EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 20.6.2023

COM(2023) 336 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, EVROPSKÉ RADĚ, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ

Revize víceletého finančního rámce na období 2021–2027


















v polovině období

{SWD(2023) 336 final}

1.ÚVOD

Od roku 2020 se Unie potýká s řadou bezprecedentních a neočekávaných problémů. Víceletý finanční rámec na období 2021–2027 a nástroj NextGenerationEU poskytly důraznou reakci na pandemii COVID-19 a její hospodářské a sociální dopady. Umožnily Unii rychle se z krize zotavit a činí Evropu ekologičtější, digitálnější a odolnější a zároveň řeší nerovnosti a podporují rovné příležitosti pro všechny. Sotva se však EU dostala z jedné z nejhlubších globálních hospodářských krizí za více než století, musí čelit další velké krizi: s brutální invazí Ruska na Ukrajinu se objevily další nové a neočekávané problémy, jako je energetická krize. V rámci svých mezí byl rozpočet EU hybnou silou rozhodné reakce EU tím, že čerpal ze své omezené zabudované flexibility. Řešení těchto četných problémů vedlo k tomu, že zdroje rozpočtu EU dosáhly bodu vyčerpání.

Nezákonná agresivní válka Ruska vedená proti Ukrajině přivedla válku zpět na evropskou půdu s devastujícími účinky. Unie bude Ukrajinu i nadále podporovat tak dlouho, dokud bude potřeba a bude ji neústupně pomáhat na její cestě do Evropy. Válka měla především a v první řadě ničivý dopad na Ukrajinu a její obyvatele, ale měla také velký dopad na Evropu a třetí země, od osob prchajících z Ukrajiny až po energetickou a potravinovou krizi. Válka si rovněž vyžádala rozsáhlou mobilizaci humanitární pomoci, kterou je třeba dále zajišťovat, jakož i podporu zemědělsko-potravinářské výroby a civilní ochranu ve třetích zemích. Ukrajina bude potřebovat udržitelnou podporu jak pro krátkodobou pomoc a oživení, tak pro dlouhodobou obnovu.

Migrace se po pandemii zvýšila, což představuje tlak na přijímací a integrační kapacity členských států. Řešení základních příčin migrace, zlepšení správy hranic a zachování účinných migračních partnerství se třetími zeměmi – ať už se zeměmi původu a tranzitu, nebo s těmi, které přijímají velký počet uprchlíků – bude vyžadovat dodatečnou finanční podporu. Kromě toho, pokud jde o vnitřní i vnější rozměr migrace, obecný přístup ke klíčovým prvkům nového paktu o migraci a azylu dohodnutý Radou dne 8. června 2023 zdůrazňuje, že je třeba dostát novým povinnostem, které Unie a členské státy převezmou, a s tím spojeným nákladům.

Rostoucí geopolitická nestabilita, krize a přírodní katastrofy – nad rámec dopadů války na Ukrajině a umocněné změnou klimatu – mají dramatický dopad na země v sousedství EU a na rozvojové země na celém světě, což zvyšuje potřebu pomoci při mimořádných událostech a humanitární pomoci.

Na podporu dlouhodobé konkurenceschopnosti jsou zapotřebí značné investice. Urychlení souběžné transformace Evropy poskytuje Unii příležitost znovu získat vedoucí postavení v klíčových odvětvích prostřednictvím inteligentních veřejných a soukromých investic do strategických odvětví a zároveň zachovat rovné podmínky na jednotném trhu, a tím i soudržnost. To je důležité i vzhledem k současným strategickým závislostem, probíhajícím demografickým změnám a zajištění cenově dostupného přístupu k energii.

Od roku 2022 zaznamenaly EU a další velké ekonomiky prudký nárůst inflace, nejvyšší za více než 40 let, kterou ještě zhoršily překážky ve fázi oživení po pandemii a ruská invaze na Ukrajinu. V důsledku toho centrální banky na celém světě zpřísnily měnovou politiku. Úrokové sazby na mezinárodních kapitálových trzích rostly nebývalým tempem. Desetiletá úroková sazba dluhopisů EU se za necelý rok zvýšila z přibližně nuly v době přijetí víceletého finančního rámce na více než 3 %. Tato volatilita přímo a velmi silně ovlivňuje rozpočet EU.

Četné dodatečné úkoly svěřené orgánům EU od počátku víceletého finančního rámce spolu s vysokou inflací vytvářejí tlak na správu EU. Ačkoli orgány EU vyvíjejí mimořádné úsilí, pokud jde o přehodnocení priorit a snížení administrativních nákladů, mají nyní potíže s plněním svých právních povinností bez odpovídajícího navýšení počtu zaměstnanců.

Toto sdělení navrhuje další postup, jak zajistit nejdůležitější finanční prostředky, aby bylo možné naplnit společné priority a potřeby Unie. Zdaleka neřeší ani nenavrhuje nápravu plného dopadu různých krizí na rozpočet EU, ale zaměřuje se na nejnaléhavější oblasti, v nichž je korekce nevyhnutelná, aby Unie mohla naplnit své společné potřeby a cíle ve zcela novém globálním prostředí.

2.ROZPOČET POD TLAKEM

Víceletá povaha rozpočtu EU sice zajišťuje stabilitu a předvídatelnost, má však omezenou schopnost reagovat na závažné neočekávané události a jeho flexibilita se vyčerpává. 90 % rozpočtu EU a nástroje NextGenerationEU je již předběžně přiděleno na konkrétní účely, programy nebo vnitrostátní programy. 75 % původních nepřidělených rozpětí na období 2021–2027 (která činila pouze 5,5 miliardy EUR, tj. 0,45 % celkových výdajů) bylo již využito nebo vyčleněno na přizpůsobení se novým potřebám a reakci na neočekávané krize. Nástroj pružnosti, který poskytuje určitou omezenou dodatečnou flexibilitu nad rámec stropů víceletého finančního rámce ve výši přibližně 1 miliardy EUR ročně, byl plně využit. To oslabuje schopnost Unie řešit nejnaléhavější mimořádné události, poskytovat podporu na posílení dlouhodobé konkurenceschopnosti Evropy v kritických oblastech, zachovat a posílit jedinečný evropský sociální model, nemluvě o schopnosti reagovat na nové problémy, které se vzhledem k nestabilní geopolitické a hospodářské situaci dají v příštích čtyřech letech očekávat.

K řešení nepředvídaných problémů bylo nezbytné rozsáhlé využívání přesunů a úprav nad rámec stávající rozpočtové flexibility. Na podporu osob prchajících před válkou na Ukrajině, jakož i hostitelských členských států byly ve velké míře mobilizovány fondy politiky soudržnosti prostřednictvím balíčků Akce v rámci politiky soudržnosti na podporu uprchlíků v Evropě a Flexibilní pomoc územím (CARE a FAST-CARE). Změny v programech na léta 2014 – 2020 a 2021 – 2027 zmírnily rozpočtový tlak na členské státy a umožnily rychlejší a pružnější využívání dostupných finančních prostředků. Plán REPowerEU, jehož cílem je ukončit závislost EU na ruských fosilních palivech a řešit klimatickou krizi, je z velké části financován přerozdělením a novým využitím jiných fondů 1 . Program pro bezpečnou konektivitu, který reaguje na rostoucí hybridní a kybernetické hrozby a rovněž na přírodní katastrofy, obdržel finanční prostředky z několika programů EU, které mají s touto iniciativou podobné cíle 2 , jakož i nepřidělené rozpočtové rezervy. Navrhovaný Akt na podporu výroby střeliva (ASAP), který má usnadnit zvýšení výrobní kapacity střeliva v EU, je financován přerozdělením 260 milionů EUR z Evropského obranného fondu na rok 2024 a 240 milionů EUR původně plánovaných na posílení evropského obranného průmyslu na základě aktu o posílení evropského obranného průmyslu prostřednictvím kolaborativního zadávání veřejných zakázek (EDIRPA) v letech 2023 – 2024. Akt o čipech je financován z rozpětí v rámci okruhu 1 a přerozdělením prostředků z jiných programů nebo jejich částí. Kromě toho byla ve velké míře využita rezerva na nově se objevující problémy a priority v rámci nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci – 7,4 miliardy EUR z 9,3 miliardy EUR – mimo jiné na podporu očkovacích látek proti COVID-19 na celém světě, na podporu Ukrajiny (včetně poskytování půjček makrofinanční pomoci) a syrských uprchlíků v Turecku. Další možnosti přerozdělení nebo změny priorit jsou proto velmi omezené.

Vzhledem k této situaci nevidí Komise žádnou alternativu, jak zajistit, aby EU mohla do konce roku 2027 splnit všechny své cíle, jak naléhavé, tak tradiční, než navrhnout cílenou revizi víceletého finančního rámce na období 2021 – 2027.

3.Cílená a vyvážená úprava rozpočtu s cílem reagovat na nové problémy 

Neochvějná a dlouhodobá podpora Ukrajině prostřednictvím nového nástroje pro Ukrajinu

EU pevně stojí na straně Ukrajiny, aby podpořila její odpor proti ruské invazi a společně budovala evropskou budoucnost Ukrajiny. Víceletý finanční rámec na období 2021 – 2027 nebyl sestaven tak, aby řešil přímé a nepřímé důsledky války na evropské půdě; tyto dramatické události a potřeby nebylo možné předvídat. Do června 2023 však bylo z rozpočtu EU na podporu Ukrajiny uvolněno 30,5 miliardy EUR. To zahrnuje nový nástroj makrofinanční pomoci+, který v roce 2023 poskytne až 18 miliard EUR, které budou zaručeny z rozpočtu EU. 

Kromě toho bylo několik stávajících programů přeorientováno na podporu Ukrajiny a řešení důsledků války. Například Nástroj pro propojení Evropy, k němuž je nyní Ukrajina přidružena, zajišťuje trasy solidarity EU – které jsou nezbytné pro udržení ukrajinského hospodářství spojeného s jednotným trhem a zbytkem světa – a vojenskou mobilitu. Byly mobilizovány regionální finanční prostředky v celkové výši 17 miliard EUR, které mají členským státům pomoci podporovat osoby prchajících před válkou nebo řešit související vysoké ceny energií. Fondům EU v oblasti vnitřních věcí byla poskytnuta větší flexibilita, aby se usnadnilo využívání nevyužitých finančních prostředků určených na období 2014 – 2020. Členským státům v přední linii bylo prostřednictvím Azylového, migračního a integračního fondu a Nástroje pro správu hranic a víza uvolněno 400 milionů EUR na pomoc při prvotním přijetí a včasné integraci Ukrajinců přicházejících do EU. Program Erasmus+ navýšením o dalších 100 milionů EUR v roce 2023 rovněž přispívá k podpoře ukrajinského lidu, včetně mnoha dětí a mladých lidí, na dosažení těchto cílů.

Další podpora je poskytována mimo rozpočet EU prostřednictvím vojenské pomocí ve výši 5,6 miliardy EUR v rámci nově zřízeného Evropského mírového nástroje (EPF). Evropský mírový nástroj je klíčovým nástrojem na podporu sebeobrany Ukrajiny.

Celková podpora, kterou EU a její členské státy uvolnily na podporu Ukrajiny a jejího lidu, činí 70 miliard EUR.

Od začátku války uvalila Unie na Rusko rovněž bezprecedentní sankce, které doplnily sankce, které EU uložila v návaznosti na protiprávní anexi Krymu v březnu 2014. Pokračují práce na možném využití zmrazeného majetku na podporu obnovy a rekonstrukce Ukrajiny.

Evropská unie je odhodlána pevně a plně podporovat Ukrajinu a pokračovat v poskytování silné politické, hospodářské, vojenské, finanční a humanitární podpory Ukrajině a jejímu lidu tak dlouho, jak bude třeba. Je nutno financovat okamžité potřeby Ukrajiny, její hospodářské oživení a dlouhodobou rekonstrukci. Nástroj makrofinanční pomoci+ pokrývá pouze rok 2023 a může financovat pouze nejnaléhavější okamžité rozpočtové potřeby. Nemůže pokrývat všechny oblasti, které se Unie zavázala podporovat, ani poskytovat dlouhodobou podporu pro rychlé oživení. Evropská unie se musí k tomuto problému postavit potvrzením podpory Ukrajině na víceletém základě. 

