1.

Právo Společenství stanoví mezní hodnoty pro emise částic produkované vozidly se vznětovým motorem. Nizozemsko však zamýšlí schvalovat pouze vozidla, která splňují přísnější mezní hodnoty. Toto opatření má přispět ke snížení obsahu částic ve vnějším ovzduší. V mnoha částech země byly totiž překročeny mezní hodnoty stanovené právem Společenství pro obsah částic ve vnějším ovzduší.

2.

Proto Nizozemsko podle čl. 95 odst. 5 Smlouvy o ES požádalo Komisi o udělení výjimky z úpravy mezních hodnot pro emise částic. Komise sporným rozhodnutím tuto žádost zamítla ( 2 ). Soud zamítl žalobu Nizozemska proti rozhodnutí Komise ( 3 ).

3.

V projednávaném kasačním opravném prostředku vytýká Nizozemsko Komisi, že nezohlednila včas předloženou zprávu s novými údaji o znečištění ovzduší v Nizozemsku. Soud při zamítnutí tohoto podání nesprávně posoudil povinnost Komise postupovat s řádnou péčí a její povinnost odůvodnění. Navíc je přezkum Soudu, zda v Nizozemsku existuje zvláštní problém ve smyslu čl. 95 odst. 5 ES, stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.

4.

Právní rámec vylíčil Soud v bodech 1 až 9 následovně:

5.

Mezitím bylo přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2007 ze dne 20. června 2007 o schvalování typu motorových vozidel z hlediska emisí z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a Euro 6) a z hlediska přístupu k informacím o opravách a údržbě vozidla ( 4 ). Emisní norma Euro 5 stanoví snížení mezní hodnoty koncentrace hmotnosti částic (PM) na 5 mg/km. Nové typy lehkých osobních vozů a užitkových vozů se vznětovým motorem musí být od září 2009 zásadně vybaveny filtry částic, pro nově vyrobené vozy již schválených typů to platí od ledna 2011.

6.

Dne 21. května 2008 byla kromě toho přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu. ( 5 ) Tato směrnice nahrazuje zejména směrnici 96/62 a směrnici 1999/30. Článek 22 odst. 1 a 2 nové směrnice zprošťuje členské státy za určitých podmínek povinnosti dodržovat mezní hodnoty. Pro PM10 platí toto zproštění po dobu tří let od vstupu v platnost, tj. do roku 2011.

7.

Nizozemsko požádalo dne 2. listopadu 2005 Komisi o schválení přísnějších požadavků na emise částic produkovaných určitými vozidly se vznětovými motory, než stanoví právo Společenství. Komise v bodě 6 rozhodnutí 2006/372/ES popisuje opatření předložená k žádosti o povolení takto:

„Nizozemské království oznámilo Komisi předlohu vyhlášky, která má uložit povinnou mezní hodnotu emisí částic 5 mg na kilometr pro nákladní vozidla s maximální povolenou hmotností do 1305 kg (vozidla kategorie N1 třídy I) a pro osobní automobily (vozidla kategorie M1), jak je stanoveno v čl. 1 odst. 1 písm. h) a čl. 1 odst. 1 písm. at) Voertuigreglement. Tato mezní hodnota by se měla vztahovat na všechna tato vozidla se vznětovým motorem, která budou poprvé použita po 31. prosinci 2006. To by znamenalo, že jsou tato vozidla vybavena filtry částic.“

8.

Další průběh řízení je popsán v bodech 21 až 26 napadeného rozsudku:

9.

Nizozemsko podalo dne 12. července 2006 u Soudu prvního stupně žalobu proti spornému rozhodnutí 2006/372.

10.

Nizozemská vláda podle bodu 33 napadeného rozsudku uvedla, že rozhodnutí odporuje hmotněprávním ustanovením článku 95 ES a povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES zaprvé proto, že odmítá existenci zvláštního problému v Nizozemsku, který se objevil po přijetí směrnice 98/69, aniž by byly přezkoumány relevantní údaje poskytnuté tímto členským státem, a zadruhé proto, že považuje oznámený návrh vyhlášky za nepřiměřený cílům sledovaným Nizozemskem.

11.

Soud o žalobě rozhodl ve zrychleném řízení rozsudkem ze dne 27. června 2007. Zkoumal přitom pouze první žalobní důvod, totiž zohlednění údajů poskytnutých Nizozemskem a důkaz o existenci zvláštního problému v Nizozemsku. Soud v obou bodech argumenty nizozemské vlády odmítl.

12.

Nizozemsko podalo proti tomuto rozsudku projednávaný kasační opravný prostředek. Nizozemská vláda napadá obě části prvoinstančního přezkumu a navrhuje, aby Soudní dvůr

13.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr

14.

Účastníci řízení předložili svá vyjádření. Jednání se nekonalo.

15.

Spor Nizozemska a Komise spočívá v tom, zda je v souladu s právem Společenství, jestliže Nizozemsko stanoví pro emise částic produkovaných vozidly přísnější mezní hodnoty, než jsou stanovené směrnicí 98/69.

16.

Nizozemsko může přijmout vnitrostátní úpravu, která se odchyluje od směrnice 98/69, pouze se schválením Komise. To vyplývá z čl. 95 odst. 5 a 6 ES, jelikož pozdější nizozemská úprava by se odchylovala od právního aktu, který se opíral o článek 100a Smlouvy o ES (po změně článek 95 ES).

17.

Podle čl. 95 odst. 5 ES musí dotčený členský stát oznámit Komisi důvody pro zavedení sporných vnitrostátních předpisů ( 6 ). Má tedy povinnost prokázat tyto důvody ( 7 ).

18.

Členský stát musí nejprve prokázat, že vnitrostátní předpisy, které se odchylují od harmonizačního opatření, se opírají o nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí. Dále musí doložit existenci pro něj zvláštního problému, který se objevil po přijetí harmonizačního opatření ( 8 ).

19.

Je-li tento důkaz předložen, přezkoumá Komise podle čl. 95 odst. 6 ES, zda předpokládaná vnitrostátní opatření nepředstavují prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy a nebrání fungování vnitřního trhu.

20.

Toto řízení o kasačním opravném prostředku se týká výlučně použití čl. 95 odst. 5 ES. Komise sice konstatovala, že Nizozemsko předložilo nové vědecké poznatky ( 9 ), nicméně v Nizozemsku neexistuje žádný zvláštní problém. Soud odmítl s tím související výhrady Nizozemska a potvrdil zjištění Komise.

21.

Ve svém kasačním opravném prostředku vytýká nizozemská vláda zaprvé, že Soud měl nesprávně zato, že Komise zohlednila její zprávu (ad A), a zadruhé napadá skutečnost, že Soud považoval za dostačující posouzení Komise, zda v Nizozemsku existuje zvláštní problém (ad B).

22.

Jelikož oba důvody uplatňované na podporu kasačního opravného prostředku poukazují na to, že v odůvodnění napadeného rozsudku došlo k nesprávnému právnímu posouzení, budu dále zkoumat, zda je výrok opodstatněný na základě jiných právních důvodů (ad C). I v tomto případě by bylo třeba kasační opravný prostředek zamítnout ( 10 ).

23.

Tento důvod kasačního opravného prostředku vychází z toho, že Komise ve sporném rozhodnutí nepravdivě uvedla, že jí ještě nebyla předložena zpráva o kvalitě vnějšího ovzduší v Nizozemsku za rok 2004.

24.

Členské státy mají podle čl. 11 odst. 1 písm. a) pododstavce i) směrnice 96/62 předložit Komisi zprávu o kvalitě vnějšího ovzduší, ve které jsou uvedeny oblasti a aglomerace, v nichž hodnoty jedné, nebo více znečišťujících látek překračují mezní hodnotu a meze tolerance.

25.

V bodě 41 sporného rozhodnutí konstatovala Komise, že Nizozemsko ještě nepředložilo žádné údaje za rok 2004. Je ovšem nesporné, že toto konstatování je nesprávné. Soud v bodě 22 napadeného rozhodnutí konstatuje, že Komise tuto zprávu dne 8. února 2006 obdržela a dne byla zpráva zapsána tímto orgánem do jejího registru. Sporné rozhodnutí bylo vydáno až o tři měsíce později.

26.

Od této zprávy o kvalitě vnějšího ovzduší za rok 2004 je třeba zvláště odlišovat dvě další hodnotící zprávy.

27.

Jednak v březnu 2006 předložilo Nizozemsko zprávu nizozemské agentury pro životní prostředí ( 11 ), takzvanou zprávu MNP. V bodě 41 sporného rozhodnutí konstatuje Komise s odvoláním na tuto zprávu, že hladiny koncentrace částic jsou o 10 až 15 % nižší, než se předpokládalo. Také počet oblastí, kde jsou překračovány mezní hodnoty kvality ovzduší, se sníží v roce 2010 ve srovnání s rokem 2005 na polovinu a v roce 2015 bude tvořit polovinu oblastí ve srovnání s rokem 2010.

28.

A jednak Komise pověřila expertní komisi koordinovanou nizozemským Institutem pro aplikovaný výzkum přírodních věd ( 12 ), aby posoudil žádost Nizozemska. Výsledky jsou obsaženy v takzvaném posudku TNO ze dne 27. března 2006. Z tohoto posudku vycházela Komise při vydání sporného rozhodnutí.

29.

