1.

Jak lze dovodit z celé řady věcí ( 2 ), nastolil rok 2003 obrat v systému přímých podpor příjmů poskytovaných zemědělcům v Unii. Podpory závisející na produkci byly v zásadě nahrazeny „režimem jednotné platby“, jejíž výše již není ovlivněna aktuální produkcí podniku.

2.

Pro první vyměření platby, na kterou mohl zemědělec uplatňovat nárok podle nové právní úpravy, však měla jeho předchozí produkce rozhodující význam: platba totiž byla v zásadě určena podle výše podpor, které byly pobírány ještě podle starého systému odvíjejícího se od produkce během let 2000 až 2002, která byla stanovena jako referenční období.

3.

Pokud byla produkce během tohoto období z určitých důvodů narušena, nutně se to odrazilo na výši jednotné platby. Takové důsledky mělo odvrátit ustanovení o zamezení tvrdosti, které umožnovalo změnu referenčního období.

4.

Nový systém kromě toho za určitých podmínek umožňoval uplatnit platební nároky z „vnitrostátní rezervy“.

5.

Projednávaná věc se týká zemědělce, který nemohl pobírat dávky z vnitrostátní rezervy proto, že již využil ustanovení o zamezení tvrdosti za účelem úpravy referenčního období. Zvláštní ustanovení stanovící nejvyšší hodnotu totiž vylučuje souběh nároků. Níže je třeba objasnit výklad a platnost tohoto ustanovení.

6.

Rámec unijního práva použitelného na tento případ tvoří nařízení č. 1782/2003 ( 3 ), které mezitím pozbylo platnosti (dále jen „základní nařízení“), a nařízení č. 795/2004 ( 4 ), které bylo přijato za účelem jeho provedení (dále jen „prováděcí nařízení“).

7.

Jádrem základního nařízení jsou pravidla týkající se režimu jednotné platby. Tato pravidla z velké části sjednocují podpory příjmu závisející na produkci, které byly dosud stanoveny pro zemědělce.

8.

V bodě 29 odůvodnění se výslovně uvádí:

„Za účelem stanovení částky, na kterou by měl mít zemědělec v rámci nového režimu nárok, je vhodné odvolat se na částky, které mu byly poskytnuty během referenčního období. Měla by být vytvořena vnitrostátní rezerva, aby se zohlednily zvláštní situace. Uvedená rezerva může být rovněž použita k usnadnění účasti nových zemědělců v režimu. […]“

9.

Podle článku 22 („Žádosti o podporu“) musí každý zemědělec předkládat každý rok žádost o přímé platby spadající do takzvaného integrovaného systému, v níž jsou mimo jiné uvedeny všechny zemědělské pozemky zemědělského podniku, jakož i počet a výše platebních nároků.

10.

Článek 37 odst. 1 stanoví, že při určování částky podpory je třeba vycházet z referenční částky. Referenční částka přitom představuje tříletý průměr celkových částek plateb poskytnutých zemědělci v každém kalendářním roce referenčního období.

11.

V případě referenčního období se podle článku 38 jedná o kalendářní roky 2000, 2001 a 2002.

12.

Podle článku 40 může zemědělec, jehož produkce byla během referenčního období ovlivněna případem vyšší moci nebo mimořádnými okolnostmi, odchylně od článku 37 požádat, aby byla referenční částka vypočítána na základě kalendářního roku nebo kalendářních let, která nebyla ovlivněna případem vyšší moci nebo mimořádnými okolnostmi (dále jen „ustanovení o zamezení tvrdosti“).

13.

Případu tvrdosti je podle čl. 40 odst. 5 mimo jiné postavena na roveň situace, kdy zemědělec během referenčního období podléhal závazkům souvisejícím s určitými agroenvironmentálními opatřeními.

14.

Článek 42 obsahuje právní úpravu týkající se vnitrostátní rezervy. Podle odstavců 1 a 7 tohoto článku členské státy použijí za účelem uspokojení nároků lineární procento snížení referenčních částek. Odstavce 3 až 5 článku 42 uvádějí případy, na které lze použít vnitrostátní rezervu.

15.

Podle čl. 42 odst. 3 a 5 mohou členské státy použít vnitrostátní rezervu, aby poskytly referenční částky zemědělcům, kteří začali vykonávat zemědělskou činnost nebo jsou zapojeni do určitých vnitrostátních programů restrukturalizace a/nebo rozvoje.

16.

Článek 42 odst. 4 zní takto:

„Členské státy použijí vnitrostátní rezervu, aby stanovily podle objektivních kritérií a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže, referenční částky pro zemědělce, kteří se nacházejí ve zvláštní situaci, kterou určí Komise […].“

17.

Bod 13 odůvodnění prováděcího nařízení zní:

„Ustanovení čl. 42 odst. 4 [základního nařízení] ukládá Komisi, aby vymezila zvláštní situace, které opravňují ke stanovení referenčních částek pro zemědělce nacházející se v situacích, jež jim zabránily zcela nebo částečně čerpat přímé platby v referenčním období. Proto je třeba vypracovat seznam těchto zvláštních situací a stanovit pravidla, jež by vyloučila případnou kumulaci příjmů z různých zdrojů poskytování platebních nároků u téhož zemědělce, aniž by byla dotčena možnost Komise tento seznam v případě potřeby doplnit. Dále je třeba ponechat členským státům jistý prostor pro stanovení referenčních částek k přidělení.“

18.

Článek 12 se týká podání žádosti při prvním přidělení platebních nároků. Článek 12 odst. 8 zní (výňatek):

„S výjimkou účelu stanovení platebních nároků z vnitrostátní rezervy podle článků […] 18 až 23a […] není potřeba ohlásit pozemek za účelem stanovení platebních nároků. […]“

19.

Článek 18 odst. 1 stanoví, že „zemědělci, kteří se nacházejí ve zvláštní situaci“, se rozumějí zemědělci, na které se mohou použít články 19 až 23a prováděcího nařízení. Tyto články se týkají případů, kdy zemědělec v referenčním období z určitých důvodů zcela nebo částečně neobdržel přímé platby.

20.

Článek 18 odst. 2 stanoví zákaz souběhu nároků ve formě ustanovení o nejvyšší hodnotě:

„Pokud zemědělec, který se nachází ve zvláštní situaci, splňuje podmínky pro použití více než jednoho z článků 19 až 23a [prováděcího nařízení] nebo čl. 37 odst. 2, článku 40, čl. 42 odst. 3 a čl. 42 odst. 5 [základního nařízení], získá počet platebních nároků nepřevyšující počet hektarů, které ohlásil v prvním roce používání režimu jednotné platby, a jejichž hodnota se rovná nejvyšší hodnotě, již může získat při samostatném použití každého z článků, jejichž podmínky splňuje.“

21.

Podle článku 22 naplňuje koupě pronajaté půdy skutkovou podstatu zvláštní situace. Zemědělec získá platební nároky, pokud si koupil hospodářství, jehož půda byla pronajata během referenčního období, s úmyslem zahájit nebo rozšířit zemědělskou činnost v prvním roce po skončení nájmu, a pokud jsou splněny některé další podmínky.

22.

R. J. Feakins byl zemědělcem ve Spojeném království. V roce 2001 musela být všechna jeho hospodářská zvířata poražena v důsledku epidemie slintavky a kulhavky, takže až do roku 2002 již nemohl doplnit stav hospodářských zvířat ani provozovat svůj zemědělský podnik.

23.

Na základě jeho žádosti byla tedy referenční částka, která měla být stanovena za účelem vypočtení jednotné platby, zjištěna v souladu s ustanovením základního nařízení o zamezení tvrdosti. Referenčním obdobím byl rok 2000.

24.

V roce 2002 R. J. Feakins nabyl dva další zemědělské podniky, které byly v té době pronajaty třetím osobám. Měl v úmyslu je po skončení nájmu sám provozovat a od roku 2005, resp. 2007 s nimi mohl přímo disponovat. V obou těchto letech podal žádost o poskytnutí podpory týkající se příslušného zemědělského podniku. Již předtím R. J. Feakins v roce 2005 požádal o prozatímní přidělení platebních nároků z vnitrostátní rezervy podle článku 22 prováděcího nařízení.

25.

Orgány povolily prozatímní přidělení nároků, avšak následně poukázaly na ustanovení o nejvyšší hodnotě. R. J. Feakinsovi bylo nakonec poskytnutí platebních nároků pocházejících z vnitrostátní rezervy odepřeno, protože se na něj při zjišťování jeho referenční částky již použilo ustanovení o zamezení tvrdosti podle článku 40 základního nařízení.

26.

V rámci uplatňování svých nároků před soudy se R. J. Feakins obrátil na Scottish Land Court, předkládající soud. Tento soud má pochybnosti týkající se výkladu a platnosti ustanovení o nejvyšší hodnotě a klade Soudnímu dvoru následující tři otázky.

27.

V řízení před Soudním dvorem předložili písemná vyjádření a zúčastnili se jednání konaného dne 30. dubna 2014 R. J. Feakins, Scottish Ministers, Komise a Řecko.

28.

Za účelem zodpovězení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je vhodné úvodem objasnit systematiku režimu jednotné platby.

29.

Články 37 a 38 základního nařízení definují základní pravidlo uplatňované při výpočtu jednotné platby. Podle tohoto pravidla jsou rozhodující přímé platby, které zemědělec pobíral před změnou systému během referenčního období.

30.

Z tohoto základního pravidla jsou stanoveny určité výjimky. V zásadě se jedná o ustanovení o zamezení tvrdosti obsažené v článku 40 základního nařízení, jakož i o případy, které opravňují k uplatnění nároků vůči vnitrostátní rezervě podle článku 42 základního nařízení.

31.

Pokud se na zemědělce vztahuje více výjimek ze základního pravidla výpočtu jednotné platby, zemědělec se podle ustanovení o nejvyšší hodnotě obsaženého v prováděcím nařízení – a nikoli v základním nařízení – může opírat nanejvýš o tu výjimku, která mu poskytuje nejvyšší hodnotu. Tím má být vyloučen souběh nároků ( 5 ).

32.

S ohledem na ustanovení o nejvyšší hodnotě předkládající soud nyní klade otázky týkající se jak jeho výkladu (k tomu viz oddíl B), tak i jeho platnosti (k tomu viz oddíl C). V rámci další otázky má být objasněno, zda byl příslušným orgánům účinně oznámen počet hektarů příslušející zemědělskému podniku již v žádosti o prozatímní schválení platebních nároků z vnitrostátní rezervy, nebo teprve jeho uvedením v žádosti o skutečnou platbu (dále jen „formulář IACS“), kterou má zemědělec podat (k tomu viz oddíl D). Kromě těchto otázek je dále třeba objasnit možnost časového omezení účinků rozsudku Soudního dvora (k tomu viz oddíl E).

33.

V rámci první otázky předkládající soud žádá v podstatě o objasnění výkladu ustanovení o nejvyšší hodnotě. Toto ustanovení je předmětem sporu mezi zúčastněnými, jelikož se vztahuje jak na ustanovení základního nařízení, tak i na ustanovení prováděcího nařízení.

34.

Většina zúčastněných má za to, že v souladu s „konjunktivním“ přístupem je třeba všechna uvedená ustanovení pokládat za rovnocenná a podléhající zákazu souběhu nároků. Naproti tomu by ustanovení o nejvyšší hodnotě mělo být v souladu s „disjunktivním“ přístupem – prosazovaným R. J. Feakinsem – chápáno v tom smyslu, že se vztahuje na dvě rozdílné skupiny ustanovení: články 19 až 23a prováděcího nařízení na straně jedné a čl. 37 odst. 2, článek 40, čl. 42 odst. 3 a čl. 42 odst. 5 základního nařízení na straně druhé. Naposled uvedený výklad se opírá o skutečnost, že obě skupiny jsou z lingvistického hlediska spojeny, ale současně i odděleny, v němčině například spojením „oder von“.

35.

V případě R. J. Feakinse má první přístup za následek, že v důsledku využití ustanovení o zamezení tvrdosti z důvodu nákazy hospodářských zvířat již nemůže současně uplatnit platební nároky podle článku 22 prováděcího nařízení. V případě výkladu ustanovení o nejvyšší hodnotě v souladu s druhým přístupem tato možnost ovšem existuje.

36.

Předkládající soud vychází logicky z toho, že přirozené pojetí ustanovení o nejvyšší hodnotě svědčí ve prospěch výkladu v souladu s konjunktivním přístupem. Pokud by totiž autor nařízení chtěl, aby tyto dvě odlišné skupiny ustanovení byly odděleny a zákaz souběhu nároků platil vždy pouze v rámci dané skupiny ustanovení, zvolil by s největší pravděpodobností s vědomím nebezpečí nejednoznačnosti jasnější formulaci.

37.

Je však třeba konstatovat, že znění ustanovení o nejvyšší hodnotě neumožňuje jednoznačný výklad. Vůbec přitom nejde o problém, že by se od sebe lišila různá jazyková znění. Naopak již gramatický výklad jednotlivých jazykových znění, například německého, anglického ( 6 ) nebo francouzského ( 7 ) znění, sám o sobě neumožňuje dospět k jednoznačnému závěru.

38.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora je však při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 8 ).

39.

R. J. Feakins argumentuje, že ustanovení obsažená v článcích 19 až 23a prováděcího nařízení na straně jedné a v čl. 37 odst. 2, článku 40, čl. 42 odst. 3 a čl. 42 odst. 5 základního nařízení na straně druhé směřují k dosažení rozdílných cílů. První seznam ustanovení se podle něj vztahuje na případy, ve kterých zemědělec může uplatňovat nároky z vnitrostátní rezervy proto, že investoval do rozšíření své produkce, tyto investice se ale neodrazily při stanovení jeho referenční částky. Druhý seznam podle něj naopak zahrnuje případy, kdy musí být jednotná platba, která zemědělci přísluší za použití základního pravidla podle článku 37 základního nařízení, „normalizována“ například proto, že zemědělec byl zasažen případem tvrdosti, a jeho produkce byla tudíž v referenčním období omezena.

40.

Tento přístup není přesvědčivý. Jak R. J. Feakins sám uvádí, článek 19 prováděcího nařízení se netýká případu investiční činnosti za účelem rozšíření produkce. Toto ustanovení se vztahuje spíše na výrobce mléka, jejichž produkce byla v referenčním období omezena. Totéž platí pro článek 23a prováděcího nařízení, který se vztahuje na případy, kdy jsou zemědělci přiznány nároky na základě konečného správního aktu nebo rozsudku soudu.

41.

Naproti tomu v případě zemědělce, který zahájil zemědělskou činnost po skončení, resp. ke konci referenčního období, a který tudíž případně může uplatnit platební nároky podle čl. 42 odst. 3 základního nařízení, nejde o případ „normalizace“ jednotné platby stanovené podle základního pravidla obsaženého v článku 37 základního nařízení. Takový zemědělec totiž ještě vůbec neobdržel žádné přímé platby.

42.

Bez ohledu na jejich právní pramen tedy nelze předmětná ustanovení základního nařízení a prováděcího nařízení od sebe jednoznačně oddělit. Cílem všech těchto ustanovení je naopak vyvážení nevýhod, které by zemědělci vznikly, pokud by se při stanovení referenční částky vycházelo výhradně z plateb, které mu byly poskytnuty během referenčního období v letech 2000 až 2002.

43.

Cíl ustanovení o nejvyšší hodnotě spočívá podle 13. bodu odůvodnění prováděcího nařízení v zamezení tomu, aby zemědělec souběžně uplatňoval různé platební nároky.

44.

Pokud by však ustanovení o nejvyšší hodnotě bylo vykládáno ve smyslu disjunktivního přístupu, který zastává R. J. Feakins, jeden a tentýž zemědělec by mohl souběžně uplatňovat různé platební nároky. Bylo by například v zásadě možné uplatnit nárok podle článků 19 až 23a prováděcího nařízení souběžně například s nárokem podle čl. 42 odst. 5 základního nařízení. Cíl ustanovení o nejvyšší hodnotě by tím byl zmařen.

45.

Souhrnně tedy svědčí lepší argumenty pro použití konjunktivního přístupu. Jako dílčí závěr je tedy třeba konstatovat, že ustanovení o nejvyšší hodnotě se použije, když zemědělec splňuje podmínky pro použití více než jednoho z následujících článků: článků 19, 20, 21, 22, 23 a 23a prováděcího nařízení a čl. 37 odst. 2, článku 40, čl. 42 odst. 3 a čl. 42 odst. 5 základního nařízení.

46.

S ohledem na tento závěr je nyní třeba zkoumat druhou předběžnou otázku, která byla položena pro případ potvrzení konjunktivního přístupu.

47.

Předkládající soud se v rámci této otázky táže, zda je ustanovení o nejvyšší hodnotě neplatné, jelikož Komise nebyla k jeho přijetí v této formě oprávněna nebo protože neodůvodnila jeho přijetí. Jak vyplývá z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, pochybnosti předkládajícího soudu vycházejí zejména z možného porušení zásady rovného zacházení.

48.

Rámec přezkumu platnosti ustanovení o nejvyšší hodnotě je tedy vymezen široce. Dále se proto budu zabývat právním základem pro jeho přijetí (viz část 1.), dodržením povinnosti Komise uvést odůvodnění (viz část 2.), možným omezením užitečného účinku ustanovení o zamezení tvrdosti (viz část 3.) a zásadou rovného zacházení (viz část 4.).

49.

Platnost ustanovení o nejvyšší hodnotě je úvodem třeba zkoumat v tom smyslu, zda se Komise při jeho přijetí opírala o náležitý právní základ. Podle čl. 13 odst. 2 SEU totiž Komise nesmí překročit meze pravomocí, které jí byly svěřeny.

50.

Podle právních východisek uvedených v preambuli prováděcího nařízení použila Komise při přijímání tohoto nařízení jako právní základ zejména čl. 42 odst. 4 a čl. 145 písm. c) základního nařízení.

51.

Podle 13. bodu odůvodnění prováděcího nařízení se ustanovení o nejvyšší hodnotě výslovně opírá o čl. 42 odst. 4 základního nařízení.

52.

Ze znění tohoto ustanovení však vyplývá pouze úkol vymezit, kdy se zemědělci nacházejí ve „zvláštní situaci“. Tento úkol Komise splnila v čl. 18 odst. 1 a článcích 19 až 23a prováděcího nařízení.

53.

Zmocnění k vymezení zvláštních situací, které opravňují k uplatnění nároků vůči vnitrostátní rezervě, však má podle názoru Komise zahrnovat rovněž pravomoc stanovit pravidla omezující počet uplatněných nároků.

54.

Tento argument však není přesvědčivý. Již znění čl. 42 odst. 4 základního nařízení totiž s ohledem na prováděcí pravomoci Komise naznačuje zcela jiný směr. Toto ustanovení se výslovně vztahuje pouze na definici „zvláštních situací“.

55.

Domněnka implicitní pravomoci k přijetí ustanovení o nejvyšší hodnotě v této formě by byla v rozporu i se systematickým kontextem čl. 42 odst. 4 základního nařízení. Ustanovení o nejvyšší hodnotě totiž zemědělci například brání v uplatnění nároků z vnitrostátní rezervy podle čl. 42 odst. 5, pokud byl zapojen do programů restrukturalizace ve smyslu tohoto ustanovení a navíc se na něj použilo i ustanovení o zamezení tvrdosti ve smyslu článku 40. Takový zemědělec se nenachází ve „zvláštní situaci“, která by měla být definována ve smyslu čl. 42 odst. 4.

56.

Článek 42 odst. 4 základního nařízení tudíž nemůže být náležitým právním základem pro ustanovení o nejvyšší hodnotě.

57.

Scottish Ministers však argumentují, že přijetí ustanovení o nejvyšší hodnotě se zakládá na článku 145 základního nařízení a zejména na jeho písmeni c). Podle tohoto ustanovení jsou přijímána „prováděcí pravidla“ k základnímu nařízení, a to zejména pravidla týkající se poskytování podpor stanovených v tomto nařízení.

58.

Soudní dvůr vykládá pojem „provádění“ v rámci společné zemědělské politiky v zásadě extenzivně ( 9 ). V této souvislosti poukazuje na zvláštní roli Komise při soustavném a pozorném sledování rozvoje zemědělských trhů a zdůrazňuje, že pouze Komise je schopna jednat s rychlostí vyžadovanou situací ( 10 ). Soudní dvůr nicméně vysvětlil, že takový extenzivní výklad pravomocí Komise přichází v úvahu také pouze v rámci právní úpravy týkající se zemědělských trhů ( 11 ). Jinak musí platit, že prováděcí pravomoc zmocňuje Komisi ke zpřesnění obsahu základního právního aktu ( 12 ). V každém případě je Komise oprávněna přijímat prováděcí opatření pouze za předpokladu, že nejsou v rozporu se základním právním aktem ( 13 ).

59.

Projednávaný případ se netýká oblasti řízení trhu. Je třeba konstatovat, že ze samotného základního nařízení nevyplývá žádný zákaz využít více ustanovení odlišných od základního pravidla výpočtu jednotné platby podle článku 37. Především bod 29 odůvodnění základního nařízení, jehož formulace spíše ponechává možnost souběhu nároků otevřenou, nedává prostor pro jiný závěr.

60.

Ani Radě jako autorovi základního nařízení nelze podsouvat, že se dopustila omylu vedoucího k mezeře v právní úpravě, kterou je třeba vyplnit. Autor nařízení se totiž zabýval možností souběhu nároků, jak vyplývá právě z článku 35 základního nařízení. Podle tohoto ustanovení může být plocha, na niž lze poskytnout podporu, v zásadě předmětem žádosti o vyplacení jednotné platby, jakož i žádosti o jakékoli jiné přímé platby a podpory.

61.

Komise tudíž přijetím ustanovení o nejvyšší hodnotě nekonkretizovala žádný zákaz souběhu nároků obsažený v základním nařízení. Tento zákaz naopak sama vytvořila na základě vlastní normotvorné činnosti, a přivodila tak obsahovou změnu systému základního nařízení. Tím překročila meze svých prováděcích pravomocí spočívajících v konkretizaci ustanovení základního nařízení.

62.

Z toho vyplývá předběžný závěr, že ustanovení o nejvyšší hodnotě je neplatné, jelikož ani čl. 42 odst. 4, ani článek 145 základního nařízení nepředstavují náležitý právní základ pro jeho přijetí.

63.

Bez ohledu na předchozí úvahy je dále třeba zkoumat, zda je nutné učinit závěr, že uvedené ustanovení o nejvyšší hodnotě je neplatné i v důsledku porušení povinnosti uvést odůvodnění, kterého se měla dopustit Komise.

64.

Požadavek uvádět odůvodnění právních aktů je zakotven v čl. 296 druhém pododstavci SFEU. Pokud jde o rozsah povinnosti uvést odůvodnění, je podle ustálené judikatury rozhodující povaha dotčeného právního aktu. U obecných právních aktů se odůvodnění může omezit na uvedení jednak celkové situace, jež vedla k přijetí daného opatření, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení toto opatření usiluje ( 14 ).

65.

Z judikatury Soudního dvora navíc vyplývá, že povinnost uvádět odůvodnění stanovená v čl. 296 druhém pododstavci SFEU je podstatnou formální náležitostí. Tu je třeba odlišit od otázky opodstatněnosti odůvodnění, neboť tu je třeba zkoumat v rámci legality sporného aktu po meritorní stránce ( 15 ).

66.

Ustanovení o nejvyšší hodnotě je součástí obecného aktu Komise k provedení režimu jednotné platby. Jak zdůrazňuje bod 13 odůvodnění prováděcího nařízení, podle čl. 42 odst. 4 základního nařízení lze pro zemědělce nacházející se ve zvláštní situaci stanovit referenční částky. Proto by měl být vytvořen seznam situací, které je třeba pokládat za zvláštní. Jak bude uvedeno dále, Komise má v úmyslu zakotvit rovněž pravidla zabraňující tomu, aby zemědělec uplatňoval současně různé platební nároky.

67.

Z formálního hlediska tak Komise v preambuli prováděcího nařízení dostatečně poukázala na okolnosti, které vedly k přijetí ustanovení o nejvyšší hodnotě. Kromě toho uvedla cíl, jehož má být tímto ustanovením dosaženo. Nedošlo tudíž k porušení povinnosti uvést odůvodnění ve smyslu čl. 296 druhého pododstavce SFEU.

68.

Bez ohledu na formální problémy, které již byly objasněny, vyvstává v materiální rovině otázka, zda ustanovení o nejvyšší hodnotě omezuje užitečný účinek ustanovení o zamezení tvrdosti. Za tímto účelem je nejprve třeba pojednat o ustanovení o zamezení tvrdosti a následně o jeho vztahu k ustanovením týkajícím se vnitrostátní rezervy.

69.

Ustanovení o zamezení tvrdosti se týká zaprvé zemědělců, jejichž produkce byla v referenčním období omezena v důsledku vyšší moci nebo mimořádných okolností. Zadruhé se podle čl. 40 odst. 5 základního nařízení vztahuje také na zemědělce, kteří v referenčním období v důsledku účasti na agroenvironmentálních opatřeních nemohli doložit žádnou reprezentativní produkci. Také tito zemědělci tak mohli při zjišťování referenční částky požádat o úpravu referenčního období.

70.

Jak již Soudní dvůr konstatoval, cílem čl. 40 odst. 5 základního nařízení je postavit zemědělce, kteří během referenčního období podléhali agroenvironmentálním opatřením, do téže situace, v níž by se nacházeli, kdyby se na těchto opatření nepodíleli ( 16 ). Zemědělec, který takové závazky přijal, nesmí být z tohoto důvodu v rámci pozdějšího unijního režimu podpory znevýhodněn. Nemohl totiž předvídat, že by jeho rozhodnutí mohlo mít důsledky pro budoucí přímé platby podle později přijatého nařízení ( 17 ). Včleněním agroenvironmentálních opatření do ustanovení o zamezení tvrdosti obsaženého v základním nařízení se tak naplňuje zejména zásada právní jistoty a zásada ochrany legitimního očekávání ( 18 ).

71.

Na rozdíl od stanoviska, které zastával R. J. Feakins při jednání, se zemědělec dotčený (skutečným) případem tvrdosti, jako je v projednávané věci epidemie slintavky a kulhavky, nemůže týmž způsobem odvolávat na uvedené zásady. Nepřijal totiž žádné závazky související například s určitými agroenvironmentálními opatřeními. To však nic nemění na okolnosti, že článek 40 základního nařízení usiluje o dosažení cíle spočívajícího v tom, aby byli i zemědělci, kteří byli postiženi případem tvrdosti, postaveni s ohledem na vypočtení referenční částky jednotné platby do téže situace, v níž by se nacházeli, kdyby tento případ tvrdosti nenastal. Ustanovení o zamezení tvrdosti totiž v konečném důsledku vede k tomu, že se v rámci výpočtu referenční částky vynechá období, v němž došlo k omezení produkce.

72.

Ze systematiky ustanovení o zamezení tvrdosti kromě toho vyplývá, že autor nařízení sledoval cíl spočívající v tom, aby byly dopady případů tvrdosti dokonce zvlášť rozsáhle vyváženy. Pokud měl totiž případ tvrdosti za následek omezení produkce během celého referenčního období podle článku 38 základního nařízení, mohlo být podle čl. 42 odst. 2 za účelem výpočtu referenční částky použito období od roku 1997 do roku 1999 nebo jeho část.

73.

S ohledem na výchozí situaci při zjišťování referenční částky pro jednotnou platbu je tedy cílem postavení zemědělce nacházejícího se v situaci, kdy nastal případ tvrdosti, na roveň se zemědělcem, který se v takové situaci nenachází. V této snaze zašel autor nařízení ještě nad rámec pravidel, která lze dovodit z judikatury Soudního dvora ve strukturálně podobných případech ( 19 ).

74.

Základní nařízení jasně rozlišuje mezi ustanovením o zamezení tvrdosti podle článku 40 a ustanovením o vnitrostátní rezervě podle článku 42. V případě naposled uvedeného ustanovení může nastat situace, kdy disponibilní prostředky určené k pokrytí nároků, které mají být z dané rezervy přednostně uspokojeny, nebudou stačit. Členské státy tedy provedou lineární snížení nároků.

75.

Ustanovení o zamezení tvrdosti naopak nepodléhá takové výhradě. Toto ustanovení nevede k poskytnutí dalších platebních nároků, nýbrž pouze k úpravě referenčního období pro účely výpočtu jednotné platby. Situace, které opravňují k použití ustanovení o zamezení tvrdosti, tak mají přednost.

76.

Přípravné práce na základním nařízení podporují toto rozlišování a upřednostnění ustanovení o zamezení tvrdosti. Podle původního návrhu Komise mělo být hlavním účelem vnitrostátní rezervy to, aby byly doplněny referenční částky zemědělců dotčených případy tvrdosti ( 20 ).

77.

Tento návrh byl ovšem zamítnut v návaznosti na porady v Radě, resp. na konzultace Rady. Pro případy omezení produkce v referenčním období, které nastaly v důsledku případů tvrdosti nebo závazků zemědělce souvisejících s agroenviromentálními opatřeními, vnitrostátní rezerva právě neměla být určena ( 21 ). Naproti tomu měly být z vnitrostátní rezervy uspokojeny přednostní platební nároky zemědělců nacházejících se ve zvláštní situaci ( 22 ).

78.

Ustanovení o zamezení tvrdosti a právní úprava týkající se vnitrostátní rezervy se navíc liší i co do svého účelu. Ustanovení o zamezení tvrdosti sleduje zvláštní účel spočívající v zamezení nevýhod plynoucích pro zemědělce, jako je například v projednávané věci zemědělec postižený epidemií, ze stanovení referenčního období mezi lety 2000 a 2002. Právní úprava týkající se vnitrostátní rezervy naopak nepředstavuje žádné další ustanovení o zamezení tvrdosti ( 23 ). Cílem této právní úpravy je především vyrovnání nevýhod, které neplynou z volby referenčního období, nýbrž ze skutečnosti, že byl režim jednotné platby vůbec zaveden ( 24 ). V případě R. J. Feakinse je tedy třeba vycházet z toho, že při provozování zemědělských podniků, které nabyl v roce 2002, by mu mohly být poskytovány podpory podle starého systému podpor závisejícího na produkci.

79.

Z výše uvedených úvah tedy vyplývá, že se v případě ustanovení o zamezení tvrdosti a o vnitrostátní rezervě jedná o dva kvalitativně odlišné systémy. Cílem ustanovení o zamezení tvrdosti je postavení zemědělců dotčených případem tvrdosti na roveň se zemědělci, kteří žádným takovým případem dotčeni nejsou. Základní nařízení navíc upřednostňuje situace, na které se vztahuje ustanovení o zamezení tvrdosti, před nároky z vnitrostátní rezervy.

80.

Ustanovení o nejvyšší hodnotě obsažené v prováděcím nařízení naopak nerozlišuje mezi ustanovením o zamezení tvrdosti a právní úpravou vnitrostátní rezervy. Zaměřuje se naopak paušálně na právní úpravy, které vedou k vyrovnání nevýhod v důsledku použití základního pravidla podle článku 37 základního nařízení při výpočtu jednotné platby.

81.

Ustanovení o nejvyšší hodnotě tím omezuje užitečný účinek ustanovení o zamezení tvrdosti. Zemědělec se na základě ustanovení o nejvyšší hodnotě mohl domnívat, že se musí vzdát uplatnění ustanovení o zamezení tvrdosti, aby neztratil možnost přiznání příspěvku z vnitrostátní rezervy. Pokud zemědělec požádal o použití ustanovení o zamezení tvrdosti i o přiznání příspěvku z vnitrostátní rezervy, musel se na základě ustanovení o nejvyšší hodnotě rozhodnout mezi oběma těmito variantami. Smysl a účel ustanovení o zamezení tvrdosti, které má zajistit stejné postavení dotčených zemědělců, by však takovým způsobem byly zmařeny.

82.

Ustanovení o nejvyšší hodnotě je tudíž neplatné, jelikož omezuje užitečný účinek ustanovení o zamezení tvrdosti obsažené v základním nařízení.

83.

Dále je třeba zabývat se otázkou, zda je ustanovení o nejvyšší hodnotě v souladu se zásadou rovného zacházení. S ohledem na tento aspekt byla platnost ustanovení o nejvyšší hodnotě zúčastněnými před Soudním dvorem diskutována obzvlášť podrobně.

84.

R. J. Feakins poukazuje na okolnost, že zemědělec jako on, jehož produkce byla v referenčním období omezena v důsledku epidemie, a který tudíž využil ustanovení o zamezení tvrdosti za účelem „normalizování“ své referenční částky, již nemůže na základě ustanovení o nejvyšší hodnotě souběžně uplatnit žádné nároky vůči vnitrostátní rezervě. Zemědělec, který nebyl epidemií dotčen, však tuto možnost má, v čemž R. J. Feakins spatřuje nerovné zacházení, které nemůže být odůvodněno objektivními důvody.

85.

Naproti tomu Komise, Scottish Ministers a Řecko popírají z důvodů neexistence srovnatelných situací, že vůbec došlo k nerovnému zacházení, resp. mají pro případ, že bude učiněn opačný závěr, za to, že je lze odůvodnit objektivními důvody.

86.

Zásada rovného zacházení patří k obecným zásadám unijního práva a je zakotvena v článcích 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie ( 25 ). Tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno ( 26 ).

87.

Podle judikatury Soudního dvora prvky, které charakterizují odlišné situace a tím jejich srovnatelný charakter, musí být zejména určeny a posuzovány ve světle cíle a účelu opatření, které zakládá dotčené odlišení. Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti právní úpravy, do níž dotčené opatření spadá ( 27 ).

88.

Nejprve je třeba konstatovat, že ustanovení o nejvyšší hodnotě má za následek nerovné zacházení. V konečném důsledku rozlišuje mezi zemědělcem, jehož referenční částka byla určena za použití ustanovení o zamezení tvrdosti obsaženého v základním nařízení, a zemědělcem, jehož referenční částka byla vypočtena podle základního pravidla obsaženého v článku 37 základního nařízení. Prvně uvedený zemědělec nemůže souběžně uplatňovat nároky z vnitrostátní rezervy, přestože se nachází v situaci, kdy čelí případu tvrdosti, zatímco naposled uvedený zemědělec, který takovému případu nečelí, může „ve zvláštní situaci“ využít rezervních prostředků.

89.

Dále by měla být přezkoumána srovnatelnost situací s ohledem na cíl a účel opatření, které přináší rozlišování, jakož i s ohledem na zásady a cíle dotčené oblasti právní úpravy.

90.

Ve svém stanovisku ve věci Nordea Bank ( 28 ), které bylo nedávno předneseno, jsem upustila od takového přezkumu srovnatelnosti situací. Uvedené řízení se týkalo svobody usazování, jakož i otázky její slučitelnosti s některými vnitrostátními ustanoveními daňového práva. Tento postup jsem zvolila proto, že judikatura týkající se výkladu základních svobod prošla dalším vývojem a není jasné, jaká kritéria Soudní dvůr používá při přezkumu srovnatelnosti situací ve věcech týkajících se daňového práva ( 29 ).

91.

Takové nejasnosti v projednávané věci neexistují. Otázka srovnatelnosti zde vyvstává v souvislosti s obecnou zásadou rovného zacházení, a nikoli ve zvláštním kontextu základních svobod a předpisů daňového práva, proto se jí budu zabývat samostatně.

92.

Jak již bylo objasněno, cílem ustanovení o zamezení tvrdosti je postavení na roveň zemědělce, který se o toto ustanovení může opírat v důsledku případu tvrdosti, se zemědělcem, který takovým případem tvrdosti nebyl postižen ( 30 ). S ohledem na cíl sledovaný Radou jakožto autorem nařízení tedy nečiní potíže potvrdit srovnatelnost daných situací.

93.

Dále je třeba objasnit otázku týkající se existence odůvodnění nerovného zacházení.

94.

Jak správně uvádějí Komise a Scottish Ministers, Soudní dvůr unijnímu zákonodárci přiznává v oblasti společné zemědělské politiky v zásadě širokou diskreční pravomoc, což je spjato s omezením soudního přezkumu na zjevně nesprávná posouzení a na zneužití diskreční pravomoci ( 31 ).

95.

Jako konkretizaci obecné zásady rovného zacházení však čl. 42 odst. 4 základního nařízení členským státům výslovně ukládá, aby při stanovování referenčních částek pro zemědělce ve zvláštní situaci zajistily rovné zacházení se zemědělci. Rovněž Komise je zavázána dodržovat zásadu rovného zacházení, když se opírá o dané ustanovení s cílem stanovit podmínky, za kterých může zemědělec uplatnit platební nároky z vnitrostátní rezervy ( 32 ).

96.

Proto je třeba přezkoumat otázku, zda je rozdílné zacházení se dvěma zemědělci v závislosti na tom, podle kterého referenčního období byla stanovena referenční částka pro jednotnou platbu, odůvodněno objektivními důvody.

97.

Komise pokládá nerovné zacházení za odůvodněné cílem spočívajícím v zamezení současnému využití různých výhod týmž zemědělcem. Tento cíl přispívá k ochraně finančních zájmů zemědělce, jehož jednotná platba byla zjištěna podle základního pravidla obsaženého v článku 37 základního nařízení. Velký počet nároků, které jsou uplatňovány vůči vnitrostátní rezervě, musí být podle čl. 42 odst. 1 a odst. 7 základního nařízení vyvážen lineárním snížením referenčních částek poskytnutých mimo vnitrostátní rezervu.

98.

Tento cíl uvedený Komisí je v zásadě třeba pokládat za legitimní. Jak jsem již sama uvedla, zejména v případě prostředků z vnitrostátní rezervy se totiž jedná o omezený zdroj prostředků, a může být užitečné omezit počet nároků uplatněných vůči vnitrostátní rezervě ( 33 ).

99.

Na rozdíl od názoru například Scottish Ministers však není pravda, že ustanovení o zamezení tvrdosti již samo o sobě představuje výhodu. Jeho cílem je naopak především vyrovnání nevýhody, kterou utrpěl dotčený zemědělec. Ustanovení o nejvyšší hodnotě v této podobě proto vede k neodůvodnitelnému zhoršení postavení zemědělců, kteří se nacházejí v situaci, kdy čelí případu tvrdosti.

100.

V této souvislosti je třeba odmítnout také argument, že použití ustanovení o zamezení tvrdosti by mohlo zemědělce, který čelí případu tvrdosti, v konečném důsledku dokonce příliš zvýhodnit, neboť při výpočtu jeho referenční částky se případně vycházelo z období s obzvlášť vysokou produkcí, a toto období je tudíž základem stanovení jednotné platby.

101.

Takový následek je pouze nedílnou součástí postupu, který autor nařízení upravil za účelem stanovení jednotné platby. Rozhodující je produkce během referenčního období. Během tohoto období mohli někteří zemědělci vykázat nadprůměrný výnos. Produkce jiných zemědělců ale mohla také klesnout, a to aniž byli dotčeni případem tvrdosti. Ani jedna z těchto situací však nemohla být podnětem k přijetí opravného opatření.

102.

Dospěla jsem tudíž k dílčímu závěru, že ustanovení o nejvyšší hodnotě je neplatné také z důvodu porušení zásady rovného zacházení, pokud toto ustanovení zemědělci brání v tom, aby uplatnil platební nároky z vnitrostátní rezervy podle článku 22 prováděcího nařízení, jestliže se na něj již použilo ustanovení o zamezení tvrdosti podle článku 40 základního nařízení.

103.

V rámci třetí otázky se předkládající soud nakonec táže, zda se ustanovení o nejvyšší hodnotě použije v případě, kdy zemědělec jako R. J. Feakins v roce 2005 získal předběžný souhlas s přidělením platebních nároků z vnitrostátní rezervy pro svůj zemědělský podnik, avšak toto přidělení uvedl na příslušném formuláři, kterým požádal o skutečnou platbu, teprve v roce 2007, kdy tento podnik konečně sám převzal.

104.

Předkládající soud tuto otázku klade pouze pro případ, že neplatnost ustanovení o nejvyšší hodnotě nebude potvrzena. S ohledem na mé úvahy týkající se druhé předběžné otázky tak sice na uvedenou otázku není třeba odpovídat, nicméně následující podpůrné a nezbytně stručné úvahy mohou být užitečné.

105.

Ustanovení o nejvyšší hodnotě odkazuje na „počet hektarů, který byl ohlášen v prvním roce používání režimu jednotné platby“. R. J. Feakins se domnívá, že ustanovení o nejvyšší hodnotě se tak použije pouze na žádosti podané v prvním roce používání režimu jednotné platby, tj. v roce 2005.

106.

R. J. Feakins v uvedeném roce ohlásil daný počet hektarů a požádal o předběžné přidělení platebních nároků z vnitrostátní rezervy pro oba své zemědělské podniky, které nabyl v roce 2002, v čemž mu také bylo následně nejprve vyhověno.

107.

Skutečné poskytnutí plateb však navíc předpokládá podání žádosti o podporu podle článku 22 základního nařízení (tzv. „formulář IACS“). R. J. Feakins podal takovou žádost v souvislosti se zemědělským podnikem, jejž získal v roce 2007, poprvé v uvedeném roce. Nyní argumentuje, že zemědělec „ohlašuje“ počet hektarů jen tehdy, když jej uvede na formuláři IACS, a že na jeho ohlášení učiněné v roce 2007 na formuláři IACS se nemůže použít ustanovení o nejvyšší hodnotě.

108.

Bez ohledu na to, zda je správný názor, že se ustanovení o nejvyšší hodnotě použije výlučně v prvním roce používání režimu jednotné platby, je třeba konstatovat následující: článek 12 prováděcího nařízení upravuje první přidělení platebních nároků. Podle odstavce 8 uvedeného článku není za účelem stanovení platebních nároků s výjimkou platebních nároků z vnitrostátní rezervy třeba ohlašovat parcely.

109.

Jak správně uvádí Komise, z toho a contrario vyplývá, že platební nároky z vnitrostátní rezervy nelze bez ohlášení příslušných pozemků předběžně přidělit.

110.

Na rozdíl od názoru R. J. Feakinse proto nelze ustanovení o nejvyšší hodnotě vykládat v tom smyslu, že uvedení počtu hektarů v žádosti o předběžné přiznání platebních nároků nepředstavuje „ohlášení“ těchto pozemků.

111.

Komise při jednání požádala o omezení časových účinků rozsudku pro případ, že Soudní dvůr rozhodne o neplatnosti ustanovení o nejvyšší hodnotě.

112.

Prohlásí-li Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce akt unijního orgánu za neplatný, má daný rozsudek, stejně jako rozsudek určující neplatnost, v zásadě zpětný účinek ( 34 ). Pokud to však Soudní dvůr vzhledem k naléhavým důvodům právní jistoty pokládá za nezbytné, může nařídit zachování některých účinků sporného aktu za přiměřeného použití čl. 264 druhého pododstavce SFEU ( 35 ).

113.

Komise se domnívá, že členské státy by byly s ohledem na přepočet nároků zemědělců vystaveny vážným obtížím, pokud by bylo ustanovení o nejvyšší hodnotě prohlášeno za neplatné bez časového omezení účinků pouze do budoucnosti.

114.

Zemědělci, kteří využili ustanovení o zamezení tvrdosti, by mohli v případě nepřijetí ustanovení o nejvyšší hodnotě v dané podobě skutečně souběžně uplatnit nároky vůči státní rezervě. S narůstajícími případy uplatňování nároků z vnitrostátní rezervy by v důsledku čl. 42 odst. 7 základního nařízení mohlo případně dojít k lineárnímu snížení referenčních částek ostatních zemědělců. Prohlášením neplatnosti ustanovení o nejvyšší hodnotě by tedy mohly být dotčeny zejména finanční zájmy ostatních zemědělců.

115.

S ohledem na projednávanou věc je ovšem třeba konstatovat, že nejsou k dispozici žádné bližší údaje týkající se četnosti uplatňování ustanovení o zamezení tvrdosti. Odhadnout nelze ani to, kolik dalších nároků by bylo bývalo uplatněno vůči vnitrostátní rezervě. V převážné většině případů, ve kterých bylo o poskytnutí jednotné platby žádáno podle základního nařízení, je ostatně třeba vycházet z existence pravomocných rozhodnutí o podpoře.

116.

Neexistují tedy dostatečné důvody, které by mohly odůvodnit časové omezení účinků rozsudku z naléhavých důvodů právní jistoty.

117.

Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:

„Článek 18 odst. 2 nařízení (ES) č. 795/2004 je neplatný.“