Dne 29. května 1985 bylo během násilných střetů mezi fotbalovými fanoušky při finále Poháru mistrů na stadionu Heysel v Bruselu zabito 39 lidí a stovky jich byly zraněny. V důsledku této katastrofy Rada Evropy vypracovala Evropskou úmluvu o diváckém násilí a neslušném chování při sportovních událostech a zvláště při fotbalových zápasech (dále jen „CETS č. 120“ nebo „úmluva č. 120“). Úmluva č. 120 byla zaměřena na prevenci případů násilí a nevhodného chování na stadionech či v jejich blízkosti, na zabraňování těmto případům a na reakce na ně. Úmluva č. 120 vstoupila v platnost dne 1. listopadu 1985 a podepsalo ji 41 smluvních stran, včetně většiny členských států Evropské unie.

V prosinci 2013 Výbor ministrů Rady Evropy na základě studie o přínosu a nutnosti aktualizace úmluvy č. 120 usoudil, že úmluva je již zastaralá: ukázalo se, že její obsah – zejména hlavní důraz na bezpečnostní opatření – neodpovídá zkušenostem a osvědčeným postupům a neshoduje se s novějšími doporučeními stálého výboru úmluvy. Výbor ministrů proto stálému výboru nařídil, aby úmluvu č. 120 zrevidoval. Stálý výbor se namísto revize úmluvy rozhodl, že vypracuje nové znění. Výsledkem je úmluva CETS č. 218.

Cílem úmluvy CETS č. 218 je zajistit bezpečné a přívětivé prostředí na fotbalových zápasech a dalších sportovních akcích (článek 2). Úmluva rozlišuje „ochranná opatření“, „bezpečnostní opatření“ a „služby“ (článek 3).

Úmluva po smluvních stranách požaduje, aby přijaly „komplexní, interinstitucionální a vyvážený přístup s cílem zajistit ochranu, bezpečnost a poskytování služeb“ (čl. 2 písm. a)), tedy přístup založený na myšlence, že „se ochrana, bezpečnost a poskytování služeb při fotbalových zápasech a dalších sportovních akcích neustále prolínají, ovlivňují se, je třeba dbát na jejich vyváženost, není možné je přijímat a provádět izolovaně“ (čl. 3 písm. f)).

Úmluva po smluvních stranách požaduje, aby zajistily vypracování koordinačních ujednání za účelem vytvoření a realizace komplexního multiinstitucionálního přístupu k ochraně, bezpečnosti a poskytování služeb na celostátní a místní úrovni (článek 4). Po smluvních stranách se požaduje, aby přijaly různá opatření za účelem zajištění ochrany, bezpečnosti a poskytování služeb na sportovních stadionech (článek 5); například musejí zajistit, aby byly provozní řády základem pro efektivní spolupráci s policií, složkami záchranného systému a partnerskými subjekty; a aby stanovily také strategie a postupy týkající se záležitostí, jako jsou rasistické projevy nebo jiné diskriminační chování (čl. 5 odst. 5). Po smluvních stranách se dále požaduje, aby podpořily všechny příslušné subjekty a zúčastněné strany ke spolupráci na vytvoření bezpečného a příjemného prostředí na veřejných místech u stadionů (článek 6). Smluvní strany musejí zajistit, aby příslušné subjekty vytvořily plány pro případ nepředvídatelných a krizových situací (článek 7), a musejí vybídnout všechny subjekty k proaktivnímu zapojení fanoušků a místních společenství (článek 8).

Pokud jde o policejní dohled, článek 9 úmluvy po smluvních stranách požaduje, aby zajistily, „aby byly definovány policejní strategie, které budou pravidelně vyhodnocovány a revidovány“, které budou zohledňovat příklady dobré praxe a budou v souladu s komplexním přístupem k ochraně, bezpečnosti a poskytování služeb; smluvní strany rovněž musí zajistit, aby policie spolupracovala s příslušnými zúčastněnými stranami.

Pokud jde o předcházení s postihování nevhodného chování, článek 10 úmluvy po smluvních stranách požaduje, aby přijaly „všechna možná opatření“ ke snížení rizika násilných incidentů a rušení veřejného pořádku a aby v souladu s vnitrostátním i mezinárodním právem zajistily implementaci „účinných opatření odpovídajících charakteru a místu rizika omezujících přístup některých osob na sportovní akci “ s cílem znemožnit takové incidenty a předcházet jim. Po smluvních stranách se rovněž požaduje, aby spolupracovaly tak, „aby bylo zajištěno, že osoby, které se dopustily trestného činu v zahraničí, budou odpovídajícím způsobem potrestány“ (čl. 10 odst. 3), a aby zvážily „ve vhodných případech udělení pravomoci soudním nebo správním orgánům příslušným ukládat sankce osobám, které se dopustily násilí souvisejícího s fotbalem a/nebo rušení veřejného pořádku, nebo k takovým incidentům přispívaly, uvalit na takové osoby omezení týkající se cestování na fotbalové zápasy konající se v jiném státě“ (čl. 10 odst. 4).

Článek 11 úmluvy je nazvaný „mezinárodní spolupráce“. Ukládá smluvním stranám, aby zřídily národní fotbalové informační středisko (NFIP), které bude jednat jako stanovený výhradní prostředník pro výměnu všech informací a poznatků týkajících se fotbalových zápasů mezinárodního rozměru a pro řešení dalších otázek mezinárodní policejní spolupráce (čl. 11 odst. 2 až 4). Znění čl. 11 odst. 2 až 4 bylo inspirováno rozhodnutím Rady 2002/348/SVV ze dne 25. dubna 2002 o bezpečnosti v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru a využívá terminologii tohoto rozhodnutí.

Závěrečná ustanovení úmluvy se zabývají podpisem (článek 16), vstupem v platnost (článek 17), přistoupením nečlenských států Rady Evropy (článek 18), účinky úmluvy ve vztahu k úmluvě č. 120 (článek 19), územní působností (článek 20), výpovědí (článek 21) a oznámením (článek 22). Tato ujednání vycházejí především z modelových závěrečných ujednání pro úmluvy a dohody sjednaných v rámci Rady Evropy v únoru 1980 a ze závěrečných ujednání úmluvy č. 120.

EU přijala řadu opatření týkajících se policejní spolupráce a výměny policejních informací. Pokud jde konkrétně o policejní spolupráci a o výměnu policejních informací ohledně problematiky ochrany a bezpečnosti na fotbalových zápasech, EU přijala rozhodnutí Rady 2002/348/SVV ze dne 25. dubna 2002 o bezpečnosti v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru 1 . Rozhodnutí Rady 2002/348/SVV vycházelo z čl. 30 odst. 1 písm. a) Smlouvy o Evropské unii, nyní čl. 87 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), jakož i z čl. 34 odst. 2 písm. c) Smlouvy o Evropské unii (SEU), který byl zrušen.

Rozhodnutí Rady 2002/348/SVV vyžaduje od každého členského státu, aby zřídil nebo určil „národní fotbalové informační středisko policejní povahy“, které bude fungovat jako „přímé ústřední kontaktní místo pro výměnu důležitých informací a pro usnadnění mezinárodní policejní spolupráce v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru“ (článek 1). Rozhodnutí Rady vymezuje úkoly národních fotbalových informačních středisek (článek 2), policejní informace, které si tato střediska mezi sebou mají vyměňovat (článek 3), a postup při komunikace mezi středisky NFIP (článek 4). Rozhodnutí Rady 2007/412/SVV ze dne 12. června 2007, kterým se mění rozhodnutí 2002/348/SVV o bezpečnosti v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru 2 , bylo doplněno o ustanovení týkající se pravidelných národních hodnocení výtržností v souvislosti s fotbalem (čl. 2 odst. 6) a o formuláře pro výměnu informací (čl. 3 odst. 4).

Na rozhodnutí Rady 2002/348/SVV se odkazuje v usnesení Rady ze dne 17. listopadu 2003 o zákazu vstupu na místa konání fotbalových zápasů mezinárodního rozměru a jeho využívání členskými státy 3 a ve fotbalové příručce EU 4 . Tato příručka, jež byla poprvé přijata v červnu 1999 a naposled aktualizována v listopadu 2016, obsahuje podrobná doporučení pro mezinárodní policejní spolupráci a opatření k předcházení násilí a výtržností a boji proti nim v souvislosti s fotbalovými zápasy mezinárodního rozměru, včetně pokynů ohledně výměny policejních informací a ohledně úlohy a úkolů národních fotbalových informačních středisek.

Přestože úmluva obsahuje ustanovení v oblasti policejní spolupráce (článek 87 SFEU), obecněji odpovídá rovněž politickým cílům EU souvisejícím se sportovní problematikou (článek 165 SFEU). V souladu s čl. 165 odst. 3 SFEU musí EU a členské státy prohloubit spolupráci s třetími zeměmi a příslušnými mezinárodními organizacemi v oblasti vzdělávání a sportu, zejména s Radou Evropy. Pobídková opatření EU, včetně podpory projektů v rámci kapitoly programu Erasmus+ věnované sportu, osvětové kampaně pro fanoušky a sportovní sankce nestačí k řešení problémů spojených s násilnými činy a diskriminací, k nimž dochází v souvislosti se sportovními soutěžemi. Vzhledem k tomu, že se jedná o otázku veřejného pořádku, vnitrostátní veřejné orgány doplnily tyto iniciativy o preventivní opatření a cílená donucovací opatření. Jde o složitý úkol kvůli mezinárodnímu charakteru některých zápasů a rozdílů mezi příslušnými ustanoveními a postupy spojenými se zachováním pořádku, ochrany a bezpečnosti v různých členských státech EU. V boji proti násilí a diskriminaci všeho druhu je nezbytná větší spolupráce mezi různými zúčastněnými subjekty. Opatření v oblasti prosazování práva musí být lépe zkoordinována a EU může tento proces usnadnit, zejména prostřednictvím podpory Úmluvy Rady Evropy.

Samotná EU se nemůže stát smluvní stranou úmluvy. Důvodem je to, že úmluva se vztahuje výhradně na „státy“ nebo „smluvní státy“ a neobsahuje žádné ustanovení, které by Evropské unii či jiným organizacím regionální integrace umožňovalo stát se její smluvní stranou.

EU nicméně přijala obecná i zvláštní opatření týkající se spolupráce a výměny policejních informací, jež se vztahují na předmět ochrany a bezpečnosti při fotbalových zápasech mezinárodního rozměru, jakož i podrobná, nedávno aktualizovaná doporučení, jak tato opatření uplatňovat.

Závazky přijaté v článku 11 úmluvy ohledně národních fotbalových informačních středisek (NFIP) navíc mohou ovlivnit společná pravidla ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Důvodem je to, že povinnost zřídit či určit NFIP je již obsažena v rozhodnutí Rady 2002/348/SVV, které vymezuje úkoly středisek NFIP a stanovuje pravidla pro spolupráci mezi těmito středisky, zejména s ohledem na výměnu policejních informací. Závazky obsažené v čl. 11 odst. 2 až 4 úmluvy č. 218 se téměř úplně shodují se závazky obsaženými v rozhodnutí Rady 2002/348/SVV. Podle důvodové zprávy k Úmluvě č. 218 totiž „národní fotbalová informační střediska byla vytvořena na základě práva Evropské unie“ a znění čl. 11 odst. 2 až 4 bylo inspirováno rozhodnutím Rady 2002/348/SVV a využívá terminologii tohoto rozhodnutí.

Tyto okolnosti ukazují, že je třeba, aby členské státy jednaly v rámci orgánů EU, až budou přijímat mezinárodní závazky v oblasti spolupráce a výměny policejních informací mezi členskými státy, zejména pokud jde o ochranu a bezpečnost při fotbalových zápasech mezinárodního rozměru.

Ačkoli ustanovení čl. 11 odst. 2 až 4 úmluvy byla vypracována na základě rozhodnutí Rady 2002/348/SVV přesně tak, aby zabránila konfliktu s právem EU, nic to nemění na skutečnosti, že rozhodnutí Rady 2002/348/SVV stanovuje systém spolupráce a výměny policejních informací mezi členskými státy v oblasti ochrany a bezpečnosti při fotbalových zápasech mezinárodního rozměru prostřednictvím sítě orgánů zřízených za tímto konkrétním účelem. Samotná EU je schopna převzít povinnost vůči třetím zemím s cílem nadále uplatňovat tento systém v rámci EU a rozšířit jeho působnost na dotčené třetí země.

Vzhledem k tomu, že EU samotná se nemůže stát smluvní stranou CETS č. 218, a jelikož členské státy se mohou stát smluvní stranou této úmluvy pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny (čl. 2 odst. 1 SFEU), je vhodné přijmout rozhodnutí, které členským státům povoluje úmluvu v zájmu EU podepsat a ratifikovat.

Navrhované rozhodnutí Rady vychází z čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu v) a čl. 218 odst. 8 SFEU ve spojení s čl. 87 odst. 1 SFEU, které stanovují hlavní právní základ pro právní předpisy EU v oblasti policejní spolupráce.