Z posudku TNO vyplývá, že přinejmenším znalcům Komise byly známy novější údaje týkající se kvality vnějšího ovzduší v Nizozemsku v roce 2004. Soud citoval tento posudek v bodě 44 napadeného rozsudku:

„Předběžné údaje sdělené Nizozemským královstvím ohledně překročení mezních hodnot v roce 2004 poskytují jiný obraz než v roce 2003. Ve všech zónách je u PM10 konstatováno překročení nejméně jedné z mezních hodnot zvýšených o mez tolerance.“

30.

Tímto kasačním opravným prostředkem vytýká nizozemská vláda Soudu, že se dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu povinnosti postupovat s řádnou péčí a povinnosti odůvodnění, které má Komise.

31.

Komise má za to, že tato argumentace je nepřípustná. Nizozemsko se především nemůže dovolávat výtek souvisejících se zprávou za rok 2004, jelikož ji předložilo se značným zpožděním. Tímto kasačním opravným prostředkem navíc Nizozemsko zpochybňuje pouze skutková zjištění Soudu.

32.

První námitku Komise ohledně přípustnosti tohoto kasačního opravného prostředku je třeba odmítnout jako, alespoň v projednávané věci, irelevantní. Zda Komise musí ve správním řízení zohlednit také opožděné podání členského státu, je zásadně otázkou opodstatněnosti žaloby.

33.

Pouze za mimořádných okolností může zásada zákazu zneužití práva bránit přípustnosti žaloby nebo určitých žalobních důvodů. K tomu by členský stát musel v Komisi vzbudit legitimní očekávání, že neposkytne žádné další informace nebo alespoň pokud jde o zohlednění určitých dokumentů nepodá v žádném případě žalobu. Komise neuvádí nic, co by umožňovalo dospět k závěru, že se jedná o takový mimořádný případ, zejména pokud jde o legitimní očekávání, a skutečně ani o žádný takový případ nejde.

34.

Navíc mohla být tato výtka namířena nanejvýš vůči přípustnosti žaloby v prvním stupni, ale nikoliv vůči přípustnosti kasačního opravného prostředku. Komise ovšem netvrdí, že Soud v tomto bodě žalobu Nizozemska neprávem připustil.

35.

Druhá námitka Komise směřující proti přípustnosti tohoto důvodu kasačního opravného prostředku se naproti tomu opírá o uznanou zásadu práva na podání kasačního opravného prostředku: ten je podle článku 225 ES a čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora omezen na právní otázky. Pouze Soud je proto příslušný ke zjištění a posouzení relevantních skutkových okolností, jakož i k posouzení důkazů. Posouzení těchto skutkových okolností a důkazů tedy nepředstavuje, s výhradou případu, kdy by došlo k jejich zkreslení, právní otázku, která podléhá jako taková přezkumu Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku ( 13 ).

36.

Výtka nizozemské vlády však na rozdíl od tvrzení Komise není namířena proti skutkovým zjištěním Soudu. Ta jsou nesporná. Spíše jde o to, zda Soud z těchto skutkových zjištění správně vyvodil, že Komise neporušila ani povinnost postupovat s řádnou péčí, ani povinnost odůvodnění. Toto je právní otázka. Je tudíž třeba zamítnout i druhou námitku Komise.

37.

První důvod kasačního opravného prostředku je proto přípustný.

38.

Povinnost postupovat s řádnou péčí a povinnost odůvodnění Komise je třeba zkoumat vzhledem k oprávněním, která v projednávané věci Komise měla. S ohledem na komplexní technické posuzování, jež musí Komise v rámci čl. 95 odst.5 a 6 ES provádět, jí musí být přiznána široká posuzovací pravomoc ( 14 ).

39.

Pokud však je ovšem soudní přezkum na základě široké posuzovací pravomoci Komise omezen, má dodržování záruk, které právní řád Společenství stanoví pro správní řízení, zvláště zásadní význam. K těmto zárukám náleží, zejména povinnost příslušného orgánu pečlivě a nestranně zkoumat všechny relevantní okolnosti jednotlivého případu a svá rozhodnutí dostatečně odůvodnit ( 15 ). Přezkum soudem Společenství se vztahuje také na to, zda důkazy uplatňované při rozhodování představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít vyvozené závěry ( 16 ).

40.

Proto je nejprve třeba posoudit, zda zpráva za rok 2004 obsahuje příslušné údaje. Posudek TNO v tomto ohledu konstatoval, že nové údaje poskytují jiný obraz než údaje staré. Změna stavu údajů má nezbytně význam pro posouzení situace v Nizozemsku. Nové údaje byly proto relevantní.

41.

V souvislosti s okamžikem doručení těchto údajů však vyvstává otázka, zda je Komise při svém rozhodování o žádosti Nizozemska směla nezohlednit.

42.

Nizozemsko by podle čl. 11 odst. 1 písm. b) směrnice 96/62 muselo zaslat tuto zprávu již dne 1. října 2005, tj. jeden měsíc před předložením žádosti podle čl. 95 odst. 5 ES. Předložilo ji však se zpožděním pěti měsíců. Lhůty podle směrnice 96/62 ovšem nemají žádný vztah k řízení podle čl. 95 odst. 6 ES. Jejich porušení nemá tudíž vliv na řízení o udělení výjimky.

43.

Článek 95 ES neobsahuje žádnou výslovnou úpravu, kdy přesně musí být dokumenty, o které se opírá žádost o udělení výjimky, předloženy. Soudní dvůr sice vychází z toho, že členský stát své argumenty předkládá zásadně se svou žádostí ( 17 ), připouští ovšem také doplnění předložených podkladů ( 18 ).

44.

Zohlednění později poskytnutých informací je mimo jiné v souladu se základním principem práva životního prostředí a správního práva Společenství. Podle čl. 174 odst. 3 první odrážky ES Společenství při přípravě politiky v oblasti životního prostředí přihlédne k dostupným vědeckým a technickým údajům ( 19 ). Zohlednění nových údajů mimoto patří k základům řízení podle čl. 95 odst. 5 a 6 ES ( 20 ). Podle správního práva je třeba legalitu právního aktu posuzovat vzhledem k informacím, které byly předloženy v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí ( 21 ).

45.

V souladu s těmito požadavky Komise výslovně zohlednila takzvaný posudek MNP. Obdržela ho dokonce ještě později než zprávu o kvalitě vnějšího ovzduší v Nizozemsku v roce 2004. Skutečnost, že posudek MNP podporuje postoj Komise, staví současně do zvlášť špatného světla zacházení se zprávou za rok 2004.

46.

Přesto mohlo ve výjimečném případě být nezohlednění pozdě předložených údajů z důvodu přísných lhůt stanovených v čl. 95 odst. 6 ES ( 22 ) v konkrétním případě odůvodněno, například pokud by je již nebylo možné ve stanovené lhůtě posoudit. V případě, že Komise odmítla vzít v úvahu pozdě poskytnuté informace, musí však být toto její rozhodnutí soudně přezkoumatelné. Dále měla Komise uvést důvody, proč nezohlednila zprávu za rok 2004. To ovšem neučinila.

47.

V důsledku toho bylo třeba při rozhodování o žádosti o udělení výjimky přihlédnout ke zprávě o kvalitě vnějšího ovzduší v Nizozemsku v roce 2004.

48.

Ze sporného rozhodnutí ale jasně nevyplývá, že by k těmto údajům bylo přihlédnuto. Komise naopak v bodě 41 konstatovala, že jí zpráva nebyla předložena.

49.

Soud však v bodech 43 a 44 napadeného rozsudku konstatoval, že znalci Komise v posudku TNO tyto údaje zohlednili a Komise z tohoto posudku vycházela. Dále Soud odkazuje na hodnocení pozdě dodaného posudku MNP. Z toho Soud v bodě 47 vyvozuje, že Komisi nelze vytýkat, že opomněla přezkoumat údaje z poslední doby, které jí zaslala nizozemská vláda před přijetím rozhodnutí.

50.

Ve skutečnosti dokládá posudek TNO, že Komise údaje za rok 2004 musela znát, a že tyto údaje byly zohledněny v řízení, totiž prostřednictvím posudku TNO.

51.

Není ovšem dostačující, že Komise nějakou formou použije relevantní informace. Naopak musí takové informace přiměřeně zohlednit ( 23 ).

52.

Z rozhodnutí Komise však nelze zjistit, jaký význam přisoudila Komise překročení mezních hodnot na celém území Nizozemska. Zohledněný posudek TNO sice obsahuje některá vysvětlení tohoto stavu, ale nelze z něj rozpoznat, zda v Nizozemsku existuje zvláštní problém.

53.

Touto otázkou se zaobíral pouze Soud v bodech 109 a 110 napadeného rozsudku. Poukazuje na to, že Nizozemsko patří do skupiny pěti členských států, které v roce 2004 překročily mezní hodnoty koncentrace částic, a že se kvalita ovzduší oproti předchozímu roku v absolutních číslech dokonce zlepšila.

54.

Tato zjištění Soudu ovšem nemohou zhojit vady sporného rozhodnutí. Naopak z odůvodnění právního aktu musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby dotčené osoby mohly rozpoznat důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum ( 24 ). V soudním řízení nemůže být chybějící odůvodnění doplněno, a už vůbec ne soudem Společenství.

55.

Pokud samotný Soud srovnává Nizozemsko s jinými členskými státy, překračuje meze své pravomoci a nahrazuje Komisi ( 25 ). Ta měla provést sama srovnání ve sporném rozhodnutí, nebo alespoň měla vycházet z příslušné zprávy. Úvahy Soudu týkající se srovnání s jinými členskými státy jsou proto bezvýznamné.

56.

Konstatování Soudu, že Komise zohlednila nizozemskou zprávu za rok 2004, je stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení, neboť Komise přiměřeně tuto zprávu nezohlednila. Ovšem až po posouzení druhého důvodu kasačního opravného prostředku je možné definitivně rozhodnout, zda toto nesprávné právní posouzení vede, nebo přispívá ke zrušení napadeného rozsudku.

57.

Druhý důvod kasačního opravného prostředku se týká otázky, zda v Nizozemsku existuje zvláštní problém. Nizozemsko napadlo dvě oblasti argumentů prvoinstančního rozsudku.

58.

Jednak Soud odmítl zohlednit zvláštní důvody pro překročení mezních hodnot v Nizozemsku, jelikož směrnice 1999/30 tyto důvody neobsahuje. V případě těchto důvodů se jedná o vliv přeshraničních emisí částic, hustotu obyvatelstva, silniční dopravu a rozsah obytné zástavby podél silnic.

59.

Dále sice Soud uznal, že problém nemusí být jedinečný, ve skutečnosti ovšem přesto požadoval rozdíl od všech ostatních členských států, tj. jedinečný problém.

60.

Rozsudek Soudu je formulován tak, že obě oblasti argumentů stojí vedle sebe a jsou nezávisle na sobě základem pro rozhodnutí. Nizozemsko se tudíž musí prosadit s oběma částmi důvodů kasačního opravného prostředku, aby vyvrátilo argumentaci rozsudku.

61.

Soud v bodech 92 a 115 nezohlednil přeshraniční emise částic, hustotu obyvatelstva, vysokou intenzitu provozu v mnoha oblastech Nizozemska a umístění obytných zón podél silničních tras. Nejedná se o kritéria stanovená směrnicí 1999/30.

62.

Jelikož směrnice 1999/30 stanoví pouze mezní hodnoty, mohla by tato skutečnost vést k závěru, že pouze míra překročení mezní hodnoty může být relevantním kritériem existence zvláštního problému. Soud ovšem nevysvětlil, proč se domnívá, že ve směrnici 1999/30 musí být uvedeny příčiny překročení mezních hodnot.

63.

Nizozemsko tento názor Soudu odmítá. V tomto směru Komise nic nenamítá vůči kasačnímu opravnému prostředku, zdůrazňuje však alternativní odůvodnění napadeného rozsudku spočívající v nedostatečných rozdílech od ostatních členských států. Navíc Komise odkazuje na čl. 8 odst. 6 směrnice 96/62. Podle tohoto ustanovení se mají členské státy vzájemně konzultovat, pokud je překročena mezní hodnota znečišťující látky v členském státě následkem znečištění vzniklého v jiném členském státě. Nizozemsko však žádné takové konzultace neuskutečnilo.

64.

Směrnice 96/62 je rozhodující pro posouzení argumentace Soudu s ohledem na kritéria neuvedená ve směrnici 1999/30. Směrnice 1999/30 totiž nemůže být používána izolovaně, ale pouze ve spojení se směrnicí 96/62. Přijetí směrnice 1999/30 je stanoveno v článku 4 a v příloze I směrnice 96/62. Kromě toho opatření, která musí členské státy přijmout zejména, ale nikoliv pouze, v případě překročení mezních hodnot týkajících se kvality vnějšího ovzduší, vyplývají nikoliv ze směrnice 1999/30, ale ze směrnice 96/62.

65.

V žádné z obou směrnic nesvědčí pro to, že by měly stanovit relevantní příčiny, na základě kterých vzniká zvláštní problém. Jsou naopak formulovány relativně obecně, tak aby byly zohledněny rozdíly mezi různými členskými státy. Jako cíl proto stanoví pouze kontrolu kvality vnějšího ovzduší, totiž mezní hodnoty, a rozvoj programů na uskutečnění tohoto cíle, aniž by vyžadovaly přijetí konkrétních opatření na snížení emisí. Zejména u mezních hodnot znečištění vnějšího ovzduší se podle čtvrtého bodu odůvodnění směrnice 1999/30 jedná o minimální požadavky, které platí obecně pro všechny členské státy. Je možné přijmout přísnější úpravu ( 26 ).

66.

Společné posouzení směrnice 1999/30 a směrnice 96/62 navíc ukazuje, že Soudem odmítnutá kritéria hodnocení kvality vnějšího ovzduší jsou důležitá.

67.

V článku 8 a v příloze IV směrnice 96/62 je stanoveno zejména, které informace mají členské státy v případě překročení mezních hodnot shromáždit a sdělit Komisi. Podle bodu 5 uvedené přílohy je třeba zjistit původ znečištění, zejména hlavní zdroje emisí a znečištění pocházející z jiných regionů. Rozbor situace stanovený v bodě 6 by měl obsahovat podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení mezní hodnoty, a výslovně uvádí přenos včetně přeshraničního dálkového přenosu znečišťujících látek, a vznik.

68.

Článek 8 odst. 6 směrnice 96/62 v této souvislosti, na rozdíl od bodu 92 napadeného rozsudku, zdůrazňuje, že znečištění vzniklé v jiném členském státě, jak tvrdí Nizozemsko, je významným kritériem práva Společenství pro posuzování kvality vnějšího ovzduší.

69.

Na rozdíl od zjištění Soudu v bodě 115 napadeného rozsudku je třeba vzít v úvahu také intenzitu silničního provozu. Není sice zdůrazňována stejně jako přeshraniční znečištění, je však v každém případě příčinou, kterou je třeba zohlednit v rámci článku 8 směrnice 96/62.

70.

Podle přílohy II první odrážky směrnice 96/62 je faktorem zohledňovaným při stanovování mezních hodnot na úrovni Společenství stupeň expozice obyvatelstva. Tento faktor je proto také vhodným kritériem závažnosti překročení mezních hodnot v konkrétním členském státě. Jelikož hustota obyvatelstva, vysoká intenzita provozu v mnoha oblastech Nizozemska a umístění obytných zón podél silničních tras jsou významné pro expozici obyvatelstva, a jelikož Soud tyto faktory nezohlednil, protože nejsou uvedeny ve směrnici 1999/30, je bod 115 napadeného rozsudku také v tomto ohledu stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.

71.

Soud tudíž v bodech 92 a 115 s odvoláním na směrnici 1999/30 nesprávně odmítl zohlednit přeshraniční znečištění, hustotu obyvatelstva, vysokou intenzitu provozu v mnoha oblastech Nizozemska a umístění obytných zón podél silničních tras.

72.

Je proto třeba zabývat se druhou oblastí argumentace Soudu, která se týká neexistence zvláštního problému v Nizozemsku.

73.

Soud jednak v bodě 63 napadeného rozsudku konstatuje, že „nikoli zvláštním ve smyslu čl. 95 odst. 5 ES, je každý problém, který se projevuje celkově obdobným způsobem v celém Společenství, a je tedy vhodné, aby pro něj byla nalezena harmonizovaná řešení na úrovni Společenství“.

74.

Soud také dává nizozemské vládě v bodě 65 napadeného rozsudku za pravdu, „že k tomu, aby byl problém zvláštní pro určitý členský stát ve smyslu příslušného ustanovení, není nutné, aby byl výsledkem hrozby pro životní prostředí existující na území pouze tohoto státu“.

75.

V kasačním opravném prostředku však Nizozemsko Soudu vytýká, že v rozporu s výkladem uvedeným v bodech 53 a 106 požadoval existenci zvláštního problému, odlišného od ostatních členských států. S tím, že v ostatních členských státech je situace obdobná, odmítl Soud jednotlivé argumenty týkající se zvláštního problému.

76.

Podle bodu 53 napadeného rozsudku bylo předpokladem pro povolení nizozemského opatření, že překročení mezních hodnot koncentrace částic pozorovaná na nizozemském území „se znatelně odlišovala od překročení hodnot v jiných členských státech“. Podle bodu 106 musí dotčený členský stát prokázat, že se u něj vyskytly zvláštní problémy, „které jej odlišují od ostatních členských států“. Soud tak v tomto bodě vyžaduje odlišení od všech ostatních členských států.

77.

Body 63 a 65 napadeného rozsudku na straně jedné a bod 106 na straně druhé si tak vzájemně odporují. I přes tento rozpor je ovšem zřejmé, že Soud tento napadený rozsudek opírá pouze o úvahu obsaženou v bodě 106, že Nizozemsko neprokázalo žádný odlišný problém od všech ostatních členských států. Soud totiž nezkoumal, zda je počet členských států čelících obdobným problémům příliš vysoký, než aby mohla být uznána existence zvláštního problému v Nizozemsku. Omezil se naopak na vyjmenování stejně postižených členských států.

78.

Posledně uvedený názor soudu je tudíž stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení. Podle rozsudku Land Oberösterreich se zvláštní problém ve smyslu čl. 95 odst. 5 ES neomezuje na „jedinečné problémy“ ( 27 ). Naopak ve věci Oberösterreich Soud a Komise vyložili slovo „zvláštní“ vhodněji ve smyslu „výjimečný“ ( 28 ).

