–

za Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, dříve Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice I. Ştefanem, jako zmocněncem,

–

za Evropskou komisi J. Baquero Cruzem, L. Mantlem a I. Rogalskim, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 3 SEU ve spojení s čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU, čl. 1 odst. 1 písm. a) Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, vypracované na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii a podepsané v Bruselu dne 26. července 1995 (Úř. věst. 1995, C 316, s. 49, dále jen „úmluva o ochraně finančních zájmů“), jakož i čl. 57 odst. 1 a 3 a článku 98 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o zrušení ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. 2006, L 210, s. 25), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 539/2010 ze dne 16. června 2010 (Úř. věst. 2010, L 158, s. 1, dále jen „nařízení č. 1083/2006“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci žaloby podané Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (ministerstvo veřejných prací, rozvoje a správy, Rumunsko), dříve nazývaným Ministerul Dezvoltării Regionale Sáncheziei iei Publice (ministerstvo pro regionální rozvoj a veřejnou správu, Rumunsko) (dále jen „ministerstvo“), proti usnesení, kterým státní zastupitelství nařídilo zastavení trestního stíhání zahájeného proti NE ve věci trestného činu v souvislosti s neoprávněným přisvojením finančních prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropské unie.

3

Článek 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů stanoví:

„1.   Pro účely této úmluvy je podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Evropských společenství:

[…]“

4

Článek 2 bod 7 nařízení č. 1083/2006, nadepsaný „Definice“, zní takto:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

5

Článek 57 odst. 1 tohoto nařízení, nadepsaný „Stálost operací“, stanoví:

„1.   Členský stát nebo řídící orgán zajistí, že příspěvek z fondů na operaci zahrnující investici do infrastruktury nebo produktivní investici bude zachován, pouze pokud do pěti let od ukončení neprojde tato operace podstatnou změnou způsobenou buď změnou formy vlastnictví položky infrastruktury, nebo zastavením výrobní činnosti, ovlivňující její povahu nebo prováděcí podmínky nebo poskytující podniku či veřejnému subjektu nepatřičnou výhodu.

Akce spadající do oblasti pomoci z Evropského sociálního fondu se posuzují tak, jako by u nich příspěvek nebyl zachován, pouze tehdy, pokud podle platných pravidel o státní podpoře ve smyslu článku 107 Smlouvy o fungování Evropské unie podléhají povinnosti zachování investice a jestliže během období stanoveného v těchto pravidlech projdou podstatnou změnou v důsledku zastavení výrobní činnosti.

V případě zachování investice malými a středními podniky mohou členské státy zkrátit lhůtu stanovenou v prvním pododstavci na tři roky.“

6

Článek 98 uvedeného nařízení, nadepsaný „Finanční opravy prováděné členskými státy“, zní takto:

„1.   Členské státy odpovídají především za vyšetřování nesrovnalostí, přičemž jednají na základě důkazů o jakékoli významné změně ovlivňující povahu nebo podmínky provádění nebo kontroly operací nebo operačních programů, a za provádění požadovaných finančních oprav.

2.   Členský stát provádí finanční opravy požadované v souvislosti s jednotlivými nebo systémovými nesrovnalostmi zjištěnými u operací nebo operačních programů. Opravy prováděné členským státem spočívají ve zrušení celého příspěvku na operační program z veřejných zdrojů nebo jeho části. Členský stát bere v úvahu povahu a závažnost nesrovnalostí a finanční ztrátu, která fondům vznikla.

Takto uvolněné zdroje z fondů může členský stát znovu použít pro dotyčný operační program do 31. prosince 2015 v souladu s odstavcem 3.

[…]

3.   Příspěvek zrušený podle odstavce 2 nelze znovu použít na operaci nebo operace, u nichž se oprava provedla, a v případě, že finanční oprava byla provedena z důvodů systémové nesrovnalosti, ani na stávající operace v rámci celé prioritní osy nebo její části, u níž k této systémové nesrovnalosti došlo.