Podpora rychlého oživení Ukrajiny by měla pokračovat v závislosti na vývoji situace. Udržení hospodářské činnosti a obnova základní infrastruktury by vytvořily pracovní místa a příjmy, poskytly uprchlíkům perspektivu návratu domů a snížily objem potřebné mezinárodní pomoci. Podle odhadů Mezinárodního měnového fondu 3 chybějící finanční prostředky Ukrajiny na období 2024–2027 představují 81,6 miliardy USD. Kromě toho Světová banka spolu s ukrajinskou vládou, Evropskou komisí a Organizací spojených národů v březnu 2023 předložila aktualizované posouzení škod pokrývající celý rok nevyprovokované ruské agrese vůči Ukrajině. Z posouzení vyplynulo, že odhadované celkové potřeby Ukrajiny na obnovu v příštích deseti letech činí 384 miliard EUR, z toho 142 miliard EUR na období 2023–2027. Program Mezinárodního měnového fondu uzavřený dne 31. března pokryje 10,2 miliardy USD z těchto potřeb spolu s pětiletým balíčkem podpory ve výši 7 miliard EUR, který přijalo Norsko.

Unie je odhodlána zajistit strukturovanou spolupráci s dalšími mezinárodními dárci, zejména prostřednictvím mnohostranné platformy pro koordinaci dárců, a víceleté partnerství s Ukrajinou, které této zemi pomůže na cestě k reformám a přistoupení k EU. Tím by Ukrajina mohla pokrýt nejnaléhavější potřeby financování a zaměřit se na reformu veřejné správy, řádnou správu věcí veřejných, právní stát, postupnou integraci do jednotného trhu a řádné finanční řízení (včetně opatření proti korupci a podvodům). Díky této spolupráci má Ukrajina možnost dosáhnout pokroku při obnově, podpořit přechod na odolné, klimaticky neutrální, digitální a inkluzivní hospodářství a posílit základní práva a rovnost na Ukrajině.

Je třeba nalézt udržitelné řešení na podporu Ukrajiny po zbývající část stávajícího víceletého finančního rámce. Řešení musí spojit pevné odhodlání Unie s flexibilitou, aby bylo přizpůsobeno vyvíjející se situaci. Finanční podpora Ukrajině by proto měla zahrnovat flexibilní kombinaci půjček a grantů. Půjčky financované výpůjčkami a zárukami z rozpočtu EU, jako je tomu v případě nástroje Makrofinanční pomoc plus, budou hrát klíčovou úlohu při zajišťování likvidity ukrajinské vládě. EU může nabídnout krytí úrokových sazeb z těchto půjček. Přiměřený podíl grantů zároveň podpoří udržitelnost veřejných financí Ukrajiny a financování konkrétních investičních opatření nebo technické pomoci.

Pokračující podpora EU musí rovněž dodat důvěru evropskému a ukrajinskému soukromému sektoru, pokud jde o investice na Ukrajině a její obnovu. S tím, jak se postupně zlepšují podmínky pro zapojení soukromého sektoru, by měla být poskytována podpora prostřednictvím záruk s dalšími příspěvky od mezinárodních finančních institucí s cílem snížit riziko investic soukromého sektoru a zvýšit pákový efekt finančních prostředků EU. Podporou by se měla zajistit integrace Ukrajiny do evropských dodavatelských řetězců a jednotného trhu ke vzájemnému prospěchu občanů a podniků EU a Ukrajiny.

Řízení migrace, posílení partnerství s klíčovými třetími zeměmi a řešení mimořádných událostí

Rozpočet EU přispívá ke komplexnímu přístupu, slučuje politiku v oblasti migrace, azylu, integrace, navracení a správy hranic, přičemž uznává vazbu mezi vnitřním a vnějším rozměrem migrace, jakož i potřeby vyplývající z globálních důsledků útočné války Ruska proti Ukrajině, jako je potravinové zabezpečení a hybridní hrozby. Pokud jde o vnější rozměr migrace, Evropská unie dále prohloubí spolupráci v rámci komplexních, vyvážených a individuálně uzpůsobených partnerství s klíčovými zeměmi původu a tranzitu. Ačkoli jsou problémy s financováním vnímány celkově, situace je obzvláště problematická v zemích jižního sousedství a v Turecku. Potřeby syrských uprchlíků v Turecku a v širším regionu se nezmenšují a vzhledem k dalším problémům po nedávných zemětřeseních by se mohly ještě zvětšit. Potřeby v celém regionu v období 2024–2027 nejsou z velké části pokryty. Další potřeby vyvstanou i po uzavření svěřenského fondu pro Afriku, neboť narůstá očekávání, že bude zachována alespoň stejná úroveň financování trasy přes jižní Středomoří (208 milionů EUR ročně), k čemuž se Komise rovněž zavázala. Tomu je třeba věnovat další pozornost v návaznosti na zasedání Evropské rady dne 9. února 2023, které zdůraznilo potřebu zvýšit navracení tím, že se zintenzivní spolupráce se zeměmi původu a tranzitu na všech migračních trasách „rovněž s odpovídajícími zdroji“, a to i v rámci Nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci.

Pokud jde o vnitřní rozměr řízení migrace a správy hranic, pomoc členským státům, které čelí rostoucímu migračnímu tlaku, a provádění nového paktu o migraci a azylu budou vyžadovat další financování. To platí zejména pro prověřovací mechanismus a řízení na hranicích, přijímací kapacitu, přemisťování a navracení. Pokud jde o pakt, dosahuje se značného pokroku, přičemž Evropský parlament a Rada usilují o to, aby legislativní návrhy byly přijaty do února 2024 4 , a řada návrhů již byla dohodnuta. Změny navrhované v legislativním procesu zvýšily potřeby ve srovnání s původními odhady. To platí zejména v případě zavedení a údržby přijímací kapacity, zvýšeného množství navracení a přemisťování. V současné době jsou již vyčleněny částky, které jsou k dispozici na stávající priority a na přijetí rostoucího počtu uprchlíků. V tomto ohledu je 30 % finančních prostředků v oblasti migrační politiky 5 vynakládáno v rámci tematických nástrojů, které v zásadě poskytují určitou flexibilitu. Tematické nástroje jsou však využívány vysokým tempem k řešení mimořádných situací a k podpoře členských států, které čelí mimořádnému tlaku, jako je krize v Afghánistánu nebo krize organizovaná běloruským režimem, a v poslední době je využívají miliony lidí prchající před ruskou válkou na Ukrajině. Tyto prostředky proto nemohou být vyčleněny na provádění paktu.

Zvýšená globální hospodářská a politická nestabilita zvyšuje globální potřeby, ale rozpočet EU ve své současné podobě již nemůže plně zajistit nezbytnou reakci Unie na krize ve třetích zemích. Kromě svého dopadu na Ukrajinu postihuje ruská útočná válka také sousední země, jako je Moldavsko, kandidátská země EU, která bude potřebovat další podporu 6 . Kromě toho kvůli závažným krizím v Jemenu, Súdánu a Afghánistánu a následné celosvětové potravinové krizi a rostoucí nestabilitě v subsaharské Africe a dalších částech světa je potřeba podpory a humanitární pomoci ze strany EU ještě naléhavější, než se předpokládalo.

Poté, co byla plně využita přerozdělení a rezervy, musel se program humanitární pomoci opírat o značné rozpočtové navýšení z rezervy na solidaritu a pomoc při mimořádných událostech. Humanitární organizace již v řadě krizí na Blízkém východě, a zejména v Africe uplatňují škrty v příspěvcích a snižují objem programů. Zbývající nepřidělené rozpětí v okruhu 6 (Sousedství a svět) činí v letech 2024–2027 v průměru 83 milionů EUR ročně. Kvůli omezeným zbývajícím dostupným prostředkům ve společném rezervním fondu na zajištění dodatečných půjček v rámci makrofinanční pomoci – zejména nedávné oznámení o poskytnutí půjčky v rámci makrofinanční pomoci Tunisku ve výši 900 milionů EUR – bude v případě potřeby existovat jen velmi malý prostor pro další opatření tohoto typu v rámci stávajícího víceletého finančního rámce. Navíc přibližně 80 % dostupných prostředků rezervy pro nově se objevující výzvy a priority v rámci nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci na období 2021–2027 již bylo buď využito, nebo přiděleno na poskytování podpory v reakci na širokou škálu potřeb. To je v rozporu se smyslem rezervy, která měla poskytnout pružnou rezervu, jež by reagovala na neočekávané potřeby.

S ohledem na měnící se geopolitickou situaci je současně ještě důležitější zvýšit podporu našich partnerů ze západního Balkánu, urychlit konvergenci s členskými státy EU a usilovat o podporu stabilních, prosperujících a dobře fungujících demokratických společností na cestě k členství v EU.

Rezerva na solidaritu a pomoc při mimořádných událostech pomáhá řešit závažné přírodní katastrofy nebo krize v oblasti veřejného zdraví jak v EU, tak mimo ni, ale zdaleka nepostačovala ke splnění všech požadavků, které se vyskytly od začátku provádění víceletého finančního rámce. V letech 2021 a 2022 byly přidělené prostředky zcela vyčerpány na řešení významných nepředvídaných událostí, včetně přírodních katastrof (např. povodní, lesních požárů, zemětřesení), a obdržené žádosti byly mnohem vyšší než dostupné rozpočtové prostředky ve výši 1,2 miliardy EUR (v cenách roku 2018) ročně. V důsledku toho nebylo možné uspokojit všechny potřeby. Kvůli zemětřesení v Turecku a Sýrii se letos očekává, že již v polovině roku 2023 bude rezerva na solidaritu a pomoc při mimořádných událostech plně využita, což do konce roku již neponechává prostor pro další uvolnění prostředků.

Podpora dlouhodobé konkurenceschopnosti v oblasti kritických technologií prostřednictvím Platformy strategických technologií pro Evropu

Posílení konkurenceschopnosti a snížení strategických závislostí evropského hospodářství prostřednictvím ekologické a digitální transformace je cílem, na nějž se v posledních letech EU orientuje. Díky NextGenerationEU, stěžejnímu programu EU pro hospodářské oživení, EU již v létě 2021 dohnala ztrátu produkce oproti úrovním před pandemií. Finanční prostředky určené na souběžnou ekologickou a digitální transformaci zvyšují konkurenceschopnost ekonomiky způsobem, který nikoho neopomíjí. Díky bezprecedentnímu úsilí členských států EU o provedení klíčových reforem se zvyšuje odolnost EU. Úsilí v tomto směru by mělo pokračovat, aby EU nadále byla vůdčí silou při řešení stávajících a nových výzev, včetně strategických závislostí v klíčových odvětvích. Ekologické a digitální technologie jsou navíc ústředním prvkem víceletého finančního rámce: 30 % prostředků z víceletého finančního rámce na období 2021–2027 ve výši 2 bilionů EUR a z programu na podporu oživení NextGenerationEU je vynakládáno na politiky v oblasti klimatu a více než 20 % prostředků z Nástroje pro oživení a odolnost je určeno na digitální politiky. Politika soudržnosti přispívá na klimatickou transformaci 110 miliardami EUR a na digitální transformaci 37 miliardami EUR. Kromě toho program Digitální Evropa podporuje zpřístupňování digitálních technologií podnikům, občanům a orgánům veřejné správy. Rozpočet EU je rovněž nejúčinnějším nástrojem EU podporujícím společný postup na úrovni EU, zachování integrity jednotného trhu, zajištění úspor z rozsahu, účinnost, konvergenci, solidaritu a jasné politické poselství, že EU je tváří v tvář výzvám jednotná.

Průmysl EU rovněž prokázal svoji inherentní odolnost, ohrožují ho však vysoká inflace, nedostatek pracovních sil, narušení dodavatelského řetězce, rostoucí úrokové sazby a prudký nárůst nákladů na energii a cen vstupů. Výzvou je i silná, ale ne vždy spravedlivá hospodářská soutěž na roztříštěném světovém trhu. Zatímco financování EU je často zaměřeno na zavádění čistých technologií, biotechnologií a digitálních a hlubokých technologií (deep tech), naši globální partneři se stále více zaměřují na podporu výroby těchto technologií, například v USA nedávným zákonem o snížení inflace a v Číně ještě mnohem déle.

Zavádění a rozšiřování vývoje a výroby strategických technologií v Unii bude mít zásadní význam pro využívání příležitostí a plnění cílů ekologické a digitální transformace, a tedy i pro posílení evropské suverenity a hospodářské bezpečnosti. Je proto třeba přijmout okamžitá opatření na podporu rozvoje a výroby strategických technologií v Unii, zejména kritických čistých technologií, biotechnologií a digitálních a hlubokých technologií. Ochraně, posílení a rozvoji nových hodnotových řetězců, a tudíž snížení strategických závislostí Unie, by se mělo dostat větší podpory. Jak ukázala pandemie COVID-19, složité globální hodnotové řetězce výroby a distribuce výrobků, jako jsou léčivé přípravky, mohou vést k nedostatku základního zboží. Unie musí rovněž řešit nedostatek pracovních sil a dovedností ve zmíněných strategických odvětvích a přilákat další pracovní síly prostřednictvím kvalitních pracovních míst, odborné přípravy a učňovské přípravy.

EU již předložila několik iniciativ na podporu svého průmyslu. Průmyslový plán Zelené dohody pro Evropu má posílit konkurenceschopnost evropského průmyslu pro nulové čisté emise, podpořit rychlý přechod ke klimatické neutralitě a vytvořit kvalitní pracovní místa. Obsahuje opatření k vytvoření příznivějšího prostředí pro rozšiřování kapacity výroby čistých technologií v EU. Opírá se o čtyři pilíře: předvídatelné a zjednodušené právní prostředí, rychlejší přístup k financování, zlepšování dovedností a otevřený obchod pro odolné dodavatelské řetězce. Prostřednictvím Evropského programu inovací EU usiluje o to, dostat Evropu do čela nové vlny deep tech inovací a startupů. Zároveň členské státy EU v současné době rovněž mění své národní plány pro oživení a odolnost tak, aby zahrnovaly kapitoly věnované plánu REPowerEU, což je zásadní příležitost poskytnout okamžitou podporu podnikům a posílit jejich konkurenceschopnost a zároveň omezit závislosti.

Ačkoli tato překlenovací řešení poskytují rychlou a cílenou podporu, EU potřebuje systémovější reakci na investiční potřeby svých průmyslových odvětví, aby si zachovala náskok v oblasti kritických a nově vznikajících technologií relevantních pro ekologickou a digitální transformaci, od technologií souvisejících s konektivitou a s výpočetní technikou, včetně mikroelektroniky, kvantové výpočetní techniky, 6G a umělé inteligence, po biotechnologie a biovýrobu a technologie pro nulové čisté emise. Využívání těchto investic v EU bude mít významný pozitivní dopad na otevřenou strategickou autonomii EU, neboť sníží strategické závislosti EU a zároveň podpoří čistou a digitální transformaci.

Dalším krokem je nová Platforma strategických technologií pro Evropu (STEP), která posílí stávající nástroje EU pro rychlé poskytnutí finanční podpory a umocní jejich účinek. EU má několik fondů a programů na podporu čistých technologií, biotechnologií a digitalizace z rozpočtu i mimo něj. K těmto nástrojům patří zejména Inovační fond, InvestEU, Horizont Evropa, Evropský obranný fond, Nástroj pro oživení a odolnost a fondy politiky soudržnosti. Evropská rada ze dne 23. března požádala o „zajištění plné mobilizace dostupných finančních prostředků a stávajících finančních nástrojů a jejich flexibilnější využívání za účelem poskytování včasné a cílené podpory ve strategických odvětvích, aniž jsou dotčeny cíle politiky soudržnosti.“ Posílení účinnosti stávajících nástrojů a správních rámců urychlí provádění a umožní mobilizaci vyšších částek finanční podpory.

Platforma STEP pomůže nasměrovat stávající finanční prostředky na projekty přispívající k suverenitě a urychlí provádění v podmnožině oblastí, které budou určeny jako klíčové pro vedoucí postavení Evropy, při současném zachování soudržnosti a rovných podmínek na jednotném trhu. To znamená zvýšení stropu ze 4 na 10 %, co se týče využívání zdrojů z Nástroje pro oživení a odolnost v rámci Programu InvestEU, který bude mít nové okno věnované investicím přispívajícím k suverenitě. Pokud jde o fondy politiky soudržnosti, které představují nejrozsáhlejší financování z rozpočtu EU určené na jedinou politiku EU, navrhuje Komise zavést novou prioritu STEP ve všech hlavních fondech – Evropském fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti a Fondu pro spravedlivou transformaci. V souladu s cíli soudržnosti a přispívaje ke konkurenceschopnosti regionů na jednotném trhu Komise navrhuje podporovat investice STEP do podniků, jež nejsou malými a středními podniky a které mohou významně přispět k rozvoji méně rozvinutých a přechodových regionů, jakož i do rozvinutějších regionů členských států, jejichž HDP na obyvatele je nižší než průměr EU. V rámci těchto fondů Komise rovněž navrhuje u evropských projektů STEP předběžné financování ve výši 30 % v roce 2024 s cílem podpořit zavádění a dále zvýšení spolufinancování EU na 100 %. Zároveň mohou řídicí orgány využít této příležitosti k řešení nedostatku pracovních sil a k podpoře tvorby atraktivních a přístupných kvalitních pracovních míst.

Platforma STEP by měla být rovněž podpořena posílením vybraných programů. V případě Programu InvestEU to umožní vytvoření nové oblasti politiky („pátého okna“) zaměřené na podporu investic přispívajících k suverenitě. Tyto zdroje poskytnou prováděcím partnerům záruky s cílem umožnit investice do odvětví důležitých pro suverenitu prostřednictvím dluhových (včetně záruk) a kapitálových finančních produktů pro podniky, včetně malých a středních podniků, a do projektů v odvětvích podporovaných STEP. Program InvestEU bude stimulovat další investice, zejména ze soukromého sektoru, tím, že bude řešit selhání trhu a nepříznivé investiční situace, k nimž dochází v odvětvích, na něž se zaměřuje STEP. Členské státy se vybízejí, aby podfondům členských států InvestEU poskytly zdroje na podporu finančních produktů v souladu s cíli STEP.

Inovační fond je jedním z klíčových nástrojů na úrovni EU, který se zaměřuje na vývoj inovativních nízkouhlíkových technologií a rozšiřování výroby čistých technologií. Je proto klíčovým nástrojem Evropy k urychlení její zelené průmyslové strategie při současném zachování cílů soudržnosti. Zvýšení jeho účinnosti a vytvoření synergií s dalšími zdroji financování prostřednictvím pečeti suverenity bude klíčovou součástí reakce EU v souvislosti s celosvětovým závodem o výrobu čistých technologií a s klimaticky neutrální transformací průmyslových odvětví. Aby se urychlilo zavádění technologií pro nulové čisté emise a inovativních technologií v celé Unii, bude inovační fond navýšen o dodatečné zdroje, které budou vyčleněny pro členské státy, jejichž HDP na obyvatele je nižší, než byl průměr Evropské unie v letech 2015–2017.

Navýšení prostředků pro Evropskou radu pro inovace v rámci programu Horizont Evropa podpoří průlomové inovace, od výzkumu v rané fázi až po zakládání a rozšiřování podniků.

Nástroj Accelerator Evropské rady pro inovace (ERI) poskytne výhradně kapitálovou podporu ve výši 15 až 50 milionů EUR vysoce rizikovým malým a středním podnikům, které nemohou získat financování ve formě bankovních úvěrů, včetně startupů, a vysoce rizikovým malým podnikům se střední tržní kapitalizací, které nemohou získat financování ve formě bankovních úvěrů, což povede k rozšíření průlomových inovací kritických technologií podporovaných STEP. Tyto investice z nového podfondu STEP fondu ERI budou stimulovat soukromé investice a mohou být doplněny doplňkovým financováním poskytnutým skupinou EIB a/nebo členskými státy s využitím rozsáhlých možností podpory rizikového financování v rámci pravidel státní podpory. Bude zajištěna doplňkovost mezi fondem ERI a Programem InvestEU, neboť fond ERI bude investovat pouze do společností s investičním rizikovým profilem, který je doplňkový k podpoře z InvestEU. Cílem investic z fondu ERI je stimulovat přibližně pětinásobné další spoluinvestice od jiných kapitálových investorů a získat doplňující investice ve formě dalšího financování od skupiny EIB. Komise kromě toho vyzývá EIB, aby i nadále poskytovala investiční poradenství fondu ERI s cílem zajistit vysoce kvalitní dohody a přilákat další spoluinvestice, přičemž Komise zváží rozšíření stávajícího rozsahu tohoto poradenství.

Globální prostředí se změnilo. Nevyprovokovaná agrese Ruska ukazuje, že Rusko představuje a i v nadcházejících letech bude představovat hrozbu pro bezpečnost Evropy. Platforma STEP proto posílí Evropský obranný fond, což zvýší inovační kapacitu evropské obranné technologické a průmyslové základny, a tudíž přispěje k otevřené strategické autonomii Unie. Navýšení prostředků Evropského obranného fondu bude použito na opatření v oblasti hlubokých a digitálních technologií, které mohou výrazně zvýšit výkonnost budoucích obranných kapacit v celé Unii, s cílem maximalizovat inovace a zavést nové obranné produkty a technologie.

Platforma STEP rovněž podpoří synergie mezi stávajícími nástroji. Dodatečné možnosti flexibility navrhované v rámci platformy STEP umožní členským státům financovat projekty z fondů politiky soudržnosti, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými fondy EU, například s využitím přínosů navrhované „pečeti suverenity“. V tomto ohledu budou moci členské státy přímo poskytovat podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj a Evropského sociálního fondu plus na projekty, jimž byla udělena pečeť suverenity.

Komise rovněž pracuje na maximalizaci synergií mezi pravidly Inovačního fondu a pravidly státní podpory s cílem zajistit efektivnější postupy. Komise bude dál sjednocovat kritéria a zefektivňovat postupy s cílem zajistit, aby rozhodnutí o státní podpoře byla přijímána současně s rozhodnutími o financování z Inovačního fondu, za předpokladu že členský stát včas učiní úplné oznámení. Tyto synergie se rovněž posuzují u dalších vybraných nástrojů EU, včetně fondu ERI. Komise bude rovněž konzultovat s členskými státy návrh, který umožní vyšší míry podpory prostřednictvím bonusu pro projekty spadající do oblasti působnosti STEP v podporovaných regionech s cílem podpořit další hospodářský rozvoj při současném zachování cílů soudržnosti. Bude vytvořeno nové jednotné kontaktní místo, které bude řídit nové priority na třech úrovních: i) v rámci Komise vypracuje příslušné pokyny s cílem poskytnout strategické vedení a koordinovat plnění priorit platformy STEP v pracovních programech Komise a investičních rozhodnutích přijímaných v rámci zmíněných různých nástrojů; ii) jako vstupní bod pro předkladatele projektů, kteří se snaží získat finanční prostředky EU na investice, a tedy místo, v němž se centralizují informace o možnostech financování a provádění všech příslušných finančních nástrojů na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni, a iii) bude členským státům pomáhat tím, že bude poskytovat poradenství v otázkách regulace a udržovat obousměrnou komunikaci s určenými vnitrostátními orgány, čímž zajistí odpovídající koordinaci a podporu kritických investic v zemích EU.

Ačkoli se STEP opírá o úpravy a posílení stávajících programů na podporu strategických investic, je rovněž důležitým testovacím prostředím pro další kroky k vytvoření Evropského fondu suverenity.

Technické úpravy zohledňující novou hospodářskou realitu

I)Udržitelné řešení pro náklady na financování nástroje NextGenerationEU

Komise byla schopna v krátké době vytvořit fungující program výpůjček a úvěrů opírající se o spolehlivou platební, vypořádací a účetní infrastrukturu. Tato infrastruktura poskytuje kapacitu pro řízení výpůjček souvisejících s několika stávajícími a veškerými relevantními budoucími politickými programy EU v souladu s mezinárodně osvědčenými postupy. Financování programů EU prostřednictvím společných emisí EU vyžadovalo výraznou modernizaci rámce Komise pro řízení dluhu. Vhodnost metody financování EU pro potřeby nástroje NextGenerationEU potvrdila zvláštní zpráva EÚD o řízení dluhu nástroje NextGenerationEU 7 , v níž se uvádí, že postupy Komise pro řízení dluhu umožnily včasné vypůjčení potřebných finančních prostředků v souladu s regulačními limity a za náklady, které odpovídají postavení Komise na trhu. Pouze v rámci nástroje NextGenerationEU si Komise do konce roku 2026 vypůjčí přibližně 800 miliard eur a po tomto datu budou následovat další emise z důvodu potřeb refinancování. Z této částky bude až 420 miliard EUR použito na poskytnutí nevratné podpory, jejíž úrokové náklady budou pokryty z rozpočtu. Komise i nadále rozvíjí své kapacity v oblasti řízení dluhu se zvláštním zaměřením na posílení poptávky prostřednictvím rozvoje likvidity a infrastruktury sekundárního trhu s cílem zajistit co nejlepší cenu ve prospěch rozpočtu a všech členských států EU.

Dosavadní úspěch programu financování EU se odráží v silné důvěře investorů v úvěrovou sílu EU jako emitenta a v zájmu investorů o dluhopisy EU, včetně zelených dluhopisů. Na konci května 2023 měla EU nesplacené dluhopisy v hodnotě 394 miliard eur, přičemž většina výnosů je určena pro nástroj NextGenerationEU.

Od roku 2022 zaznamenaly finanční trhy prudký nárůst úrokových sazeb v důsledku přísnější měnové politiky s cílem omezit inflaci. Náklady na financování se výrazně zvýšily pro všechny emitenty dluhopisů, tedy i pro EU. Desetiletá úroková sazba pro dluhopisy EU se zvýšila z téměř nulové sazby v době první emise dluhopisů pro nástroj NextGenerationEU v roce 2021 na více než 3 %. V důsledku toho se očekává, že celých 14,9 miliardy EUR určených na pokrytí nákladů na financování v období 2021–2027 bude využito do konce léta 2023. Volatilita úrokových sazeb je mnohem vyšší, než se dalo očekávat v době přijetí víceletého finančního rámce, což znamená, že pevně stanovené víceleté stropy již nejsou vhodné s ohledem na výdaje související s výpůjčními náklady.

V tomto kontextu vysoké volatility na finančních trzích by měl mít rozpočet EU potřebnou flexibilitu umožňující pokrytí rostoucích výpůjčních nákladů. Zatímco stávající právní rámec stanoví nezbytné mechanismy zajišťující, že Unie dostojí svým závazkům vůči držitelům dluhopisů za všech okolností, rozpočet EU by měl být vybaven prostředky a nástroji umožňujícími splácet dluh EU co možná nejúčelněji.

Navrhuje se proto nový zvláštní nástroj, jehož jediným účelem je pokrýt dodatečné náklady související s výpůjčkami na nástroj NextGenerationEU. Financování nástroje NextGenerationEU bude i nadále pokryto v rámci stropů víceletého finančního rámce. Rozpočtová technika, která by řešila volatilitu úroků, by byla novým zvláštním nástrojem nad rámec stropů určeným výlučně na pokrytí překročení nákladů ve vztahu k plánovaným částkám na výpůjčky na nástroj NextGenerationEU. Její mobilizace by byla aktivována během rozpočtového procesu na základě prognózy za nejlepšího úsilí.

II)Udržování fungující správy v zájmu plnění politických priorit EU

Zdroje evropské správy (okruh 7) jsou pod silným tlakem v důsledku dodatečných úkolů svěřených Unii, rostoucích cen energií a vysoké inflace.

V posledních dvou letech vznikla řada nových iniciativ, v jejichž důsledku byly Unii nad rámec úkolů jí svěřených na začátku stávajícího víceletého finančního rámce svěřeny další podstatné úkoly, aniž by došlo k odpovídajícímu navýšení počtu zaměstnanců. K tomu se přidává nová geopolitická realita. Kromě koordinace finanční, humanitární a vojenské podpory pro Ukrajinu lze uvést příklady jako interoperabilita, kybernetická bezpečnost, bezpečná konektivita, schengenský hodnotící a monitorovací mechanismus, Evropský mírový nástroj, akt o digitálních trzích a akt o digitálních službách, Úřad pro připravenost a reakci na mimořádné situace v oblasti zdraví, balíček „Fit- for-55“ (včetně mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích), REPowerEU nebo platforma EU pro nákup energie. Tyto nové iniciativy by pro Komisi znamenaly 600 dodatečných pracovních míst do roku 2027, jak je uvedeno v legislativních finančních výkazech připojených k legislativním návrhům. Vezmeme-li v úvahu i ostatní orgány EU a potřeby související s kybernetickou bezpečností, jednalo by se o 885 dodatečných pracovních míst. Zdroje evropské správy jsou tak na hranici možností. Evropská správa nebude moci pokračovat v plnění stále rostoucího počtu úkolů se současnými zdroji.

Komise vyvinula mimořádné úsilí o snížení administrativních nákladů a hodlá pokračovat v provádění strukturálních změn. Komise od roku 2019 interně přerozdělila více než 900 pracovních míst, a to i díky značnému úsilí o modernizaci stávajících útvarů formou jejich zeštíhlení a zefektivnění, možnosti úspor jsou však již vyčerpány. Byly zavedeny nové pracovní metody a byla vypracována nová politika v oblasti budov na období 2022–2030, jejímž základem je inteligentnější využívání prostor, které nahradilo standardní uspořádání kanceláří za účelem optimalizace využívaného prostoru.

Přestože značná volatilita makroekonomických údajů představuje objektivní problém pro správné prognózy a fakticky brání jakémukoli dlouhodobému plánování okruhu 7, prakticky všechny v současnosti dostupné prognózy naznačují, že úroveň prostředků dohodnutá v prosinci 2020, která byla založena na 2% ročním deflátoru, je nedostatečná a vyžaduje navýšení.

III)Zavedení flexibility pro mimořádné potřeby v rozpočtu EU

Tři čtvrtiny rozpětí pro období 2021–2027 již byly použity. Na roky 2024–2027 zbývá celkem pouze přibližně 1,4 miliardy EUR, včetně dřívějších rozpětí v rámci nástroje jediného rozpětí, a situace v několika okruzích je obtížná. V této fázi programového období a v prostředí vyznačujícím se mimořádnou volatilitou je takto nízká úroveň rozpětí bezprecedentní, což s sebou nese riziko, že na nástroj pružnosti bude vyvíjen větší tlak, než se původně plánovalo. Nástroj pružnosti je ve skutečnosti jedinou možností, jak podpořit jakýkoli druh dodatečných potřeb nebo krizí bez ohledu na jejich povahu. V rámci plnění tohoto cíle bude v letech 2021–2024 plně využit ve výši 4 miliard EUR, takže nezbydou žádné částky pro přenesení do následujících let. Vzhledem ke značnému tlaku v různých okruzích bude hrát nástroj pružnosti klíčovou úlohu při zajišťování, aby rozpočet EU mohl plnit příslušné cíle.

IV)Udržitelnost stropu plateb

Očekává se, že platby v rámci víceletého finančního rámce dosáhnou vrcholu v letech 2026 a 2027 stejně jako v předchozích programových obdobích, i když budou umocněny zpožděním vzhledem k pozdnímu přijetí příslušných právních aktů. Aby bylo zajištěno, že navrhovaná navýšení budou plně vyrovnána dostupnými prostředky na platby, měl by být příslušný strop víceletého finančního rámce zvýšen.

4.ZÁVĚRY A DALŠÍ KROKY

V současnosti dostupné prostředky v rozpočtu EU již nestačí k řešení nejnaléhavějších výzev, kterým EU čelí, a tím méně k řešení možných budoucích potřeb v nadcházejících letech. V této situaci navrhuje toto sdělení omezenou, cílenou a vyváženou revizi víceletého finančního rámce na období 2021–2027 s cílem zajistit, aby rozpočet EU mohl v nadcházejících letech plnit příslušné cíle.

K tomuto sdělení jsou připojeny tyto dokumenty:

—pracovní dokument útvarů Komise obsahující podrobnou analýzu provádění víceletého finančního rámce na období 2021–2027 (SWD(2023)336),

—návrh, kterým se mění nařízení Rady 2020/2093, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021–2027, ve znění nařízení Rady 2022/2496 ze dne 15. prosince 2022 8 (COM(2023) 337),

—návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí nástroj pro Ukrajinu (COM(2023) 338), a

—návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí Platforma strategických technologií pro Evropu (STEP) (COM(2023) 335).

Vzhledem k naléhavým rozpočtovým obtížím, která se projeví již v roce 2024, vyzývá Komise Evropský parlament a Radu, aby zajistily, že tento balíček bude v platnosti k 1. lednu 2024, v souladu s postupy stanovenými ve Smlouvách. Komise učiní vše, co je v jejích silách, aby umožnila rychlé dosažení dohody 9 . 

Příloha 1 – Tabulka (celkový přehled)

Příloha 2 – Financování nástroje pro Ukrajinu – přehled

Příloha 3 – Platforma strategických technologií pro Evropu (STEP)

(1)

Zbývající půjčky v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši až 225 miliard EUR, dodatečné zdroje z prodeje povolenek v rámci systému EU pro obchodování s emisemi (ETS) (mimo rozpočet EU) až do výše 20 miliard EUR; dobrovolné převody z rezervy na vyrovnání se s důsledky brexitu. Podpora flexibility v oblasti cenově dostupné energie (SAFE) byla zavedena v rámci fondů politiky soudržnosti na období 2014–2020 s cílem umožnit přímou podporu zranitelným rodinám a malým a středním podnikům, na které doléhají zvýšené náklady na energii.

(2)

Horizont Evropa, Kosmický program Unie a Nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci.

(3)

Zdroj: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/English/1UKREA2023001.ashx  

(4)

Společný plán Evropského parlamentu a rotujících předsednictví Rady týkající se organizace, koordinace a provádění harmonogramu jednání mezi spolunormotvůrci o společném evropském azylovém systému a novém evropském paktu o migraci a azylu.

(5)

Azylový, migrační a integrační fond (AMIF) a Nástroj pro správu hranic a víza (BMVI).

(6)

Zřízení nástroje pro Ukrajinu umožní přesunout zdroje z nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci do dalších sousedních zemí včetně Moldavska.

(7)

Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora 16/2023: „Jak Komise spravuje dluh Nástroje Evropské unie na podporu oživení (NGEU) – Povzbudivý začátek, ale je zapotřebí další harmonizace s osvědčenými postupy“, zveřejněná dne 12. června 2023, k dispozici na adrese https://www.eca.europa.eu/cs/publications/sr-2023-16 (zpřístupněná 15. června 2023)

(8)

 Úř. věst. L 433I, 22.12.2020, s. 11 a Úř. věst. L 325, 20.12.2022, s. 11. 

(9)

Rozhodnutí normotvůrce, pokud jde o Sociální klimatický fond, přijaté dne 10. května 2023, a skutečnost, že možnost zřídit mechanismus pro předčasné splacení jistiny výpůjček na nástroj NextGenerationEU se rozplynula s ohledem na prudký nárůst úrokových sazeb, v konečném důsledku činí návrhy obsažené v dokumentu COM(2021) 569 zastaralými. Komise proto svůj návrh z roku 2021 v roce 2024 stáhne.