1.

Jak zdůrazňuje bod 1 odůvodnění směrnice 2000/60/ES ( 2 ), „[v]oda není běžný obchodní produkt, ale spíše dědictví, které je třeba chránit, střežit a podle toho s ním nakládat“. S globálním oteplováním ( 3 ) nabývá nutnost zajistit ochranu tohoto společného dědictví v Evropské unii ještě více na významu.

2.

Tato směrnice vytváří obecný rámec, v jehož mezích mohou orgány Unie, států a regionů definovat ucelené a sourodé politiky v oblasti vodní politiky ( 4 ). V tomto ohledu je jedním z cílů uvedené směrnice předejít zhoršení stavu všech útvarů povrchové vody v Unii.

3.

Ve věci v původním řízení přijal Premier ministre de la République française (předseda vlády Francouzské republiky) nařízení, podle něhož za účelem posouzení slučitelnosti programů a správních rozhodnutí s cílem předcházet zhoršení kvality vod „se nezohlední krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků“. Sdružení France Nature Environnement podalo žalobu pro překročení pravomoci (recours pour excès de pouvoir) ke Conseil d’État (Státní rada, Francie) s tím, že uvádí, že toto ustanovení není v souladu se směrnicí 2000/60, která podle jeho názoru zakazuje jakékoli zhoršení stavu útvarů povrchových vod, byť dočasné.

4.

Soudní dvůr je tedy vyzýván k tomu, aby přezkoumal, zda čl. 4 odst. 1 této směrnice umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům, aby v průběhu řízení o povolení určitého programu nebo projektu nezohledňovaly krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků na stav útvaru povrchových vod, a případně, za jakých podmínek se mohou uplatnit výjimky ze zákazu zhoršení stavu vodního útvaru zakotvené v tomto čl. 4 odst. 6 a 7.

5.

Podle bodů 1, 25 a 33 odůvodnění směrnice 2000/60 platí, že:

[…]

[…]

6.

Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Účel“, stanoví:

„Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:

[…]“

7.

Článek 2 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, zakotvuje:

„Pro účely této směrnice se:

[…]

[…]“

8.

Článek 4 téže směrnice, nadepsaný „Environmentální cíle“, stanoví:

„1.   Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:

6.   Dočasné zhoršení stavu vodních útvarů není porušením požadavků této směrnice, pokud je výsledkem okolností přírodní povahy nebo vyšší moci, které jsou výjimečné nebo nemohly být rozumně předpokládány, zejména extrémních povodní a déletrvajících suchých období, nebo důsledkem okolností způsobených haváriemi, které nebylo možné rozumně předvídat, a budou-li splněny všechny následující podmínky:

7.   Členské státy neporuší tuto směrnici, pokud:

jsou-li splněny všechny následující podmínky:

[…]“

9.

Článek 8 směrnice 2000/60, nadepsaný „Monitorování stavu povrchových vod, podzemních vod a chráněných oblastí“, zní takto:

„1.   Členské státy zajistí zřízení programů pro monitorování stavu vod za účelem zajištění provázaného a úplného přehledu o stavu vod v každé oblasti povodí:

2.   Tyto programy musí být proveditelné nejpozději do šesti let ode dne vstupu této směrnice v platnost, pokud příslušné právní předpisy nestanoví jinak. Takové monitorování je v souladu s požadavky uvedenými v příloze V.

[…]“

10.

Body 1.3, 1.3.1 a 1.3.4 přílohy V této směrnice stanoví:

„1.3. Monitorování ekologického stavu a chemického stavu povrchových vod

Monitorovací síť povrchových vod musí být zřízena v souladu s požadavky článku 8. Monitorovací síť musí být navržena tak, aby poskytla souvislý a souhrnný přehled o ekologickém a chemickém stavu v rámci každého povodí a aby umožnila klasifikaci vodních útvarů do pěti tříd odpovídajících normativním definicím v části 1.2. Členské státy zařadí do plánu povodí mapu nebo mapy znázorňující monitorovací síť povrchových vod.

[…]

1.3.1. Návrh situačního monitorování

[…]

Výběr monitorovacích míst

Situační monitorování musí být prováděno na dostatečném počtu útvarů povrchových vod tak, aby umožnilo hodnocení celkového stavu povrchových vod v každém povodí nebo dílčím povodí v oblasti povodí. Při výběru těchto vodních útvarů členské státy zajistí, aby bylo monitorování podle okolností prováděno v místech:

na dalších místech, která jsou potřebná k odhadům zatížení znečišťujícími látkami přesahujícím přes hranice členských států a do mořského prostředí.

[…]

1.3.4. Četnost monitorování

Pro období situačního monitorování mají být uplatněny níže uvedené hodnoty četností monitorování ukazatelů indikativních pro fyzikálně-chemické kvalitativní složky, pokud nebudou na základě odborných znalostí nebo expertního posudku zdůvodněny delší intervaly. Pro biologické nebo hydromorfologické kvalitativní složky by se monitorování mělo provádět alespoň jednou v průběhu období průzkumného monitorování.

Pro provozní monitorování stanoví členské státy potřebnou četnost monitorování pro každý ukazatel tak, aby zabezpečila dostatečné údaje pro spolehlivé vyhodnocení stavu příslušné kvalitativní složky. Vodítkem je, že se monitorování má uskutečňovat v intervalech, které nepřesahují intervaly uvedené v následující tabulce, pokud nebudou na základě odborných znalostí nebo expertního posudku zdůvodněny delší intervaly.

Četnost musí být zvolena tak, aby se dosáhla přijatelná úroveň spolehlivosti a přesnosti. Odhady spolehlivosti a přesnosti dosažené provozovaným monitorovacím systémem se uvedou v plánu povodí.

Četnost monitorování musí být zvolena se zřetelem k proměnlivosti ukazatelů vyplývající jak z přírodních, tak z antropogenních podmínek. Období, ve kterých se bude monitorování provádět, musí být vybrána tak, aby se minimalizoval vliv sezónní proměnlivosti na výsledky a tím se zajistilo, že výsledky odrážejí změny ve vodním útvaru v důsledku změn antropogenních vlivů. Bude-li to nezbytné pro dosažení tohoto cíle, musí být prováděno dodatečné monitorování v průběhu různých ročních období téhož roku.

[…]“

11.

Bod 2.4 přílohy V uvedené směrnice a v bodě 2.4.1 zejména stanoví, že „[m]onitorovací síť se navrhne tak, aby poskytla souvislý a vyčerpávající přehled o chemickém stavu podzemních vod v každém povodí a aby odhalila dlouhodobé antropogenně vyvolané vzestupné trendy koncentrace znečišťujících látek“.

12.

Článek L. 212-1 code de l’environnement (zákoník o životním prostředí), ve znění použitelném ve sporu v původním řízení, stanoví:

„I. ‐ Správní orgán vymezí povodí nebo skupiny povodí tak, že případně určí útvary podzemních vod a k nim přiléhajících vnitrozemských a pobřežních vod.

[…]

III. – Pro každé povodí nebo skupinu povodí se vyhotoví jeden nebo více hlavních plánů vodního hospodářství a nakládání s vodami, které stanoví cíle uvedené v odst. IV tohoto článku a pokyny umožňující naplnit zásady stanovené v článcích L. 211-1 a L. 430-1. […]

IV. ‐ Cíle v oblasti kvality a kvantity vod, které stanoví hlavní plány vodního hospodářství a nakládání s vodami, odpovídají:

1° U povrchových vod, s výjimkou umělých vodních útvarů nebo vodních útvarů silně pozměněných lidskými činnostmi, dobrému ekologickému a chemickému stavu;

[…]

4° Předcházení zhoršování kvality vody;

[…]

VII. ‐ Změny fyzikálních vlastností vod nebo výkon nových lidských činností mohou za podmínek vymezených dekretem podle bodu XIII ospravedlnit odůvodněné odchylky od dodržování cílů uvedených v odst. IV bodech 1° až 4° a v odst. VI.

[…]

XI. ‐ Programy a správní rozhodnutí v oblasti vod musí být v souladu nebo uvedeny do souladu s ustanoveními hlavních plánů vodního hospodářství a nakládání s vodami.

[…]

XIII. – Způsoby uplatňování tohoto článku stanoví nařízením Conseil d’État (Státní rada).“

13.

Článek R. 212-13 code de l’environnement (zákoník o životním prostředí), ve znění nařízení č. 2018-847 ( 6 ), stanoví:

„Pro účely použití článku L. 212-1 odst. IV bodě 4° spočívá předcházení zhoršení kvality vody v zajištění toho, že:

[…]

Pro účely posouzení slučitelnosti programů a správních rozhodnutí uvedených v článku L. 212-1 XI s cílem předcházení zhoršení kvality vod zmíněným v odst. IV bodě 4 téhož článku se zohlední opatření k zamezení a snížení znečištění a nezohlední se krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků.“

14.

Žalobou a dalším podáním, zaevidovanými dne 1. dubna 2019 a dne 22. září 2020, se sdružení France Nature Environnement obrátilo na Conseil d’État s žalobou pro překročení pravomoci proti Premier ministre (předseda vlády, Francie) a ministre de la Transition écologique et solidaire (ministryně pro ekologickou a solidární transformaci, Francie) směřující ke zrušení nařízení č. 2018-847 potud, pokud stanoví, že do článku R. 212-13 code de l’environnement (zákoník o životním prostředí) se vkládá závěrečný pododstavec, podle něhož se při posuzování slučitelnosti programů a správních rozhodnutí přijatých v oblasti vod s cílem předcházet zhoršování kvality vod „nezohlední krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků“ (dále jen „sporné ustanovení“), a dále implicitního rozhodnutí vyplývajícího ze zamítnutí vyhovět žádosti sdružení o zrušení tohoto ustanovení ze strany předsedy vlády.

15.

Na podporu své žaloby toto sdružení tvrdí, že sporné ustanovení porušuje směrnici 2000/60, a to zejména čl. 4 odst. 1 této směrnice, který zakazuje jakékoli zhoršení stavu vodních útvarů, ať krátkodobé nebo dlouhodobé.

16.

Předkládající soud uvádí, že v rozsudku ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433) ( 7 ) Soudní dvůr rozhodl, že čl. 4 odst. 1 písm. a) body i) až iii) směrnice 2000/60 musí být vykládán v tom smyslu, že členské státy jsou povinny – s výhradou udělení výjimky – odmítnout schválení konkrétního projektu, pokud může vést ke zhoršení stavu útvaru povrchové vody nebo pokud ohrožuje dosažení dobrého stavu povrchových vod či dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu takových vod ke dni stanovenému touto směrnicí.

17.

Podle předkládajícího soudu ze směrnice 2000/60 plyne, že členské státy musí odmítnout povolit konkrétní projekt, je-li tento projekt zejména s to způsobit zhoršení stavu útvaru povrchových vod, a to s výhradou dvou případů výjimky, které tato směrnice stanoví ve svém čl. 4 odst. 6 a 7.

18.

Ministryně pro ekologickou a solidární transformaci před tímto soudem tvrdila, že sporné ustanovení nespadá do působnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 6 směrnice 2000/60, která musí být výsledkem okolností přírodní povahy nebo vyšší moci, nýbrž do působnosti výjimky uvedené v čl. 4 odst. 7, která z působnosti pojmu porušení této směrnice vylučuje zhoršení stavu vodního útvaru v důsledku nových trvalých činností, které souvisejí s lidským rozvojem tehdy, jsou-li kumulativně splněny čtyři podmínky uvedené v tomto odstavci. V tomto ohledu předložila uvedená ministryně dokument vypracovaný příslušnými správními orgány členských států a Evropskou komisí v prosinci 2017, podle něhož v případě, že tyto činnosti mají pouze krátkodobý dočasný vliv na stav vodního útvaru a nemají dlouhodobé důsledky, mohou být povoleny, aniž by to bylo podmíněno dodržením podmínek uvedených v čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice.

19.

Za těchto okolností se Státní rada rozhodla přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

20.

Písemná vyjádření předložilo sdružení France Nature Environnement, francouzská, česká a nizozemská vláda a dále Komise. Sdružení France Nature Environnement, francouzská a nizozemská vláda a dále Komise během jednání k přednesu řečí, které se konalo dne 28. října 2021, předložily i ústní vyjádření.

21.

Svými dvěma otázkami, které je třeba zkoumat společně, se předkládající soud v podstatě dotazuje, zda článek 4 směrnice 2000/60 musí být vykládán v tom smyslu, že členským státům umožňuje, aby, posuzují-li slučitelnost konkrétního programu nebo projektu s cílem předejít zhoršení kvality vody, nezohledňovaly krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků na stav útvaru povrchových vod a případně, jaké podmínky musí tento program nebo projekt splňovat, aby byl podle čl. 4 odst. 6 a 7 povolen.

22.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí přijatou na základě čl. 175 odst. 1 ES (nyní čl. 192 odst. 1 SFEU). Stanoví společné zásady a obecný akční rámec ochrany vod a zajišťuje koordinaci, integraci a dále, v dlouhodobější perspektivě, rozvoj obecných zásad a struktur umožňujících ochranu a ekologicky udržitelné využívání vody v Unii. Společné zásady a obecný akční rámec, který uvedená směrnice stanoví, musí být následně rozvíjeny členskými státy prostřednictvím přijímání konkrétních opatření, a to v souladu se lhůtami zakotvenými touto směrnicí. Tato směrnice však nesměřuje k úplné harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vody ( 8 ).

23.

Podle čl. 1 písm. a) uvedené směrnice je jejím cílem stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů, a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech.

24.

Úvodem poznamenávám, že předkládající soud ve své první předběžné otázce odkazuje na stav „povrchových vod“. Následující analýza se proto zaměří na „povrchové vody“, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/60.

25.

V tomto ohledu čl. 4 odst. 1 písm. a) bod i) této směrnice stanoví, že při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí pro povrchové vody provedou členské státy potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod s výhradou uplatnění odstavců 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8.

26.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora se čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/60 neomezuje na programové uvedení pouhých cílů plánování hospodaření, ale jakmile je určen ekologický stav dotyčného vodního útvaru, ukládá povinnost zamezit zhoršení stavu útvarů vod, která vyvolává pro členské státy závazné účinky v každé etapě postupu stanoveného v této směrnici ( 9 ).

27.

Jinak řečeno, článek 4 uvedené směrnice neobsahuje pouze dlouhodobé plánovací povinnosti předpokládané plány řízení a programy opatření, nýbrž týká se také konkrétních projektů, na které se zákaz zhoršení stavu vodních útvarů vztahuje též ( 10 ). Členský stát je proto povinen zamítnout povolení projektu, pokud by tento projekt mohl zhoršit stav dotčeného vodního útvaru nebo ohrozit dosažení „dobrého stavu“ útvarů povrchových nebo podzemních vod, s výhradou výjimek stanovených rovněž v tomto článku 4 ( 11 ).

28.

Příslušné orgány jsou proto podle článku 4 směrnice 2000/60 povinny zkontrolovat, zda tento záměr může mít negativní účinky na vodu, které by byly v rozporu s povinnostmi zamezit zhoršení a zajistit zlepšení stavu útvarů povrchových a podzemních vod, během řízení o povolení záměru, a tedy před přijetím rozhodnutí. Toto ustanovení proto brání tomu, aby k takové kontrole došlo až po tomto okamžiku ( 12 ).

29.

Pojem „zhoršení stavu“ útvaru povrchové vody není ve směrnici 2000/60 definován ( 13 ). Pokud jde o kritéria umožňující dospět k závěru, že se stav vodního útvaru zhoršil, důležitá upřesnění však vnesl Soudní dvůr. Soudní dvůr tak uvedl, že ze systematiky článku 4 uvedené směrnice, a zejména z jejích odstavců 6 a 7 plyne, že zhoršení stavu vodního útvaru – a to i přechodná – jsou povolena pouze za přísných podmínek. Z toho plyne, že prahová hodnota, při jejímž překročení je konstatováno porušení povinnosti zamezit zhoršení stavu vodního útvaru, musí být co nejnižší ( 14 ).

30.

V tomto ohledu musí být pojem „zhoršení stavu“ útvaru povrchové vody uvedený v čl. 4 odst. 1 písm. a) bodě i) směrnice 2000/60 vykládán v tom smyslu, že o zhoršení stavu jde, jakmile se o jednu třídu zhorší stav alespoň jednoho z kvalitativních prvků uvedených v příloze V této směrnice ( 15 ), i když toto zhoršení nemá za následek zhoršení celkové klasifikace dotčeného vodního útvaru. Pokud se však dotyčná kvalitativní složka již nachází v nejnižší třídě, jakékoli zhoršení této složky představuje „zhoršení stavu“ útvaru povrchové vody ve smyslu tohoto ustanovení ( 16 ).

31.

Soudní dvůr upřesnil, že s výhradou udělení výjimky musí být zabráněno jakémukoli zhoršení stavu vodního útvaru, a to bez ohledu na dlouhodobější plánování předpokládané v plánech řízení a programových opatřeních a že povinnost zamezit zhoršení stavu útvarů povrchových vod zůstává závazná v každé fázi provádění směrnice 2000/60 a uplatní se na každý typ a stav útvaru povrchové vody, pro který byl nebo měl být přijat plán ( 17 ). Mimoto je třeba pojem „zhoršení stavu“ vod vykládat jak s odkazem na kvalitativní složku, tak na látku. Povinnost zamezit zhoršení stavu vodního útvaru si tak zachovává úplný užitečný účinek za podmínky, že zahrnuje jakoukoli změnu, která může ohrozit dosažení hlavního cíle této směrnice ( 18 ).

32.

Z judikatury Soudního dvora tak zaprvé plyne, že příslušné vnitrostátní orgány jsou podle uvedené směrnice povinny v rámci řízení o povolení konkrétního programu nebo projektu zkontrolovat, zda tento program nebo projekt může vést ke zhoršení stavu dotčených útvarů povrchových vod. Zadruhé jsou zahrnuta všechna zhoršení stavu vodního útvaru, jak byla stanovena Soudním dvorem, a to včetně těch, která mají přechodnou povahu.

33.

Výklad pojmu „zhoršení“ stavu vodního útvaru, který zvolil Soudní dvůr, zasedající ve velkém senátu, v rozsudku ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), se sice může jevit jako náročný pro členské státy, které mohou program nebo projekt povolit pouze za přísných podmínek, a to i v případě, že zhoršení může být krátkodobé ( 19 ). Jak však Soudní dvůr v tomto rozsudku uvedl, takový výklad plyne ze znění čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) směrnice 2000/60 a z kontextu tohoto ustanovení ( 20 ).

34.

V projednávaném případě sporné ustanovení stanoví, že za účelem posouzení slučitelnosti programů a správních rozhodnutí v oblasti vod s cílem předejít zhoršení kvality vod „se nezohlední krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků“ ( 21 ).

35.

Takové vlivy mohou mít různou podobu, ale vzhledem ke směrnici 2000/60 je referenčním kritériem existence nebo neexistence zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru.

36.

Ze sporného ustanovení plyne, že k nezohlednění krátkodobých dočasných vlivů bez dlouhodobých důsledků dochází ve fázi řízení o povolení programu nebo projektu. Toto ustanovení stojí na myšlence, že takové vlivy mohou mít nevýznamné ( 22 ) účinky na stav dotčeného útvaru povrchové vody. Jaký smysl by měl být uvedenému ustanovení přikládán, se mi však nejeví jako evidentní.

37.

Podle prvního možného výkladu sporného ustanovení mají příslušné vnitrostátní orgány na první pohled a bez účinné kontroly za to, že určité programy nebo projekty s ohledem na své vlastnosti nepovedou ke zhoršení stavu dotčeného útvaru povrchových vod. V tomto smyslu by toto ustanovení obsahovalo důkaz kruhem, v jehož rámci nejsou u těchto programů nebo projektů z definice dány negativní důsledky pro stav tohoto vodního útvaru. V tomto ohledu, jak během jednání upozornilo sdružení France Nature Environnement, nestanoví uvedené ustanovení jako podmínku analýzu dopadů programu nebo projektu na alespoň jeden z kvalitativních prvků uvedených v příloze V směrnice 2000/60, které určují klasifikaci dotčeného vodního útvaru. Je-li tento výklad tím, kterým se řídí příslušné vnitrostátní orgány, zdá se mi, že tento výklad z koncepčního hlediska představuje problém. Jak totiž bez účinné kontroly určit, že účinky programu nebo projektu na stav vodního útvaru budou nevýznamné?

38.

Takový výklad tedy není v souladu se směrnicí 2000/60 ( 23 ). Z judikatury Soudního dvora totiž plyne, že členské státy jsou v průběhu řízení o povolení projektu povinny na základě článku 4 této směrnice zkontrolovat, zda tento projekt může vést ke zhoršení stavu vodního útvaru, byť přechodnému ( 24 ). Proto musí být všechny programy a projekty podrobeny účinnému posouzení z hlediska účinků, které mohou mít na stav dotčeného vodního útvaru.

39.

Ve svém písemném vyjádření francouzská vláda výslovně nenaznačuje, jaký výklad je spornému ustanovení přikládán. Tato vláda totiž uvádí, že „nicméně“ podle vnitrostátní právní úpravy musí být ve studiích přikládaných k žádosti o povolení dotčeného projektu podrobně analyzovány všechny dopady konkrétního projektu na vodu, ať jde o jeho krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků nebo i o rizika zhoršení stavu vodních útvarů. Každý projekt mají mimoto doprovázet opatření, která mají zejména omezit jeho vlivy na stav vodních útvarů, a to od jeho návrhu až po jeho realizaci.

40.

Není však jasné, zda sporné ustanovení samo o sobě takovou analýzu vyžaduje, nebo zda naopak vnitrostátní orgány od takové analýzy osvobozuje a zda tato analýza plyne z jiných ustanovení vnitrostátního práva. Jelikož je však Soudní dvůr dotazován na soulad sporného ustanovení se směrnicí 2000/60, je důležité znát jeho přesný smysl.

41.

V tomto ohledu je v souladu s ustálenou judikaturou ke zjištění a posouzení skutkového stavu projednávané věci a k výkladu a použití vnitrostátního práva příslušný pouze vnitrostátní soud ( 25 ). Tomuto soudu proto přísluší ověřit, jaký výklad sporného ustanovení zastávají příslušné vnitrostátní orgány. V případě, že tento výklad spočívá v tom, že v rámci povolovacího řízení se neprovádí účinná kontrola účinků programu nebo projektu na stav dotčeného vodního útvaru z důvodu, že se má za to, že tyto účinky jsou nevýznamné, jsem, jak již bylo naznačeno, toho názoru, že takový výklad není v souladu s článkem 4 směrnice 2000/60.

42.

Použije-li se naopak druhý možný výklad sporného ustanovení, a sice že toto ustanovení s sebou v průběhu povolovacího řízení nese provádění účinné kontroly účinků programu nebo projektu na stav dotčeného útvaru povrchových vod, je třeba analýzu dále rozvést.

43.

Obtížnost této kontroly plyne ze skutečnosti, že se opírá o předběžné posouzení účinků dotčeného programu nebo projektu na stav útvaru povrchové vody, které se z podstaty obtížné určí, a to tím spíše, že vodní útvar je dynamický systém, jehož stav se může vyvíjet v čase, a to i bez lidského zásahu. Tato obtížnost, která se z definice projevuje při jakémkoli studiu vlivů na životní prostředí, s sebou nese, že uvedená kontrola se musí opírat o předem stanovené vědecké modely.

44.

Jak Komise zdůraznila ve svém písemném vyjádření, musí mít proto podobu podrobného a odůvodněného zkoumání založeného na výpočtech, modelovacích technikách nebo odhadech, které umožňují mít dostatečně přesný přehled o účincích programu nebo projektu v čase a prostoru na stav dotčeného útvaru povrchových vod s ohledem na vlastnosti a stav tohoto útvaru před provedením tohoto programu nebo tohoto projektu ( 26 ). Aby byly splněny environmentální cíle vymezené v článku 4 směrnice 2000/60, bude muset tatáž kontrola zohlednit všechny další relevantní okolnosti, jako je existence případných kumulativních účinků několika programů nebo projektů nebo přítomnost několika útvarů povrchových vod, které by byly dotčeny.

45.

V případech, kdy příslušné vnitrostátní orgány na závěr svého zkoumání dospějí k závěru, že dotčený program nebo projekt bude mít pouze nevýznamné a vratné účinky na stav útvaru povrchových vod a v důsledku toho nedojde ke „zhoršení“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) směrnice 2000/60, lze tento program a tento projekt vzhledem k uvedené směrnici povolit.

46.

Pokud naopak zkoumání provedené příslušnými vnitrostátními orgány vede tyto orgány k tomu, že mají za to, že zkoumaný program nebo projekt může vést ke „zhoršení“ stavu dotčeného útvaru povrchových vod, bude tedy třeba uplatnit odchylky zakotvené v článku 4 směrnice 2000/60 ( 27 ).

47.

Jak určit, zda může nastat „zhoršení“ stavu vodního útvaru ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) této směrnice s ohledem na krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků uvedené ve sporném ustanovení ( 28 )?

48.

Komise ve svém písemném vyjádření tvrdí, že za účelem posouzení toho, co je krátkodobým dočasným vlivem, který nevede ke „zhoršení“ ve smyslu uvedeného ustanovení, by jako referenční údaje pro příslušné vnitrostátní orgány, které mají povolit konkrétní projekt, mohly sloužit četnosti monitorování uvedené v tabulce v bodě 1.3.4 přílohy V směrnice 2000/60, na kterou odkazuje článek 8 této směrnice. Tyto orgány by se tak mohly domnívat, že jednorázové zhoršení, které vyčerpalo všechny své účinky, tj. po jehož uplynutí by se dotčená kvalitativní složka vrátila do svého předchozího stavu v intervalu kratším, než jsou tyto četnosti, by nemuselo představovat „zhoršení“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) uvedené směrnice.

49.

Touto argumentací nejsem přesvědčen. Směrnice 2000/60 zaprvé nerozlišuje podle toho, zda je „zhoršení“ krátkodobé nebo dlouhodobé. Článek 4 odst. 6 této směrnice naopak zmiňuje „dočasné“ zhoršení stavu vodních útvarů, což znamená, že uvedená směrnice se vztahuje i na tento druh zhoršení. Soudní dvůr tak odkazoval na zhoršení, a to i přechodná ( 29 ), tj. pomíjivá. Jinak řečeno, dočasná zhoršení spadají do působnosti čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) téže směrnice.

50.

Zadruhé a z praktického hlediska bod 1.3.4 přílohy V směrnice 2000/60 stanoví, že pro období situačního monitorování mají být uplatněny různé hodnoty četností monitorování indikativních ukazatelů pro fyzikálně-chemické kvalitativní složky. Některé činí jeden měsíc, jako je tomu u prioritních látek, další činí tři roky, na příklad u makrozbytků a ryb, a ještě další činí až šest let, a sice u „kontinuity“ a „morfologie“. Pro tyto dva posledně uvedené kvalitativní prvky by pak časové kritérium pro zohlednění, zda dojde ke zhoršení, činilo šest let ( 30 ). Není mi zřejmé, jak by bylo možné takové zhoršení označit za „krátkodobé dočasné“.

51.

Jinými slovy, odkaz na četnosti monitorování uvedené v bodě 1.3.4 přílohy V směrnice 2000/60 není podle všeho relevantním kritériem pro posouzení zhoršení stavu útvaru povrchových vod, zatímco podle judikatury Soudního dvora musí být práh, od kterého je konstatováno porušení povinnosti předcházet zhoršení stavu vodního útvaru, co nejnižší a tato povinnost zahrnuje jakoukoli změnu, která může ohrozit uskutečnění hlavního cíle této směrnice ( 31 ).

52.

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru každopádně neplyne, že by příslušná francouzská právní úprava odkazovala na četnosti monitorování stanovené v příloze V této směrnice.

53.

Nizozemská vláda kromě toho uvádí, že podle téže směrnice se předně zvolí cyklus, četnost a monitorovací body tak, aby údaje z měření poskytovaly reprezentativní a spolehlivý obraz o stavu kvalitativní složky nebo látky v celém útvaru povrchové vody. Následně se údaje získané v každém monitorovacím bodě převedou na jednotnou hodnotu, která je prostorově i časově agregována. Kvalitativní složka nebo látka ve vodním útvaru se nakonec klasifikuje prostřednictvím posouzení vypočtené a agregované hodnoty této kvalitativní složky nebo této látky s ohledem na klasifikační normy směrnice 2000/60/ES.

54.

V tomto ohledu poznamenávám, že Soudní dvůr rozhodl, že z úlohy a významu každého monitorovacího místa v systému sledování kvality podzemních vod zavedeném směrnicí 2000/60 a zejména z bodu 2.4 přílohy V této směrnice plyne, že nedodržení jediné kvalitativní složky v jediném monitorovacím místě stačí k tomu, aby bylo na místě konstatovat existenci zhoršení stavu útvaru podzemních vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 této směrnice. V souladu s oddílem 2.4 přílohy V uvedené směrnice musí totiž umístění monitorovacích míst poskytovat souvislý a vyčerpávající přehled o chemickém stavu podzemních vod v každém povodí. Za tímto účelem jsou v tomto ustanovení stanovena různá kritéria pro výběr monitorovacích míst, která, jak potvrzuje čl. 4 odst. 3 směrnice 2006/118/ES ( 32 ), musí poskytovat reprezentativní monitorovací údaje. Nedodržení kvalitativní složky na jediném monitorovacím místě stačí k tomu, aby byl učiněn závěr, že došlo ke zhoršení stavu přinejmenším významní části útvaru podzemních vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) směrnice 2000/60 ( 33 ).

55.

Komise při jednání uvedla, že s ohledem na tuto judikaturu Soudního dvora jí není zřejmé, jak by krátkodobé a zcela vratné zhoršení mohlo být označeno za dostatečně reprezentativní a významné pro stav útvaru povrchové vody.

56.

Citovaná judikatura se sice týká podzemních vod a Soudní dvůr odkázal na bod 2.4 přílohy V směrnice 2000/60, podle něhož musí být monitorovací síť navržena tak, aby poskytovala souvislý a vyčerpávající přehled o chemickém stavu podzemních vod v každém povodí a aby umožňovala zjistit přítomnost dlouhodobých vzestupných trendů znečištění vyvolaných antropogenní činností.

57.

Stejně tak, pokud jde o povrchové vody, však bod 1.3 přílohy V této směrnice stanoví, že [m]onitorovací síť povrchových vod musí být zřízena v souladu s požadavky článku 8. Monitorovací síť musí být navržena tak, aby poskytla souvislý a souhrnný přehled o ekologickém a chemickém stavu v rámci každého povodí a aby umožnila klasifikaci vodních útvarů do pěti tříd odpovídajících normativním definicím v části 1.2 ( 34 ). Bod 1.3.1 této přílohy stanoví, že monitorování se provádí v reprezentativních místech povodí, pokud jde o rychlost průtoku a objem obsažené vody.

58.

Bod 33 odůvodnění směrnice 2000/60 mimoto stanoví, že opatření týkající se povrchových a podzemních vod, které patří do stejného ekologického a hydrologického systému, musí být koordinována. Taková koordinace by přitom nebyla zajištěna, rozlišuje-li se mezi reprezentativností monitorovacích míst kvality podzemních vod a monitorovacích míst kvality povrchových vod.

59.

Za těchto okolností jsem toho názoru, že judikatura týkající se způsobů umožňujících posoudit chemické zhoršení stavu podzemních vod je přenositelná na povrchové vody. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby měl za to, že nedodržení kvalitativní složky v jediném monitorovacím bodě ukazuje na existenci zhoršení stavu alespoň významné části útvaru povrchových vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) směrnice 2000/60/ES.

60.

Dodávám, že nizozemská vláda při jednání tvrdila, že dynamika útvaru povrchové vody je mnohem větší než dynamika útvaru podzemní vody a je ovlivňována přírodními i lidskými faktory, jako jsou srážky, sucho, teplota, plavba nebo rekreační činnosti. Vzhledem k této dynamice nelze podle ní stav útvaru povrchové vody určit na základě jediného měření v určitém čase.

61.

Připomínám však, že kontrola, kterou mají příslušné vnitrostátní orgány provádět, má předběžnou povahu a musí být založena na předem stanovených vědeckých modelech ( 35 ). V tomto rámci musí tyto orgány zkoumat účinky dotčeného programu nebo projektu a určit, v jakém rozsahu tyto účinky samy o sobě vedou ke zhoršení stavu vodního útvaru, a to nezávisle na dynamice tohoto vodního útvaru.

62.

Může-li dojít ke „zhoršení“ stavu útvaru povrchové vody ve smyslu tohoto ustanovení, je třeba odkázat na odchylky stanovené v článku 4 směrnice 2000/60.

63.

V tomto ohledu čl. 4 odst. 6 této směrnice stanoví, že dočasné zhoršení stavu vodních útvarů není porušením požadavků této směrnice, pokud je výsledkem okolností přírodní povahy nebo vyšší moci, které jsou výjimečné nebo nemohly být rozumně předpokládány, zejména extrémních povodní a déletrvajících suchých období, nebo důsledkem okolností způsobených haváriemi, které nebylo možné rozumně předvídat, a jsou-li splněny určité podmínky.

64.

Jinak řečeno, tato odchylka se uplatní a posteriori a týká se nahodilých příčin zhoršení. Jak správně uvedla francouzská vláda, zhoršení stavu vodního útvaru, které může program nebo projekt vyvolat, z definice do působnosti tohoto ustanovení nespadá.

65.

Kromě toho čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 stanoví, že členské státy tuto směrnici neporuší, pokud nedosažení dobrého stavu podzemních vod, dobrého ekologického stavu nebo případně dobrého ekologického potenciálu nebo neúspěch při předcházení zhoršování stavu útvaru povrchové nebo podzemní vody jsou důsledkem nových změn fyzikálních poměrů v útvaru povrchové vody nebo změn hladin útvarů podzemní vody. Členské státy rovněž nelze činit odpovědnými za porušení, pokud neúspěch při zamezení zhoršení stavu útvaru povrchové vody z velmi dobrého na dobrý je důsledkem nových trvalých činností, které souvisejí s lidským rozvojem ( 36 ).

66.

Jinak řečeno, toto ustanovení se vztahuje na nové úpravy, změny nebo nové činnosti udržitelného rozvoje, jsou-li splněna určitá kritéria a podmínky ( 37 ), což se týká programů a projektů.

67.

Může-li mít projekt negativní účinky na vodu, může být povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky zakotvené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice 2000/60. Splnění těchto podmínek jsou povinny kontrolovat před udělením povolení projektu vnitrostátní orgány příslušné k jeho udělení, aniž je dotčena možnost soudního přezkumu ( 38 ).

68.