4.   V případě systémových nesrovnalostí rozšíří členský stát vyšetřování na všechny operace, které by mohly být dotčeny.“

7

Článek 181 odst. 1 legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (zákon č. 78/2000 o prevenci, odhalování a trestání korupce) ze dne 8. května 2000, ve znění legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (zákon č. 187/2012, kterým se provádí zákon č. 286/2009, trestní zákoník) (dále jen „čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000“), stanoví:

„Použití nebo předložení ve zlé víře nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení si finančních prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropské unie či rozpočtů spravovaných Evropskou unií nebo jejím jménem, bude potrestáno trestem odnětí svobody od dvou do sedmi let a odnětím některých práv.“

8

Článek 2 odst. 1 písm. b) Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (mimořádné nařízení vlády č. 66/2011 o předcházení, konstatování a sankcionování nesrovnalostí v souvislosti s čerpáním a využíváním prostředků Evropské unie nebo souvisejících vnitrostátních veřejných finančních prostředků) ze dne 29. června 2011 zní takto:

„Pro účely tohoto mimořádného nařízení [se ‚podvodem‘ rozumí] trestný čin spáchaný v souvislosti s čerpáním nebo využíváním prostředků Evropské unie nebo souvisejících vnitrostátních veřejných finančních prostředků, který je sankcionován podle trestního zákoníku nebo jiných zvláštních zákonů.“

9

Článek 26 tohoto nařízení stanoví:

„S výjimkou případů, kdy právní úprava stanovená mezinárodním veřejným dárcem stanoví jinak, je orgán příslušný ke správě prostředků Evropské unie pověřen vypracováním protokolů o zjištění nesrovnalostí a určení rozpočtových pohledávek za použití článků 20 a 21, pokud:

10

Věc v původním řízení se týká podmínek realizace projektu nazvaného „Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă – Legendă și tradiție“ (klášter Cetățuia Negru Vodă – legenda a tradice). Tento projekt byl spolufinancován z prostředků Evropské unie na základě smlouvy o financování, jejichž příjemcem je Unitatea Administrativ Teritorială C. (územní samosprávný celek C., Rumunsko), zastoupený starostou, NE.

11

Tato smlouva zejména stanovila, že příjemce bude z vlastních finančních prostředků v období po uskutečnění projektu, a sice v období udržitelnosti projektu, tisknout a distribuovat reklamní materiály, jako jsou letáky, pohlednice, brožury, fotografická alba a turistické průvodce, za účelem zajištění propagace projektu.

12

Příjemce předložil jednak zprávu o udržitelnosti investice a jednak zprávu o distribuci reklamních materiálů.

13

Ministerstvo mělo za to, že mezi obsahem těchto zpráv a důkazy předloženými příjemcem při kontrole na místě existují neshody. Přestože posledně uvedený prohlásil, že v souladu se smlouvou realizoval a distribuoval reklamní materiál, není schopen to dostatečně doložit, což tedy podle ministerstva vyvolalo důvodné podezření, pokud jde o správnost předložených dokumentů. Ministerstvo tak tvrdí, že má k dispozici přesvědčivé indicie o předložení nepravdivých, nepřesných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů.

14

V návaznosti na trestní oznámení ministerstva zahájilo Parchetul de le pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (Státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru – Národní ředitelství pro boj proti korupci – služba příslušná pro oblast Pitești, Rumunsko) dne 14. února 2017 trestní řízení pro podezření ze spáchání trestného činu podle čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000, tj. že došlo k použití nebo předložení ve zlé víře nepravdivých, nepřesných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení si finančních prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropské unie.

15

Usnesením ze dne 12. května 2017 zahájilo Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (Národní ředitelství pro boj proti korupci – služba příslušná pro oblast Pitești, Rumunsko) trestní stíhání pro trestný čin uvedený v čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000.

16

Dne 1. srpna 2019 vydal státní zástupce usnesení o zastavení trestního stíhání, neboť shledal, že naplnění skutkové podstaty podle čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000 nebylo prokázáno. K odůvodnění tohoto rozhodnutí nejprve uvedl, že podle ustanovení smlouvy o financování jsou činnosti určené k zajištění zachování a pokračování činnosti propagace turistického produktu po dobu pěti let následujících po uskutečnění projektu, včetně tisku a distribuce reklamních materiálů, financovány z vlastního rozpočtu příjemce, a nikoli z rozpočtu Unie.

17

Dále uvedl, že příjemce předal zprávy, jejichž správnost obsahu ministerstvo zpochybňuje, po ukončení projektu v rámci kontroly ex post. Podle státního zástupce přitom nejsou naplněny objektivní znaky skutkové podstaty trestného činu uvedeného v čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000, neboť v projednávané věci chybí příčinná souvislost mezi předložením nebo použitím dokladů a neoprávněným přisvojením si evropských finančních prostředků. Státní zástupce tedy konstatuje, že k získání evropských finančních prostředků došlo během období realizace projektu a nebylo podmíněno předložením dokladů spadajících do období udržitelnosti projektu, takže nebylo možné konstatovat, že byl ohrožen unijní rozpočet.

18

Dne 29. srpna 2019 podalo ministerstvo stížnost k nejvyššímu státnímu zástupci státního zastupitelství při Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr – Národní ředitelství pro boj proti korupci, Rumunsko) proti uvedenému usnesení o zastavení trestního stíhání, přičemž tvrdí, že toto usnesení je protiprávní a nepodložené. Tato stížnost byla zamítnuta jako neopodstatněná.

19

Za těchto okolností podalo ministerstvo k Tribunalul Argeș (soud prvního stupně v Argeș, Rumunsko) žalobu proti usnesení o zastavení trestního stíhání ze dne 1. srpna 2019.

20

Na podporu své žaloby ministerstvo tvrdí, že předložení dokumentů obsahujících nesprávné informace po uplynutí lhůty pro realizaci projektu může představovat trestný čin podle čl. 181 odst. 1 zákona č. 78/2000. Domnívá se, že neoprávněné přisvojení si finančních prostředků z unijního rozpočtu, které vyplývá z předložení těchto dokumentů, musí být posuzováno ve světle podmínek stanovených ve smlouvě o financování, takže činnosti vztahující se k období udržitelnosti, i když pocházejí z doby po skutečné realizaci projektu, spadají do rámce smlouvy a do doby její platnosti.

21

Za těchto okolností se Tribunalul Argeş (soud prvního stupně v Argeş) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22

V předkládacím rozhodnutí Tribunalul Argeş (soud prvního stupně v Argeș) požádal, aby byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, na jejímž základě bude vydán tento rozsudek, projednána ve zrychleném řízení podle článku 105 jednacího řádu Soudního dvora. Na podporu své žádosti tento soud v podstatě uvedl, že ve sporu v původním řízení existuje riziko promlčení trestní odpovědnosti.

23

Článek 105 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že k žádosti předkládajícího soudu, nebo výjimečně i bez návrhu může předseda Soudního dvora po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodnout o projednání předběžné otázky ve zrychleném řízení, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.

24

V tomto ohledu je nutné připomenout, že takové zrychlené řízení představuje procesní nástroj, který má reagovat na mimořádně naléhavé situace (rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 19, jakož i citovaná judikatura).

25

V projednávané věci předseda Soudního dvora dne 14. září 2020 po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl, že není důvod vyhovět žádosti o projednání věci ve zrychleném řízení, jelikož předkládací rozhodnutí neobsahuje dostatečné údaje k prokázání výjimečných okolností, které by mohly odůvodnit, aby bylo o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce rozhodnuto bez zbytečného odkladu. Předkládající soud se totiž omezil na to, že na podporu své žádosti uvedl datum skutkových okolností a citoval vnitrostátní pravidla použitelná v oblasti promlčení trestní odpovědnosti, aniž se vyjádřil k použití těchto pravidel na spor v původním řízení.

26

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda pojem „podvod poškozující nebo ohrožující finanční zájmy“ Unie uvedený v čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje použití nepravdivých nebo nesprávných prohlášení učiněných po uskutečnění financovaného projektu s cílem vytvořit zdání, že jsou dodržovány povinnosti stanovené v období udržitelnosti projektu.

27

Podle znění čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů je „podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy“ Unie v oblasti výdajů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení nebo zadržování finančních prostředků z rozpočtu Unie.

28

„Podvod poškozující nebo ohrožující finanční zájmy“ Unie uvedený v čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů se tak vztahuje nejen na získání, ale i na neoprávněné zadržování finančních prostředků z rozpočtu Unie. Podvod, jehož cílem je neoprávněné zadržování finančních prostředků, tudíž může mít podobu nesplnění ohlašovacích povinností po získání uvedených finančních prostředků.

29

Pojem „podvod poškozující nebo ohrožující finanční zájmy“ Unie uvedený v čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů proto musí být nutně vykládán tak, že zahrnuje úmyslné použití nepravdivých nebo nesprávných prohlášení učiněných po uskutečnění financovaného projektu s cílem vytvořit zdání, že jsou dodržovány povinnosti stanovené smlouvou o financování v období udržitelnosti projektu za účelem neoprávněného zadržování finančních prostředků z rozpočtu Unie. Zahrnuje tak celé období, během kterého smlouva o financování ukládá příjemcům povinnosti, včetně období udržitelnosti.

30

Kromě toho původ prostředků, které slouží ke splnění povinnosti spojené se smlouvou o financování, je bezvýznamný, jelikož dodržení uvedené povinnosti je podmínkou pro poskytnutí a zachování finančních prostředků z rozpočtu Unie.

31

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že na první otázku je třeba odpovědět tak, že pojem „podvod poškozující nebo ohrožující finanční zájmy“ Unie uvedený v čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje použití nepravdivých nebo nesprávných prohlášení učiněných po uskutečnění financovaného projektu s cílem vytvořit zdání, že jsou dodržovány povinnosti stanovené v období udržitelnosti projektu.

32

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda zásada přednosti unijního práva musí být vykládána v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost vykládat ustanovení vnitrostátního práva v souladu s povinnostmi vyplývajícími z čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů.

33

Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba nejprve připomenout, že zásada přednosti unijního práva ukládá všem orgánům členského státu povinnost zajišťovat plný účinek jednotlivých unijních norem, přičemž právo členských států nemůže narušovat účinek přiznaný těmto jednotlivým normám na území uvedených států (rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 54 a citovaná judikatura).

34

V tomto ohledu je třeba uvést, že zásada konformního výkladu vnitrostátního práva, podle níž je vnitrostátní soud povinen vykládat vnitrostátní právo v co možná největším rozsahu v souladu s požadavky unijního práva, je inherentní systému Smluv v tom, že umožňuje, aby vnitrostátní soud v rámci svých pravomocí zajistil plnou účinnost unijního práva při rozhodování sporu, který mu byl předložen (rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 55 a citovaná judikatura).

35

Je proto věcí předkládajícího soudu, aby v projednávané věci posoudil, zda vnitrostátní právo může být vykládáno v tom smyslu, že se vztahuje nejen na získání, ale i na neoprávněné zadržování finančních prostředků, když toto zadržování může být podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie, jak je definován v čl. 1 odst. 1 písm. a) Úmluvy o ochraně finančních zájmů.

36

V tomto kontextu je třeba dále uvést, že čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU ukládá členským státům povinnost dosáhnout přesného výsledku, pokud jde o přijetí odrazujících a účinných opatření, jakož i jejich povinnost přijmout k zamezení podvodů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní finanční zájmy, která není vázána na žádnou podmínku. Toto ustanovení má tedy podle zásady přednosti unijního práva ve vztazích s vnitrostátním právem členských států za následek, že samotným vstupem v platnost činí bez dalšího nepoužitelným jakékoli stávající ustanovení vnitrostátního práva, které by s ním bylo v rozporu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další, C‑105/14, EU:C:2015:555, body 51 a 52).

37

S ohledem na odpověď poskytnutou na první předběžnou otázku je proto výklad vnitrostátního práva, podle kterého mohou být prohlášení, která lze kvalifikovat jako „podvod“ ve smyslu unijního práva, stíhána pouze tehdy, pokud k nim došlo při realizaci projektu, a nikoli v době udržitelnosti, bez ohledu na původ použitých finančních prostředků nedostatečný, a tedy v rozporu s povinnostmi vyplývajícími z unijního práva, neboť může zabránit přijetí účinných a odrazujících sankcí v případech podvodu poškozujícího nebo ohrožujícího finanční zájmy Unie.

38

Konečně při výkladu vnitrostátních ustanovení, který je v souladu s unijním právem, bude muset předkládající soud rovněž dbát na to, aby byla dodržována základní práva dotyčných osob a zabránit tomu, aby těmto osobám byly uloženy sankce, kterým by se vyhnuly, pokud by byla uplatněna tato ustanovení vnitrostátního práva, v souladu s povinnostmi vyplývajícími ze zásady legality trestných činů a trestů v trestním právu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další, C‑105/14, EU:C:2015:555, bod 53).

39

Pokud by tedy vnitrostátní soud dospěl k závěru, že konformní výklad vnitrostátních ustanovení naráží na zásadu legality trestných činů a trestů, nebyl by povinen se této povinnosti podřídit, třebaže by respektování této povinnosti umožnilo napravit vnitrostátní stav neslučitelný s unijním právem. V takovém případě je na vnitrostátním zákonodárci, aby přijal nezbytná opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 61, jakož i citovaná judikatura).

40

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že na druhou otázku je třeba odpovědět tak, že zásada přednosti unijního práva musí být vykládána v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu ukládá povinnost vykládat ustanovení vnitrostátního práva v souladu s povinnostmi vyplývajícími z čl. 325 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. a) úmluvy o ochraně finančních zájmů, pokud takový výklad nevede k porušení zásady legality trestných činů a trestů.

41

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto: