Pokud má být Zelená dohoda pro Evropu 1 úspěšná a přinést trvalé změny, orgány EU musí spolupracovat s osobami z řad veřejnosti. Veřejnost je a měla by zůstat hybnou silou transformace a měla by mít prostředky k aktivnímu zapojení do rozvoje a provádění nových politik.

Zapojení veřejnosti znamená nejen zapojení jednotlivců, ale také zapojení občanské společnosti. Pokud jde o prosazování právních předpisů v oblasti životního prostředí, hrají v celé Evropě klíčovou úlohu nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí (NGO). To znamená, že za určitých podmínek by měly mít právo usilovat o přezkum rozhodnutí přijatých orgány veřejné moci z toho důvodu, že jsou v rozporu s právem životního prostředí.

Jak uvedla generální advokátka Eleanor Sharpston, „přírodní prostředí patří nám všem a jeho ochrana je naší společnou odpovědností. Soudní dvůr konstatoval, že normy unijního práva životního prostředí jsou nejčastěji zaměřeny na obecný zájem, a nikoli na pouhou ochranu zájmu jednotlivců jako takových. K soudu nemůže jít voda ani ryby, které v ní žijí. Stejně tak nemají aktivní legitimaci ani stromy“ 2 .

Provádí-li přezkum veřejná správa, je označován jako „správní přezkum“. Pokud jej provádí soud, nazývá se „soudní přezkum“.

Cílem návrhu je revidovat mechanismus správního přezkumu vytvořený v roce 2006 ve prospěch nevládních organizací, pokud jde o správní akty a případy nečinnosti orgánů a institucí EU. Tento mechanismus figuruje v nařízení 1367/2006, známém jako Aarhuské nařízení (dále jen „nařízení“) 3 .

Cílem návrhu je zlepšit provádění Aarhuské úmluvy 4 po přijetí Lisabonské smlouvy a řešit obavy vyjádřené Výborem pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy (dále jen „výbor“), pokud jde o dodržování mezinárodních závazků EU vyplývajících z úmluvy. Jeho cílem je tak učinit způsobem, který je v souladu se základními zásadami právního řádu EU a se systémem soudního přezkumu. Změnu nařízení požaduje Evropský parlament a Rada a Komise ji předjímala ve svém sdělení Zelená dohoda pro Evropu, jak je podrobně uvedeno v oddíle 1.A.II níže.

Návrh rozšiřuje možnosti, které mají nevládní organizace v současné době k dispozici pro správní přezkum. Zatímco v současné době lze správní přezkum požadovat pouze u individuálně určených aktů (akty, které jsou přímo určeny určité osobě nebo v případě, že dotčená osoba může být individualizována), v budoucnu budou nevládní organizace rovněž moci požádat o přezkum „obecně určených správních aktů“.

Cílem návrhu je rovněž změnit odkazy na právo životního prostředí: ačkoli musí v současné době správní akty podléhající přezkumu přispívat k plnění cílů politiky v oblasti životního prostředí, navrhuje se, aby v budoucnosti mohl podléhat přezkumu každý správní akt, který je v rozporu s právem životního prostředí EU, bez ohledu na cíle politiky.

A v neposlední řadě se navrhuje prodloužit lhůty pro žádosti a odpovědi, aby se zlepšila kvalita procesu správního přezkumu.

Jak připomněl Soudní dvůr Evropské unie v zásadních rozsudcích týkajících se významu Aarhuské úmluvy v právním řádu EU, soudní a správní řízení týkající se přístupu k právní ochraně v rámci práva životního prostředí v současnosti spadají „primárně“ do vnitrostátního práva 5 . Jakékoli zlepšení přístupu ke správnímu a soudnímu přezkumu na úrovni EU tedy doplňuje řádné fungování přístupu k právní ochraně v unijních záležitostech životního prostředí u vnitrostátních soudů členských států.

Vnitrostátní soudy mají zejména povinnost poskytnout přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí podle čl. 9 odst. 2 a čl. 9 odst. 3 úmluvy, a to i při provádění unijního práva životního prostředí.

Pokud by prováděcí opatření správního aktu přijatého orgánem nebo subjektem EU měla existovat na vnitrostátní úrovni, měly by se dotčené nevládní organizace nejdříve domáhat nápravy u příslušného vnitrostátního soudu členského státu, který opatření přijal. Poté mají následný přístup k Soudnímu dvoru Evropské unie v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU. Toto řízení se může týkat rovněž platnosti aktů orgánů EU.

Komise proto předkládá tento legislativní návrh jako součást širšího úsilí o zlepšení přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. Úloha členských států a vnitrostátních soudů bude nastíněna v doprovodném sdělení 6 .

EU přijala nařízení s cílem přispět k plnění závazků vyplývajících z úmluvy. EU se formálně stala stranou úmluvy v roce 2005 7 .

Ustanovení čl. 9 odst. 3 úmluvy stanoví, že každá strana úmluvy zajistí, aby osoby z řad veřejnosti „splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo případům nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“. V kontextu EU se vnitrostátním právem rozumí právo EU a osobami z řad veřejnosti jsou nevládní organizace.

Nařízení umožnilo nevládním organizacím, aby požádaly orgány a instituce EU o přezkum některých rozhodnutí – individuálně určených aktů – přijatých podle práva životního prostředí. Úmluva však v čl. 9 odst. 3 nerozlišuje mezi individuálně určenými akty a obecně určenými akty.

Výbor zřízený za účelem přezkumu dodržování úmluvy smluvními stranami shledal, že EU neplní v plném rozsahu své povinnosti vyplývající z požadavků úmluvy na přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (věc ACCC/C/2008/32 8 ).

Výbor se konkrétně domníval, že: i) nařízení by mělo rovněž zahrnovat obecně určené akty, a nikoli pouze individuálně určené akty; ii) napadnutelný by měl být každý správní předpis, i ten, který se životním prostředím pouze „souvisí“, a nikoli pouze předpisy, které spadají do práva životního prostředí; iii) mechanismus správního přezkumu by měl být kromě nevládních organizací otevřen dalším členům z řad veřejnosti; a iv) mělo by být možné přezkoumat právní předpisy, které nemají právně závazné a vnější účinky.

Na posledním zasedání smluvních stran úmluvy v září 2017 EU prohlásila, že bude „nadále hledat způsoby a prostředky, jak plnit Aarhuskou úmluvu způsobem, který bude slučitelný se základními zásadami právního řádu Unie a s jejím systémem soudního přezkumu“ (dále jen „prohlášení z Budvy“).

Věc bude znovu projednána na příštím zasedání smluvních stran úmluvy v říjnu 2021.

V roce 2018 požádala Rada ve svém rozhodnutí (EU) 2018/881 9 Komisi, aby na základě článku 241 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) předložila:

Dne 10. října 2019 zveřejnila Komise podrobnou externí studii 10 o fungování přístupu k ochraně práva v záležitostech životního prostředí, pokud jde o jednání a případy nečinnosti ze strany orgánů a institucí EU, jakož i o možnostech zlepšení stávající situace. Studie zahrnovala i podrobné posouzení správních přezkumů, které Komise provedla podle nařízení. Na základě této studie informovaly útvary Komise o provádění úmluvy v oblasti přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze strany Evropské unie (dále jen „zpráva“) 11 . Jak studie, tak i zpráva zohlednily zjištění výboru, ale jejich rozsah byl širší; obě se zabývaly nálezy v souvislosti se základními zásadami právního řádu EU a jeho systémem soudního přezkumu v souladu s prohlášením z Budvy a v souvislosti s právy zakotvenými v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „listina“).

Ve sdělení Zelená dohoda pro Evropu, které následovalo dne 11. prosince 2019, se Komise zavázala, že „zváží revizi Aarhuského nařízení, aby se zlepšil přístup občanů a nevládních organizací, majících pochyby ohledně zákonnosti rozhodnutí s účinky na životní prostředí, ke správnímu a soudnímu přezkumu na úrovni EU“ a „přijme opatření ke zlepšení jejich přístupu ke spravedlnosti před vnitrostátními soudy ve všech členských státech“.

Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 15. ledna 2020 o Zelené dohodě pro Evropu 12 opakoval, „že je velmi důležité zaručit občanům EU reálný přístup ke spravedlnosti a k dokumentům, jenž je zakotvený v Aarhuské úmluvě“; vyzval Komisi, aby „zajistila dodržování této úmluvy ze strany EU“ a vítal skutečnost, že Komise zvažuje revizi nařízení.

Pokud jde o první dva nálezy výboru, které jsou založeny na analytické práci a zohledňují změny zavedené Lisabonskou smlouvou v článku 263 SFEU, poukazuje zpráva na dva nedostatky v nařízení, které jsou nyní navrženy k nápravě prostřednictvím legislativního opatření:

Zpráva kromě toho dospěla k závěru, že existuje prostor pro zlepšení, pokud jde o lhůty pro správní přezkum stanovené v nařízení. Zejména konstatovala, že dvanáct týdnů, které měly orgány a instituce EU k dispozici, aby zareagovaly na žádost o správní přezkum, se ukázalo být jako příliš krátká doba, kterou je těžké dodržet 13 .

Komise navrhuje rozšířit definici „správního aktu“ tak, aby mohly nevládní organizace požádat o správní přezkum jakéhokoli nelegislativního aktu přijatého orgánem nebo subjektem EU, který má právně závazné a vnější účinky a obsahuje ustanovení, která mohou být z důvodu jejich účinků v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f), s výjimkou těch ustanovení tohoto aktu, u nichž právo EU výslovně vyžaduje přijetí prováděcích opatření na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni. Oproti stávajícímu právnímu textu Aarhuského nařízení, které odkazuje pouze na „individuálně určené správní akty“ se jedná o významnou změnu působnosti 14 .

Návrh vyjasňuje, že správní akt musí obsahovat ustanovení, která mohou být z důvodu jejich účinků v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) nařízení.

Stávající znění čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení umožňuje přezkum správních aktů „podle práva životního prostředí“. To znamená, že při posuzování toho, zda akt může být předmětem žádosti o vnitřní přezkum, se orgány a instituce EU dosud zabývaly výlučně otázkou, zda měl napadený správní akt přispět k cílům politiky v oblasti životního prostředí, spíše, než aby se zaměřovaly na to, zda je, či není v rozporu s právem životního prostředí.

Je však nezbytné zajistit, aby byl vnitřní přezkum možný pro všechny tyto akty s účinky na cíle politiky v oblasti životního prostředí. A skutečně, pokud jde o „záležitosti životního prostředí“, je třeba zajistit přístup k právní ochraně podle článku 1 úmluvy 15 a EU se zavázala k uplatňování „příslušných pravidel právních předpisů Společenství v oblasti, na kterou se úmluva vztahuje“ při uložení ratifikační listiny úmluvy 16 .

Aby byl zajištěn účinný přístup k právní ochraně, je proto nezbytné upravit definici správních aktů tak, aby zahrnovaly i akty, které nebyly přijaty podle práva životního prostředí, ale obsahují ustanovení, která mohou být z důvodu jejich účinků v rozporu s unijním právem životního prostředí, jak je definováno v čl. 2 odst. 1 písm. f) nařízení.

To odpovídá stávajícímu stavu začlenění problematiky životního prostředí do jiných politik EU ve smyslu článku 11 SFEU, podle kterého musí být „požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje.“

Oblast působnosti mechanismu vnitřního přezkumu musí být uvedena do souladu s čl. 9 odst. 3 úmluvy, který se týká aktů, „jež jsou v rozporu s právem životního prostředí“. Rozhodujícím kritériem pro vymezení důvodů, na jejichž základě může být interní přezkum proveden, je tedy zjištění rozporu s unijním právem životního prostředí.

Pokud jde o definici toho, co je unijní právo životního prostředí, obsahuje čl. 2 odst. 1 písm. f) stávajícího nařízení širokou definici práva životního prostředí. „Právo životního prostředí“ tak definuje jako „právní předpisy [Unie], které bez ohledu na svůj právní základ přispívají ke sledování cílů politiky [Unie] v oblasti životního prostředí uvedených ve Smlouvě: udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, obezřetnému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů a podpoře opatření na mezinárodní úrovni, čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí“ 17 .

Navrhuje se, aby nařízení konkrétně stanovilo, že žadatel by měl při uvedení důvodů žádosti o přezkum prokázat, že správní akt je v rozporu s právem životního prostředí EU. Jak vyžaduje judikatura, „mají-li být důvody pro [vnitřní] přezkum uvedeny požadovaným způsobem, žadatel o vnitřní přezkum správního aktu podle práva životního prostředí je povinen vymezit klíčové skutkové okolnosti nebo právní argumenty, které mohou vyvolat věrohodné, a tedy zásadní pochybnosti ohledně posouzení, které v dotčeném aktu provedl orgán nebo subjekt Unie“ 18 .

Návrh prodlužuje lhůty pro postup vnitřního přezkumu, aby byla umožněna přiměřená kvalita posouzení. Jeho součástí je zejména dvoutýdenní prodloužení pro nevládní organizace a čtyřtýdenní prodloužení pro orgány EU. Čas navíc, který se nevládním organizacím dává k dispozici, by jim měl umožnit předložit potřebné skutkové a právní argumenty při zpochybňování správních aktů a případů nečinnosti v rozporu s unijním právem životního prostředí. Prodloužení lhůty, kterou mají orgány a instituce EU k dispozici, by jim mělo umožnit provádění hloubkovějších přezkumů. Čas navíc, který mají k dispozici, by měl rovněž posílit právo na řádnou správu podle článku 41 listiny.

Podle nařízení je správní přezkum pouze jedním ze způsobů, jak EU plní požadavky čl. 9 odst. 3 úmluvy. Soulad s čl. 9 odst. 3 není závislý pouze na nařízení.

Čl. 9 odst. 3 úmluvy může být proveden buď prostřednictvím správního přezkumu, nebo prostřednictvím soudního přezkumu (nebo obou). Je určen ve prospěch „veřejnosti“ ve smyslu čl. 2 odst. 4 Aarhuské úmluvy 19 . To se týká jak jednotlivců, tak nevládních organizací; konkrétní nároky mají být (v této souvislosti) vymezeny právem EU podle čl. 9 odst. 3 úmluvy 20 .

Zaprvé, ačkoli jednotlivci nemohou požádat o správní přezkum podle nařízení, mají možnost požádat o soudní přezkum aktů a případů nečinnosti ze strany orgánů a institucí EU v případech, kdy jsou splněny podmínky stanovené v SFEU, jak je vysvětleno níže. Úmluva vyžaduje, aby smluvní strany umožnily správní nebo soudní přezkum, ne však nutně obojí.

Pokud existují vnitrostátní prováděcí opatření, jednotlivci je mohou před vnitrostátním soudem napadnout a požádat vnitrostátní soud, aby předložil Soudnímu dvoru Evropské unie žádost o přezkoumání platnosti příslušného aktu EU podle článku 267 SFEU.

Kromě toho mohou podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU jednotlivci předkládat Tribunálu přímá napadení: i) aktů, které jsou jim určeny; ii) aktů, které se jich bezprostředně a osobně dotýkají; a iii) právních aktů s obecnou působností, které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.

Zadruhé, úmluva sama uznává, že nevládní organizace by měly mít ve srovnání s jednotlivci privilegovaný přístup k ochraně práva 21 . Omezení používání mechanismu správního přezkumu na nevládní organizace je v souladu jak s tímto rozlišováním, tak s potřebou poskytnout nevládním organizacím přímý přístup k ochraně práva na úrovni EU (prostřednictvím napadení odpovědi na žádost o vnitřní přezkum podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU), aniž by se musely měnit Smlouvy 22 .

Zatřetí, mnoho aktů přijatých orgány a institucemi EU jsou obecně určené akty. Poskytnutí přístupu nevládním organizacím k mechanismu správního přezkumu je odůvodněno skutečností, že nevládní organizace, jak bylo připomenuto výše 23 , mají často nejlepší předpoklady k tomu, aby účinně zastupovaly záležitosti veřejného zájmu a občanské společnosti v této oblasti na základě odborných, podložených a odůvodněných argumentů.

Začtvrté by zpřístupnění správního přezkumu všem jednotlivcům znamenalo situaci podobnou té, kterou popsal Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy jako actio popularis, což není podle úmluvy vyžadováno 24 .

Pokud by však právní akty s obecnou působností, které nevyžadují přijetí prováděcích opatření, musely splňovat podmínky žalobní legitimace podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, mohlo by to znamenat, že by jednotlivcům bylo přiznáno právo požadovat jak správní přezkum, tak soudní přezkum ve stejné věci. Opět je však třeba připomenout, že úmluva to nevyžaduje. Strany mohou stanovit buď správní přezkum, nebo soudní přezkum.

Zapáté je rovněž relevantní konzistentnost s úrovní přístupu k právní ochraně poskytované podle úmluvy na vnitrostátní úrovni. Bylo by nekonzistentní vytvořit právo na přezkum ve prospěch jednotlivců na úrovni EU, aniž by existovala rovnocenná úroveň přístupu na vnitrostátní úrovni pro podobné kategorie jednání a případů nečinnosti (například nařízení vlády nebo jiné akty s obecnou působností).

Závěrem lze říci, že ačkoli se mechanismy nápravy dostupné nevládním organizacím a jednotlivcům liší, systém EU poskytuje každému žadateli přístup ke správním a/nebo soudním opravným prostředkům 25 . Jak bylo vysvětleno, revize Aarhuského nařízení je součástí širšího úsilí o zajištění účinného přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí pro všechny.

Zpráva rovněž analyzovala otázku vyloučení těch aktů, které nemají „právně závazné a vnější účinky“, z působnosti vnitřního přezkumu. Tak je tomu v současnosti na základě definice správních aktů uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení. Jedná se o bod, který výbor ve svém nálezu rovněž zmínil 26 .

Ačkoli terminologie není totožná, rozsah tohoto vyloučení v nařízení je v souladu s oblastí působnosti čl. 263 prvního pododstavce SFEU, v souladu s výkladem judikatury Soudním dvorem Evropské unie 27 . Ustanovení čl. 263 první pododstavec SFEU poskytuje Soudnímu dvoru Evropské unie jurisdikci k přezkumu „legality legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám“. Dále stanoví, že Soudní dvůr Evropské unie „rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám“.

Jak ze znění stávajícího čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení, tak z čl. 263 prvního pododstavce SFEU vyplývá, že akty, které nemají vyvolávat právní účinky, nespadají do rozsahu správního přezkumu podle nařízení a soudního přezkumu podle Smluv. To je potvrzeno skutečností, že doporučení a stanoviska (která jsou nezávazná) jsou z oblasti působnosti čl. 263 prvního pododstavce SFEU vyloučena 28 .

Pokud jde o požadavky přístupu k ochraně práva podle Aarhuské úmluvy, je třeba připomenout, že jak je uvedeno v čl. 9 odst. 3 úmluvy, s právem životního prostředí mohou „být v rozporu“ pouze úkony, které mají vyvolávat právní účinky. Je zřejmé, že akty, které právní účinky vyvolávat nemají, nelze považovat za akty v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.

Vzhledem k výše uvedenému a vzhledem k tomu, že Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy ve svém nálezu zohlednil mechanismus vnitřního přezkumu stanovený v nařízení pouze jako způsob „kompenzace“ požadavků na přístup k právní ochraně podle článku 263 SFEU 29 , není vhodné umožnit správní přezkum aktů, které nemají vyvolat právní účinky.

Judikatura zároveň potvrzuje, že název nebo forma opatření jsou irelevantní. Rozhodující jsou jeho účinky, obsah a oblast působnosti 30 . Opatření se závaznými právními účinky, bez ohledu na jejich označení, která mohou ovlivnit zájmy žalobce tím, že změní jeho právní postavení, lze napadnout 31 .

Návrh je v souladu se stávajícími ustanoveními v oblasti přístupu k právní ochraně a doplňuje je. Jedná se zejména o:

Vztahují se na rozhodnutí, jednání a případy nečinnosti týkající se žádostí o informace o životním prostředí, jež podléhají ustanovením o účasti veřejnosti ve směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí, průmyslovým povolením a jež se týkají odpovědnosti za životní prostředí.

Návrh přispívá k posílení právního státu v souladu se stávajícími prioritami Komise v rámci Zelené dohody pro Evropu a ochrany našeho evropského způsobu života 38 . Přispívá zejména k účinnosti systému EU pro správní a soudní přezkum, a v důsledku toho posiluje uplatňování článků 41 a 47 listiny.

Právním základem pro opatření v této oblasti je čl. 192 odst. 1 SFEU. To je v souladu s původním právním základem nařízení, jež má tento návrh pozměnit (čl. 175 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství), nyní čl. 192 odst. 1 SFEU 39 . Cílem návrhu je zlepšit ochranu životního prostředí zlepšením postupu správního přezkumu, který mají k dispozici nevládní organizace, pokud jde o správní akty a případy nečinnosti orgánů a institucí EU, jsou-li v rozporu s právem životního prostředí.

EU má se svými členskými státy sdílenou pravomoc, pokud jde o regulaci otázek životního prostředí. To znamená, že EU může přijímat právní předpisy pouze v takovém rozsahu, jak jí to umožňují Smlouvy, a musí dodržovat zásady nezbytnosti, subsidiarity a proporcionality.

Opatření na úrovni EU je v tomto případě nezbytné, protože EU je smluvní stranou úmluvy a musí plnit povinnosti vyplývající z úmluvy, které jsou pro EU závazné v souladu s článkem 216 SFEU. Tato iniciativa se týká uplatňování ustanovení úmluvy o správním nebo soudním přezkumu určitých kategorií aktů EU. Cílů proto lze dosáhnout pouze na úrovni EU a potvrzuje se přidaná hodnota EU této iniciativy.

Zároveň je vhodné vyloučit z oblasti působnosti navrhovaného pozměňovacího návrhu ta ustanovení správních aktů, pro něž právo EU výslovně vyžaduje přijetí prováděcích opatření na vnitrostátní úrovni.

Je tomu tak proto, že tato opatření budou přímo napadnutelná u vnitrostátních soudů. Podle článku 267 SFEU jsou vnitrostátní soudy členských států součástí systému předběžných údajů o platnosti a výkladu jakožto obecné soudy unijního práva 40 .

Návrh nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení souladu s ustanoveními úmluvy. Přijatá politická rozhodnutí potvrzují posouzení proporcionality. Návrh zavádí zejména tyto změny:

Návrh vychází z nálezu zprávy a z doprovodné studie. Politická volba byla potvrzena podrobnou analýzou, která zjistila, že kromě navrhovaných opatření neexistují žádné schůdné možnosti.

Zvoleným právním nástrojem je nařízení, stejně jako právní nástroj, který navrhuje pozměnit.

Návrh je založen na důkazech shromážděných ve zprávě; další důkazy a analýzy jsou k dispozici ve zveřejněné studii. Tyto dokumenty poskytly komplexní hodnocení ex post týkající se ustanovení nařízení o přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na úrovni EU.

V souladu s pokyny pro zlepšování právní úpravy byla dne 20. prosince 2018 zahájena dvanáctitýdenní veřejná konzultace na podporu studie o provádění úmluvy v oblasti přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze strany EU. Zůstala otevřená až do 14. března 2019. Konzultace zahrnovala internetový dotazník ve všech jazycích EU, který byl rozšiřován prostřednictvím nástroje EU Survey.

Veřejná konzultace navázala na původní plán na téma provádění úmluvy ze strany EU v oblasti přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, který byl zveřejněn pro účely zpětné vazby od 8. května 2018 do 5. června 2018; výsledky jsou k dispozici na internetu 41 . Tento proces byl doplněn o další cílené konzultace se zúčastněnými stranami ze široké škály zájmových skupin, včetně podniků, nevládních organizací, akademické obce, členských států, vnitrostátních soudních orgánů a orgánů EU.

V rámci veřejné konzultace 42 bylo získáno 175 odpovědí; nejvyšší procentní podíl pocházel od jednotlivců (30 %). Byly získány rovněž příspěvky od organizací na ochranu životního prostředí, včetně nevládních organizací (19,4 %) a veřejných orgánů (18,9 %). Podniky a sdružení podniků představovaly 17 % z celkových obdržených odpovědí.

Odpovědi předložené organizacemi na ochranu životního prostředí, včetně nevládních organizací a jednotlivců, ukázaly nespokojenost se stávajícími opravnými prostředky proti aktům EU a vyzvaly k přijetí opatření. Na druhou stranu z odpovědí předložených podniky, obchodními sdruženími a veřejnými orgány vyplynulo především pozitivní vnímání současné situace. Výsledky konzultace potvrdily priority stanovené Komisí v souvislosti s otázkami, které vzbuzovaly obavy, pokud jde o nařízení. Jedním z problémů, jemuž respondenti přikládali největší význam, je to, že v případě jednání nebo nečinnosti, jež mají být napadeny, se musí jednat o individuálně určený akt a že nařízení omezuje možnost napadení na jednání nebo případy nečinnosti podle práva životního prostředí. Většina podniků a hospodářských sdružení měla za to, že význam těchto a jiných otázek je nízký. Naproti tomu organizace působící v oblasti životního prostředí a nevládní organizace připisovaly těmto otázkám celkově velký význam 43 .

Kromě toho dodavatel, který studii provedl, uspořádal dne 22. ledna 2019 dvě skupinové diskuse zúčastněných stran za účasti zástupců průmyslu a nevládních organizací 44 . Výsledky těchto setkání potvrdily zjištění veřejných konzultací.

Komise rovněž uspořádala řadu setkání s odborníky z členských států, 45 aby je informovala o pokroku při vypracování studie a vyměnila si s nimi názory. Tato setkání potvrdila, že některé členské státy řeší problémy týkající se práva napadnout vnitrostátní prováděcí opatření.

Kromě toho Komise svolala několik setkání s dalšími zúčastněnými stranami, na nichž referovala o pokroku ve vypracování studie a v jejichž průběhu došlo k výměně názorů:

A v neposlední řadě byl dne 6. března 2020 zveřejněn plán legislativní iniciativy, k němuž bylo možné poskytnout zpětnou vazbu až do 3. dubna 46 . V jeho rámci bylo získáno celkem 175 odpovědí, z toho přibližně dvě třetiny od jednotlivců a jedna třetina od organizací, včetně hospodářských sdružení a sdružení na ochranu životního prostředí. Analýza odpovědí potvrdila, že většina obav již byla vyjádřena během předchozích konzultací se zúčastněnými stranami. Jako takové již byly podrobně posouzeny ve studii a ve zprávě a byly zohledněny v návrhu.

Většina jednotlivců vyjádřila obavy, pokud jde o přístup k ochraně práva na vnitrostátní úrovni. Tyto obavy budou řešeny prostřednictvím opatření uvedených ve sdělení, které návrh doprovází. Někteří lidé rovněž požádali o možnost podávat stížnosti a petice přímo orgánům EU; tyto mechanismy jsou již k dispozici 47 .

Přispělo rovněž několik hospodářských sdružení. Stejně jako dříve vyjádřila obavy ohledně případné další zátěže a hospodářských důsledků. Na základě rozsáhlého posouzení dostupných podkladů se dospělo k závěru, že navrhované legislativní změny a opatření podle přijatého sdělení nepovedou k významné další administrativní zátěži nebo právní nejistotě a zajistí vyvážený přístup.

Nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí rovněž zopakovaly řadu důležitých otázek. Nejednalo se o nové otázky a všechny byly pečlivě posouzeny. Jedné z nich je však třeba věnovat zvláštní pozornost.

Byl vznesen podnět, že návrh by měl zahrnovat i akty EU, které vyžadují přijetí vnitrostátních prováděcích opatření. V tomto ohledu a z důvodů vysvětlených v oddílu IVa.3 je důvodné se opírat o vnitrostátní soudy: nevládní organizace musí mít na vnitrostátní úrovni skutečně proveditelné možnosti, jak napadnout vnitrostátní prováděcí opatření, a Komise, jakožto strážkyně Smluv, bude spolupracovat s členskými státy s cílem pomoci zajistit soulad na místě. Vnitrostátní soudy pak musí nevládním organizacím umožnit přístup k Soudnímu dvoru Evropské unie prostřednictvím řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.

Na základě výsledků veřejné konzultace, včetně zpětné vazby k plánu, a rozsáhlé analýzy, kterou Komise provedla ve zprávě na základě doprovodné studie a s přihlédnutím k obavám, které výbor vyjádřil 48 , se mělo za to, že neexistují jiné schůdné možnosti než zjednat nápravu dvou hlavních zjištěných problémů týkajících se nařízení prostřednictvím legislativního návrhu (více podrobností viz oddíl o posouzení dopadů).

Konzultace se týkaly všech příslušných otázek, takže nebyly zapotřebí další veřejné konzultace o podrobnostech návrhu.

Hlavními zdroji odborných znalostí jsou zpráva Komise o provádění úmluvy EU v oblasti přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a podkladová studie, která byla podpořena rozsáhlým konzultačním procesem, a slouží jako faktický podklad návrhu.

Komplexní studie a zpráva Komise analyzující fungování ustanovení o přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na úrovni EU představují kvalitní faktický podklad pro tuto iniciativu.

V souladu s nástrojem č. 9 souboru nástrojů pro zlepšování právní úpravy na téma „Kdy je posouzení dopadů nezbytné?“ bylo posouzení dopadů shledáno zbytečným, a to z těchto důvodů:

Řada odkazů a pojmů v nařízení předchází vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a stávající návrh obsahuje pouze některé dílčí aktualizace. Nařízení proto vyžaduje kodifikaci. S ohledem na politickou prioritu, jíž je umožnit rychlou změnu nařízení, pokud jde o mezinárodní závazky EU, má však Komise v úmyslu předložit návrh na kodifikaci, jakmile bude přijat stávající návrh, v souladu s odstavcem 46 interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů 50 .

Zpráva a studie se zabývaly aspekty základních práv v souvislosti s navrhovanými legislativními opatřeními. Bylo zjištěno, že tato opatření by přispěla ke zlepšení účinnosti systému správního a soudního přezkumu EU, a v důsledku toho by posílila právní stát a uplatňování článků 41 a 47 listiny (viz například oddíl 3.4.2 studie).

Zejména bude posílen článek 41, právo na řádnou správu. V důsledku širší a přesnější definice oblasti působnosti napadnutelných správních aktů a důvodů pro přezkum budou mít způsobilé nevládní organizace větší právní jistotu a budou disponovat účinnějším způsobem, jak požádat o přezkum správních aktů, pokud jsou v rozporu s právem životního prostředí. Kromě toho se očekává, že prodloužení doby, kterou má veřejná správa pro posouzení žádostí a poskytnutí odpovědi k dispozici, povede k podrobnější analýze a posouzení. Poskytnutí delšího času tedy posílí požadavky na řádnou správu podle článku 41 listiny.

Nařízení bude pozměněno, pouze pokud jde o podmínky pro správní přezkum. Nevládní organizace však mohou požádat o soudní přezkum veškerých odpovědí poskytnutých orgánem nebo subjektem EU před Soudním dvorem Evropské unie. Pozměňovací návrh proto bude mít také nepřímý dopad na možnosti soudního přezkumu a posílí uplatňování článku 47 listiny.

Zpráva a doprovodná studie pečlivě posoudily dopad různých možností na vnitřní zdroje pro orgány EU, zejména pro Komisi a Soudní dvůr Evropské unie. Dospěly k závěru, že tento dopad bude omezen, pokud budou dodrženy možnosti uvedené v návrhu. Rozsah dopadu na zdroje lze vysvětlit několika faktory:

Další pokyny ohledně postupu vnitřního přezkumu podle nařízení budou poskytnuty pracovníkům vyřizujícím případy a nevládním organizacím. Rovněž bude třeba přezkoumat vnitřní pracovní ujednání Komise s ohledem na nové požadavky vyplývající z navrhovaných změn, aby se minimalizovaly negativní dopady mimořádné pracovní zátěže, kterou tyto změny velmi pravděpodobně přinesou. Bude nezbytné dále zlepšovat efektivnost a účinnost postupů vnitřního přezkumu, například:

Navzdory těmto iniciativám vznikne pro Komisi, včetně některých jejích agentur, zvláštní administrativní zátěž, která by však mohla být do určité míry zmírněna, budou-li dodrženy výše uvedené zřetele. Je však také zřejmé, že budoucí dopady rovněž závisejí na skutečném počtu případů a jejich rozdělení mezi oblasti politiky. Ačkoli je v současné době nelze kvantifikovat, je nezbytné sledovat, zda existuje významný celkový nárůst pracovní zátěže a jak ovlivňuje konkrétní oblasti politiky. Vývoj pracovní zátěže a její rozdělení bude proto nutné neustále sledovat, aby bylo možné v případě potřeby přijmout opatření.

Doprovodné sdělení nastiňuje další opatření k usnadnění provádění úmluvy v oblasti přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na vnitrostátní úrovni. Další pokyny k postupu vnitřního přezkumu podle nařízení budou rovněž k dispozici jak veřejnosti, tak orgánům a institucím EU s cílem pomoci jim přizpůsobit se novým požadavkům.

Nevztahuje se na tento návrh.

Ustanovení čl. 1 odst. 1

Ustanovení čl. 1 odst. 1 mění definici správních aktů podle čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení.

Rozšíření přezkumu tak, aby zahrnoval obecně určené akty

Pozměňovací návrh rozšiřuje definici „správního aktu“ tak, aby bylo zajištěno, že předmětem vnitřního přezkumu může být nyní jakýkoli nelegislativní akt přijatý orgánem nebo subjektem EU, který má právně závazné a vnější účinky a který může být z důvodu svých účinků v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f). Je však třeba vyloučit ta ustanovení, u nichž unijní právo výslovně vyžaduje přijetí prováděcích opatření na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni. V souladu s novou definicí tak může být opatření předmětem vnitřního přezkumu bez ohledu na to, zda je určeno individuálně nebo obecně. Do této definice byly doposud zahrnuty pouze individuálně určené akty.

Akty, které vyžadují přijetí prováděcích opatření

Cílem rozšíření definice je zahrnout taková nelegislativní opatření, která odpovídají „právním aktům s obecnou působností“ podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Pozměňovací návrh přitom používá v souvislosti s pojmem 52 „právní akt s obecnou působností“ podle článku 263 SFEU prvky ustálené judikatury.

Podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU mohou přímo dotčené osoby požádat Soudní dvůr Evropské unie o soudní přezkum právních aktů s obecnou působností, které byly přijaty orgány a institucemi EU a nevyžadují přijetí prováděcích opatření. Judikatura Soudního dvora Evropské unie upřesnila, že ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU nezáleží na tom, zda má být prováděcí opatření přijato na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni 53 . Soudní dvůr rovněž potvrdil, že pro účely této nové možnosti zavedené Lisabonskou smlouvou zahrnují právní akty s obecnou působností (nařizovací akty) všechny právní akty s obecnou působností (nařizovací akty), s výjimkou legislativních aktů 54 .

Podle návrhu by tedy ta ustanovení správního aktu, pro něž unijní právo výslovně vyžaduje přijetí prováděcích opatření na vnitrostátní úrovni, nebyla předmětem správního přezkumu. Pokud jde o tato ustanovení, je možné se domáhat opravných prostředků před vnitrostátní jurisdikcí, s dalším přístupem k Soudnímu dvoru Evropské unie podle článku 267 SFEU.

V zájmu zajištění souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU lze při přezkumu prováděcího opatření na úrovni Unie požadovat přezkum těch ustanovení správního aktu, pro něž unijní právo výslovně požaduje přijetí prováděcích opatření na úrovni EU.

V zájmu zajištění právní jistoty je v nové definici jasně uvedeno, že z oblasti působnosti vnitřního přezkumu jsou vyloučena pouze ta ustanovení aktu, pro něž unijní právo výslovně vyžaduje přijetí prováděcích opatření na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni. Při zjišťování, zda tento požadavek existuje, nelze pohlížet na správní akt jako na celek, ale spíše je třeba posuzovat otázku, zda napadená ustanovení správního aktu vyžadují přijetí prováděcích opatření. Není relevantní, zda přijetí prováděcích opatření vyžadují další, nesouvisející ustanovení správního aktu. Mohou nastat situace, kdy některá ustanovení správního aktu, která podléhají správnímu přezkumu, přijetí prováděcích opatření vyžadují, zatímco jiná ustanovení jsou přímo použitelná. Například některá ustanovení nařízení Komise mohou být přímo použitelná, zatímco jiná mohou vyžadovat přijetí prováděcích opatření na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni 55 .

V takových situacích, kdy se vnitrostátní prováděcí opatření týká napadených ustanovení správního aktu, mohou nevládní organizace požádat o přezkum prováděcího opatření pouze před vnitrostátními soudy. Stejně tak pokud se prováděcí opatření na úrovni EU týká napadených ustanovení správního aktu, musí nevládní organizace počkat do přijetí prováděcího aktu, nebo v případech nečinnosti až do přijetí aktu. Naopak, pokud se prováděcí opatření týkají pouze nesouvisejících ustanovení aktu, lze přímo použitelná ustanovení správního aktu napadnout ve správním přezkumu podle nařízení.

V důsledku toho by nevládní organizace měly pro prováděcí akty, které vyžadují přijetí prováděcích opatření na úrovni EU, různé možnosti v závislosti na tom, která ustanovení chtějí napadnout.

Nevládní organizace by byly oprávněny požádat o vnitřní přezkum těch ustanovení aktu s obecnou působností, která nevyžadují přijetí prováděcích opatření na úrovni EU.

Nicméně vzhledem k tomu, že mechanismus vnitřního přezkumu je zaveden s cílem zlepšit přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, jejíž systém opravných prostředků je stanoven v SFEU, a v souladu s možnostmi, které nabízí článek 263 SFEU, by nevládní organizace nebyly s to podat žádost o vnitřní přezkum přímo v rozporu s ustanoveními aktů s obecnou působností, které vyžadují přijetí prováděcích opatření na úrovni EU.

Stejně jako jakýkoli jednotlivec nebo organizace s přístupem k právní ochraně podle článku 263 SFEU, mohou nevládní organizace spíše podat žádost později, až bude přijat příslušný prováděcí akt na úrovni EU 56 . Žádost o přezkum těch ustanovení nelegislativního aktu, která vyžadují přijetí prováděcího opatření, může být rovněž podána až v tomto okamžiku.

Odkazy na právo životního prostředí

Pozměňovací návrh odstraňuje z definice správního aktu spojení „podle práva životního prostředí“. Namísto toho vyžaduje, aby správní akt obsahoval „ustanovení, která mohou být z důvodu jejich účinků v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f)“. Tento pozměňovací návrh je třeba číst společně s čl. 1 odst. 2, který stanoví, že přezkumu mohou podléhat pouze jednání nebo nečinnost, jež jsou v rozporu s právem životního prostředí EU.

Pozměňovací návrh vychází z platné judikatury, která vyložila stávající znění nařízení s ohledem na cíle úmluvy 57 . Zajišťuje jasnost a právní jistotu, pokud jde o skutečnost, že jakýkoli správní akt, který obsahuje ustanovení, jež mohou být v rozporu s právem životního prostředí EU, může být napaden, a to bez ohledu na právní základ aktu nebo cíl politiky, jak je vyžadováno podle čl. 9 odst. 3 úmluvy.

Definice zároveň zachovává vazbu mezi správním aktem, jehož přezkum je požadován, a cíli environmentální politiky. Činí tak tím, že umožňuje vnitřní přezkum pouze těch aktů, které obsahují ustanovení, jež mohou být z důvodu jejich účinků v rozporu s právem životního prostředí EU ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) nařízení.

Ustanovení čl. 1 odst. 2

Odkazy na právo životního prostředí

Podobně jako čl. 1 odst. 1, který mění definici „správního aktu“, odstraňuje tento pozměňovací návrh požadavek „podle práva životního prostředí“ rovněž z čl. 10 odst. 1 prvního pododstavce nařízení. Nové ustanovení rovněž objasňuje, že předmětem žádosti o přezkum mohou být pouze ty akty a případy nečinnosti, které jsou v rozporu s právem životního prostředí EU. Pozměňovací návrh proto zajišťuje, aby znění nařízení odráželo požadavky čl. 9 odst. 3 úmluvy.

Prodloužení lhůt

Ustanovení čl. 1 odst. 2 rovněž mění druhý pododstavec čl. 10 odst. 1 s cílem prodloužit lhůtu, kterou mají nevládní organizace pro zavedení vnitřního přezkumu k dispozici ze stávajících šesti na osm týdnů. Mění rovněž čl. 10 odst. 2 s cílem prodloužit lhůtu, kterou mají orgány a instituce EU k dispozici pro odpověď na žádost o vnitřní přezkum ze stávajících dvanácti na šestnáct týdnů.

Logickým důsledkem výše uvedeného je, že v případech, kdy orgán nebo instituce EU není schopna navzdory vynaložení náležité péče odpovědět ve lhůtě šestnácti týdnů, čl. 1 odst. 2 rovněž mění druhý pododstavec čl. 10 odst. 3 tak, aby byla celková doba, kterou mají orgány a subjekty EU k dispozici pro odpověď na žádost o vnitřní přezkum, prodloužena ze stávajících osmnácti na navrhovaných 22 týdnů.

Pozměňovací návrhy by poskytovaly dvoutýdenní prodloužení pro nevládní organizace a čtyřtýdenní prodloužení pro orgány a instituce EU. Cílem prodloužení pro nevládní organizace je zlepšit kvalitu podání, zatímco cílem prodloužení pro orgány a instituce EU je zlepšit kvalitu a hloubku přezkumu. Čas navíc umožní podrobnější analýzu, která by měla vyústit ve spolehlivější důkazní základnu a jasnější odůvodnění uvedená v konečném rozhodnutí o interním přezkumu. Prodloužení tak bude mít také dopad na zásadu řádné správy a zvýší důvěru veřejnosti v rozhodovací procesy v EU.