1.

Všechny tři spojené věci se týkají otázky slučitelnosti mezi unijním právem a vnitrostátním ustanovením, podle něhož musí mít podniky, které mají zájem o zadání služby vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků a jiných příjmů místních správních celků, minimální splacený základní kapitál ve výši deseti milionů eur, přičemž v opačném případě, zjednodušeně řečeno, se nemohou zúčastnit příslušného řízení nebo je případně zadání prohlášeno za neplatné.

2.

Předkládající soud se konkrétně táže, zda je uvedené vnitrostátní ustanovení slučitelné na jedné straně s články 15 a 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu ( 2 ) a na druhé straně s primárním právem.

3.

V souvislosti se začleněním této směrnice do unijního práva vyvstalo několik otázek, a to především ohledně harmonizační povahy směrnice ( 3 ), ale mimo jiné i ohledně použitelnosti směrnice na čistě vnitrostátní případy ( 4 ) a ohledně působnosti a platnosti článku 16 ( 5 ). V projednávaném případě není nicméně nutné zkoumat všechny tyto problémy, dokonce ani většinu z nich. Pokud se jedná zejména o poskytování služeb bez využití svobody usazování, navrhnu Soudnímu dvoru, aby se nezabýval všemi výše uvedenými body a posoudil přímo otázku slučitelnosti dotčeného vnitrostátního ustanovení s unijním právem z hlediska zásady proporcionality.

4.

Směrnice 2006/123, označovaná jako směrnice o službách, zavádí „obecná ustanovení k usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb přizachování vysoké kvality služeb“ (čl. 1 odst. 1).

5.

Předmětem kapitoly III této směrnice je svoboda usazování pro poskytovatele. V čl. 15 odst. 2 se stanoví, že „[č]lenské státy posoudí, zda jejich právní systém podmiňuje přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon splněním“ řady požadavků, mezi něž patří i „požadavky související s držením podílu na kapitálu společnosti“ [písm. c)].

6.

Článek 15 odst. 3 stanoví toto:

„Členské státy prověří, zda požadavky uvedené v odstavci 2 splňují tyto podmínky:

7.

Kapitola IV směrnice se zabývá volným pohybem služeb. Její součástí je článek 16, nadepsaný „Volný pohyb služeb“, který ve svém odstavci 1 stanoví toto:

„Členské státy respektují právo poskytovatelů poskytovat služby v jiném členském státě, než je stát, v němž jsou usazeni.

Členský stát, v němž je služba poskytována, zajistí volný přístup k činnosti poskytování služeb a volný výkon této činnosti na svém území.

Členské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které nedodržují tyto zásady:

8.

Článek 32 odst. 7a nařízení s mocí zákona č. 185 ze dne 29. listopadu 2008 ( 6 ), doplněného pozměňovacím zákonem č. 2 ze dne 28. ledna 2009 ( 7 ), stanovil toto:

„Pro účely čl. 53 odst. 3 legislativního nařízení č. 446 ze dne 15. prosince 1997, ve znění pozdějších změn, jsou společnosti povinny mít minimální splacený základní kapitál v celkové výši deseti milionů eur, aby mohly být zapsány na příslušný seznam soukromých subjektů oprávněných vykonávat činnost vyúčtování a vyměřování poplatků a vybírání poplatků a jiných příjmů provincií a obcí. Minimální částka uvedená v předchozím pododstavci se nevztahuje na případy společností ve většinovém vlastnictví veřejnoprávních subjektů. Zadání služeb vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků a jiných příjmů místních správních celků subjektům, které nesplňují výše uvedený finanční požadavek, je neplatné. Subjekty zapsané do výše uvedeného seznamu musí svůj základní kapitál přizpůsobit výše uvedené minimální částce. Dokud k tomuto přizpůsobení nedojde, nemohou jim být zadány nové zakázky a nemohou se účastnit za tímto účelem vyhlášených soutěží.“

9.

Toto ustanovení bylo zrušeno prostřednictvím čl. 3a odst. 3 nařízení s mocí zákona č. 40 ze dne 25. března 2010 ( 8 ), doplněného pozměňovacím zákonem č. 73 ze dne 22. května 2010 ( 9 ). Podle tohoto nového právního předpisu jsou požadovány různé výše minimálního základního kapitálu v závislosti na počtu obyvatel příslušného místního správního celku.

10.

Věci C-357/10 a C-358/10 vycházejí z oznámení města Baranzate (Itálie) o otevřeném nabídkovém řízení na zadání koncese na službu správy, vyúčtování a vybírání některých daní a jiných příjmů místních správních celků po dobu pěti let od 1. května 2009 do 30. dubna 2014. Hodnota těchto služeb za celé období byla odhadnuta na částku 57000 eur. Nabídky podalo šest soukromých podniků usazených v Itálii. Byly mezi nimi i podniky Duomo Gpa Srl (dále jen „Duomo“), Gestione Servizi Pubblici Srl (dále jen „GSP“) a Agencia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni SpA (dále jen „AIPA“). Ve dnech 1. a 3. dubna 2009 sdělil městský úřad v Baranzate podnikům Duomo a GSP, že byly z uvedeného řízení vyloučeny vzhledem k nedodržení požadavku stanoveného v čl. 32 odst. 7a nařízení s mocí zákona č. 185/08.

11.

Věc C-359/10 vychází z oznámení o podobném řízení, které vydalo město Venegono Inferiore. V tomto případě šlo o zadání služby vyúčtování, vyměřování a běžného i nuceného vybírání obecní daně z reklamy a poplatků za vyvěšování plakátů po dobu čtyř let od 23. února 2009 do 31. prosince 2012, v předpokládané celkové výši 48765 eur. K podnikům, které předložily nabídky, patřily i podniky Irtel SpA (dále jen „Irtel“) a AIPA. Dne 9. března 2009 rozhodl zadavatel o vyloučení podniku Irtel z řízení, a to vzhledem k nedodržení požadavku stanoveného v čl. 32 odst. 7a nařízení s mocí zákona č. 185/08.

12.

Duomo, GSP a Irtel podaly proti rozhodnutím o vyloučení z uvedených nabídkových řízení odvolání.

13.

Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia přerušil příslušná řízení, aby v souvislosti s nimi předložil následující předběžné otázky:

14.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 19. července 2010.

15.

Písemná vyjádření předložily město Baranzate, jakož i italská a nizozemská vláda a Komise.

16.

Jak jsem již uvedl, obě otázky, které jsou položeny v těchto žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce, se týkají slučitelnosti téhož vnitrostátního ustanovení se svobody usazování a volným pohybem služeb, které jsou na jedné straně stanoveny ve směrnici o službách a na druhé straně vyplývají přímo ze Smlouvy.

17.

Vzhledem k tomu, že druhá otázka není formálně položena pouze jako podpůrná k otázce první, lze se oprávněně domnívat, že důvody, které vedly předkládající soud k tomu, aby ve druhé otázce poukázal na vztah mezi dotyčným vnitrostátním ustanovením a uvedenými svobodami, plynoucími přímo ze Smlouvy, spočívaly v možných problémech týkajících se použitelnosti směrnice na projednávané věci.

18.

První předběžná otázka se týká slučitelnosti článků 15 a 16 směrnice o službách a výše uvedeného italského právního předpisu, podle něhož musí mít subjekty, které mají zájem o zadání služby vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků a jiných příjmů místních správních celků, minimální splacený základní kapitál ve výši deseti milionů eur, přičemž v opačném případě se nemohou zúčastnit příslušného řízení nebo je zadání případně prohlášeno za neplatné.

19.

Výše uvedená ustanovení směrnice tvoří součást různých právních úprav obou možných „situací“, v nichž se poskytovatel služeb může ocitnout: situace „svobody usazování“ a situace „volného pohybu služeb“, z nichž každá podléhá zvláštnímu právnímu režimu ( 10 ). Dříve než se však začnu zabývat otázkou, zda lze některé z těchto ustanovení, nebo dokonce obě tato ustanovení považovat za relevantní pro naše účely, je třeba se zmínit o použitelnosti směrnice jako takové.

20.

Použitelnost směrnice o službách byla zpochybněna v zásadě ze dvou různých hledisek: jedním z nich je hledisko časové, druhým hledisko věcné.

21.

K přijetí sporného vnitrostátního ustanovení, zahájení nabídkových řízení i vydání rozhodnutí o vyloučení žalujících společností došlo před 28. prosincem 2009, kdy uplynula lhůta pro provedení směrnice o službách (čl. 44 odst. 1).

22.

Tato okolnost je nicméně irelevantní z pohledu svobody usazování, neboť čl. 15 odst. 6 směrnice stanoví, že „[č]lenské státy nezavedou od 28. prosince 2006 žádný nový požadavek odpovídající druhu požadavků uvedených v odstavci 2, pokud tento požadavek nesplní podmínky stanovené v odstavci 3“. Sporná podmínka byla zavedena až po tomto datu, a tedy musí být posuzována ve světle článku 15 směrnice.

23.

Pokud jde o ustanovení o volném pohybu služeb, směrnice sice neobsahuje žádnou obdobnou stabilizační doložku (doložku stand still), přesto však lze i v tomto případě zopakovat výše učiněný závěr. Podle rozsudků ze dne 18. prosince 1997, Inter- Environnement Wallonie ( 11 ), a ze dne 5. dubna 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable ( 12 ), se členské státy během lhůty k provedení směrnice musí zdržet přijímání předpisů, „které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený“ danou směrnicí.

24.

Kromě toho je třeba vzít v potaz rovněž skutečnost, že v projednávaném případě nebylo vnitrostátní ustanovení zřejmě přijato pouze na přechodnou dobu (bylo totiž přijato v době, kdy do ukončení lhůty pro provedení směrnice zbýval pouze jeden rok) ( 13 ). Krátká doba platnosti sporného právního ustanovení tedy není dostačující pro domněnku, že se jednalo o pouhou „etapu“ v provádění směrnice ( 14 ), ani pro tvrzení, že toto ustanovení nemohlo „vážně ohrozit výsledek stanovený“ směrnicí: povšimneme-li si znění obou citovaných rozsudků, zjistíme totiž, že důraz není kladen na to, že dané opatření výsledek směrnice skutečně ohrozilo, ale na to, že jej ohrozit mohlo (pokud by bývalo zůstalo v platnosti).

25.

Jak správně uvedla Komise, činnost spočívající ve vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků a jiných příjmů místních správních celků je v Itálii považována za „službu“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice, a proto patří do oblasti působnosti této směrnice (čl. 2 odst. 1).

26.

Použitelnost směrnice o službách však naráží také na několik překážek věcné povahy vzhledem k tomu, že bylo poukázáno na několik výjimek z oblasti její působnosti. Tyto odchylky musí být jako výjimečná ustanovení vykládány striktně, v každém případě však s vyloučením veškeré analogie. Podle mého názoru nelze žádnou z těchto odchylek, na něž zde bylo poukázáno, považovat za relevantní v projednávaném případě.

27.

Zaprvé je namístě poukázat na to, že uvedenou činnost vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků nelze navzdory její jednoznačné souvislosti s výkonem daňové pravomoci považovat za činnost vyloučenou z oblasti působnosti směrnice z důvodu spojení „s výkonem veřejné moci“ ve smyslu článku 51 SFEU [čl. 2 odst. 2 písm. i) směrnice o službách]. Z rozsáhlé judikatury vyplývá, že výjimka, kterou stanoví uvedený článek Smlouvy, nemůže být rozšířena i na funkce, jejichž povaha je čistě podpůrná a přípravná ve vztahu k subjektu, který přijímá konečné rozhodnutí a skutečně tak vykonává veřejnou moc. Soudní dvůr kromě toho prohlásil, že článku 51 SFEU se nelze dovolávat, pokud příslušné soukromé subjekty vykonávají veřejnou moc „pod aktivním dohledem příslušného orgánu veřejné moci“ ( 15 ). Není pochyb o tom, že italský právní řád vyhrazuje výkon daňových pravomocí jako takových orgánům veřejné moci a vybírání určitých poplatků považuje za podpůrnou činnost, která může být prováděna na základě nepřímého řízení pod dohledem orgánů veřejné moci, a je proto začleněna do oblasti působnosti směrnice.

28.

Případ, který nyní přezkoumáváme, rovněž nelze vyloučit z oblasti působnosti směrnice o službách na základě čl. 2 odst. 3, který stanoví, že se tato směrnice nevztahuje na „oblast daní“. Jak vyplývá z dvacátého devátého bodu odůvodnění směrnice, smyslem této odchylky je vyloučit z působnosti směrnice daňová opatření přijatá členskými státy, která se řídí zvláštními ustanoveními Smlouvy. Naopak správní činnosti, které – stejně jako je tomu v našem případě – jsou vykonávány v „oblasti daní“, patří do působnosti směrnice, což platí rovněž o činnostech zaměřených na daňové poradenství, které jsou konkrétně uvedeny v třicátém třetím bodu odůvodnění směrnice.

29.

Za relevantní v projednávaném případě nelze konečně považovat ani výjimku uvedenou v čl. 17 odst. 5 směrnice, podle něhož se článek 16 nepoužije na „činnost soudního vymáhání dluhů“, neboť tato činnost je vykonávána bez účasti soudů.

30.

Ve světle všech výše uvedených úvah je namístě prohlásit, že směrnice o službách je na projednávaný případ použitelná.

31.

Sporné vnitrostátní ustanovení vůči dotyčným poskytovatelům služeb jasně zavádí „požadavek“ ve smyslu směrnice o službách. Jinými slovy, podmínky poskytovatelů služeb upravuje takovým způsobem, že jim ukládá nevyhnutelný předpoklad, který je třeba jako „požadavek“ podrobit kontrole slučitelnosti se směrnicí. Směrnice se však těmito „požadavky“ zabývá samostatně ve vztahu k oběma situacím, v nichž může docházet k poskytování služby: situace „svobody usazování“ a situace „volného pohybu služeb“. Vyplývá to již ze samotného znění první z otázek předkládajícího soudu, která poukazuje na článek 15 i na článek 16 směrnice. Je tedy třeba určit, zda má být sporné ustanovení přezkoumáno výhradně ve vztahu k některé z těchto svobod, či nikoliv.

32.

Na první pohled tento případ splňuje podmínky, které jsou podle judikatury požadovány k tomu, aby mohla být uplatněna svoboda usazování ( 16 ). Znamená to, že sporné koncese trvaly dostatečně dlouhou dobu (jedna z nich čtyři roky a druhá pět let); kromě toho si lze jen stěží představit, že by taková činnost, jakou je vybírání poplatků, mohla probíhat, aniž by došlo k usazení nebo ke zřízení „stálé provozovny“ v příslušné obci nebo alespoň na území daného státu.

33.

Pokud jde o délku trvání určité činnosti, je třeba vzít v úvahu to, že pojem „služba“ ve smyslu Smlouvy může zahrnovat i služby, „jejichž poskytování trvá po značně dlouhé období“ ( 17 ). Pouze „na činnost vykonávanou trvale nebo každopádně bez předvídatelného časového omezení [se] nevztahují ustanovení práva Společenství upravující poskytování služeb“ ( 18 ). Předpoklad, že určitá služba má trvat čtyři nebo pět let, nelze tedy považovat za dostatečný.

34.

Ani okolnost, že na území státu, v němž je činnost prováděna, existuje určitá fyzická základna, nemá žádný význam. Podle rozsudku vydaného ve věci Gebhard nelze vyloučit „možnost, že si poskytovatel služby, ve smyslu Smlouvy, obstará v přijímajícím členském státě určitou infrastrukturu (například kancelář, pracovnu či místnost), pokud bude k provádění uvedené služby nezbytná“ ( 19 ).

35.

Ve světle výše uvedených úvah a s ohledem na to, že v projednávaném případě nemůže být vyloučena možnost, že by daná služba mohla být poskytována v obou uvedených situacích, domnívám se, že sporné ustanovení je třeba přezkoumat takovým způsobem, jaký navrhuje i italský soud, tedy ve světle svobody usazování i ve světle volného pohybu služeb (články 15 a 16 směrnice o službách) ( 20 ).

36.

Směrnice o službách vyjmenovává omezení svobody usazování, která – použijeme-li tradiční terminologii užívanou Soudním dvorem – nelze odůvodnit, a taková omezení, která lze odůvodnit za předpokladu, že bude splněno několik podmínek. V článku 14 jsou vyjmenovány tzv. „zakázané požadavky“, mezi něž patří např. diskriminační požadavky, požadavky na státní příslušnost nebo požadavky týkající se bydliště. Členské státy nesmějí přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon podmiňovat splněním kteréhokoli z těchto požadavků. V čl. 15 odst. 2 se naopak uvádí několik požadavků, které mohou členské státy zachovat, pokud splní podmínky stanovené v odstavci 3.

37.

Článek 15 odst. 2 písm. c) mezi požadavky podléhající tomuto „hodnocení“ či ověření uvádí požadavky související „s držením podílu na kapitálu společnost“. Do této skupiny bychom mohli snadno zařadit i takový požadavek, jaký zájemcům o zadání koncese ukládá sporné ustanovení v projednávaném případě (mít minimální splacený základní kapitál ve výši deseti milionů eur). Je tedy namístě přezkoumat, zda tento požadavek splňuje podmínky stanovené v čl. 15 odst. 3 směrnice, a sice nepřípustnost diskriminace, nezbytnost a přiměřenost.

38.

Jak jsme se již zmínili, sporné ustanovení se vztahuje na vlastní i cizí státní příslušníky. Požadavek tedy nezavádí žádnou přímou ani nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti (ani na základě umístění sídla společnosti) ( 21 ).

39.

V souvislosti s podmínkou „nezbytnosti“ odkazuje směrnice o službách na tradiční podmínku, podle níž musí být požadavek opodstatněný legitimním důvodem ( 22 ). Konkrétně v oblasti svobody usazování tato podmínka „nezbytnosti“ znamená, že „požadavky musejí být opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu“ [čl. 15 odst. 3 písm. b)]. Podle čl. 4 odst. 8 směrnice se za „naléhavé důvody obecného zájmu“ považují důvody uznané za takové judikaturou Soudního dvora, včetně důvodů, jejichž výčet je poté uveden ( 23 ). Tento seznam je však pouze demonstrativní: není zřejmě sporu o tom, že záměrem směrnice nebylo omezit seznam naléhavých důvodů obecného zájmu pouze na důvody výslovně uvedené v článku 4 směrnice, nýbrž odkázat na určitou druhovou kategorii, kterou judikatura vždy považovuje za otevřenou.

40.

V projednávaném případě italské orgány tvrdí, že požadavek týkající se minimálního základního kapitálu, který zde byl zpochybněn, je nezbytný k ochraně finančních zájmů obcí, které zadávají službu vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků; existuje totiž nebezpečí, že v případě platební neschopnosti koncesionářských společností může být ohroženo převádění vybraných částek do veřejné pokladny.

41.

Toto odůvodnění, jehož se dovolávají italské orgány, by tedy mohlo být z hlediska článku 15 směrnice o službách považováno za „naléhavý důvod obecného zájmu“ a z pohledu svobody usazování by tedy mohlo v zásadě ospravedlnit požadavek, který je předmětem sporu.

42.

Jinak je tomu v případě podmínky, která se týká přiměřenosti.

43.

V souladu s judikaturou, která se týká odůvodnění omezení svobod stanovených Smlouvou, se v čl. 15 odst. 3 písm. c) směrnice stanoví, že požadavky musejí být vhodné k zajištění dosažení sledovaného cíle, nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné, a není možné je nahradit jinými, méně restriktivními opatřeními, jimiž by bylo dosaženo stejného výsledku.

44.

Nelze zpochybnit vhodnost požadavku, který je předmětem sporu, s ohledem na cíl, jehož se dovolávají italské orgány, tedy ochranu finančních zájmů obcí. Je totiž třeba brát v potaz to, že vybrané částky nejsou okamžitě odevzdávány obcím, ale dochází k tomu, že mezi vybráním částek a jejich příjmem je určitá časová prodleva ( 24 ), během níž může koncesionář tyto prostředky použít k provedení finančních transakcí, které mu mohou přinést zisk a které jsou případně spojeny s určitou mírou rizika. V takovýchto případech by základní kapitál koncesionářské společnosti představoval pro obec, která je jejím věřitelem, přiměřenou záruku.

45.

Navzdory této „vhodnosti“ s ohledem na daný cíl je sporné opatření nepřiměřené, a to ve dvou různých rovinách.

46.

Zaprvé, požadavek týkající se minimálního splaceného základního kapitálu ve výši deseti milionů eur překračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cíle, jímž je ochrana orgánu veřejné správy před případným nesplněním povinnosti společnosti, jíž byla zadána určitá služba. Podle mého mínění nespočívá tento problém ani tak ve stanovení vysoké částky jako spíše v naprosto nerozlišujícím charakteru opatření, které zavádí stejný kvantitativní požadavek bez ohledu na konkrétní částky, které mají být vybírány, a tedy na ekonomickou výši rizika, jemuž čelí obec, která je věřitelem.

47.

Lze skutečně jen stěží obecně určit, zda částka deseti milionů eur představuje přiměřenou výši finanční „záruky“, kterou by měl soukromý koncesionář obci poskytnout, v každém případě však považuji za zjevné, že s ohledem na vytčený cíl, který spočívá v poskytnutí určitého „ručení“ orgánu veřejné správy pro případ, že by částky, které koncesionář skutečně vybere, nebyly včas odvedeny do veřejné pokladny, je zapotřebí, aby se výše tohoto ručení či záruky měnila podle závažnosti uvedeného rizika. Uvědomíme-li si, že subjektivní riziko nesplnění povinnosti ze strany koncesionáře nelze spolehlivě odhadnout či předvídat ( 25 ), pak lze za nejvhodnější východisko považovat zhodnocení objektivního rizika, tedy inkasní schopnosti příslušného obce, neboť měrou, jakou se zvyšují částky, které může koncesionář vybrat, zvyšuje se i škoda, kterou by mohla místní správa utrpět v důsledku nezaplacení nebo prodlení.

48.

Tato inkasní schopnost (a spolu s ní i objektivní riziko, jež daná obec podstupuje) lze více či méně přesně vyčíslit, a to buď výhradně na základě počtu osob povinných k dani, které se v příslušné obci nacházejí, nebo v kombinaci s dalšími faktory (např. odhad částek vybraných v předchozích účetních rocích); konkrétní požadavek lze pak určit buď případ od případu, nebo podle skupin či úseků, avšak nepochybné je, že tak či onak lze za přiměřenou považovat pouze takovou záruku, jejíž výše se určí podle míry možného rizika, které by mělo být pokryto.

49.

Na základě takového řešení bychom pravděpodobně dospěli k závěru, že záruka ve výši deseti milionů eur není ve všech případech nezbytná ( 26 ). Pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by sporný požadavek nepřiměřený v rozsahu, v jakém upírá malým podnikům veškeré možnosti přístupu k této činnosti.

50.

Zadruhé se domnívám, že cíle spočívajícího v zajištění finančních zájmů dotčených obcí lze dosáhnout jinými, méně restriktivními opatřeními, které již ostatně patrně existují v italské právní úpravě o veřejných zakázkách. Předkládající soud totiž upozornil na legislativní nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006 ( 27 ), v němž jsou stanoveny obecné požadavky pro účast v nabídkových řízeních, které by mohly být rovněž považovány za záruku – jedná se například o složení jistiny, prokázání technické a finanční kapacity, solventnosti a důvěryhodnosti atd.

51.

Ve světle výše uvedených úvah je namístě učinit závěr, že článek 15 směrnice o službách brání takové právní úpravě, jakou je ta, která je zde zpochybněna.

52.

Přezkum sporného ustanovení ve světle právní úpravy volného pohybu služeb, která je obsažena v článku 16 směrnice, se do jisté míry podobá přezkumu, který jsme právě učinili v souvislosti se svobodou usazování, a vede k témuž závěru, tedy k neslučitelnosti se směrnicí z důvodu nepřiměřenosti. Mezi režimem svobody usazování a režimem volného pohybu služeb je však několik rozdílů, které bychom měli uvést.

53.

První odlišnost je v tom, že na rozdíl od článku 15 směrnice o službách je v čl. 16 odst. 2 uveden pouze výčet obsahující šest druhů požadavků ( 28 ), mezi nimiž není uveden žádný požadavek týkající se základního kapitálu. Přesto se však můžeme domnívat, že takový požadavek by mohl patřit mezi obecné požadavky uvedené v odstavci 1 tohoto článku, v jehož třetím pododstavci se stanoví, že „[č]lenské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které nedodržují“ zásady nepřípustnosti diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti. Přezkum by se tedy i v tomto případě opět soustředil na uvedené tři podmínky.

54.

Druhý z rozdílů se týká definice podmínky „nezbytnosti“, která je v oblasti volného pohybu služeb mnohem přísnější než v oblasti svobody usazování. Na rozdíl od čl. 15 odst. 3 není v čl. 16 odst. 1 písm. b) uveden žádný obecný odkaz na „naléhavé důvody obecného zájmu“, které vyplývají z judikatury, a namísto nich je zde obsažen zjevně taxativní výčet důvodů, jimiž lze příslušný požadavek opodstatnit: „důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí“ ( 29 ).

55.

Toto znění vyvolává otázku, zda takový důvod, jaký byl uplatněn v souvislosti se sporným požadavkem, může být zahrnut do některé ze čtyř zmíněných kategorií. Stejně tak lze zpochybnit taxativní povahu tohoto výčtu uvedeného v čl. 16 odst. 1 písm. b) nebo dokonce jeho slučitelnost s ustanoveními Smlouvy, čímž může být zpochybněna také platnost příslušných ustanovení směrnice ( 30 ).

56.

Zkouška přiměřenosti je přitom v oblasti volného pohybu služeb užívána stejně jako v oblasti „svobody usazování“, přičemž, jak již bylo uvedeno výše, v této posledně jmenované oblasti sporné ustanovení v této zkoušce neuspělo. Ze všech těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby v oblasti volného pohybu služeb provedl přímo zkoušku přiměřenosti s ohledem na obsah bodů 45 až 50 tohoto stanoviska, aniž by bylo nutné vyřešit předtím otázku legitimity uplatněného cíle.

57.

Článek 16 směrnice o službách tedy v každém případě rovněž brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jakým je to, které je zde zpochybněno.

58.

S ohledem na výše uvedené úvahy je namístě učinit závěr, že články 15 a 16 směrnice o službách brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž musí mít podniky, které se ucházejí o zadání služby vyúčtování, vyměřování a vybírání poplatků a jiných příjmů místních správních celků, minimální splacený základní kapitál ve výši deseti milionů eur.

59.

Předkládající soud odkazuje ve své druhé předběžné otázce na primární právo jakožto na měřítko legality a táže se, zda je sporný právní předpis slučitelný s články 3 ES, 10 ES, 43 ES, 49 ES a 81 ES.

60.

Zastávám názor, že část druhé předběžné otázky, která se týká článků 3 ES ( 31 ), 10 ES ( 32 ) a 81 ES (článek 101 SFEU), by měla být prohlášena za nepřípustnou, neboť není dostatečně upřesněn skutkový kontext a právní rámec, což je nezbytné pro stanovení vazby mezi sporným ustanovením a ustanoveními Smlouvy týkajícími se hospodářské soutěže. Tyto požadavky, zavedené judikaturou, „platí zejména v oblasti hospodářské soutěže, jež je charakterizována komplexními skutkovými a právními poměry“ ( 33 ). Pokud ponecháme uvedená ustanovení stranou, pak by byla druhá předběžná otázka omezena pouze na články 43 ES a 49 ES (články 49 SFEU a 56 SFEU), tedy na slučitelnost sporného ustanovení se svobodou usazování a volným pohybem služeb.

61.

Omezíme-li se tedy pouze na uvedené znění otázky a vezmeme-li v úvahu závěr, podle něhož je směrnice o službách použitelná na projednávaný případ, pak není zapotřebí na druhou předběžnou otázku vůbec odpovídat. Je totiž zapotřebí vzít v potaz skutečnost, že v souladu s rozsáhlou judikaturou ( 34 ) se pravidla týkající se svobod zavedených Smlouvou již neuplatňují v oblastech, které byly zákonodárcem Unie harmonizovány ( 35 ).

62.

I za předpokladu, že směrnice o službách použitelná není, přezkum sporného ustanovení ve světle Smlouvy by v každém případě vedl v zásadě k témuž závěru, jaký je obsažen v předchozí části: problémem by totiž i nadále byla přiměřenost přijatého restriktivního opatření.

63.

Není samozřejmě možné, aby „přímému“ použití Smlouvy bránila čistě vnitrostátní povaha původních řízení. Je pravda, že vnitrostátní právní úprava „může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených Smlouvou zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“. Judikatura však také uznává, že odpověď Soudního dvora na otázku týkající se slučitelnosti tohoto druhu právních předpisů se Smlouvou může být pro předkládající soud užitečná v případě, že je dotyčný právní předpis používán bez rozdílu na vlastní i cizí státní příslušníky ( 36 ).

64.

Kromě toho skutečnost, že sporné vnitrostátní ustanovení bylo zrušeno, nemá podle mého mínění žádný dopad na předchozí závěr, neboť nelze vyloučit, že subjekty usazené v jiném členském státě mohly být tímto předpisem poškozeny po dobu jeho platnosti. Přestože tedy italská vláda poukazuje na nepřípustnost předběžné otázky, odpověď Soudního dvora je nezbytná pro vyřešení probíhajících vnitrostátních sporů, mezi něž patří i spory, k nimž daly podnět společnosti Duomo, GSP a Irtel.

65.

Závěrem a v každém případě podpůrně je tedy namístě se domnívat, že články 49 SFEU a 56 SFEU brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jakým je sporné ustanovení, které je nepřiměřené z důvodů vysvětlených v bodech 45 až 50 tohoto stanoviska.

66.

Závěrem navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázku položenou Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Itálie) odpověděl následovně: