EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 2.6.2021

COM(2021) 524 final

Doporučení pro

DOPORUČENÍ RADY,

kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Slovinska z roku 2021

{SWD(2021) 501 final}

Doporučení pro

DOPORUČENÍ RADY,

kterým se vydává stanovisko Rady k programu stability Slovinska z roku 2021

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 1 , a zejména na čl. 5 odst. 2 uvedeného nařízení,

s ohledem na doporučení Evropské komise,

s ohledem na usnesení Evropského parlamentu,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

vzhledem k těmto důvodům:

(1)Dne 20. března 2020 přijala Komise sdělení o aktivaci obecné únikové doložky 2 v rámci Paktu o stabilitě a růstu 3 . Komise ve svém sdělení předestřela názor, že vzhledem k očekávanému prudkému hospodářskému propadu v důsledku koronavirové nákazy COVID-19 byly podmínky pro aktivaci obecné únikové doložky splněny. S hodnocením Komise vyjádřili dne 23. března 2020 souhlas ministři financí členských států. Obecná úniková doložka poskytuje členským státům rozpočtovou flexibilitu při zvládání krize. Usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v době prudkého hospodářského propadu. Její aktivace umožňuje jednotlivým členským státům dočasně se odchýlit od postupu korekce k dosažení střednědobého rozpočtového cíle, pokud to neohrozí fiskální udržitelnost ve střednědobém horizontu. Dne 17. září 2020 Komise ve své roční strategii pro udržitelný růst oznámila, že obecná úniková doložka zůstane v platnosti i v roce 2021 4 .

(2)Dne 20. července 2020 Rada Slovinsku doporučila 5 , aby v souladu s obecnou únikovou doložkou přijalo veškerá nutná opatření k účinnému zvládnutí pandemie, k udržení ekonomiky a k podpoře následného oživení. Rovněž Slovinsku doporučila, aby pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádělo fiskální politiky zaměřené na dosažení obezřetné střednědobé fiskální pozice a na zajištění udržitelnosti dluhu při souběžném zvyšování investic.

(3)Rada ve svém doporučení týkajícím se hospodářské politiky eurozóny doporučila, aby si fiskální politiky ve všech členských státech eurozóny zachovaly svůj podpůrný charakter po celý rok 2021 a aby opatření politiky byla uzpůsobena konkrétní situaci v jednotlivých zemích a byla včasná, dočasná a cílená 6 . Jakmile to dovolí epidemiologické a hospodářské podmínky, měla by být mimořádná opatření postupně rušena a zároveň je třeba se zaměřit na řešení dopadu, který má krize na trh práce a sociální oblast. Měly by být prováděny takové fiskální politiky, které budou usilovat o dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a o zajištění udržitelnosti dluhu a současně zvyšovat investice. Členské státy by měly uskutečňovat reformy, které posílí zdravotnické systémy a systémy sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné. 

(4)Dne 18. listopadu 2020 přijala Komise stanoviska k návrhům rozpočtových plánů členských států eurozóny na rok 2021, která vycházela z kvalitativního posouzení fiskálních opatření. Komise byla toho názoru, že návrh rozpočtového plánu Slovinska je celkově v souladu s doporučeními fiskální politiky, která přijala Rada dne 20. července 2020, a že většina opatření obsažených v plánu podporuje v této značně nejisté situaci hospodářskou činnost.

(5)Next Generation EU, včetně Nástroje pro oživení a odolnost, zajistí udržitelné, inkluzivní a spravedlivé oživení. Nařízení (EU) 2021/241, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost 7 , vstoupilo v platnost dne 19. února 2021. Tento nástroj bude poskytovat finanční podporu na provádění reforem a investic, a přináší tedy fiskální impuls financovaný EU. Přispěje k hospodářskému oživení a k provádění udržitelných reforem a investic podporujících růst, zejména s cílem podpořit zelenou a digitální transformaci, a posílí odolnost ekonomik a jejich potenciální růst. Následně pomůže také veřejným financím vrátit se v blízké budoucnosti do příznivějšího stavu a ve střednědobém a dlouhodobém horizontu přispěje k posílení udržitelnosti veřejných financí, růstu a vytváření pracovních míst.