Podle francouzské vlády by rozhodnutí, že by měly být zohledněny krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků a mohly by tedy odůvodnit zamítnutí povolení dotčeného programu nebo projektu, vedlo k nesouladu s ustanoveními článku 4 směrnice 2000/60. I když programům nebo projektům, které by mohly způsobit zhoršení stavu útvaru povrchových vod, by mohlo být uděleno povolení na základě čl. 4 odst. 7 této směrnice, programy nebo projekty, které mají pouze krátkodobé dočasné vlivy bez dlouhodobých důsledků, by mohly být z tohoto důvodu zakázány, aniž by tatáž ustanovení ve vztahu k nim stanovila možnost odchylného povolení. Takový výklad by tedy paradoxně vedl k tomu, že programy nebo projekty, které přitom jediné mohou způsobit zhoršení stavu dotčeného útvaru povrchové vody, by podléhaly nejméně přísnému režimu zákazu, poněvadž doprovázenému výjimkami.

69.

Tuto argumentaci nesdílím. Všechny programy nebo projekty totiž podléhají témuž právnímu režimu, mohou-li způsobit „zhoršení“ stavu dotčeného útvaru povrchové vody. Proto i programům nebo projektům, jejichž vlivy jsou krátkodobé dočasné a bez dlouhodobých důsledků, ale které by vedly k vyvolání takového zhoršení, by mohla být udělena výjimka podle čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60.

70.

Proto by projekty, které mohou krátkodobě vést k negativním účinkům na stav útvaru povrchových vod, jako jsou renaturace, které jsou pozitivní z hlediska ochrany životního prostředí, mohly požívat této výjimky a být v tomto rámci povoleny.

71.

Při jednání nizozemská vláda zdůraznila, že provádění výjimky uvedené v čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60 způsobuje členským státům problémy, a to zejména pokud jde o s tím související náklady.

72.

Tato směrnice však byla koncipována s cílem v co největší míře zabránit zhoršení stavu vodních útvarů. V tomto smyslu, jak je uvedeno v bodě 25 odůvodnění uvedené směrnice, mají být stanoveny environmentální cíle k tomu, aby bylo dosaženo dobrého stavu povrchových a podzemních vod v celé Unii a aby bylo v Unii zabráněno zhoršování stavu vod. Tyto ambiciózní cíle s sebou nutně nesou náklady pro členské státy, které se s ohledem na současné klimatické změny jeví jako ještě odůvodněnější.

73.

Předkládající soud nakonec zmiňuje metodický dokument schválený vodohospodářskými řediteli Unie na zasedání konaném v Tallinnu (Estonsko) ve dnech 4. až 5. prosince 2017 ( 39 ), podle něhož „[j]e-li stav nebo potenciál složky postižen pouze dočasně po krátkou dobu a očekává-li se, že se během krátké doby obnoví buď přirozeně, nebo v důsledku zmírnění bez dlouhodobých nepříznivých důsledků, nepředstavují takové výkyvy zhoršení stavu/potenciálu a nebude nutné uplatnit test čl. 4 [odst. 7]. Očekává-li se, že stav/potenciál vodního útvaru bude trvalý nebo bude trvat dlouhou dobu, měly by být takové činnosti podrobeny testu čl. 4 [odst. 7]“ ( 40 ).

74.

Francouzská, česká a nizozemská vláda mají s odkazem na tento dokument za to, že sporné ustanovení je v souladu s článkem 4 směrnice 2000/60.

75.

V tomto ohledu je třeba uvést, že podle výslovného označení obsaženého v uvedeném dokumentu, který má usnadnit provádění této směrnice, není uvedený dokument právně závazný a neodráží nutně názory Komise, jelikož k závaznému výkladu unijního práva je příslušný pouze Soudní dvůr.

76.

Jak jsem však již uvedl, definice pojmu „zhoršení“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) směrnice 2000/60 nerozlišuje podle toho, zda je zhoršení krátkodobé nebo dlouhodobé. Jediným kritériem, které je třeba v rámci řízení o povolení programu nebo projektu zohlednit, je to, zda může dojít ke „zhoršení“ ve smyslu uvedeného ustanovení, či nikoli. Jsem proto toho názoru, že uvedený dokument neodráží obsah této směrnice, jak je vykládána Soudním dvorem.

77.

S přihlédnutím ke všem výše uvedeným skutečnostem mám za to, že článek 4 směrnice 2000/60 neumožňuje členským státům, aby, posuzují-li slučitelnost určitého konkrétního programu nebo projektu s cílem předcházet zhoršení kvality vod, nezohledňovaly krátkodobé dočasné vlivy na stav útvarů povrchové vody bez dlouhodobých důsledků. Zjistí-li příslušné vnitrostátní orgány v rámci řízení o povolení programu nebo projektu, že tento program nebo projekt může vyvolat „zhoršení“ stavu útvaru povrchových vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) této směrnice a výkladu Soudního dvora, může být tento program nebo projekt povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) uvedené směrnice.

78.

S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky předložené Conseil d’État (Státní rada, Francie) odpověděl takto:

„Článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje členským státům, aby, posuzují-li slučitelnost určitého konkrétního programu nebo projektu s cílem předcházet zhoršení kvality vod, nezohledňovaly krátkodobé dočasné vlivy na stav útvarů povrchové vody bez dlouhodobých důsledků. Zjistí-li příslušné vnitrostátní orgány v rámci řízení o povolení programu nebo projektu, že tento program nebo projekt může vyvolat „zhoršení“ stavu útvaru povrchových vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) této směrnice a výkladu Soudního dvora, může být tento program nebo projekt povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) uvedené směrnice.“