–

za estonskou vládu, N. Grünberg a M. Kriisa, jako zmocněnkyněmi,

–

za španělskou vládu A. Ballesteros Panizem a M. J. Ruiz Sánchez, jako zmocněnci,

–

za Evropskou komisi C. Cattabriga, L. Grønfeldt a E. Randvere, jako zmocněnkyněmi,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi I. L., moldavským státním příslušníkem s bydlištěm v Estonsku, vůči němuž byl vydán příkaz k opuštění území, a Politsei‑ja Piirivalveamet (Policejní a pohraniční úřad, Estonsko) (dále jen „PPA“) ohledně rozhodnutí, kterým PPA nařídil zajištění I. L. z důvodu, že představuje reálné nebezpečí spáchání trestného činu, jehož objasnění a potrestání by mohly značně ztížit proces vyhoštění.

3

Body 16 a 17 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádějí:

4

V článku 3 bodu 7 této směrnice je „nebezpečí skrývání se“ definováno jako „existence důvodů týkajících se konkrétního případu a založených na právem stanovených objektivních kritériích, které vedou k domněnce, že by se státní příslušník třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, mohl skrývat“.

5

Článek 15 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:

„Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že:

Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“

6

Článek 68 väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (zákon o povinnosti vycestovat a o zákazu vstupu) ze dne 21. října 1998 (RT I 1998, 98, 1575), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „VSS“), nadepsaný „Nebezpečí skrývání se v případě cizince“, zní následovně:

„Při přijetí příkazu k opuštění území nebo zajištění cizince je nutno posoudit existenci nebezpečí, že se cizinec bude skrývat. Nebezpečí, že se cizinec bude skrývat, je dáno, pokud:

7

Článek 15 VSS, nadepsaný „Zajištění cizince a postup při vyhoštění“, stanoví:

„1)   Cizinec může být zajištěn podle níže uvedeného odstavce 2, pokud nelze účinně uplatnit opatření dohledu stanovená tímto zákonem. Zajištění musí být v souladu se zásadou proporcionality a v každém případě musí zohledňovat relevantní skutečnosti týkající se cizince.

2)   Cizinec může být zajištěn, pokud uplatnění opatření dohledu stanovených tímto zákonem nezaručuje účinný výkon příkazu k opuštění území, a zejména pokud:

[...]“

8

I. L. je moldavský státní příslušník, který pobýval v Estonsku na základě osvobození od vízové povinnosti.

9

Dne 12. října 2020 byl zadržen z důvodu podezření, že své partnerce a další ženě způsobil tělesné utrpení a újmu na zdraví.

10

Rozsudkem ze dne 13. října 2020 uznal Ha rju Maakohus (soud prvního stupně v Harju, Estonsko) I. L. vinným z trestného činu tělesného týrání a odsoudil jej k trestu odnětí svobody v trvání jednoho roku, jednoho měsíce a dvaceti osmi dní s podmíněným odkladem na zkušební dobu v trvání dvou let. Tento soud však nařídil propuštění I. L.

11

Téhož dne PPA předčasně ukončil pobyt I. L. na estonském území a nařídil v prostorách Harju Maakohus (soud prvního stupně v Harju) jeho zajištění. Toto rozhodnutí odůvodnil PPA „nebezpečím skrývání se“ ve smyslu čl. 15 odst. 2 bodu 1 VSS. V protokolu o zajištění se uvádí, že dotyčný byl zajištěn s ohledem na svůj postoj ke spáchanému trestnému činu a na své chování po odsouzení. Podle PPA existovaly důvody se za těchto podmínek domnívat, že dotyčný se může i přes slib opustit zemi dobrovolně a žádost o vydání příkazu k dobrovolnému opuštění území pokusit vyhýbat vyhoštění.

12

PPA zaslal I. L. rovněž příkaz k opuštění estonského území z důvodu, že tam pobývá neoprávněně.

13

Usnesením ze dne 15. října 2020, kterým bylo vyhověno žádosti PPA, povolil Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu, Estonsko) umístění I. L. do zajišťovacího zařízení až do data jeho vyhoštění bez možnosti prodloužení tohoto zajištění po 15. prosinci 2020.

14

Usnesením ze dne 2. prosince 2020 Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinnu, Estonsko) zamítl žalobu na neplatnost podanou I. L. proti usnesení Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu).

15

Mezitím byl I. L. dne 23. listopadu 2020 vyhoštěn do Moldavska.

16

I. L. podal kasační opravný prostředek k Riigikohus (Nejvyšší soud, Estonsko) znějící na zrušení usnesení Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinnu) a na určení protiprávnosti jeho zajištění. V kasačním opravném prostředku I. L. upřesnil, že je oprávněn podat žalobu na náhradu škody proti PPA, pokud Riigikohus (Nejvyšší soud) vydá rozsudek určující protiprávnost jeho zajištění.

17

Předkládající soud upřesňuje, že ve sporu v původním řízení se jedná pouze o povolení k zajištění, jež se týkalo I. L.

18

Na rozdíl od posouzení provedeného PPA má tento soud za to, že zajištění I. L. nemohlo být nařízeno na základě „nebezpečí skrývání se“ ve smyslu čl. 15 odst. 2 bodu 1 VSS. Uvedený soud v tomto ohledu konstatuje, že za okolností sporu v původním řízení nenastal žádný z případů uvedených v článku 68 tohoto zákona, jehož předmětem je definice pojmu „nebezpečí skrývání se“.

19

Pokud jde konkrétně o kritérium stanovené v čl. 68 bodě 4 VSS, který upravuje případ odsouzení za trestný čin k trestu odnětí svobody, předkládající soud uvádí, že toto kritérium předpokládá existenci pravomocného rozhodnutí. Rozhodnutí o odsouzení I. L. nabylo přitom právní moci až po rozhodnutí Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu) o povolení jeho zajištění.

20

Předkládající soud dodává, že zajištění nemohlo být založeno ani na čl. 15 odst. 2 bodech 2 a 3 VSS, které se týkají nesplnění povinnosti spolupráce a neexistence dokladů nezbytných pro návrat.

21

V důsledku toho má předkládající soud za to, že legalita zajištění I. L. závisí na případné taxativní povaze výčtu stanoveného v čl. 15 odst. 2 VSS.

22

Podle prvního výkladu jsou všechny tři důvody zajištění uvedené v čl. 15 odst. 2 VSS taxativní. Vzhledem k tomu, že I. L. nesplňuje žádný z těchto tří důvodů, musí být jeho zajištění považováno za nezákonné.

23

Podle druhého výkladu nejsou uvedené důvody taxativní, ale představují obecné kritérium, a sice nebezpečí, že bude ohrožen účinný výkon vyhoštění, které vyplývá z čl. 15 odst. 2 první věty VSS.

24

Předkládající soud má za to, že okolnosti věci v původním řízení mohou skutečně takové nebezpečí představovat, jelikož existovalo reálné riziko, že se I. L. pokusí vyřešit konflikt, který měl se svou bývalou partnerkou, a dopustí se při této příležitosti nového trestného činu. Objasnění takového trestného činu a uložení trestu za něj soudním rozhodnutím, jakož i případně výkon uloženého trestu by přitom mohly vést k odkladu výkonu jeho vyhoštění na neurčito.

25

Tento soud si klade otázku ohledně slučitelnosti takového výkladu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115.

26

Tento soud se konkrétně táže, zda čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 může být vykládán v tom smyslu, že povoluje zajištění na základě výše uvedeného obecného kritéria, a sice rizika, že bude ohrožen účinný výkon vyhoštění, nebo zda musí být splněn některý ze dvou důvodů výslovně uvedených v tomto ustanovení.

27

Za těchto podmínek se Riigikohus (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být čl. 15 odst. 1 první věta [směrnice 2008/115] vykládán v tom smyslu, že členské státy mohou zajistit státního příslušníka třetí země, u něhož hrozí reálné nebezpečí, že se během pobytu na svobodě před vyhoštěním dopustí trestného činu, jehož objasnění a potrestání může podstatně ztížit výkon vyhoštění?“

28

Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že umožňuje členskému státu nařídit zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země pouze na základě obecného kritéria vycházejícího z rizika ohrožení účinného výkonu vyhoštění, aniž je splněn některý ze zvláštních důvodů pro zajištění stanovených a jasně vymezených právními předpisy přijatými k provedení tohoto ustanovení do vnitrostátního práva.

29

Podle vysvětlení, která poskytl Soudnímu dvoru, předkládající soud konstatuje, že za okolností sporu v původním řízení není splněn žádný ze zvláštních důvodů zajištění stanovených v čl. 15 odst. 2 VSS, jímž byl do estonského práva proveden čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, založených na existenci nebezpečí skrývání se, na nesplnění povinnosti spolupráce a na neexistenci dokladů nezbytných pro návrat. Tento soud má naopak za to, že je splněno obecné kritérium označené v položené otázce, a sice nebezpečí, že bude ohrožen účinný výkon vyhoštění, jelikož existovalo reálné riziko, že se dotčená osoba dopustí trestného činu, jehož objasnění a potrestání by mohly vést k odkladu vyhoštění na neurčité datum.

30

Je třeba uvést, že podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 je zajištění dotyčného povoleno pouze za účelem „přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění“.

31

Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že členské státy mohou dotčenou osobu zbavit osobní svobody jejím zajištěním pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním této osoby (rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 37 a citovaná judikatura).

32

Z toho vyplývá, že je-li zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země nařízeno za účelem vyhoštění, má pouze zajistit účinnost řízení o navrácení a nemá žádný sankční účel (rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 38).

33

Zajišťovací opatření nařízené členským státem na základě vnitrostátních právních předpisů, jež byly přijaty k provedení čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, musí splňovat obecné kritérium vycházející z nebezpečí, že bude ohrožen účinný výkon vyhoštění.

34

To však neznamená, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být chápán v tom smyslu, že obecné kritérium jako takové zakládá důvod pro zajištění a umožňuje členskému státu nařídit zajišťovací opatření pouze na tomto základě.

35

Článek 15 odst. 1 směrnice 2008/115 totiž výslovně stanoví dva důvody pro zajištění, které vycházejí jednak z existence nebezpečí skrývání se, které je definováno v čl. 3 bodu 7 této směrnice, a jednak z okolnosti, že se dotyčná osoba vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.

36

Je pravda, jak uvedl generální advokát v bodech 30 až 34 svého stanoviska, že z první věty čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, a především ze slova „zejména“, vyplývá, že tyto dva důvody nejsou taxativní. Členské státy tedy mohou k doplnění obou důvodů výslovně uvedených v tomto ustanovení stanovit další zvláštní důvody pro zajištění.

37

Je však třeba zdůraznit, že možnost členských států upravit další důvody pro zajištění je striktně omezena jak požadavky vyplývajícími ze samotné směrnice 2008/115, tak požadavky vyplývajícími z ochrany základních práv, a zejména ze základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

38

V tomto ohledu je nutno zaprvé uvést, že jak bylo připomenuto v bodech 30 až 33 tohoto rozsudku, zajištění může být nařízeno pouze v případě, že výkon rozhodnutí o navrácení ve formě vyhoštění může být ohrožen chováním dotyčné osoby, a jeho jediným cílem musí být zajištění účinnosti řízení o navrácení.

39

V projednávané věci je třeba konstatovat, že takové obecné kritérium, jako je kritérium popsané v položené otázce, které vychází z rizika ohrožení účinného výkonu vyhoštění, tento požadavek splňuje.

40

Zadruhé by využití zajištění za účelem vyhoštění mělo být omezené a mělo by podléhat dodržení zásady proporcionality, jak potvrzuje i bod 16 odůvodnění směrnice 2008/115.

41

Je třeba připomenout, že cílem směrnice 2008/115 je zavést účinnou politiku pro vyhošťování a dobrovolný návrat při plném respektování základních práv a důstojnosti dotyčných osob (rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 39 a citovaná judikatura).

42

Každé zajištění, na které se vztahuje tato směrnice, je striktně vymezeno ustanoveními její kapitoly IV, aby bylo zajištěno dodržení zásady proporcionality s ohledem na užité prostředky a sledované cíle, a dále dodržení základních práv dotčených státních příslušníků třetích zemí (rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 40 a citovaná judikatura).

43

Z toho vyplývá, že doplnění dalšího důvodu pro zajištění členským státem nemůže v žádném případě mířit na situaci, kdy k zajištění účinnosti řízení o navrácení postačuje použití mírnějších donucovacích opatření, jež jsou zejména v souladu se základními právy dotčených osob.

44

Pokud jde konkrétně o požadavky vyplývající z ochrany základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny, je třeba odkázat na závěry vyplývající z rozsudku ze dne 15. března 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).

45

V tomto rozsudku Soudní dvůr uvedl, že článek 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31), tím, že dovoluje zajištění žadatele za účelem jeho přemístění podle tohoto nařízení, existuje-li vážné nebezpečí útěku tohoto žadatele, stanoví omezení výkonu základního práva na svobodu (rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 36).

46

Stejně tak čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 tím, že umožňuje zajištění státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, stanoví, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, omezení základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny.

47

V tomto ohledu z čl. 52 odst. 1 Listiny vyplývá, že každé omezení výkonu tohoto práva musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu tohoto práva a zásadu proporcionality. Článek 52 odst. 3 Listiny stanoví, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá EÚLP, s tím, že unijní právo může poskytnout širší ochranu. Pro účely výkladu článku 6 Listiny je tedy třeba zohlednit článek 5 EÚLP jakožto minimální úroveň ochrany (rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 37).

48

Pokud jde o požadavky, které musí splňovat právní základ omezení práva na svobodu, Soudní dvůr ve světle rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. října 2013, Del Río Prada v. Španělsko (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), uvedl, že vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být k tomu, aby splňoval požadavky čl. 52 odst. 1 Listiny, dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný v jeho uplatňování, aby se zabránilo veškerému riziku svévole [rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 38, a v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2020, JZ (Trest odnětí svobody v případě zákazu vstupu), C‑806/18, EU:C:2020:724, bod 41].

49

K tomuto posledně uvedenému hledisku Soudní dvůr rovněž uvedl, že cílem záruk ve vztahu ke svobodě zakotvených jak v článku 6 Listiny, tak v článku 5 EÚLP je zejména ochrana jednotlivce před svévolí. Aby bylo opatření spočívající ve zbavení svobody uplatňováno v souladu s tímto cílem, je tedy zejména zapotřebí, aby při něm nebyly orgány vedeny zlým úmyslem nebo snahou klamat (rozsudky ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 39 a ze dne 12. února 2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, bod 59).

50

Z výše uvedeného vyplývá, že zajištění státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, což je závažný zásah do jeho práva na svobodu, je podmíněno dodržováním striktních záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost a ochrana před svévolí (rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 40).

51

Pokud jde v projednávané věci o požadavek právního základu, je třeba konstatovat, že omezení práva na svobodu za okolností sporu v původním řízení je založeno na článku 15 VSS, a sice na ustanovení vnitrostátního práva, které provádí čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115.

52

Po tomto upřesnění je nutno si položit otázku ohledně dodržení ostatních výše uvedených záruk v případě uvedeném v položené otázce, kdy je dotyčný zajištěn pouze na základě obecného kritéria vycházejícího z rizika, že bude ohroženo účinné provedení vyhoštění, aniž je splněn některý ze zvláštních důvodů pro zajištění stanovených tímto vnitrostátním právním ustanovením.

53

V souladu s judikaturou připomenutou v bodech 47 až 49 tohoto rozsudku je třeba v této souvislosti zdůraznit, že pravomoc provádět individuální posouzení, kterou mají dotčené orgány, musí být vykonávána v určitých předem stanovených mezích. Proto je zásadní, aby kritéria definující důvod pro zajištění, byla jasně vymezena závazným aktem, jehož uplatňování bude předvídatelné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 42).

54

Je přitom nutno konstatovat, že obecné kritérium vycházející z rizika, že účinný výkon vyhoštění bude ohrožen, nesplňuje požadavky srozumitelnosti, předvídatelnosti a ochrany před svévolí, jak správně uvedla Evropská komise. Takové kritérium totiž vzhledem k jeho nedostatečné přesnosti, zejména pokud jde o vymezení skutečností, které musí příslušné vnitrostátní orgány vzít v úvahu při posouzení existence rizika, na kterém je založeno, neumožňuje dotyčným osobám s požadovanou mírou jistoty předvídat, v jakých případech by mohly být zajištěny. Ze stejných důvodů neposkytuje takové kritérium těmto osobám přiměřenou ochranu před svévolí.

55

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje členskému státu nařídit zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země pouze na základě obecného kritéria vycházejícího z rizika ohrožení účinného výkonu vyhoštění, aniž je dán některý ze zvláštních důvodů pro zajištění stanovených a jasně vymezených právními předpisy přijatými k provedení tohoto ustanovení do vnitrostátního práva.

56

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí,

musí být vykládán v tom smyslu, že

neumožňuje členskému státu nařídit zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země pouze na základě obecného kritéria vycházejícího z rizika ohrožení účinného výkonu vyhoštění, aniž je dán některý ze zvláštních důvodů pro zajištění stanovených a jasně vymezených právními předpisy přijatými k provedení tohoto ustanovení do vnitrostátního práva.