(6)Dne 3. března 2021 přijala Komise sdělení, které uvádí další směry politiky pro usnadnění koordinace fiskálních politik a přípravy programů stability a konvergenčních programů členských států 8 . S přihlédnutím k vnitrostátním rozpočtům a k Nástroji pro oživení a odolnost by si celkové nastavení fiskální politiky mělo v letech 2021 a 2022 zachovat podpůrný charakter. Vzhledem k tomu, že se ve druhé polovině roku 2021 očekává postupná normalizace hospodářské činnosti, měly by být fiskální politiky členských států v roce 2022 zároveň více diferencovány. Fiskální politiky členských států by měly zohledňovat stav oživení, fiskální udržitelnost a potřebu snižovat hospodářské, sociální a územní rozdíly. Vzhledem k tomu, že je třeba v EU podporovat udržitelné oživení, měly by členské státy s nízkým rizikem pro udržitelnost zaměřit své rozpočty tak, aby byla v roce 2022 zachována podpůrná fiskální politika, a to s přihlédnutím k dopadu Nástroje pro oživení a odolnost. Členské státy s vysokou mírou zadlužení by měly provádět obezřetnou fiskální politiku, zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů a využívat granty z Nástroje pro oživení a odolnost k financování dalších vysoce kvalitních investičních projektů a strukturálních reforem. V období po roce 2022 by fiskální politiky měly i nadále zohledňovat sílu oživení, míru hospodářské nejistoty a aspekty fiskální udržitelnosti. K zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu přispěje změna orientace fiskálních politik směrem k dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic, mimo jiné i tím, že budou v patřičnou dobu postupně ukončována podpůrná opatření.

(7)Ve sdělení ze dne 3. března 2021 Komise také oznámila svůj názor, že by rozhodnutí o deaktivaci nebo dalším uplatňování obecné únikové doložky mělo vycházet z celkového posouzení stavu ekonomiky, přičemž hlavním kvantitativním kritériem by měla být úroveň hospodářské činnosti v EU nebo v eurozóně ve srovnání s úrovní před krizí (konec roku 2019). Na základě prognózy Komise z jara 2021 dospěla Komise dne 2. června k závěru, že jsou splněny podmínky pro další uplatňování obecné únikové doložky v roce 2022 a pro její deaktivaci od roku 2023. Po deaktivaci obecné únikové doložky budou nadále zohledňovány konkrétní podmínky v jednotlivých zemích 9 .

(8)Dne 30. dubna 2021 předložilo Slovinsko v souladu s článkem 4 nařízení (ES) č. 1466/97 svůj program stability z roku 2021.

(9)Na základě údajů potvrzených Eurostatem činil v roce 2020 schodek sektoru vládních institucí Slovinska 8,4 % HDP, zatímco veřejný dluh vzrostl na 80,8 % HDP. Meziroční změna primárního rozpočtového salda činila -8,9 % HDP, včetně diskrečních rozpočtových opatření v objemu 5,2 % HDP na podporu hospodářství a působení automatických stabilizátorů. Slovinsko rovněž poskytlo podnikům a domácnostem podporu likvidity (například záruky a odklady daně, které nemají přímý a bezprostřední dopad na rozpočet) v odhadované výši 5,5 % HDP.

Dne 2. června 2021 vydala Komise zprávu podle čl. 126 odst. 3 Smlouvy o fungování EU. Tato zpráva se zabývá rozpočtovou situací Slovinska, neboť jeho schodek sektoru vládních institucí překročil v roce 2020 referenční hodnotu 3 % HDP stanovenou ve Smlouvě a zároveň jeho veřejný dluh překročil referenční hodnotu 60 % HDP stanovenou ve Smlouvě a nesnižoval se uspokojivým tempem. Zpráva dospěla k závěru, že nebylo splněno ani kritérium schodku, ani kritérium dluhu.

(10)Makroekonomický scénář, z něhož rozpočtové projekce vycházejí, je v letech 2021 a 2022 opatrný. Program stability předpovídá, že reálný HDP vzroste v roce 2021 o 4,6 % a v roce 2022 o 4,4 %. Jarní prognóza Komise očekává růst reálného HDP v roce 2021 ve výši 4,9 % a v roce 2022 ve výši 5,1 %. V jarní prognóze Komise se očekává o něco rychlejší oživení soukromé spotřeby než v programu stability, a to v důsledku krizí potlačené poptávky a vyššího předpokládaného růstu zaměstnanosti a mezd. Jarní prognóza Komise rovněž očekává vyšší dynamiku investic v roce 2022 a silnější vývoz v letech 2021 a 2022.

(11)Vláda ve svém programu stability z roku 2021 plánuje zvýšení schodku sektoru vládních institucí z 8,4 % HDP v roce 2020 na 8,6 % HDP v roce 2021 a snížení míry zadlužení na 80,4 % HDP v roce 2021. Změna primárního rozpočtového salda v roce 2021 má podle programu ve srovnání s úrovní před krizí (2019) dosáhnout -9,2 % HDP v roce 2021, což odráží diskreční rozpočtová opatření v objemu 2,6 % HDP určená na podporu hospodářství a působení automatických stabilizátorů. Tyto projekce jsou v souladu s prognózou Komise z jara 2021, podle níž se očekává, že schodek sektoru vládních institucí dosáhne 8,5 % HDP a míra zadlužení má dosáhnout 79,0 % HDP. Ačkoli obě projekce předpokládají významné zvýšení primárních výdajů, které nejsou vysvětleny dočasnými mimořádnými opatřeními souvisejícími s krizí, jejich složení se liší. Prognóza Komise očekává trend nižších veřejných investic v důsledku nižší absorpce fondů EU v roce 2021 a pomalejšího zavádění investičních projektů financovaných z vnitrostátních zdrojů. Lze také očekávat vyšší nominální růst v některých kategoriích běžných výdajů. Předpokládaná míra zadlužení v prognóze Komise je nižší v důsledku příznivější dynamiky nominálního HDP.

(12)Slovinsko v reakci na pandemii COVID-19 a související hospodářský propad přijalo rozpočtová opatření, aby posílilo kapacitu svého systému zdravotní péče, zabránilo šíření pandemie a poskytlo pomoc obzvláště zasaženým jednotlivcům a odvětvím. Tato důrazná politická reakce zmírnila pokles HDP, což následně omezilo růst schodku sektoru vládních institucí a veřejného dluhu. Fiskální opatření by měla maximalizovat podporu oživení, aniž by předjímala budoucí fiskální trajektorie. Opatření by proto neměla vytvářet trvalou zátěž pro veřejné finance. Pokud členské státy zavedou trvalá opatření, měly by je řádně financovat tak, aby byla ve střednědobém horizontu zajištěna rozpočtová neutralita. Opatření přijatá Slovinskem v roce 2020 a 2021 jsou v souladu s doporučením Rady ze dne 20. července 2020. Diskreční rozpočtová opatření přijatá vládou v letech 2020 a 2021 jsou převážně dočasné povahy nebo jsou doprovázena kompenzačními opatřeními.

(13)Program stability z roku 2021 předpokládá, že investice a reformy financované z grantů v rámci Nástroje pro oživení a odolnost dosáhnou v roce 2021 0,6 % HDP, v roce 2022 1,2 % a v roce 2023 0,7 %. Očekává další výdaje v roce 2024 ve výši 0,2 % HDP a v roce 2025 a 2026 ve výši přibližně 0,3 %. Program rovněž počítá s půjčkami v rámci Nástroje pro oživení a odolnost ve výši 0,1 % HDP v roce 2022 a až 0,4 % HDP v roce 2025. Jarní prognóza Komise tyto granty do svých rozpočtových projekcí plně nezahrnuje, neboť tyto informace nebyly k datu uzávěrky prognózy Komise k dispozici. Prognóza Komise místo toho předpokládá výdaje financované granty ve výši 0,2 % HDP v roce 2021 a 0,6 % HDP v roce 2022 na základě informací obsažených v plánu pro oživení a odolnost přijatém vládou dne 28. dubna 2021.

(14)Zavedené ukazatele fiskální korekce stanovené v nařízení (ES) č. 1466/97 je třeba posuzovat v kontextu současné situace. Za prvé panuje značná nejistota ohledně odhadů mezery výstupu. Za druhé je třeba, aby fiskální politika byla připravena rychle se přizpůsobit vývoji pandemie, a jakmile se zdravotní rizika sníží, přešla od mimořádné pomoci k cílenějším opatřením. Za třetí je současná situace charakterizována výraznou politickou reakcí, která má podpořit hospodářskou činnost. V případě velkých převodů z rozpočtu EU (jako jsou převody z Nástroje pro oživení a odolnost) nezachycují zavedené ukazatele celý impuls, který fiskální politiky ekonomice dodávají. S ohledem na tuto skutečnost se strukturální saldo za současných okolností nejeví jako přiměřený indikátor. Výdajové kritérium pak musí být upraveno 10 a doplněno o další informace, aby bylo možné orientaci fiskální politiky plně posoudit.

Podobně jako při posuzování návrhů rozpočtových plánů na rok 2021 byla jednak z celkových výdajů vyloučena dočasná mimořádná opatření. Tato dočasná mimořádná opatření související s krizí podporují systémy zdravotní péče a odškodňují pracovníky a podniky za ztráty příjmů, které jim způsobilo omezení volného pohybu osob a narušení dodavatelského řetězce; orgány veřejné správy je budou moci zrušit, až se hospodářská situace a situace v oblasti veřejného zdraví vrátí do normálního stavu.

Aby bylo možné v současné situaci posoudit celkové nastavení fiskální politiky, měly by být navíc do příslušného ukazatele celkových výdajů zahrnuty významné převody z rozpočtu EU (např. převody z Nástroje pro oživení a odolnost).

Proto se pak nastavení fiskální politiky měří změnou primárních výdajů (očištěných o diskreční opatření na straně příjmů a s vyloučením dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí), včetně výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a dalších fondů EU.

Kromě celkového nastavení fiskální politiky má analýza rovněž za cíl posoudit, zda je vnitrostátní fiskální politika obezřetná a zda její složení přispívá k udržitelnému oživení v souladu s ekologickou a digitální transformací. Z tohoto důvodu je zvláštní pozornost věnována vývoji primárních běžných výdajů a investic financovaných z vnitrostátních zdrojů.

(15)Podle programu stability Slovinska z roku 2021 se má jeho schodek sektoru vládních institucí v roce 2022 snížit na 5,7 % HDP, hlavně z důvodu hospodářského oživení a ukončení dočasných podpůrných opatření přijatých v letech 2020 a 2021. Míra zadlužení se má v roce 2022 snížit na 79,6 % HDP. Prognóza Komise z jara 2021 předpokládá nižší míru schodku (4,7 % HDP) a míru zadlužení (76,7 % HDP). V obou projekcích zůstává trend primárních výdajů (vyjma dočasných mimořádných opatření souvisejících s krizí) vysoký. Rozdíl v projekcích schodku lze do značné míry vysvětlit příznivějším makroekonomickým scénářem v prognóze Komise, a tudíž nižším podílem celkových výdajů na HDP. Obě projekce nezahrnují dopad řady opatření, včetně rozsáhlého balíčku daňových reforem, který nedávno přijala vláda. Podle informací poskytnutých v programu stability mohou mít uvedená opatření, budou-li přijata parlamentem, dopad na zvýšení schodku v roce 2022 alespoň o 0,7 % HDP.

Na základě prognózy Komise se celkové nastavení fiskální politiky dle výše uvedené definice – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku v roce 2022 – odhaduje na -0,1 % HDP 11 . Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl zvýšit o 0,3 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít neutrální povahu 12 . Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít utlumující povahu a měl by činit 0,2 procentního bodu HDP.

(16)Jako obzvláště důležitá se jeví kvalita rozpočtových opatření členských států. Fiskální strukturální reformy zaměřené na lepší skladbu vnitrostátních rozpočtů mohou podpořit potenciální růst, vytvořit tolik potřebný fiskální prostor a pomoci zajistit dlouhodobější fiskální udržitelnost, a to i s ohledem na změnu klimatu a problémy v oblasti zdraví. Pokud jde o příjmovou stranu, posílila krize COVID-19 význam reforem pro účinnější a spravedlivější systémy veřejných příjmů. Na straně výdajů to znamená, že je ještě důležitější zvýšit úroveň a kvalitu udržitelných investic podporujících růst, což by mělo vést ke splnění cílů v oblasti posílení růstového potenciálu, hospodářské a sociální odolnosti a souběžné zelené a digitální transformace. Díky plánům pro oživení a odolnost bude možno skladbu vnitrostátních rozpočtů zlepšit.

(17)Podle střednědobých rozpočtových plánů uvedených v programu se plánuje snížení schodku sektoru vládních institucí z 3,8 % HDP v roce 2023 na 2,8 % HDP v roce 2024. Schodek sektoru vládních institucí tak v roce 2024 podle plánu již nepřekročí 3 % HDP.

Podle programu se celkové nastavení fiskální politiky – včetně dopadu investic financovaných z vnitrostátního rozpočtu i z rozpočtu EU (zejména z Nástroje pro oživení a odolnost) na agregátní poptávku – v letech 2023 a 2024 odhaduje v průměru na 1,5 % HDP. Kladný příspěvek výdajů financovaných z grantů Nástroje pro oživení a odolnost a z dalších fondů EU by se měl snížit o 0,6 procentního bodu HDP. Předpokládá se, že příspěvek investic financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít utlumující povahu a bude činit 0,4 procentního bodu HDP 13 . Příspěvek primárních běžných výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů (očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů) by podle prognózy měl mít utlumující povahu a měl by činit 0,6 procentního bodu HDP.

Desetiletý průměrný nominální potenciální růst se v současnosti odhaduje na 4¼ % 14 . V tomto odhadu však není zahrnut dopad reforem, které jsou součástí plánu pro oživení a odolnost a které mohou potenciální hospodářský růst Slovinska podpořit.

(18)Míra zadlužení se má z  79,0 % HDP v roce 2023 snížit na 78,0 % HDP v roce 2024. Jak vyplývá z nejnovější analýzy udržitelnosti dluhu, bude Slovinsko ve střednědobém horizontu pravděpodobně čelit středním rizikům z hlediska fiskální udržitelnosti 15 .

(19)S ohledem na míru nejistoty, která je v současné době stále mimořádně vysoká, by pokyny v oblasti fiskální politiky měly zůstat převážně kvalitativní. Přesnější kvantifikované pokyny pro pozdější období by měly být poskytnuty v roce 2022, jestliže se míra nejistoty do té doby dostatečně sníží.

Rada posoudila program stability z roku 2021 a opatření přijatá Slovinskem v návaznosti na doporučení Rady ze dne 20. července 2020,

DOPORUČUJE SLOVINSKU:

1.V roce 2022 zachovat podpůrné nastavení fiskální politiky, včetně impulsu dodaného Nástrojem pro oživení a odolnost, a zachovat investice financované z vnitrostátních zdrojů.

2.Pokud to hospodářské podmínky dovolí, provádět fiskální politiku zaměřenou na dosažení obezřetných střednědobých fiskálních pozic a zajištění fiskální udržitelnosti ve střednědobém horizontu. Zároveň posilovat investice s cílem podpořit růstový potenciál.

3.Věnovat zvláštní pozornost skladbě veřejných financí na příjmové i výdajové straně rozpočtu a kvalitě rozpočtových opatření, aby se zajistilo udržitelné a inkluzivní oživení. Upřednostňovat udržitelné investice podporující růst, zejména s ohledem na zelenou a digitální transformaci. Upřednostňovat fiskální strukturální reformy, které pomohou zajistit financování priorit veřejné politiky a přispějí k dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, mimo jiné posílením zdravotnických systémů a systémů sociální ochrany tak, aby se vztahovaly na všechny a byly přiměřené a udržitelné.

V Bruselu dne

(1)

   Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1.

(2)

   Tato doložka, jak je stanoveno v čl. 5 odst. 1, čl. 6 odst. 3, čl. 9 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97 a v čl. 3 odst. 5 a čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 1467/97, usnadňuje koordinaci rozpočtových politik v dobách prudkého hospodářského propadu.

(3)

   Sdělení Komise Radě o aktivaci únikové doložky v rámci Paktu o stabilitě a růstu, Brusel, 20. března 2020, COM(2020) 123 final.

(4)

   Sdělení Komise – Roční strategie pro udržitelný růst 2021, Brusel, 17. září 2020, COM(2020) 575 final.

(5)

   Doporučení Rady ze dne 20. července 2020 k národnímu programu reforem Slovinska na rok 2020 a stanovisko Rady k programu stability Slovinska z roku 2020 (Úř. věst. C 282, 26.8.2020, s. 157).

(6)    Čeká se na konečné přijetí Radou po potvrzení Evropskou radou. Znění schválené Euroskupinou dne 16. prosince 2020 je k dispozici na adrese: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/cs/pdf

(7)

    Úř. věst. L 57, 18.2.2021, s. 17.

(8)

   Sdělení Komise Radě – Rok od vypuknutí pandemie COVID-19: reakce v oblasti fiskální politiky, Brusel, 3. března 2021, COM(2021) 105 final.

(9)

   Sdělení Komise o koordinaci hospodářských politik v roce 2021: Překonání pandemie COVID-19, podpora oživení a modernizace naší ekonomiky, Brusel, 2. června 2021, COM(2021) 500 final.

(10)    Konkrétně čtyřleté průměrování investic použité v rámci výdajového kritéria neumožňuje řádně posoudit fiskální podporu oživení, kterou zajistí vnitrostátně financované investice.

(11)    Záporné znaménko ukazatele odpovídá nadměrnému růstu primárních výdajů ve srovnání se střednědobým hospodářským růstem, což ukazuje na expanzivní fiskální politiku.

(12)    Předpokládá se, že příspěvek ostatních kapitálových výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít rovněž neutrální povahu.

(13)    Předpokládá se, že příspěvek ostatních kapitálových výdajů financovaných z vnitrostátních zdrojů bude mít neutrální povahu.

(14)    Odhad Komise podle společně dohodnuté metodiky.

(15)    Viz pracovní dokument útvarů Komise – Statistická příloha poskytující podkladové údaje relevantní pro posouzení programů stability a konvergenčních programů z roku 2021.