1.

Není pochyb o tom, že takové úřední dokumenty, jako jsou biometrické cestovní pasy, občanské průkazy, řidičské průkazy a povolení k pobytu musí být vyráběny v souladu se zvláštními požadavky na důvěrnost a bezpečnost. Vydávání těchto dokladů je výrazem výkonu základních funkcí státu. Tyto doklady jsou každodenně používány a nelze podceňovat důvěru každého v jejich pravost a správnost. V důsledku toho má zabezpečení dodávek, opatření proti falšování, jakož i odpovědné zacházení s těmito dokumenty včetně údajů zpracovávaných při jejich výrobě nejvyšší prioritu a je nutné účinně předcházet zneužitím ( 2 ).

2.

V tomto řízení o nesplnění povinnosti však bude muset Soudní dvůr objasnit, zda tato hlediska odůvodňují svěření výroby těchto dokumentů bez jakéhokoli zadávacího řízení výlučně určitému podniku považovanému za podnik obzvláště důvěryhodný.

3.

Evropská komise Rakouské republice konkrétně vytýká, že porušila unijněprávní předpisy o zadávání veřejných zakázek tím, že výrobu dokumentů relevantních z bezpečnostního hlediska vyhrazuje výlučně dříve státní a dnes privatizované společnosti Österreichische Staatsdruckerei GmbH.

4.

Tento právní spor má nad rámec původní věci význam také proto, že v něm Soudní dvůr opětovně osvětlí prostor, který zůstává členským státům pro odchýlení se od unijního práva, pokud se dovolávají podstatných zájmů své bezpečnosti, které jsou zakotveny v čl. 346 odst. 1 SFEU. V době, kdy je centrem veřejného zájmu hrozba mezinárodního terorismu a organizovaného zločinu, ale také otázka účinné kontroly migračních toků, je tento případ nanejvýš aktuální.

5.

Unijněprávní rámec této věci tvoří na jedné straně ustanovení primárního práva obsažená v článcích 49, 56 a čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU [dříve články 43, 49 a 296 odst. 1 písm. a) ES] a na straně druhé několik předpisů sekundárního práva vyplývajících ze směrnic 92/50/EHS ( 3 ) a 2004/18/ES ( 4 ), přičemž prvně uvedená směrnice je relevantní pro období do 31. ledna 2006 a druhá pro období následující.

6.

Pro zadávání veřejných zakázek na služby, jejichž předmětem jsou „vydavatelské a tiskařské služby za úplatu nebo na smluvním základě“, vyžaduje jak směrnice 92/50, tak směrnice 2004/18 zásadně provedení zadávacího řízení podle předpisů unijního práva. To vyplývá z čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1, článku 8 a čl. 15 odst. 2 ve spojení s přílohou IA č. 15 směrnice 92/50, případně z článku 20 ve spojení s přílohou II částí A č. 15 směrnice 2004/18.

7.

Směrnice 92/50 i směrnice 2004/18 vyjímají ze své oblasti působnosti zakázky, které podléhají požadavkům utajení nebo vyžadují určitá bezpečnostní opatření.

V případě směrnice 92/50 to vyplývá z jejího čl. 4 odst. 2, který zní následovně:

„Tato směrnice se nevztahuje na veřejné zakázky na služby, které jsou prohlášeny za tajné nebo jejichž provádění musí podle právních a správních předpisů platných v dotyčném členském státě doprovázet zvláštní bezpečnostní opatření, nebo pokud to vyžaduje ochrana základních zájmů bezpečnosti dotyčného státu.“

Článek 14 směrnice 2004/18 obsahuje v podstatě obsahově totožné ustanovení:

„Tato směrnice se nevztahuje na veřejné zakázky, které jsou prohlášeny za tajné nebo pokud jejich plnění musí být v souladu s platnými právními a správními předpisy platnými v daném členském státě doprovázeno zvláštními bezpečnostními opatřeními nebo jestliže to vyžaduje ochrana základních bezpečnostních zájmů tohoto státu.“

8.

Pozadí tohoto vynětí z působnosti unijněprávního zadávacího řízení pro veřejné zakázky na služby byly poprvé osvětleno v bodě 14 odůvodnění směrnice 92/50:

„Vzhledem k tomu, že v oblasti služeb mají platit stejné výjimky jako ve směrnicích 71/305/EHS a 77/62/EHS, pokud jde o bezpečnost státu nebo utajované skutečnosti a přednost dalších pravidel pro zadávání zakázek v návaznosti na mezinárodní dohody a pravidel týkajících se rozmístění vojsk nebo pravidel mezinárodních organizací;“

9.

V bodě 22 odůvodnění směrnice 2004/18 je tato výjimka pro bezpečnost státu a státní tajemství dále popsána následovně:

„Je třeba stanovit případy, ve kterých je možné upustit od použití opatření pro koordinaci postupů z důvodu státní bezpečnosti nebo státního tajemství nebo z důvodu použití zvláštních pravidel pro zakázky, která vyplývají z mezinárodních dohod týkajících se rozmístění ozbrojených sil nebo která jsou vlastní mezinárodním organizacím.“

10.

K tomu je třeba odkázat na článek 10 směrnice 2004/18, jenž byl ohledně „zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti“ nahrazen směrnicí 2009/81/ES ( 5 ) takto:

„S výhradou [článku 346 SFEU] se tato směrnice použije na veřejné zakázky zadávané v oblasti obrany a bezpečnosti s výjimkou zakázek, na které se vztahuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/81/ES.

Tato směrnice se nevztahuje na zakázky, na které se směrnice 2009/81/ES nevztahuje podle svých článků 8, 12 a 13.“

11.

Podle svého článku 13 písm. a) nadepsaného „Zvláštní výjimky“ se směrnice 2009/81 nevztahuje na „zakázky, u nichž by použití pravidel této směrnice zavazovalo členský stát poskytnout informace, jejichž zveřejnění by podle něj bylo v rozporu s podstatnými zájmy jeho bezpečnosti“.

12.

Lhůta k provedení směrnice 2009/81 uplynula podle jejího čl. 72 odst. 1 dne 21. srpna 2011.

13.

Konkrétně u cestovních pasů a cestovních dokladů je třeba ještě odkázat na nařízení (ES) č. 2252/2004 ( 6 ). Pokud jde o předmět uvedeného nařízení, je vhodné nahlédnout do jeho čtvrtého bodu odůvodnění, který obsahuje toto vysvětlení:

„Toto nařízení je omezeno na harmonizaci bezpečnostních prvků včetně biometrických identifikátorů v cestovních pasech a cestovních dokladech členských států. Určení orgánů a subjektů, které mají právo na přístup k osobním údajům obsaženým v uchovávacím médiu dokladů, je věcí vnitrostátních právních předpisů s výhradou odpovídajících ustanovení práva Společenství, práva Evropské unie nebo mezinárodních dohod.“

14.

Článek 3 nařízení č. 2252/2004 je následujícího znění:

„1.   Postupem podle čl. 5 odst. 2[ ( 7 )] lze rozhodnout, že specifikace uvedené v článku 2[ ( 8 )] jsou tajné a nezveřejňují se. V tom případě se sdělují pouze subjektům určeným členskými státy pro tisk a osobám řádně pověřeným členským státem nebo Komisí.

2.   Každý členský stát určí jeden subjekt, který bude odpovědný za tisk cestovních pasů a cestovních dokladů. Název tohoto subjektu sdělí Komisi a ostatním členským státům. Tentýž subjekt může být určen dvěma nebo více členskými státy. Každý členský stát je oprávněn změnit jím určený subjekt. Informuje o tom Komisi a ostatní členské státy.“

15.

Österreichische Staatsdruckerei ( 9 ) je soukromým podnikem ve formě společnosti s ručením omezeným (GmbH). Jediným společníkem této GmbH je Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, jejíž akcie jsou kótovány na burze a jejímiž vlastníky jsou soukromé osoby.

16.

Podle faktického i právního stavu v Rakousku ke dni 12. září 2014 ( 10 ) je výroba cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, povolení k pobytu, občanských průkazů, řidičských průkazů ve formátu platební karty, dokladů o registraci (motorových vozidel) ve formátu platební karty a pyrotechnických průkazů svěřena státní tiskárně.

17.

Podle § 1a druhé věty a § 2 odst. 2 bodu 1 Staatsdruckereigesetz 1996 (zákon o státní tiskárně z roku 1996) ( 11 ) je státní tiskárna pověřena především „výrobou tiskařských výrobků pro spolkové úřady, při jejichž výrobě se vyžaduje utajení a případně dodržování bezpečnostních předpisů (zabezpečená tiskařská výroba)“. Dále je v § 2 odst. 3 zákona o státní tiskárně z roku 1996 stanoveno, že spolkové úřady musí výrobou uvedených tiskařských výrobků „pověřovat výlučně [státní tiskárnu]“ ( 12 ).

18.

Ustanovení § 6 odst. 1 zákona o státní tiskárně z roku 1996 nadepsaného „Dohled nad zabezpečenou tiskařskou výrobou“ navíc stanoví, že obchodní a pracovní postupy týkající se výroby, zpracování a skladování zabezpečených tiskařských výrobků podléhají dohledu spolkového ministra příslušného pro každý zabezpečený tiskařský výrobek. Podle § 6 odst. 2 tohoto zákona musí státní tiskárna přijmout za účelem zamezení zneužití všechna nezbytná bezpečnostní opatření pro výrobu, zpracování a skladování zabezpečených tiskařských výrobků. Podle § 6 odst. 3 uvedeného zákona pak musí státní tiskárna zajistit konkrétnímu spolkovému ministrovi příslušnému pro ten který zabezpečený tiskařský výrobek v rozsahu nezbytném pro dohled přístup do obchodních prostor a nahlížení do příslušných obchodních dokladů.

19.

Výzvou dopisem ze dne 6. dubna 2011 upozornila Komise Rakousko na pochybnosti o slučitelnosti přímého zadávání určitých zakázek na služby v oblasti tisku úředních dokumentů státní tiskárně s ustanoveními SFEU, jakož i směrnicemi 92/50 a 2004/18. Konkrétně se svého času jednalo o cestovní pasy s čipem, provizorní pasy, povolení k pobytu, občanské průkazy, řidičské průkazy ve formátu platební karty, doklady o registraci v papírové podobě a ve formátu platební karty, pyrotechnické průkazy, osvědčení vůdců plavidel, formuláře bezpečnostních dokladů, nálepky pro návykové látky a doklady pro mopedy.

20.

Ve své odpovědi ze dne 7. června 2011 se Rakousko odvolávalo na ochranu podstatných zájmů bezpečnosti státu. Podle jeho názoru odůvodňuje ochrana tajných informací, zajištění pravosti a správnosti dotyčných dokumentů, zabezpečení dodávek a zaručení ochrany citlivých údajů zadávání tiskařských zakázek výhradně státní tiskárně. Pouze ta totiž splňuje podle tvrzení tohoto státu odpovídající organizační, technické a stavebně bezpečnostní nároky na realizaci těchto zakázek. Dopisy ze dne 17. července 2012 a 28. března 2013 Rakousko své argumenty v tomto ohledu doplnilo.

21.

Dne 10. července 2014 vydala Komise odůvodněné stanovisko. V tomto stanovisku zdůraznila, že je velmi dobře možné nastavit veřejnou zakázku tak, aby se o ni mohly úspěšně ucházet pouze podniky, které se specializují na výrobu dokumentů, na něž se vztahují zvláštní bezpečnostní požadavky a které podléhají příslušnému dohledu.

22.

Rakousko na odůvodněné stanovisko reagovalo dne 10. září 2014. V podstatě se znovu odvolalo na své státní zájmy bezpečnosti a zdůraznilo, že provádění tiskařských zakázek úzce souvisí s veřejným pořádkem a institucionálním fungováním státu. Přímé zadávání zakázek státní tiskárně je odůvodněno potřebou zaručit dodávky a zajistit podmínky výroby, které vyhovují zvláštním požadavkům na zachování tajemství a bezpečnost. Tento stát tvrdí, že dodržování bezpečnostních požadavků lze vůči jiným podnikům, než je státní tiskárna, prosazovat pouze prostředky soukromého práva, zatímco vůči státní tiskárně mají rakouské státní orgány ze zákona zvláštní kontrolní pravomoci.

23.

V průběhu postupu před zahájením soudního řízení vzala Komise postupně zpět své výtky ohledně dokladů na mopedy, dokladů o registraci v papírové podobě, osvědčení vůdců plavidel, formulářů bezpečnostních dokladů a nálepek pro návykové látky, jelikož tyto dokumenty byly částečně zrušeny a částečně bylo na jejich výrobu vypsáno zadávací řízení ( 13 ). U ostatních dokumentů však své výtky zachovala a poukázala na to, že Rakousko musí doložit nezbytnost přímého zadávání sporných tiskařských zakázek státní tiskárně.

24.

Návrhem ze dne 4. dubna 2016 podala Komise u Soudního dvora podle čl. 258 odst. 2 SFEU projednávanou žalobu. V této žalobě navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:

25.

Rakouská republika navrhuje Soudnímu dvoru, aby

26.

Žaloba Komise byla před Soudním dvorem projednána písemně a dne 7. června 2017 se o ní konalo ústní jednání.

27.

V této fázi se předmět sporu tohoto řízení o nesplnění povinnosti omezuje pouze na výrobu cestovních pasů s čipem, provizorních pasů, občanských průkazů, povolení k pobytu, řidičských průkazů ve formátu platební karty, dokladů o registraci ve formátu platební karty a pyrotechnických průkazů. Komise již během postupu před zahájením soudního řízení upustila od svých výtek ohledně výroby dokladů o registraci v papírové podobě, osvědčení vůdce plavidla, nálepek pro návykové látky, formulářů bezpečnostních dokladů a dokladů pro mopedy.

28.

Žaloba Komise je důvodná pokud a v rozsahu, v němž na základě unijního práva existovaly určité požadavky pro zadávání předmětných tiskařských zakázek (k tomu viz níže oddíl A), které Rakousko nedodrželo a jimž se nemůže vyhnout s odkazem na podstatné zájmy bezpečnosti státu (k tomu viz ještě níže oddíl B).

29.

Jen pro úplnost je třeba poznamenat, že v projednávaném případě nepřichází v úvahu použití judikatury ve věci týkající se zadávání „in-house“ ( 14 ), jelikož Rakouská republika státní tiskárnu nekontroluje již jako vlastní správní složku. Jedná se spíše o čistě soukromoprávní podnik, který je zcela v držení soukromých subjektů.

30.

U předmětných tiskařských zakázek se zcela nesporně jedná o veřejné zakázky na služby podle unijněprávních předpisů o zadávání veřejných zakázek použitelných v rozhodné době. Konkrétně to pro období do 31. ledna 2006 vyplývá z přílohy IA č. 15 směrnice 92/50 a pro následující období z přílohy II části A č. 15 směrnice 2004/18, v nichž jsou „vydavatelské a tiskařské služby za úplatu nebo na smluvním základě“ vždy zařazeny mezi prioritní služby. U těchto služeb stanoví obě směrnice pro veřejné zadavatele konkrétní pravidla týkající se příslušných zadávacích řízení.

31.

Účastníci řízení se shodují v otázce, že veškeré předmětné tiskařské zakázky s výjimkou zakázek na výrobu pyrotechnických průkazů přesahují prahové hodnoty stanovené pro veřejné zakázky na služby v obou směrnicích 92/50 a 2004/18.

32.

Z tohoto důvodu existovala – s výhradou otázky ochrany podstatných zájmů bezpečnosti státu, o které bude pojednáno níže ( 15 ) – u všech těchto zakázek zásadně povinnost provést zadávací řízení podle unijního sekundárního práva. Tato povinnost vyplývá z čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1, článku 8 a čl. 15 odst. 2 ve spojení s přílohou IA č. 15 směrnice 92/50, případně z článku 20 ve spojení s přílohou II částí A č. 15 směrnice 2004/18.

33.

Pokud se naproti tomu jedná o zakázku na tisk pyrotechnických průkazů, jejíž odhadovaná hodnota činila pouze 56000 eur, čímž se zřetelně pohybovala pod prahovými hodnotami pro veřejné zakázky na služby stanovenými ve směrnicích 92/50 a 2004/18, neexistuje u ní žádná povinnost podle sekundárního práva k provedení zadávacího řízení.

34.

Toto zajisté neznamená, že by tyto veřejné zakázky byly zcela vyňaty z unijního práva. Základní svobody evropského vnitřního trhu – v projednávaném případě svoboda usazování a svoboda poskytování služeb (tedy články 43 a 49 ES pro období před 1. prosincem 2009 a články 49 a 56 SFEU po 1. prosinci 2009) – a zejména povinnost transparentnosti dovozovaná z těchto základních svobod podle ustálené judikatury ( 16 ) spíše vyžadují, aby i před zadáním veřejných zakázek na služby pohybujících se pod prahovou hodnotou byl zajištěn přiměřený stupeň zveřejnění, za předpokladu, že dotčená zakázka má nepochybný přeshraniční význam.

35.

V projednávaném případě však Komise a Rakousko mezi sebou vedou spor o tom, zda právě takový nepochybný přeshraniční význam na předmětné zakázce na tisk pyrotechnických průkazů skutečně existoval.

36.

Jak Rakousko správně uvádí, nízká hodnota zakázky svědčí pro neexistenci nepochybného přeshraničního významu. Je zajisté třeba souhlasit s Komisí, že existenci či neexistenci takového přeshraničního významu nelze určit pouze podle hodnoty zakázky, ale že je podstatné provést celkové posouzení všech relevantních okolností konkrétního případu ( 17 ). Podle mého názoru však ani z celkového posouzení nevyplývá, že v projednávaném případě existuje nepochybný přeshraniční význam.

37.

Trh výroby nepadělatelných dokumentů se bezpochyby všeobecně vyznačuje vysokou mírou specializace a mezinárodní provázanosti. Za těchto okolností nelze vyloučit, že i menší zakázky z jednoho členského státu mohou vykazovat značný přeshraniční význam kdekoli jinde v Evropské unii nebo v Evropském hospodářském prostoru (EHP). Komise však v projednávaném případě dostatečně neobjasnila, proč by měl právě v případě tisku rakouských pyrotechnických průkazů, které jsou podle nesporných tvrzení Rakouska vyráběny v počtu přibližně 400 kusů za rok a za jednotkovou cenu ve výši 35 eur, být dán nepochybný přeshraniční význam.

38.

V této souvislosti je málo vypovídající okolnost uvedená Komisí, že státní tiskárně byly také zadány zakázky na výrobu víz a cestovních pasů z řady cizích států. Víza a cestovní pasy jsou na rozdíl od pyrotechnických průkazů tištěny v mnohem větším množství a podle jednotných unijních pravidel. Přeshraniční význam zakázek na tisk víz a cestovních pasů je tak zřetelně vyšší a není srovnatelný s významem zakázek na tisk pyrotechnických průkazů.

39.

Celkově tedy nelze z okolností uvedených Komisí jednoznačně usuzovat na existenci přeshraničního významu tiskařské zakázky na pyrotechnické průkazy. Komise proto v tomto rozsahu neunesla důkazní břemeno ( 18 ). Nelze tedy mít za to, že Rakousko má na základě unijního primárního práva povinnost zajistit před zadáním tiskařské zakázky na pyrotechnické průkazy minimální míru jejího zveřejnění. Rakousko proto mohlo uvedenou zakázku z hlediska unijního práva přímo zadat státní tiskárně, aniž předtím muselo nějak zohlednit další podniky jakožto zájemce o zakázku.

40.

Pokud jde o tu část žaloby Komise, která se netýká pyrotechnických průkazů, zbývá nyní posoudit, zda a v jakém rozsahu může vést nepopiratelně citlivý charakter předmětných tiskařských zakázek k tomu, že Rakousko mohlo tyto zakázky odchylně od výše popsaných unijněprávních povinností zadat státní tiskárně bez jakéhokoli zohlednění dalších podniků jako poskytovatelů.

41.

Rakousko v této souvislosti odkazuje na čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článek 14 směrnice 2004/18. Na čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU [dříve čl. 296 odst. 1 písm. a) ES], který je mezi účastníky řízení rovněž předmětem intenzivní diskuse, se zde Rakousko neodvolává. Tato skutečnost byla vysvětlena při jednání ( 19 ). Považuji však za smysluplné zabývat se následně čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU, jelikož z uvedeného ustanovení konec konců vycházejí všechna uvedená ustanovení směrnice, která s ním také úzce souvisejí.

42.

Článek 346 odst. 1 písm. a) SFEU na úrovni primárního práva upřesňuje, že členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti. Na rozdíl od písm. b) uvedeného článku není písm. a) podle svého znění omezeno na oblasti zbraní, střeliva a válečného materiálu, ale chrání zcela všeobecně podstatné zájmy bezpečnosti členských států, takže je použitelný i na takové nevojenské zakázky, jako jsou předmětné tiskařské zakázky ( 20 ). Pokud členský stát odmítne vypsat veřejnou zakázku nebo ji jakkoli zveřejnit, odpírá tedy zainteresované veřejnosti relevantní údaje o nadcházejícím úmyslu o zakázce. Tím se tedy ve smyslu čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU odchyluje od své unijněprávní povinnosti poskytovat údaje.

43.

Z hlediska sekundárního práva je možnost vyjádřená v čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU odchýlit se od unijněprávních povinností u práva veřejných zakázek konkretizována jednak v článku 13 písm. a) směrnice 2009/18 a jednak v čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50, jakož i článku 14 směrnice 2004/18. V obou posledně uvedených ustanoveních je v podstatě shodně uvedeno, že se ustanovení těchto směrnic nevztahují na veřejné zakázky,

44.

Rakousko se přitom odvolává pouze na posledně dvě uvedené možnosti čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18, tedy na okolnost, že předmětné tiskařské zakázky vyžadují podle jeho názoru zvláštní bezpečnostní opatření (druhá možnost) a na ochranu podstatných zájmů bezpečnosti státu (třetí možnost). Rakousko naproti tomu neargumentuje případným požadavkem utajení tiskařských zakázek (první možnost).

45.

Článek 4 odst. 2 směrnice 92/50, článek 14 směrnice 2004/18 a čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU vyjadřují společně v podstatě stejnou právní myšlenku, a to, že je členským státům k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti státu povoleno odchýlit se od svých unijněprávních povinností. Je tedy vhodné zkoumat všechny tyto výjimky společně, přičemž jako vodítko k výkladu čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článku 14 směrnice 2004/18 může posloužit rozsáhlá judikatura podaná k čl. 346 odst. 1 SFEU a zejména k jeho písm. b).

46.

U podstatných zájmů bezpečnosti státu se jedná o pojem unijního práva, který musí být vykládán autonomně. Tento pojem zahrnuje jak vnější, tak vnitřní bezpečnost členských států ( 21 ).

47.

Nesporně musí být každému členskému státu přiznán pro definování jeho podstatných zájmů bezpečnosti široký prostor pro uvážení ( 22 ); což dokládá použití výrazu „podle jeho názoru“ v čl. 346 odst. 1 SFEU.

48.

Ustanovení unijního práva k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti státu však nelze vykládat jako pravomoc členských států odchýlit se od unijněprávních povinností prostým odkazem na tyto zájmy ( 23 ). Členské státy musí naopak vždy konkrétně doložit, jaké bezpečnostní zájmy státu jsou přesně dotčeny a v jakém rozsahu by dodržení určitých unijněprávních povinností těmto zájmům bezpečnosti konkrétně odporovalo.

49.

Rakousko v projednávaném případě přesvědčivě tvrdí, že se vydávání předmětných úředních dokumentů dotýká základních funkcí státu ( 24 ). Například cestovní pasy a občanské průkazy slouží k prokázání totožnosti, státní příslušnosti a věku osob. V praxi pak předložení těchto dokumentů zajišťuje jejich držitelům mimo jiné právo účastnit se voleb, svobodu cestovat, pobývat v jiných členských státech Evropské unie nebo v jiných smluvních státech EHP a v těchto státech studovat nebo vykonávat výdělečnou činnost. Řidičský průkaz poskytuje podle vyjádření tohoto státu informaci o oprávnění jeho držitele k řízení motorových vozidel, a tedy k aktivní účasti na silničním provozu, a za určitých okolností může být uznán i jako průkaz totožnosti.

50.

Rakousko správně zdůrazňuje, že při tisku těchto a podobných dokumentů je nutné dbát na to, aby byla zaprvé zaručena pravost a zabezpečení proti padělání, aby se zadruhé o bezpečnostních opatřeních pro jejich výrobu nedozvěděly nepovolané osoby, aby byly zatřetí zajištěny spolehlivé dodávky těchto dokumentů a začtvrté aby byla zajištěna vysoká úroveň ochrany osobních údajů, které jsou při výrobě dokumentů zpracovávány.

51.

I když budu následovat názor Komise, která pochybuje o tom, zda a v jakém rozsahu lze konkrétně posledně uvedené hledisko ochrany údajů považovat za otázku bezpečnosti státu ( 25 ), je přesto nesporné, že všechna ostatní uvedená hlediska – pravost a zabezpečení úředních dokumentů proti padělání, ochrana bezpečnostních opatření k jejich výrobě a zajištění dodávek těchto dokumentů – se každopádně mohou dotýkat podstatných zájmů bezpečnosti státu.

52.

Rakousko se v zásadě může dovolávat svých podstatných zájmů bezpečnosti a opatření nezbytných k jejich ochraně, jak je uvedeno v čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU, v čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a v článku 14 směrnice 2004/18. Rozhodující pro vyřešení tohoto případu je však otázka, zda bezpečnostní zájmy a opatření mohou odůvodnit úplné upuštění od dodržování postupů pro zadávání veřejných zakázek stanovených v unijním právu. Této otázce se budu nyní věnovat.

53.

Vzhledem k tomu, že čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU umožňuje odchylky od základních svobod, které mají v systému Smluv zásadní význam, jedná se o ustanovení o výjimce, jež musí být vykládáno striktně ( 26 ). Obdobně to platí pro čl. 4 odst. 2 směrnice 92/50 a článek 14 směrnice 2004/18, které stanoví výjimky z oblasti působnosti unijněprávních předpisů o zadávání veřejných zakázek a tím konec konců rovněž výjimky ze základních svobod upravených Smlouvami ( 27 ).

54.

Při využití těchto ustanovení o výjimce nemá dotyčný členský stát, byť je mu přiznán široký prostor pro uvážení v otázkách bezpečnosti, úplnou volnost, ale vztahuje se na něj kontrola Soudního dvora. Tento členský stát má zejména povinnost prokázat, že jím přijatá opatření jsou nezbytná k ochraně jeho podstatných zájmů bezpečnosti ( 28 ). Dotyčný členský stát se tedy musí podrobit testu přiměřenosti.

55.

Rakousko uvádí k odůvodnění oprávněnosti přímého zadávání předmětných tiskařských zakázek tři argumenty. Podle prvního z nich vyžaduje ochrana podstatných zájmů bezpečnosti státu centralizované provádění tiskařských zakázek prostřednictvím zadání zakázky jedinému podniku, zadruhé jsou při provádění tiskařských zakázek vyžadujících zajištění bezpečnosti nezbytné účinné úřední kontroly a zatřetí musí být poskytovatel jako takový důvěryhodný. Níže objasním, že žádný z těchto argumentů při bližším posouzení v konkrétním případě neobstojí.

56.

Rakousko v první řadě argumentuje nutností centralizovaného provádění sporných tiskařských zakázek jediným podnikem. Tím je podle názoru tohoto státu usnadněna kontrola rakouských orgánů nad řádným prováděním zakázek v souladu s opatřeními nezbytnými k zajištění utajení a bezpečnosti. Kromě toho je tím sníženo riziko, že se o těchto bezpečnostních opatřeních dozví nepovolané osoby nebo že se do rukou těchto osob dostane citlivý materiál (např. formuláře cestovních pasů nebo povolení k pobytu).

57.

Lze mít za to, že centralizace provádění zakázek v takovém případě, o který se jedná v projednávané věci, může z důvodů uvedených Rakouskem přispívat k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti státu a možná i k ochraně údajů. Argument centralizace je však vhodný pouze k vysvětlení toho, proč jsou předmětné tiskařské zakázky zadávány vždy jen jednomu podniku (a nikoli vícero podnikům zároveň). Naproti tomu nelze dovoláváním se požadavku centralizace věrohodně odůvodnit, proč má být k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti státu nezbytné zadávat zakázky stále jen stejnému podniku, a to státní tiskárně.

58.

K jinému závěru nevede ani Rakouskem nabízený čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2252/2004. Je pravda, že podle tohoto ustanovení mají členské státy povinnost určit jeden subjekt odpovědný za tisk cestovních pasů a cestovních dokladů. Předpis však neuvádí, jakým způsobem mají členské státy tento odpovědný subjekt vybrat. Především toto ustanovení nijak nebrání předchozímu provedení zadávacího řízení v souladu s požadavky unijního práva. Potvrzuje to také pohled na celkový kontext, do něhož uvedené ustanovení zapadá. Podle jeho čtvrtého bodu odůvodnění se totiž nařízení č. 2252/2004 omezuje na harmonizaci bezpečnostních prvků v cestovních pasech a cestovních dokladech, zatímco určení odpovědných orgánů a subjektů členskými státy podléhá výhradě použití příslušných ustanovení unijního práva. K těmto ustanovením unijního práva, jejichž dodržování není nařízením č. 2252/2004 dotčeno, patří především právo veřejných zakázek, jak vyplývá ze základních svobod, tak i směrnic 92/50 a 2004/18.

59.

Zadruhé Rakousko zdůrazňuje význam účinných úředních kontrol v souvislosti s výrobou předmětných dokladů. Také z tohoto důvodu má být podle tvrzení tohoto státu odůvodněno zadávání tiskařských zakázek, o které se jedná v tomto sporu, státní tiskárně.

60.

V této souvislosti je třeba poukázat na to, že citlivý charakter těchto tiskařských zakázek může bezpochyby vyžadovat provádění přísných a také neohlášených úředních kontrol u podniků, jimž byla zakázka zadána. Rakousko však může v tomto ohledu přijímat pouze taková opatření, která jsou skutečně nezbytná k zajištění účinnosti těchto kontrol. Postup, který vede k tomu, že jsou všichni ostatní potenciální uchazeči, než je státní tiskárna, od samého počátku vyloučeni ze zadání zakázky, překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení legitimního cíle účinných kontrol.

61.

Rakousko namítá, že podle platné právní úpravy a konkrétně podle § 6 odst. 3 zákona o státní tiskárně z roku 1996 mají jeho úřady výsostné kontrolní pravomoci jen vůči státní tiskárně, a nikoli vůči ostatním podnikům. Zejména pak tvrdí, že v případě problémů nelze zejména vůči zahraničním podnikům postupovat autoritativně, nýbrž nanejvýš na základě soukromého práva.

62.

Tato námitka však není přesvědčivá. Nelze popřít, že výsostné kontrolní pravomoci mohou být obzvláště nezbytné k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti státu, jelikož jsou účinnější než kontrolní práva dohodnutá pouze v soukromoprávní smlouvě. Tato okolnost však sama o sobě neodůvodňuje nedodržování stávajících unijněprávních předpisů pro zadávání veřejných zakázek a zohledňování jako poskytovatele od samého počátku vždy jen jeden určitý podnik, jímž je státní tiskárna.

63.

Každému členskému státu a v tomto případě Rakousku naopak přísluší zajistit co možná nejšetrnější rovnováhu mezi jeho požadavky na kontrolu podmíněnými zajištěním bezpečnosti na jedné straně a jeho povinnostmi podle unijního práva na straně druhé. V této souvislosti by přicházela v úvahu mnohem méně omezující opatření z hlediska práva veřejných zakázek, jež by umožnila i jiným podnikům, než je státní tiskárna, ucházet se o předmětné tiskařské zakázky:

64.

Zatřetí a v poslední řadě Rakousko uvádí, že státní tiskárna byla pověřena předmětnými tiskařskými zakázkami konkrétně proto, že mezi tímto podnikem a příslušnými státními orgány existuje zvláštní vztah důvěry.

65.

Je pravda, že k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti členského státu může být nezbytné omezit okruh potenciálních uchazečů pro zadání veřejné zakázky na ty podniky, které lze považovat za obzvláště spolehlivé a důvěryhodné.

66.

Bylo by však zjevně v rozporu se základními zásadami vnitřního trhu obecně a právem veřejných zakázek zvláště ( 30 ), kdyby členský stát téměř svévolně označil jediný podnik – a konkrétně svého kdysi státního a nyní privatizovaného „historického“ poskytovatele služeb v určité oblasti – podle hesla „zkušenostmi prověřený“ za obzvláště spolehlivý a věrohodný, zatímco u všech ostatních podniků by od samého počátku spolehlivost a důvěryhodnost považoval za nemožnou nebo ji každopádně zpochybnil.

67.

Toto dokládá v neposlední řadě srovnání s veřejnými zakázkami ve vojenské a bezpečnostně politické oblasti, které se také týkají vysoce citlivých materiálů a přesto musí zpravidla podléhat zadávacímu řízení podle unijněprávních předpisů ( 31 ). Soudní dvůr již konkrétně rozhodl, že nutnost stanovit povinnost důvěrnosti nijak nebrání zadání zakázky v nabídkovém řízení ( 32 ). Unijněprávní pravidla o zadávání veřejných zakázek ponechávají veřejným zadavatelům dostatečný prostor pro nezbytná opatření k zajištění bezpečnosti a důvěrnosti v citlivé oblasti, ať již v řízení určeném k výběru nejvhodnějších poskytovatelů, nebo později ve stadiu realizace zakázky.

68.

Veřejnému zadavateli tak nic nebrání, aby při zadávání takových citlivých veřejných zakázek, jako jsou předmětné zakázky na výrobu úředních dokumentů, stanovil vysoké požadavky na způsobilost a spolehlivost poskytovatelů, aby odpovídajícím způsobem určil zadávací podmínky a smlouvy na služby, jakož i požadoval od uchazečů nezbytné doklady. Poskytovatelům lze navíc k provádění tiskařských zakázek uložit povinnosti, které mohou zahrnovat mimo jiné opatření k ochraně údajů, k zajištění utajení a bezpečnosti, jakož i povinnost strpět úřední kontroly včetně bezpečnostních prověrek všech pracovníků pověřených realizací zakázky. Všechny tyto okolnosti však z výroby úředních dokumentů nečiní zakázku intuitu personae, kterou musí provádět jedna zcela určitá osoba.

69.

Na jednání Rakousko ještě zmínilo, že zahraniční podniky se nemohou zcela vymanit ze zásahů úřadů státu svého původu a částečně jsou dokonce povinny spolupracovat s tamními tajnými službami, a to i v případě, že veřejné zakázky provádějí prostřednictvím tuzemské provozovny. Z tohoto důvodu nelze o takovýchto podnicích podle tvrzení Rakouska uvažovat jako o poskytovatelích takových citlivých tiskařských zakázek, jako jsou zakázky, jež jsou předmětem tohoto sporu.

70.

Jak jsem již uvedla jinde ( 33 ), určité odchylky od zadávacích řízení stanovených unijním právem mohou být odůvodněny tím, že si členský stát nepřeje zveřejnit informace, které jsou relevantní pro bezpečnost, vůči zahraničním podnikům nebo podnikům kontrolovaným zahraničními osobami, zejména pokud se jedná o podnik nebo osoby ze třetích států. Členský stát může rovněž legitimně dbát na to, aby se ohledně svého zásobování citlivými statky nestal závislým na třetích státech nebo podnicích ze třetích států.

71.

Podle ustálené judikatury je však určité opatření způsobilé zaručit dosažení sledovaného cíle pouze tehdy, pokud opravdu odpovídá snaze dosáhnout tohoto cíle konzistentním a systematickým způsobem ( 34 ). V projednávaném případě Rakousko podle všeho nepřijalo žádná opatření, která by mohla účinně zamezit tomu, aby se státní tiskárna dostala pod kontrolu zahraničních vlastníků podílů nebo se stala dceřinou společností zahraniční právnické osoby. Rakouský stát si ve státní tiskárně ani nezajistil spolurozhodovací práva odůvodněná bezpečnostními hledisky ve formě zvláštní akcie (tzv. „zlatá akcie“) ( 35 ), ani nezavedl u zcizování podílů ve státní tiskárně z bezpečnostně-politických důvodů jakákoli omezení.

72.

Za těchto okolností není z bezpečnostně-politického hlediska odůvodněno kategorické odmítání ze strany Rakouska připustit jako poskytovatele kromě svého „historického“ poskytovatele služeb také další podniky – ať se jedná o další podniky z Rakouska, nebo ze zbylých smluvních států EHP.

73.

Žaloba Komise tudíž musí být zamítnuta v rozsahu, v němž se týká zadávání tiskařských zakázek na pyrotechnické průkazy. Ohledně všech dalších částí předmětu sporu musí být její žalobě naopak v plném rozsahu vyhověno a konstatováno, že se Rakousko dopustilo Komisí vytýkaného nesplnění povinnosti.

74.

Podle čl. 138 odst. 3 první věty jednacího řádu platí, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Podle druhé věty téhož ustanovení platí, že Soudní dvůr může rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení, jeví-li se to vzhledem k okolnostem v projednávané věci důvodným.

75.

Podle mnou navrhovaného řešení má Komise ve věci úspěch ve značném rozsahu, zatímco argumenty Rakouska lze přijmout jen ve vztahu k malé části předmětu sporu, a to u pyrotechnických průkazů. Vzhledem k tomu se mi zdá v projednávaném případě přiměřené uložit Rakousku kromě vlastních nákladů řízení také náhradu tří čtvrtin nákladů řízení Komise, takže Komise ponese čtvrtinu vlastních nákladů řízení.

76.

Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto: