—

za Croce Amica One Italia Srl M. Sicou a M. Prottem, avvocati,

—

za Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) V. Avoliem a V. Luciano, avvocati,

—

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s C. Colelli a de L. D’Asciou, avvocati dello Stato,

—

za norskou vládu M. Emberlandem a H. Røstumem, jakož i I. S. Jansen, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi G. Contem a A. Tokárem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu ustanovení čl. 41 odst. 1, článku 43 a článku 45 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Croce Amica One Italia Srl (dále jen „Croce Amica One“) a Azienda Regionale Emergenza Urgenza (Regionální zdravotnická záchranná služba, dále jen „AREU“) v otázce platnosti rozhodnutí posledně uvedeného subjektu jakožto veřejného zadavatele nepřistoupit ke konečnému zadání dotčené zakázky společnosti Croce Amica One, které byla zakázka prozatímně zadána, a rozhodnutí zrušit zadávací řízení.

3

Článek 41 směrnice 2004/18, nadepsaný „Informování zájemců a uchazečů“, stanoví v odstavci toto:

„Veřejní zadavatelé musí co nejdříve informovat zájemce a uchazeče o přijatých rozhodnutích, která se týkají […] zadání zakázky nebo přijetí do dynamického nákupního systému, včetně důvodů pro rozhodnutí upustit od […] zadání zakázky, na kterou byla učiněna výzva k účasti v soutěži […]; tato informace je poskytnuta písemně, jsou-li o to veřejní zadavatelé požádáni.“

4

Článek 43 této směrnice, nadepsaný „Obsah zpráv“, stanoví:

„O každé zakázce, […] veřejní zadavatelé vypracují písemnou zprávu, která musí obsahovat alespoň tyto informace:

[…]

[…]“

5

Článek 45 de uvedené směrnice, nadepsaný „Osobní situace zájemce nebo uchazeče“, stanoví:

„1.   Z účasti na veřejné zakázce je vyloučen každý zájemce nebo uchazeč, který byl odsouzen pravomocným rozsudkem známým veřejnému zadavateli, pro jeden nebo více následujících činů:

Členské státy upřesní, v souladu se svým vnitrostátním právem a s přihlédnutím k právu Společenství, podmínky pro uplatňování tohoto odstavce.

[…]

2.   Z účasti na zakázce může být vyloučen každý hospodářský subjekt:

[…]

[…]

Členské státy upřesní, v souladu se svým vnitrostátním právem a s přihlédnutím k právu Společenství, podmínky pro uplatňování tohoto odstavce.

[…]“

6

Článek 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33, Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 (Úř. věst. L 335, s. 31, dále jen „směrnice 89/665“), nadepsaný „Oblast působnosti a dostupnost přezkumných řízení“, v třetím pododstavci odstavce 1 stanoví:

„Pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18/ES, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.“

7

Směrnice 2004/18 byla do italského právního řádu provedena legislativním nařízením č. 163/2006 ze dne 12. dubna 2006 (běžný doplněk ke GURI č. 100 ze dne 2. května 2006), kterým se kodifikují předpisy v oblasti veřejných zakázek.

8

Článek 38 tohoto legislativního nařízení stanoví:

„1.   Z účasti v řízeních o zadání […] veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby […] jsou vyloučeny a smlouvy s nimi související nemohou uzavírat osoby:

[…]

[…]

[…]“

9

Článek 78 odst. 1 uvedeného legislativního nařízení stanoví:

„O každé zakázce, […] veřejní zadavatelé vypracují písemnou zprávu, která musí obsahovat alespoň tyto informace:

[…]

10

Článek 79 odst. 1 téhož legislativního nařízení stanoví:

„Veřejní zadavatelé musí urychleně informovat zájemce a uchazeče o přijatých rozhodnutích, která se týkají […] zadání zakázky nebo přijetí do dynamického nákupního systému, včetně důvodů pro rozhodnutí upustit od […] zadání zakázky, na kterou byla učiněna výzva k účasti v soutěži […]“

11

V článku 11 odst. 9 legislativního nařízení č. 163/2006 je zvlášť zdůrazněna pravomoc správního orgánu zrušit ab initio, pozastavit nebo změnit vlastní akty:

„Po nabytí účinnosti konečného zadání a s výhradou uplatnění pravidel týkajících se pravomoci správního orgánu zrušit ab initio, pozastavit nebo změnit vlastní akty v případech stanovených zákonem se smlouva o veřejné zakázce nebo koncesní smlouva uzavře ve lhůtě 60 dnů […].“

12

Pravomoc správního orgánu zrušit ab initio vlastní akty zakotvuje jakožto obecnou zásadu pro všechna správní řízení článek 21 zákona č. 241 o nové úpravě správního řízení a právu na přístup ke správním dokumentům (legge n. 241 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), ze dne 7. srpna 1990 (GURI č. 192 ze dne 18. srpna 1990, s. 7). Tento článek zní následovně:

„Jsou-li dány důvody veřejného zájmu, nebo v případě změny okolností či přehodnocení původního veřejného zájmu, může být správní opatření s dlouhodobými účinky zrušeno orgánem, který je vydal, nebo jiným zákonem stanoveným orgánem; zrušené opatření přestává vyvolávat právní účinky.“

13

Rozhodnutím ze dne 28. prosince 2010 zahájila AREU otevřené zadávací řízení na „přepravu orgánů, tkání a biologických vzorků vozidlem a převoz chirurgických týmů a pacientů pro účely transplantací“. Tato zakázka měla být zadána na dobu dvou let s případným prodloužením o dvanáct měsíců a měla být udělena na základě kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky.

14

Ze čtyř společností, které se účastnily zadávacího řízení na tuto veřejnou zakázku, vyloučila hodnotící komise tři při hodnocení technických nabídek. Jediné zbývající společnosti, Croce Amica One, byla zakázka prozatímně udělena rozhodnutím zachyceným ve zprávě ze dne 10. května 2011. Vzhledem k tomu, že byly v tomto případě splněny podmínky stanovené vnitrostátními předpisy pro „tzv. povinné ověřování anomálií v nabídce“, poněvadž počet bodů za cenu a za ostatní posuzovaná kritéria se rovnal nebo byl vyšší než čtyři pětiny z maximálního počtu bodů určeného v zadávací dokumentaci, zadavatel si vyžádal doklady k technické nabídce, kterou společnost Croce Amica One předložila. Hodnotící komise přistoupila k ověřování a poté v rozhodnutí, o němž byla dne 23. června 2011 sepsána zpráva, konstatovala, že je nabídka nestandardní.

15

V rámci policejního vyšetřování zahájeného mj. proti právnímu zástupci společnosti Croce Amica One pro trestný čin podvodu a úmyslně nepravdivých tvrzení zároveň příslušné orgány zajistily pro účely vyšetřování dokumenty týkající se této společnosti.

16

Přípisem ze dne 21. července 2011 informovala AREU společnost Croce Amica One a další společnost, která se účastnila zadávacího řízení dotčeného ve věci v původním řízení, o tom, že v souladu s pravomocí správního orgánu zrušit ab initio, pozastavit či změnit vlastní akty zahájila postup za účelem zrušení zadávacího řízení.

17

Rozhodnutím ze dne 8. září 2011 generální ředitel AREU rozhodl, že nepřistoupí ke konečnému zadání veřejné zakázky společnosti Croce Amica One a současně že zruší celé zadávací řízení. V tomto rozhodnutí vyjádřil veřejný zadavatel názor, že „vzhledem k uvedeným okolnostem [nemohla] AREU, pomineme-li nestandardní povahu nabídky, v žádném případě udělit veřejnou zakázku na služby uchazeči Croce Amica One Italia […], a to ze zjevných důvodů souvisejících s účelností a zásadou řádné správy, a že vzhledem k nepostradatelnosti této služby [nemohla] s udělením veřejné zakázky čekat na výsledky trestního řízení, ba ani na ukončení probíhajícího vyšetřování“.

18

Veřejný zadavatel nevyhlásil nové zadávací řízení na veřejnou zakázku dotčenou ve věci v původním řízení a poskytováním služby, které se tato zakázka týkala, pověřil opětně dvě asociace, kterým prodloužil smlouvy.

19

Žalobou ze dne 2. listopadu 2011 podanou k předkládajícímu soudu napadla společnost Croce Amica One rozhodnutí veřejného zadavatele ze dne 8. září 2011 citované v bodě 17 tohoto rozsudku a domáhala se jeho zrušení a prozatímního odložení vykonatelnosti. Podala i žalobu na náhradu škody, která jí údajně vznikla v důsledku tohoto rozhodnutí.

20

Rozhodnutím Tribunale di Milano (soud v Milánu) ze dne 14. května 2013 byl právní zástupce společnosti Croce Amica One společně s další osobou obžalován mj. z trestných činů obcházení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, neboť za účelem získání zakázky předložil patnáct falešných osvědčení o účasti na kurzu bezpečné jízdy pro sanitní vozidla.

21

Předkládající soud uvádí, že obecně vzato – aniž je dotčena pravomoc správního orgánu zrušit ab initio, pozastavit či změnit vlastní akty v oblasti veřejných zakázek – dotčený veřejný zadavatel, který vzhledem k probíhajícímu trestnímu vyšetřování vedenému proti právnímu zástupci společnosti, jíž byla zakázka předběžně zadána, zjevně jednal v zájmu správní účelnosti – porušil článek 45 směrnice 2004/18, a to konkrétně stran „osobní situace zájemce či uchazeče“ ve smyslu tohoto ustanovení.

22

Předkládající soud zastává názor, že k vyloučení uchazeče na základě uvedeného ustanovení může dojít pouze v případě, že byl pravomocně odsouzen.

23

Předkládající soud si není jist rozsahem vlastní pravomoci, kterou by měl v tomto ohledu mít z pohledu unijního práva, přičemž zastává názor, že tato pravomoc by se neměla omezovat na přezkum procesních vad při výkonu správní pravomoci. Podle tohoto soudu by se naprosto rozcházelo s literou a duchem ustanovení článku 45 směrnice 2004/18, pokud bychom neuznali, že je správní soud nadán rozsáhlou pravomocí přezkoumávat skutkový stav či právní situace toho druhu, že – jako je tomu v projednávané věci – nebyl právní zástupce společnosti, které byla zakázka předběžně zadána, pravomocně odsouzen za trestný čin.

24

Vzhledem k výše uvedenému se Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (krajský správní soud pro Lombardii) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

25

Podstatou těchto otázek, které je třeba posoudit společně, je, zda v případě, že nejsou splněny podmínky pro uplatnění důvodů pro vyloučení stanovené v článku 45 směrnice 2004/18, brání tento článek tomu, aby veřejný zadavatel přijal rozhodnutí nezadat veřejnou zakázku, na niž proběhlo zadávací řízení, a nepřistoupit ke konečnému zadání této zakázky jedinému zbývajícímu uchazeči v soutěži, kterému byla zakázka prozatímně zadána.

26

Formulace těchto otázek a odkaz na článek 45 směrnice 2004/18 se odvíjí od toho, že se generální ředitel AREU dne 8. září 2011 rozhodl nepřistoupit ke konečnému zadání zakázky dotčené ve věci v původním řízení společnosti Croce Amica One a že příslušné zadávací řízení zrušil.

27

Úvodem je třeba uvést, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce sice odkazuje na článek 45 směrnice 2004/18, avšak ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že sporným aktem je v původním řízení rozhodnutí veřejného zadavatele zrušit zadávací řízení. Toto rozhodnutí není rozhodnutím o vyloučení uchazeče na základě článku 45 této směrnice.

28

V této souvislosti je třeba poznamenat, že Soudní dvůr sice nebyl obeznámen s přesnými důvody pro zrušení zadávacího řízení dotčeného ve věci v původním řízení, nicméně předkládající soud podle všeho spojuje jednání právního zástupce společnosti Croce Amica One pouze s trestněprávními důvody pro vyloučení, které implikují, že došlo k odsouzení pravomocným rozsudkem, a sice s důvody uvedenými v čl. 45 odst. 1 a 2 písm. c) směrnice 2004/18. V tomto ohledu je vhodné upřesnit, že důvody pro vyloučení uvedené v čl. 45 odst. 2 písm. d) a g) této směrnice opravňují veřejného zadavatele i k tomu, aby vyloučil každý hospodářský subjekt, který se dopustil vážného profesního pochybení, které mohou veřejní zadavatelé prokázat jakýmikoli prostředky, nebo který se dopustil vážného zkreslení při poskytování informací vyžadovaných pro kvalitativní výběr nabídky, přičemž hospodářský subjekt nemusí být pravomocně odsouzen.

29

Co se týče rozhodnutí zrušit zadávací řízení na veřejnou zakázku, toto musí být v souladu s čl. 41 odst. 1 a článek 43 směrnice 2004/18.

30

Článek 41 odst. 1 směrnice 2004/18 stanoví povinnost informovat o takovém rozhodnutí co nejdříve zájemce a uchazeče a odůvodnit jej, a článek 43 této směrnice ukládá povinnost uvést toto odůvodnění ve zprávě, která se povinně vypracovává o každé veřejné zakázce. Směrnice 2004/18 však nestanoví žádné hmotněprávní či procesní podmínky takového rozhodnutí.

31

V tomto ohledu je třeba připomenout judikaturu Soudního dvora, podle níž čl. 8 odst. 2 směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 199, s. 54), který je obdobou čl. 41 odst. 1 směrnice 2004/18, nestanoví, že veřejný zadavatel může zrušit zadávací řízení pouze ve výjimečných případech nebo z vážných důvodů (rozsudek Fracasso a Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, body 23 a 25).

32

Soudní dvůr též uvedl, že čl. 12 odst. 2 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1), který je rovněž obdobou čl. 41 odst. 1 směrnice 2004/18, sice ukládá veřejnému zadavateli pro případ, že se rozhodne zrušit zadávací řízení na veřejnou zakázku, povinnost oznámit důvody pro své rozhodnutí zájemcům a uchazečům, avšak to neznamená, že má tento veřejný zadavatel povinnost zadávací řízení dovést do konce (viz rozsudek HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, bod 41).

33

Soudní dvůr však zdůraznil, že požadavek oznámit důvody, které zadavatele vedly k rozhodnutí zrušit zadávací řízení, je veden snahou zaručit minimální míru transparentnosti v zadávacích řízeních na veřejné zakázky, pro něž platí pravidla unijního práva, a tedy i zásada rovného zacházení, která je pro tato pravidla základem (v tomto smyslu viz rozsudek HI, EU:C:2002:379, body 45 a 46 a citovaná judikatura).

34

Soudní dvůr rovněž rozhodl, že čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 si žádá, aby bylo možné napadnout rozhodnutí veřejného zadavatele, který se rozhodl zrušit zadávací řízení na veřejnou zakázku, žalobou a případně jej zrušit pro rozpor s unijním právem veřejných zakázek či vnitrostátními předpisy, které jej provádějí. Soudní dvůr dále konstatoval, že i v případech, kdy mají veřejní zadavatelé na základě použitelné vnitrostátní právní úpravy širokou posuzovací pravomoc, co se týče zrušení zadávacího řízení, vnitrostátní soudy musí mít možnost ověřit na základě směrnice 89/665 slučitelnost rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení s příslušnými ustanoveními unijního práva (viz rozsudek HI, EU:C:2002:379, body 55 a 62).

35

Unijní právo tedy nebrání tomu, aby členské státy v právních předpisech stanovily možnost přijmout rozhodnutí, kterým se zrušuje zadávací řízení. Důvody pro takové rozhodnutí mohou souviset zejména s posouzením, zda je z hlediska veřejného zájmu vhodné dovést zadávací řízení do konce, přičemž se mimo jiné přihlíží k případné změně hospodářské situace či skutkového stavu, nebo i k potřebám dotyčného veřejného zadavatele. Takové rozhodnutí může být odůvodněno i nedostatečnou soutěží, kdy na konci zadávacího řízení na dotčenou veřejnou zakázku zbývá jediný uchazeč způsobilý k jejímu splnění.

36

S výhradou dodržení zásady transparentnosti a zásady rovného zacházení proto nemůže být veřejný zadavatel nucen dovést zadávací řízení do konce a zadat dotyčnou zakázku, i kdyby zbýval jediný uchazeč.

37

S ohledem na výše uvedené je třeba na první až třetí otázku odpovědět tak, že čl. 41 odst. 1, a články 43 a 45 směrnice 2004/18 musí být vykládány v tom smyslu, že v případě, že nejsou splněny podmínky pro uplatnění důvodů pro vyloučení stanovené v článku 45 směrnice 2004/18, tento článek nebrání tomu, aby veřejný zadavatel přijal rozhodnutí nezadat veřejnou zakázku, na niž proběhlo zadávací řízení, a nepřistoupit ke konečnému zadání této zakázky jedinému zbývajícímu uchazeči v soutěži, kterému byla zakázka již prozatímně zadána.

38

Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda podle unijního práva může příslušný vnitrostátní soud přezkoumávat rozhodnutí veřejného zadavatele v plné jurisdikci, tj. zda může provést přezkum, jenž umožní zohlednit věrohodnost a řádnost nabídek uchazečů a nahradit vlastním posouzením hodnocení veřejného zadavatele o vhodnosti takového zrušení zadávacího řízení.

39

Je třeba zdůraznit, že v souladu s judikaturou Soudního dvora patří rozhodnutí zrušit zadávacího řízení na veřejnou zakázku k „rozhodnutím učiněným zadavateli“, v jejichž případě mají členské státy na základě čl. 1 odst. 1 třetího pododstavce směrnice 89/665 povinnost zavést do vnitrostátní právní úpravy přezkumné řízení, které zajistí, že budou dodržena příslušná hmotněprávní ustanovení unijního práva veřejných zakázek či vnitrostátní předpisy provádějící tuto úpravu (v tomto smyslu viz rozsudky HI, EU:C:2002:379, body 53 až 55, jakož i Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, bod 29).

40

Směrnice 89/665 pouze koordinuje mechanismy existující v členských státech, aby byla zaručena úplná a účinná aplikace směrnic stanovících hmotněprávní právní úpravu pro veřejné zakázky, a nevymezuje výslovně rozsah přezkumných prostředků, které musí členské státy za tímto účelem zavést. Otázka míry soudního přezkumu v rámci přezkumných řízení ve smyslu směrnice 89/665 proto musí být posuzována s ohledem na cíl této směrnice a takovým způsobem, aby nebyla ohrožena její účinnost (HI, EU:C:2002:379, body 58 a 59).

41

V tomto ohledu je třeba připomenout, že funkce systému přezkumných řízení je upravena v čl. 1 odst. 1 třetím pododstavci směrnice 89/665, který stanoví, že pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18, členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno unijní právo v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.

42

Z toho vyplývá, že přezkumná řízení ve smyslu tohoto ustanovení slouží k tomu, aby bylo zajištěno dodržování příslušných ustanovení unijního práva, a konkrétně ustanovení směrnice 2004/18 či vnitrostátních přepisů, které tato ustanovení provádějí.

43

Je třeba zdůraznit, že přezkum legality nelze omezit na přezkum toho, zda bylo rozhodnutí zadavatele svévolné (v tomto smyslu viz rozsudek HI, EU:C:2002:379, bod 63).

44

Tato přezkumná řízení tedy slouží k přezkumu legality rozhodnutí, a nikoli k přezkumu jeho účelnosti.

45

Jelikož v této oblasti chybí zvláštní unijní právní úprava, způsoby soudního přezkumu musí upravit vnitrostátní procesní předpisy, které však musí respektovat zásadu rovnocennosti a zásadu efektivity (v tomto smyslu viz rozsudek HI, EU:C:2002:379, bod 68). Vnitrostátní zákonodárce tak může svěřit příslušným vnitrostátním soudům širší pravomoci pro účely přezkumu účelnosti rozhodnutí.

46

Na čtvrtou otázku je proto třeba odpovědět tak, že unijní právo veřejných zakázek, a sice čl. 1 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 89/665, musí být vykládáno v tom smyslu, že přezkum ve smyslu tohoto článku je přezkumem legality rozhodnutí učiněných zadavateli, jež má zaručit, že budou dodržena příslušná ustanovení unijního práva nebo vnitrostátní předpisy, které je provádějí, přičemž tento přezkum se nemusí omezovat pouze na to, zda bylo rozhodnutí zadavatele svévolné. To však nevylučuje, aby vnitrostátní zákonodárce svěřil příslušným vnitrostátním soudům pravomoc přezkoumávat vhodnost rozhodnutí.

47

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: