykládány a uplatňovány striktně(45).
111. V tomto ohledu individuální stanoviska členských států vyjádřená v rámci postupů projednávání ve výborech nespadají do kategorie dokumentů, na které se vztahují obecné domněnky důvěrnosti. Jak totiž Tribunál podotkl v bodech 104 a 105 napadeného rozsudku, článek 13 vzorového jednacího řádu, posuzován jako celek, stanoví, že se žádostmi o přístup k dokumentům výboru musí být zacházeno v souladu s nařízením č. 1049/2001 a že povaha jednání výboru nebo dokumentů předložených mimo jiné členům výboru zůstává důvěrná, pokud k těmto dokumentům Komise neudělí přístup. To je ostatně potvrzeno i zněním článku 9 nařízení č. 182/2011, který po stanovení zásad, podle nichž výbory přijímají své jednací řády, dodává, že „zásady a podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům [...], které se vztahují na Komisi, se použijí i na výbory“.
112. Mám tedy za to, že Tribunál zcela právem konstatoval, že vzorový jednací řád, na který se Komise v napadených rozhodnutích odvolává, nevylučuje požadované dokumenty z působnosti nařízení č. 1049/2001. Z tohoto důvodu byl uvedený orgán povinen vysvětlit, jak by zpřístupnění požadovaných dokumentů ohrozilo zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci dotčeného nařízení. Uvedený závěr by zůstal nezměněn i v případě, že by pojem „jednání výboru“ uvedený v čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu byl vykládán široce tak, že by zahrnoval i jiné fáze postupů projednávání ve výborech než závěrečnou fázi, během níž probíhá závěrečná diskuze.
113. Zatřetí z bodů 111 až 113 napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál neopomenul přihlédnout ke skutečnosti, že se odkaz na spolupráci a vzájemnou důvěru obsažený v napadených rozhodnutích týkal členských států a Komise. Ve skutečnosti ji ve svém posouzení výslovně zohlednil. V každém případě jsou úvahy obsažené v těchto bodech založeny na tom, že Komise neposkytla vysvětlení, které by mohlo doložit, jak by byly uvedené zásady poškozeny zpřístupněním požadovaných dokumentů. Závěry Tribunálu nebyly učiněny na základě nesprávného výkladu zásady loajální spolupráce(46).
114. S ohledem na výše uvedené musí být druhá výtka druhé části zamítnuta jako neopodstatněná.
4. Ke třetí výtce druhé části
115. Komise rovněž tvrdí, že Tribunál při svém posouzení zkoumal jednotlivé důvody, o něž se opírala v napadených rozhodnutích, samostatně. Toto vyčleňování bylo umělé a vedlo ke zkreslení jejích argumentů. Rozdělení posouzení do tří samostatných částí mělo za následek zejména to, že nebyly řádně posouzeny vzájemně související argumenty, které podporovaly tvrzení Komise týkající se rizik zpřístupnění.
116. Komise kromě toho tvrdí, že Tribunál nesprávně spatřoval rozdíl mezi vnějšími tlaky vyvíjenými na Komisi a tlaky vyvíjenými na členské státy. Toto rozlišování bylo podle Komise chybné, neboť opomíjelo, že se všechny tyto subjekty účastní jediného rozhodovacího procesu probíhajícího v rámci postupů projednávání ve výborech. Stejně tak Tribunál nezohlednil skutečnost, že pojem „stálé výbory“ uvedený v napadených rozhodnutích zahrnoval i výbor Scopaff. Tribunál tedy nesprávně konstatoval, že odkaz na vnější tlaky obsažený v napadených rozhodnutích se netýkal rozhodovacího procesu probíhajícího v rámci výboru Scopaff.
117. Komise konečně tvrdí, že Tribunál v bodech 119 a 130 napadeného rozsudku použil nesprávné právní kritérium, podle kterého byla Komise v napadených rozhodnutích povinna prokázat, zaprvé že skutečnost, že rozhodovací proces nedosáhl svého cíle, byla zapříčiněna vnějšími tlaky, a zadruhé že odepření přístupu k požadovaným dokumentům by umožnilo tomuto procesu dosáhnout cíle. Komise tvrdí, že použitelné kritérium vyžaduje pouze prokázání rozumně předvídatelného rizika, že rozhodnutí, které má být přijato, bude z důvodu tohoto vnějšího tlaku podstatně ovlivněno.
118. Argumenty Komise nejsou přesvědčivé.
119. Tribunál v bodě 63 napadeného rozsudku zdůraznil, že Komise se v napadených rozhodnutích „v podstatě opřela o soubor tří souvisejících důvodů za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001“(47). Tyto důvody jsou popsány následovně:
„Podle Komise zaprvé postupy projednávání ve výborech chrání důvěrnost individuálních stanovisek členských států. Zadruhé by zpřístupnění stanovisek členských států vyměněných v kontextu důvěrnosti ohrozilo spolupráci mezi členskými státy, jakož i vzájemnou důvěru mezi členskými státy a Komisí. [...] Zatřetí Komise byla a stále je cílem vnějších tlaků pocházejících od různých zúčastněných stran, které mají protichůdné zájmy, takže zpřístupnění požadovaných dokumentů by vystavilo dlouhý a komplexní rozhodovací proces navíc vnějším tlakům. Zpřístupnění požadovaných dokumentů by omezilo manévrovací prostor a flexibilitu členských států, které musí mít možnost bez vnějších tlaků prozkoumat všechny možnosti v rámci stálých výborů“.
120. V bodě 110 napadeného rozsudku Tribunál dále uvedl, že Komise v rámci své odpovědi podotkla, „že skutečnosti uplatněné v napadených rozhodnutích musí být posuzovány nikoliv jednotlivě, ale jako celek“.
121. Kromě toho je podle mého názoru zřejmé, že Tribunál v napadeném rozsudku neposuzuje tyto důvody zcela izolovaně jeden od druhého(48). Samostatný přezkum těchto souvisejících důvodů podle všeho pouze odpovídá logice řádného posuzování argumentů Komise. Domnívám se tudíž, že se tvrzení Komise, dle něhož byly její argumenty v napadeném rozsudku zkresleny, jeví jako neopodstatněné.
122. V této souvislosti rovněž dodávám, že Komise podle mého názoru řádně nevysvětlila, jak by takový způsob přezkumu Tribunálu, kdy by posuzoval tři související důvody společně, mohl vést k jinému výsledku. Analýza Tribunálu se v každé fázi soustředila na posouzení otázky, zda Komise splnila povinnost dostatečně prokázat – v napadených rozhodnutích, jakož i ve světle vysvětlení poskytnutých v průběhu řízení v prvním stupni – riziko, že by dotčený rozhodovací proces byl vážně ohrožen s ohledem na specifické důvody, na které se odvolává, a na předložené relevantní důkazy(49).
123. Kromě toho není přesvědčivý ani argument, že napadený rozsudek nezohlednil v této souvislosti relevantní aspekty.
124. Tribunál předně ve své judikatuře opakovaně uznal, že vnější tlak může představovat legitimní důvod pro omezení přístupu k dokumentům(50).
125. S tímto souhlasím. Musí však být předloženy důkazy, které prokazují, že existuje rozumně předvídatelné riziko, že rozhodnutí, které má být přijato, bude podstatně ovlivněno takovými vnějšími tlaky. Úvahy Tribunálu obsažené v bodech 129 a 134 napadeného rozsudku se týkají nedostatku důkazů předložených na podporu tvrzení, že by vnější tlak ovlivnil rozhodovací proces. Jeho závěry nebyly založeny na tom, zda předmětný vnější tlak směřoval zvlášť proti Komisi či zvlášť proti členským státům. Vycházely naopak z neexistence důkazů, které by umožnily prokázat souvislost mezi vnějším tlakem a možnou újmou způsobenou zpřístupněním. V tomto ohledu rovněž nevidím žádný další relevantní aspekt, který by Tribunál mohl ve své analýze opomenout a který by v případě zohlednění zpochybnil závěr učiněný v bodě 136 napadeného rozsudku.
126. Stejně tak platí, že Tribunál nezaložil své posouzení na tom, zda napadená rozhodnutí výslovně odkazují na rozhodovací proces probíhající ve výboru Scopaff, nebo obecně na „stálé výbory“, aby dospěl k závěru, že tato rozhodnutí neobsahují nezbytné důkazy o rizicích, kterých se Komise dovolává. Bez ohledu na to, zda pojem „stálé výbory“ zahrnuje i výbor Scopaff, napadená rozhodnutí neobsahovala žádné konkrétní důkazy, které by zvláště souvisely s dotčeným rozhodovacím procesem.
127. Konečně Tribunál nepoužil nesprávné právní kritérium, pokud jde o spornou výjimku. Mám za to, že Komise vykládá body 119 a 130 napadeného rozsudku mimo jejich kontext. Tyto pasáže odkazují na skutečnost, že předmětný rozhodovací proces, který trval několik let, nedosáhl zamýšleného cíle, a to navzdory důvěrnému zacházení s dotčenými dokumenty. Tribunál v podstatě nestanovil žádné kritérium v rámci výjimky uvedené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, ale pouze posoudil důkazní hodnotu určitých skutkových okolností tvrzených Komisí.
128. Závěrem lze říci, že se Tribunál v těchto bodech neodchýlil od zavedeného požadavku, podle něhož musí být předloženy důkazy prokazující, že existuje rozumně předvídatelné riziko, že rozhodnutí, které má být přijato, bude podstatně ovlivněno v důsledku vnějšího tlaku. Jak vyplývá z bodu 136 napadeného rozsudku, Tribunál ve skutečnosti konstatoval, že Komise toto právní kritérium nesplnila.
129. Proto je třeba jako neopodstatněnou zamítnout i třetí výtku druhé části a společně s ní i kasační opravný prostředek v celém rozsahu.
VII. K nákladům řízení
130. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 téhož řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
131. Vzhledem k tomu, že Pollinis France požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit Komisi náhradu nákladů řízení souvisejících s tímto řízením o kasačním opravném prostředku.
VIII. Závěry
132. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl,
– uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení.
1 Původní jazyk: angličtina.
2 Jak napsal Robert Burns ve své básni „Polní myšce“ z roku 1785: „plán nejlepší, jímž hlavu láme si člověk, myš – co z všeho zbude?“ [(pozn. překladatele – autorem překladu J. V. Sládek)].
3 Rozsudek ze dne 14. září 2022 (T‑371/20 a T‑554/20, EU:T:2022:556) (dále jen „napadený rozsudek“).
4 Jedná se o francouzskou nevládní organizaci, jejíž činnost se týká ochrany životního prostředí, konkrétně ochrany včel.
5 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).
6 Úř. věst. 2011, L 55, s. 13.
7 Vzorový jednací řád výborů – Jednací řád [název výboru] výboru (Úř. věst. 2011, C 206, s. 11, dále jen „vzorový jednací řád“).
8 Nařízení Komise (EU) č. 546/2011 ze dne 10. června 2011, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009, pokud jde o jednotné zásady pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin (Úř. věst. 2011, L 155, s. 127).
9 Nařízení (ES) č. 1367/2006 Evropského parlamentu a Rady ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13).
10 Viz například Sager (dánsky), Angelegenheit (německy), θέμα (řecky), asunto (španělsky), question (francouzsky), pitanje (chorvatsky), questione (italsky), klausimas (litevsky), kwistjoni (maltsky), spraw (polsky), chestiune (rumunsky), zadevo (slovinsky) a fråga (švédsky).
11 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. V některých dalších jazykových zněních, jako například v českém, maďarském a maltském, se v obou ustanoveních rovněž používá tentýž pojem.
12 Viz mimo jiné článek 3 v dánském (Emner), německém (Sachverhalt), španělském (temas), francouzském (matière), italském (aspetti), polském (kwestii), rumunském (subiect) a slovinském (vprašanju) znění nařízení. Je třeba také zmínit, že v některých jiných jazykových zněních, jako je řecké, finské, litevské a švédské, se pojem odpovídající výrazu „záležitost“ vůbec nevyskytuje.
13 Viz poznámka pod čarou 10 výše.
14 Tato zásada je také vyjádřena v čl. 10 odst. 3 SEU a čl. 15 odst. 1 a čl. 298 odst. 1 SFEU.
15 Jedná se o právo, které je rovněž zakotveno v článku 42 Listiny základních práv Evropské unie.
16 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2023, Breyer v. REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, bod 70 a citovaná judikatura). Pokud jde konkrétně o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení, viz mimo jiné rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 82 a citovaná judikatura).
17 Rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, body 73 až 77).
18 Tamtéž, body 75 až 77.
19 Obdobně viz stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve věci De Masi a Varoufakis v. ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, body 81 až 84).
20 V tomto smyslu viz body 6 a 11 odůvodnění nařízení č. 1049/2001. V tomto ohledu viz rovněž bod 60 napadeného rozsudku.
21 Viz například rozsudek ze dne 7. února 2018, Access Info Europe v. Komise (T‑851/16, EU:T:2018:69, body 90 až 94).
22 Viz zejména rozsudky ze dne 25. ledna 2023, De Capitani v. Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15, bod 78 a citovaná judikatura), a ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise (T‑144/05, EU:T:2008:596, bod 80).
23 Rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2016:540, body 75 až 77).
24 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. ledna 2021, Land Baden-Württemberg (Interní komunikace) (C‑619/19, EU:C:2021:35, bod 46 a citovaná judikatura). Viz také stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, body 60 a 76).
25 Obdobně viz stanovisko generálního advokáta P. Pikamäea ve věci De Masi a Varoufakis v. ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, body 85 a 86).
26 Rozsudek ze dne 7. června 2011 (T‑471/08, EU:T:2011:252, body 3 až 12 a 73 až 76).
27 Rozsudek ze dne 20. září 2016 (T‑51/15, EU:T:2016:519, body 26 a 27).
28 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 86). V souvislosti se správními a soudními řízeními viz také rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, body 77 a 78).
29 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, body 92 až 112). Viz také stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, bod 68).
30 Viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 87).
31 Viz rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 74 až 77).
32 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet International v. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, body 126 a 127).
33 Viz například rozsudek ze dne 28. října 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Vydávání a zásada ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, body 119 a 120 a citovaná judikatura).
34 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
35 Uvedený bod zní takto: „[...] I kdyby byl takový cíl prokázán, neznamená to totiž samo o sobě, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí probíhal rozhodovací proces, jehož předmětem byl takový dokument“. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
36 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
37 V tomto ohledu viz čl. 12 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 nařízení č. 1107/2009. V tomto ohledu viz rovněž bod 57 napadeného rozsudku.
38 Viz bod 53 napadeného rozsudku: „Komise ostatně uvedla, že úřad[…] EFSA […] požádala […] o zapojení odborníků z členských států a zúčastněných stran, aby byla zohledněna všechna stanoviska, což by mělo umožnit rychlé přijetí revidovaných pokynů týkajících se včel“.
39 Viz bod 59 napadeného rozsudku.
40 Rozhodnutí ve věci 2142/2018/EWM týkající se odepření Evropské komise poskytnout přístup ke stanoviskům členských států k pokynům týkajícím se hodnocení rizik pesticidů pro včely. Viz zejména body 13, 14, 21, 34 a 35 uvedeného rozhodnutí.
41 Viz zejména body 96 a 97 napadeného rozsudku.
42 Rozsudek ze dne 28. května 2020, ViaSat v. Komise (T‑649/17, EU:T:2020:235).
43 Viz mimo jiné rozsudek ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, bod 34 a citovaná judikatura).
44 Pokud jde o přehled těchto případů, viz rozsudek ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 81 a citovaná judikatura).
45 Tamtéž, bod 80.
46 Viz zejména bod 113 napadeného rozsudku.
47 Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
48 Viz například bod 111 napadeného rozsudku.
49 Viz zejména body 91, 106, 111, 114, 119, 126 a 129 napadeného rozsudku.
50 Viz například rozsudek ze dne 25. ledna 2023, De Capitani v. Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15, bod 85 a citovaná judikatura).