79.

V důsledku toho ani zjištění Soudu ohledně srovnání členských států nejsou dostatečná pro odůvodnění napadeného rozsudku.

80.

Ačkoliv napadený rozsudek obsahuje vadu spočívající v nesprávném právním posouzení, bylo by třeba kasační opravný prostředek přesto zamítnout, kdyby byl výrok opodstatněný na základě jiných právních důvodů ( 29 ). Je tedy třeba posoudit, zda Komise správně zjistila, že v Nizozemsku neexistuje zvláštní problém ve smyslu právě uvedeného rozsudku Land Oberösterreich, tedy problém, který není výjimečný, nýbrž má všeobecnou povahu.

81.

Problém v Nizozemsku spočívá v tom, že koncentrace částic PM10 ve vnějším ovzduší překročila mezní hodnoty stanovené směrnicí 96/62 ve spojení se směrnicí 1999/30.

82.

Zda se jedná o zvláštní problém, posuzoval Soud i Komise s ohledem na dosud rozhodnuté případy, když srovnávají situaci v různých členských státech. V projednávané věci však zakládá již střet cílů právních předpisů Společenství zvláštní problém (k tomu bod 1 níže). Proto bude existence zvláštního problému ve srovnání s ostatními členskými státy zkoumána pouze podpůrně (k tomu bod 2 níže).

83.

V projednávané věci spočívá problém, kterému chce Nizozemsko čelit získáním výjimky ze směrnice 98/69, v požadavcích stanovených ostatními ustanoveními práva Společenství: vnější ovzduší v Nizozemsku není ve stavu požadovaném směrnicí 96/62 ve spojení se směrnicí 1999/30.

84.

Ten nemůže skutečně být výjimečný, a může se týkat i ostatních členských států. Požadavky práva Společenství na kvalitu vnějšího ovzduší však stanoví stav, ve kterém by mělo být vnější ovzduší v celém Společenství. Porušení těchto norem kvality nelze v právním smyslu považovat za „obvyklé“. Normativním požadavkem je totiž dodržování práva Společenství, nikoliv jeho porušení. Porušení standardů je proto třeba považovat za zvláštní podle čl. 95 odst. 5 ES.

85.

V případě, že Soudní dvůr nebude souhlasit s mými názory nebo je neakceptuje, jelikož se k nim účastníci řízení dosud nevyjádřili, budu dále zkoumat, zda na základě srovnání s ostatními členskými státy vyvstává zvláštní problém v Nizozemsku.

86.

Pokud jde o standard soudního přezkumu, je třeba Komisi – jak již bylo řečeno – přiznat širokou posuzovací pravomoc, pokud je pro srovnání stavu v různých členských státech zapotřebí komplexního technického posouzení. Musí pečlivě a nestranně přezkoumat veškeré relevantní okolnosti projednávané věci a své rozhodnutí dostatečně odůvodnit. Přezkum soudem Společenství se tedy vztahuje také na to, zda důkazy uplatňované při rozhodování představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít vyvozené závěry ( 30 ).

87.

Dále je třeba připomenout, že důkazní břemeno týkající se zvláštního problému nese žádající členský stát, v tomto případě Nizozemsko ( 31 ). Komise proto nemusí prokazovat, že neexistuje žádný zvláštní problém. Když ovšem existenci zvláštního problému neuzná, musí detailně vysvětlit, proč odmítla relevantní tvrzení členského státu.

88.

Jak již bylo konstatováno, je na rozdíl od toho, co se uvádí v napadeném rozsudku, třeba zohlednit přeshraniční emise částic, hustotu obyvatelstva, intenzitu provozu v mnoha oblastech Nizozemska a umístění obytných zón podél silničních tras a zprávu o kvalitě vnějšího ovzduší za rok 2004.

89.

Komise se v bodech 41 až 43 sporného rozhodnutí opírá v zásadě o dva argumenty. Zaprvé emise částic v Nizozemsku nejsou celkově vyšší než v sedmi jiných členských státech. Zadruhé je existence problému s ohledem na směrnici 98/69 sporná, neboť obzvláště vysoký výskyt emisí částic v Nizozemsku nesouvisí s emisemi částic z motorových vozidel v Nizozemsku.

90.

První argument by sice mohl být v zásadě dostačující, pokud se, na rozdíl od zde zastávaného postoje, vychází z toho, že překročení mezních hodnot stanovených Společenstvím za uvedených okolností ještě nepředstavuje zvláštní problém. Tento názor však nelze akceptovat už jen proto, že Komise se nevypořádala s problémem emisí částic vyplývajícím ze zprávy Nizozemska za rok 2004.

91.

Druhým argumentem Komise, podle nějž neexistuje zvláštní problém u vozidel se vznětovým motorem, lze vyvrátit část argumentace Nizozemska obsažené v žádosti o výjimku. Ani samotné Nizozemsko již nezpochybňuje, že zde jezdí mnohem méně vozidel se vznětovým motorem než ve většině ostatních členských států.

92.

To ovšem nevylučuje existenci zvláštního problému v Nizozemsku, pokud jde o ostatní uvedené body. Zda tyto další problémy odůvodňují přijetí opatření ve vztahu k vozidlům se vznětovým motorem, je pro posouzení zvláštního problému nepodstatné. Navíc to bude zkoumáno v rámci následujícího posuzování podle čl. 95 odst. 6 ES.

93.

Pokud jde o další relevantní tvrzení Nizozemska, uznává Komise v bodě 40 sporného rozhodnutí, že v Nizozemsku existuje značný podíl přeshraničního přenosu částic. Zdůrazňuje ovšem, že tento podíl není vyšší než v jiných státech Beneluxu.

94.

Tento argument mne ovšem nepřesvědčil, neboť zvláštní problém nemusí mít výjimečnou povahu. Skutečnost, že země Beneluxu z důvodu své centrální polohy a malé velikosti obzvláště sužuje přeshraniční přenos částic, je jejich vlastní problém, který může být uznán za zcela zvláštní.

95.

Stejně tak v bodě 40 sporného rozhodnutí potvrdila Komise významný vliv přístavu v Rotterdamu na emise částic, aniž by ovšem vyložila, proč v něm nelze spatřovat zvláštní problém.

96.

V bodech 34 až 36 sporného rozhodnutí uvádí Komise také hustotu obyvatelstva, vysokou intenzitu provozu v mnoha oblastech Nizozemska a umístění obytných zón podél silničních tras. Nevyjadřuje se sice k tomu, zda odůvodňují existenci zvláštního problému, avšak v související zprávě expertů Komise je toto přinejmenším naznačováno. Podle ní je situace v Nizozemsku v tomto směru srovnatelná se situací v ostatních zemích Beneluxu, v centrální části Spojeného království a na západě Německa.

97.

Tato zjištění ovšem nejsou dostačující, neboť není zřejmé, zda tato prostorově relativně ohraničená část Společenství není dostatečně mimořádná, aby byla dotčena zvláštním problémem.

98.

Komise proto nehodnotila rozhodující vlastnosti Nizozemska vůbec, nebo je hodnotila nedostatečným způsobem, když odmítla přiznat existenci zvláštního problému v Nizozemsku. Její zjištění ohledně neexistence zvláštního problému v Nizozemsku nemohou odůvodnit sporné rozhodnutí.

99.

Napadený rozsudek tudíž nemůže být zachován ani s jiným odůvodněním. V projednávané věci odůvodňuje již porušení směrnice 96/62 ve spojení se směrnicí 1999/30 zvláštní problém Nizozemska. Ale také podpůrně provedený přezkum srovnání členských států přinesl stejný výsledek, totiž že Komise nesprávně posoudila relevantní tvrzení Nizozemska.

100.

Podle čl. 61 odst. 1 druhé věty svého statutu může Soudní dvůr v případě zrušení napadeného rozsudku vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje. Jinak vrátí věc zpět k rozhodnutí Soudu.

101.

Dosavadní přezkum ovšem ještě nedovoluje rozhodnout o žalobě Nizozemska podané proti spornému rozhodnutí Komise. Rozhodnutí totiž není založeno jen na odmítnutí existence zvláštního problému v Nizozemsku. Komise kromě toho vycházela ještě z druhého odůvodnění, které Nizozemsko také napadlo: nizozemské opatření není slučitelné s čl. 95 odst. 6 ES.

102.

O tomto bodě Soud dosud vůbec nerozhodl a nebyl ani předmětem řízení před Soudním dvorem. Proto zde existují vážné pochybnosti o tom, zda může být ve věci rozhodnuto.

103.

Otázkou tedy zůstává pouze to, zda sporné rozhodnutí musí být zrušeno jenom z toho důvodu, že Komise při posuzování podle čl. 95 odst. 6 ES, nezohlednila ani zprávu Nizozemska o kvalitě vnějšího ovzduší v roce 2004. Rozhodnout o této otázce by však vyžadovalo vyslechnout účastníky řízení. To se doposud v řízení před Soudním dvorem nestalo, a proto nemůže v této věci rozhodnout.

104.

Je tudíž třeba vrátit tuto věc k rozhodnutí Soudu.

105.

V případě vrácení věci Soudu není podle článku 122 jednacího řádu namístě rozhodovat o nákladech řízení, neboť o nákladech řízení bude rozhodnuto později v konečném rozhodnutí.

106.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto: