EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 17.12.2018

COM(2018) 844 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o přehledu a hodnocení statistik a informací týkajících se automatických výměn v oblasti přímých daní

1.ÚVOD

Ve stále globalizovanějším světě mohou rozdíly v daňových systémech negativně ovlivňovat výběr příjmů z daní, protože podniky mají možnost přesouvat zisky přes hranice a daňovým poplatníkům mohou plynout příjmy ze zahraničí, které zůstávají nezdaněny, neplní-li daňoví poplatníci řádně své povinnosti ve všech příslušných státech. Mezi správci daně se proto vyvinuly různé kooperační mechanismy, které se označují jako „správní spolupráce v oblasti přímých daní“.

V EU je klíčovým prvkem spolupráce mezi členskými státy směrnice Rady o správní spolupráci v oblasti daní 2011/16/EU (dále jen „směrnice“). Ta od roku 2013 poskytuje členským státům podporu prostřednictvím zdokonaleného rámce pro pracovní metody a elektronické nástroje se společnou strukturou, přičemž vychází ze zkušeností získaných při vzájemné pomoci, která probíhá od roku 1977.

Přístup k informacím o příjmech, které daňoví rezidenti získali v zahraničí, a o aktivech, která tam vlastní, má pro správce daně zásadní význam. Zásadní složkou účinné správní spolupráce a jednou z forem spolupráce upravených směrnicí je tedy výměna informací o daňových poplatnících provádějících přeshraniční činnost. Výměna informací zahrnuje dvoustranný tok informací mezi příslušnými správci daně v daných dvou státech a vztahuje se na potenciálně relevantní údaje, které souvisejí s různými daněmi vybíranými od fyzických i právnických osob.

Směrnice upravuje tři formy výměny informací, konkrétně: i) výměnu informací na žádost, kterou se rozumí výměna informací o konkrétních osobách či transakcích, na něž poukáže žádající stát; ii) výměnu informací z vlastního podnětu, kterou se rozumí nesystematický tok informací, o nichž se předpokládá, že budou zajímat přijímající stát; a iii) automatickou výměnu informací, kterou se rozumí výměna předem stanovených daňových informací v předem určených formátech při dodržení předem dohodnutých lhůt bez předchozí žádosti ze strany jiného státu.

Tato zpráva se zaměřuje na automatickou výměnu informací. Ta se od ostatních forem výměny informací liší svým povinným charakterem a širším rozsahem.

Členské státy se dohodly, že povinná automatická výměna informací bude zahájena v polovině roku 2015 a bude se vztahovat na daňové informace týkající se daňových rezidentů v jiných členských státech v pěti kategoriích příjmů a kapitálu (1. směrnice). V roce 2014 se členské státy dohodly, že se směrnice aktualizuje, aby mohl být v EU zaveden společný standard pro oznamování, který vyvinula Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), a zároveň mohla být zahájena automatická výměna informací o finančních účtech (2. směrnice). V roce 2015 byla na základě další změny zavedena automatická výměna informací týkající se daňových rozhodnutí a předběžných posouzení převodních cen (3. směrnice). V letech 2016 a 2017 byla automatická výměna informací dále rozšířena 1 .

Tato zpráva vychází z ustanovení čl. 8b odst. 2 směrnice, podle kterého musí Komise do 1. ledna 2019 předložit zprávu poskytující přehled a hodnocení automatické výměny informací podle první, druhé a třetí směrnice. Obsahuje hlavní zjištění o provádění automatické výměny informací, o nákladech s ní spojených a o jejích přínosech, jakož i o opatřeních podnikaných členskými státy za účelem využití přijímaných informací.

Zpráva vychází především z informací shromážděných daňovými správci členských států prostřednictvím ročního průzkumu a každoročně shromažďovaných souborů statistických údajů 2 . Vztahuje se k období od roku 2015 do poloviny roku 2018 u 1. směrnice a od roku 2017 do poloviny roku 2018 u 2. a 3. směrnice.

Je třeba připomenout, že v době přípravy této zprávy provádí Komise celkové hodnocení směrnice 3 , která kromě automatické výměny informací upravuje i další formy správní spolupráce.

2.První směrnice

První směrnice požaduje po členských státech automatickou výměnu dostupných informací v pěti kategoriích příjmů a kapitálu: příjmy ze zaměstnání, odměny ředitelů, produkty životního pojištění, důchody a vlastnictví nemovitostí spolu s příjmy z nemovitostí 4 . 

Tyto informace je nutné minimálně jednou do roka zaslat členskému státu pobytu daňového poplatníka. První výměna těchto údajů proběhla v červnu 2015 a vztahovala se ke zdaňovacímu období 2014. Do roku 2017 měly členské státy postupně zaslat údaje z nejméně tří kategorií příjmů nebo kapitálu z celkových pěti kategorií popsaných v ustanovení čl. 8 odst. 1 směrnice.

Tato zpráva se týká údajů členských států z let 2015, 2016 a 2017.

2.1 Hlavní aspekty výměny informací podle 1. směrnice

Do června 2017 si členské státy vyměnily informace o přibližně 16 milionech daňových poplatníků v souvislosti s příjmy a kapitálem v celkové hodnotě přes 120 miliard EUR. Většina informací se týkala příjmů ze zaměstnání a důchodů, které představovaly více než 80 % daňových poplatníků a 95 % celkové hodnoty.

Obrázek 1. Vývoj výměn podle 1. směrnice v jednotlivých letech oznamování

Objem vyměňovaných informací v průběhu času narůstal. Mezi roky 2015 a 2016 se zdvojnásobil. Údaje o výměnách informací z první poloviny roku 2017 naznačují, že vzrůstající trend pokračuje. Potvrzují to i výkazy o objemech údajů, které lze získat z kanálu pro zabezpečenou výměnu používaného členskými státy při dvojstranných výměnách: také objemy vyměněných údajů vykazují v roce 2017 vzestupný trend.

Obrázek 2. Hlavních 10 odesílajících a přijímajících zemí – záznamy zaslané v roce 2016

Vzorce výměn většinou odpovídají vzorcům migrace uvnitř EU. Výhradními příjemci informací jsou země, z nichž vystěhovalci přicházejí. Konkrétně Polsko přijímá informace o 14krát vyšším množství daňových poplatníků, než jaké odpovídá odesílaným údajům (objemově to odpovídá 19násobku). Opak platí pro země, kam přistěhovalci výhradně přicházejí, například pro Lucembursko, které zasílá informace o pětkrát vyšším množství daňových poplatníků, než jaké odpovídá přijímaným údajům, tj. o 30krát vyšší hodnotě. Mezi další výhradní příjemce se řadí Španělsko a Portugalsko, kdežto výlučnými odesílateli jsou Německo a Dánsko.

Není překvapením, že velké země EU typu Francie, Německa, Itálie či Spojeného království jsou na předních pozicích jak mezi odesílateli, tak mezi příjemci, třebaže jejich profily se poněkud liší z hlediska příjmových kategorií. Například z hlediska počtu příslušných daňových poplatníků jsou Francie a Německo zdaleka největšími odesílateli v kategorii příjmů ze zaměstnání a důchodů, zatímco značná část informací, které přijímají, se týká nemovitostí. Přesný opak platí pro Itálii, Španělsko a Portugalsko: velká část informací, které odesílají, se týká nemovitostí, kdežto přijímané informace se vztahují většinou k důchodům.

Z přehledu dvoustranných interakcí vyplývá vysoká míra koncentrace, přičemž vzorce se liší podle toho, zda uvážíme počet daňových poplatníků, nebo hodnotu vyměňovaných informací. Z hlediska počtu daňových poplatníků jsou hlavními odesílateli Francie a Německo. Převážná část výměn probíhá podél dvou os, z nichž jedna spojuje Německo a Francii se Španělskem a Portugalskem a druhá Německo s Itálií, přičemž další dva významné toky jsou pozorovány mezi Francií a Itálií a mezi Nizozemskem a Polskem.

Uvážíme-li částky, k nimž se informace vztahují, vyjádřené v eurech, je situace jiná. Tři největší toky, které odpovídají více než 9 miliardám EUR, směřují z Lucemburska do Belgie, Francie a Německa. Doplňuje je významný tok z Francie do Portugalska, který jasně koresponduje s tokem vyměňovaných informací z hlediska počtu daňových poplatníků.

Obrázek 3. Hlavní dvoustranné toky z hlediska hodnoty vyměněných informací v roce 2016

Dostupnost informací

Na základě 1. směrnice jsou členské státy povinny sdílet pouze informace dostupné v jejich vnitrostátních daňových databázích. Na rozdíl od shromažďování údajů k interním daňovým účelům se zde nevyžaduje sběr žádných dalších informací.

V roce 2017 byly u osmi členských států dostupné informace ze všech pěti kategorií příjmů a kapitálu, které upravuje 1. směrnice, a u dalších devíti států byly dostupné údaje ze všech kategorií kromě produktů životního pojištění. Pouze u jediného státu, Kypru, byly informace dostupné jen v jedné kategorii příjmů (důchody). Zbývajících 10 států si mohlo vyměňovat údaje ve třech příjmových kategoriích. Uvedená dostupnost se za tři roky téměř nezměnila. Od roku 2015 se počet příjmových kategorií zvýšil jen v případě České republiky, Estonska, Finska a Itálie.

Obrázek 4. Počet kategorií upravených 1. směrnicí, v nichž byly dostupné údaje v letech 2015–2017

Práce na zpřístupňování nových údajů pro účely automatické výměny informací může být časově náročná a nákladná pro daňové správy. Například Irsko oznámilo, že pokud by se měly shromažďovat informace o produktech životního pojištění, bylo by třeba vynaložit značné množství prostředků a času na zavedení nezbytných zákonů a informačních systémů. Malta poukázala na to, že sběr dalších informací by značně přitížil hospodářským subjektům.

Jisté doklady však naznačují, že zvýšení dostupnosti informací nemusí být podmíněno shromažďováním dalších údajů. Dostupnost je možné zvýšit zlepšením přístupu ke stávajícím informacím. Česká republika přeorganizovala v roce 2015 své vnitrostátní daňové databáze tak, aby poskytovaly údaje o příjmech z nemovitostí, a Finsko začalo v roce 2016 zasílat údaje o příjmech z nemovitostí díky integraci stávajících databází.

Dostupnost identifikačních prvků – daňové identifikační číslo (DIČ)

Zahrnutí identifikačních prvků do odesílaných informací je nezbytné, mají-li mít členské státy možnost propojit získané informace s vnitrostátními databázemi daňových poplatníků. Z hlediska automatického párování se za nejdůležitější identifikační prvky považují jméno daňového poplatníka a DIČ vydané přijímajícím státem. Systematické uvádění DIČ daňového poplatníka by také umožnilo překonat některé problémy spjaté s identifikací na základě jména, například chyby v zápisu, překladu či přepisu a případy homonymie.

DIČ vydané přijímající zemí však u vyměňovaných informací ke všem daňovým poplatníkům uvedly pouze dva státy, Irsko a Litva. Estonsko tak učinilo téměř u 60 % daňových poplatníků.

Nejméně v 15 případech neobsahovaly zaslané informace DIČ přijímající země u žádného daňového poplatníka, o němž se poskytovaly informace. Protože v těchto případech figurují i největší odesílatelé, bylo DIČ vydané přijímající zemí celkově přidruženo jen k 2 % daňových poplatníků, o nichž se poskytovaly informace. V praxi tedy identifikace daňových poplatníků probíhala podle data narození a jména ve volném nebo strukturovaném formátu.

Obrázek 5. Podíl daňových poplatníků / subjektů, u nichž odesílající státy uvedly DIČ přijímající země (za všechna léta oznamování, vážený průměr)

Časový interval mezi zdaňovacím obdobím příjmu a datem odeslání

Členské státy mají povinnost sdělit informace upravené 1. směrnicí do šesti měsíců od konce zdaňovacího období členského státu, během kterého byly zpřístupněny. V praxi může dojít k prodlevě v délce až 18 měsíců od konce zdaňovacího období.

Od začátku výměn podle 1. směrnice byly daňové údaje zasílány v průměru 12 měsíců po skončení zdaňovacího období, k němuž se vztahují, mezi členskými státy jsou však značné rozdíly. 

Potřebná doba se časem zkrátila. Mezi jednotlivými příjmovými kategoriemi neexistují významné rozdíly. Podíl výměn provedených ve lhůtě šesti měsíců vzrostl z 31 % u informací za zdaňovací období 2014 na 45 % u informací vztahujících se ke zdaňovacímu období 2015.

Nebyla zjištěna žádná korelace mezi dobou potřebnou k výměně informací a typem příjmu a kapitálu, počtem zaslaných záznamů, počtem daňových poplatníků či celkovou dotčenou hodnotou. Celkem 10 členských států zaslalo všechny zprávy najednou, zatímco zbylé země zasílaly zprávy v průběhu více měsíců.

Zacházení s obdrženými informacemi a jejich využití

První snahou o využití obdržených údajů je otevření záznamu a zahájení jeho zpracování. Obvykle členské státy otevřou záznamy do jednoho roku od jejich obdržení. V roce 2017 ohlásilo otevření obdržených záznamů do jednoho roku od jejich obdržení u některého z typů příjmů 23 členských států. Zdá se, že do roku 2017 s obdrženými záznamy v roce jejich přijetí ani v následujících letech vůbec nepracovaly jen tři členské státy (Bulharsko, Malta a Slovensko).

Prvním krokem je obvykle spárování obdržených informací se záznamem identifikovaného daňového poplatníka. Informace o daňovém poplatníkovi, který nebyl identifikován, je obtížné využít. Spárování umožňuje propojit informace získané z jiných zemí se záznamy příslušného daňového poplatníka.

Podíl informací o daňových poplatnících sdílených podle 1. směrnice, které se podařilo identifikovat a úspěšně spárovat s vnitrostátními databázemi, se liší podle typu příjmů a kapitálu. Členské státy, u nichž byly k dispozici výsledky párování za rok 2017, dosáhly průměrné míry spárování 90 % u příjmů ze zaměstnání a důchodů, mezi 75 % a 80 % u odměn ředitelů a v kategorii vlastnictví nemovitosti a příjmů z nemovitosti a pouhých 59 % u produktů životního pojištění. Téměř 90 % spárování proběhne automaticky nebo částečně automaticky. Podíl manuálního párování v průběhu času klesá.

Údaje oznámené za všechny tři roky se nejčastěji využívaly k hodnocení rizik a k výměře daně z příjmů fyzických osob 5 . Celkově je patrný vývoj směrem k častějšímu a intenzivnějšímu využívání obdržených informací. Ve využití informací v jednotlivých příjmových kategoriích neexistují významné rozdíly. Výjimkou jsou produkty životního pojištění, které jsou oproti ostatním typům příjmů využívány systematicky méně.

Obrázek 6. Využití informací upravených 1. směrnicí

3.Druhá směrnice

Druhá směrnice vyžaduje od členských států automatickou výměnu informací o finančních účtech. Členské státy musí u účtů podléhajících vykazování oznámit zůstatek na účtu ke konci roku spolu s dividendami, úroky, hrubými výnosy a dalšími investičními příjmy vyplacenými v daném roce na tento účet. Tyto informace jsou správcům daně v členských státech poskytovány finančními institucemi, které musí nejprve provést určité hloubkové postupy za účelem identifikace finančních účtů podléhajících vykazování a poté požadované informace oznámit. Druhá směrnice zavádí v EU společný standard pro oznamování vyvinutý OECD, jenž je široce uplatňován na mezinárodní úrovni.

Informace se zasílají každoročně do devíti měsíců od konce kalendářního roku nebo jiného náležitého oznamovacího období, k němuž se vztahují. První výměny proběhly v září roku 2017.

Údaje dostupné pro účely této zprávy se vztahují k prvnímu půlročnímu období, které začalo v polovině září 2017 a skončilo v polovině března 2018. Z toho důvodu nelze zjistit žádné faktické trendy v tocích informací ani spolehlivě analyzovat možné využití údajů. Rakousko navíc začalo 2. směrnici uplatňovat až v roce 2018.

Hlavní aspekty výměny informací podle 2. směrnice

Celkově si členské státy vyměnily informace týkající se více než 8,7 milionu účtů a finančních příjmů, které ke konci roku souhrnně tvoří účetní zůstatek ve výši 2 919 miliard EUR. Výměny se však dosud zaměřovaly jen na stávající „účty s vysokou hodnotou“ 6 a na nové účty, které byly otevřeny během závěrečných měsíců roku 2016. Očekává se tudíž, že po provedení 2. směrnice v celém jejím rozsahu počet účtů vzroste.

Další vyměněné finanční informace se vztahují hlavně k hrubým výnosům, které odpovídají částce 3 466 miliard EUR. 7 Naproti tomu dividendy představují 21,2 miliardy EUR, úroky 19,0 miliardy EUR a další platby 61,8 miliardy EUR.

Obrázek 7. Hlavních 10 odesílatelů a příjemců informací podle 2. směrnice

Síť dvoustranných výměn se soustřeďuje okolo Lucemburska a v daleko menší míře okolo Irska. Odchozím tokům finančních informací dominuje Lucembursko, které představuje 17 % oznámených účtů a téměř 80 % oznámených částek. Významným odesílatelem je také Irsko, které je na čtvrtém místě v pořadí z hlediska počtu účtů i celkové oznámené částky.

V oblasti příchozích informací jsou patrné rozdíly v závislosti na uvažované proměnné. Pokud jde o počet účtů, odráží pořadí zhruba velikost ekonomik členských států, přičemž polovinu z celku tvoří Německo, Itálie, Francie a Spojené království. Naproti tomu z hlediska oznámené částky vede žebříček Belgie, Švédsko a Spojené království, které dohromady představují 63 % celkové hodnoty.

Obrázek 8. Hlavní dvoustranné toky – počet účtů (vlevo) a počet vyměněných informací (vpravo)

Dostupnost a včasnost informací

Pro 2. směrnici nejsou dostupnost informací ani otázka včasnosti relevantní, protože neexistuje „ustanovení o dostupnosti“ a protože výměna informací přijímaných správci daně od jejich finančních institucí neprobíhá v potenciálně dlouhé lhůtě. V případě 2. směrnice je daleko častěji než u 1. směrnice do údajů zahrnováno DIČ. Celkově platí, že přibližně 70 % účtů, jejichž majiteli jsou fyzické osoby, je spojeno nejméně s jedním DIČ majitele účtu a 73 % účtů, jejichž majiteli jsou právnické osoby, je spojeno s identifikačním číslem organizace. Souvisí to s tím, že finanční instituce resp. banky se zavazují k dobré znalosti svých zákazníků.

Zacházení s obdrženými informacemi a jejich využití

V průběhu prvního roku výměn podle 2. směrnice oznámily jen tři státy, Bulharsko, Slovensko a Malta, že obdržené záznamy neotevřely. Itálie a Švédsko oznámily, že nejprve provedly předběžný výběr obdržených záznamů na základě kombinace prahových a jiných kritérií, zatímco všechny ostatní státy pracovaly přímo s celým souborem údajů.

Informace o míře a metodě spárování (plně či částečně automatická, nebo manuální) jsou k dispozici jen u některých členských států. Většina členských států využívá automatického párování. Pouze několik málo států spoléhá na manuální postupy, které jsou méně efektivní. Pokud jde o výsledky, podařilo se sedmi členským státům úspěšně spárovat 80 % nebo více obdržených informací, další dva státy úspěšně spárovaly 75 % údajů. U zbylých členských států jsou výsledky horší. Estonsko oznámilo nejnižší celkovou míru spárování (37 %).

Nejčastěji uváděným účelem využití informací upravených 2. směrnicí je hodnocení rizik, následuje výměra daní. Řada členských států také oznámila využití informací v rámci kampaní zaměřených na zvyšování povědomí a pro účely vyrozumění daňového poplatníka o povinnosti předložit přiznání.

Protože se první výměny uskutečnily až v září 2017, nebyly informace upravené 2. směrnicí v roce 2017 využívány tolik jako informace upravené 1. směrnicí. Devět států oznámilo, že informace obdržené dle 2. směrnice vůbec nevyužilo. Pět z nich, Bulharsko, Německo, Lucembursko, Malta a Slovensko, v témže roce nevyužilo ani informace obdržené podle 1. směrnice. Itálie, která informace upravené 1. směrnicí téměř nevyužila, oznámila, že údaje upravené 2. směrnicí využila, byť jen pro účely kampaní zaměřených na zvýšení povědomí.

4.Třetí směrnice

Automatická výměna informací podle 3. směrnice vyžaduje sdílení informací o předběžných daňových rozhodnutích s přeshraničním prvkem a o předběžných posouzeních převodních cen, která byla vydána osobě či skupině osob, jež nejsou fyzickými osobami. Sdílení probíhá formou zadání do centrální databáze, která je přístupná všem členským státům.

Třetí směrnice výrazně přispěla ke zvýšení transparentnosti v oblasti informací o předběžných daňových rozhodnutích a předběžných posouzeních převodních cen. Oproti období do roku 2015, kdy téměř nedocházelo ke spontánním výměnám těchto informací, bylo v roce 2017 do centrálního rejstříku zaznamenáno téměř 18 000 rozhodnutí. Je však příliš brzy hodnotit, nakolik byly dodatečné informace využity.

1.NÁKLADY A PŘÍNOSY

Náklady vznikající členským státům souvisejí především s vývojem a údržbou informačních systémů, které se k automatické výměně informací využívají. Většina nákladů vzniká v době, kdy se vyvíjejí informační systémy. Opakované náklady jsou daleko nižší.

Na základě dostupných údajů činily celkové náklady na zavedení automatické výměny informací v období 2012–2017 zhruba 112 milionů EUR. Náklady se lišily podle systému, jak je uvedeno v následujících oddílech.

První směrnice

Celkové náklady vzniklé členským státům při zavádění automatické výměny informací podle 1. směrnice činily 69 milionů EUR. V nákladech jsou patrné značné rozdíly mezi členskými státy i jednotlivými roky. Vysvětlit to lze rozdílnou úrovní propracovanosti informačních systémů používaných k automatické výměně informací a odlišnými způsoby pořizování (např. externí zajištění oproti internímu vývoji). Náklady mohou být vyšší i proto, že do vývojových prací byla od začátku zahrnována řešení pro využívání informací (např. párovací nástroje).

Obrázek 9. Náklady na 1. směrnici do roku 2017 ve 22 členských státech (v milionech EUR)

Druhá směrnice

Celkové náklady vzniklé členským státům na zavedení automatické výměny informací podle 2. směrnice činily 45,4 milionu EUR. Jelikož ustanovení 2. směrnice vycházejí ze společného standardu pro oznamování OECD, jsou informační systémy používané pro sběr a výměnu údajů podle 2. směrnice a podle společného standardu pro oznamování do značné míry srovnatelné. Je proto obtížné odlišit náklady na 2. směrnici od nákladů na společný standard pro oznamování a členské státy mohou ve vykázaných údajích nadhodnocovat náklady přičítané výhradně 2. směrnici.

Obrázek 10. Náklady na 2. směrnici do roku 2017 v 21 členských státech (v milionech EUR)

Stejně jako u 1. směrnice existují v nákladech u 2. směrnice značné rozdíly mezi členskými státy. 

Kromě členských států vznikly v případě 2. směrnice náklady i finančním institucím, které musely hradit úpravu svých informačních systémů. Ačkoli přesné vyčíslení těchto nákladů není k dispozici, z dostupných údajů vyplývá, že náklady vzniklé finančním institucím převyšují náklady členských států. Celková výše jednorázových nákladů vzniklých finančním institucím v Rakousku, Francii, Německu, Lucembursku a Spojeném království činí podle zúčastněných subjektů 340 milionů EUR, roční náklady se odhadují na 120 milionů EUR.

Žádné kvantitativní odhady nejsou k dispozici ohledně administrativní zátěže, jíž byli vystaveni daňoví poplatníci, když museli plnit oznamovací povinnosti podle 2. směrnice. V případě 2. směrnice nepodávají správcům daně zprávy daňoví poplatníci, nýbrž finanční instituce, které spravují účty podléhající oznamování.

Třetí směrnice

Celkové náklady vzniklé členským státům na zavedení automatické výměny informací podle 3. směrnice činily 2,1 milionu EUR. Oproti 1. a 2. směrnici byla částka výrazně nižší, a to z následujících důvodů:

·Informace upravené 3. směrnicí nejsou vyměňovány dvoustranně, nýbrž nahrávány do centrálního rejstříku spravovaného Komisí.

·Množství sdílených informací je daleko nižší než u 1. a 2. směrnice.

·Systémy a postupy, které členské státy musely zavést, jsou méně složité.

Navzdory nižším nákladům zůstávají mezi členskými státy značné rozdíly.

Obrázek 11. Náklady na 3. směrnici do roku 2017 v 16 členských státech (v EUR)

Přínosy automatické výměny informací mezi správci daně

Klíčový přínos automatické výměny informací spočívá v tom, že daňovým správám jsou poskytovány informace, které lze využít v boji proti přeshraničním daňovým podvodům, daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem. Značné riziko neúmyslného nebo záměrného nedodržení předpisů v oblasti příjmů či aktiv hrozí v případech, které na vnitrostátní úrovni nejsou oznamovány třetími stranami, například zaměstnavateli či bankami. Protože příjmy a aktiva pocházející ze zahraničního zdroje oznamuje v zemi trvalého pobytu pouze daňový poplatník, lze tuto oblast z hlediska dodržování předpisů považovat za rizikovou 8 .

Pokud však jde o vyčíslení přínosu automatické výměny informací v oblasti dodatečných daňových příjmů, objasňovaly členské státy již několikrát, jak obtížné je stanovit přímý peněžní přínos daňových údajů získaných ze zahraničí, který v nejlepším případě představuje pouze část informací používaných k vyměření dodatečných daní, nebo nemusí k dodatečným daňovým příjmům vést vůbec. Lze říci, že cenným přínosem povinné automatické výměny informací je již nyní daňová korektnost, avšak ta sama o sobě nezaručuje dodatečné daňové příjmy. Údaje přicházející na základě automatické výměny ze zahraničí dále tvoří součást širšího souboru informací o konkrétním daňovém poplatníkovi, čímž pomáhají spoluutvářet úplný profil rizikového či spořádaného daňového poplatníka. V neposlední řadě je zcela nepochybně významným přínosem odrazující účinek na daňové poplatníky, který je dán očekáváním výměny většího množství informací.

S pomocí informací získaných z jiných členských států na základě automatických výměn dokázaly některé členské státy odhalit případy nedostatečného vykazování příjmů některými poplatníky.

Pokud jde o přínos v podobě lepšího dodržování daňových povinností, pět členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Polsko a Slovinsko) dokázalo vypočíst finanční přínos vyplývající z informací získávaných podle 1. směrnice.

Tabulka 12: Dodatečné daňové příjmy z opatření souvisejících s 1. směrnicí (v tisících EUR)

Pro Estonsko, Polsko a Slovinsko jsou k dispozici údaje za více let. Ukazuje se, že příjmy v průběhu času narůstají. Vysvětlit to lze skutečností, že správci daně využívají vyměňovaných informací čím dál lépe. U Belgie, Polska a Slovinska, které poskytly informace v jednotlivých kategoriích 1. směrnice, se prakticky všechny přínosy odvíjejí od toho, že tyto státy využívají informace upravené 1. směrnicí, jež se týkají příjmů ze zaměstnání a důchodů, při kontrole dodržování předpisů, tj. ověřují, zda daňoví poplatníci tyto zahraniční příjmy hlásí. Belgie a Finsko oznámily přínos v podobě zvýšení základu daně. Vlastní vybrané dodatečné příjmy nejsou známy, ale pravděpodobně tvoří jen zlomek celkového zvýšení základu daně. V případě Belgie, Estonska, Finska a Slovinska jsou oznámené přínosy vyšší než vykázané náklady 10 . Belgie například oznámila náklady spojené s 1. směrnicí ve výši 9 100 000 EUR a v základu daně dodatečný (nevykázaný) příjem ve výši 289 470 000 EUR. Pokud by daň uložená na tyto dodatečné příjmy činila 10 %, znamenalo by to dodatečné daňové příjmy ve výši 28 974 000 EUR. V případě 2. a 3. směrnice nejsou informace o přínosech daných využíváním získávaných informací při kontrole dodržování předpisů k dispozici, protože od prvních výměn uskutečněných dle 2. a 3. směrnice v roce 2017 uplynula do vydání této zprávy ještě příliš krátká doba.

Pokud jde o přínos daný odrazujícím účinkem, odhaduje se, že společný standard pro oznamování (který byl v EU zaveden prostřednictvím 2. směrnice) má značný odrazující účinek. Podle Globálního fóra přinesl společný standard pro oznamování případy dobrovolného zveřejnění a šetření, jež zajistily dodatečné daňové příjmy ve výši téměř 85 miliard EUR 11 . Tento údaj se však vztahuje k celému rozsahu společného standardu pro oznamování, nikoli pouze k rozsahu výměn podle 2. směrnice uvnitř EU. Navzdory potížím při rozlišování mezi přínosy (a náklady) 2. směrnice a společného standardu pro oznamování je třeba poznamenat, že i velmi malý podíl z této částky, například 1 miliarda EUR, by značně převážil náklady vykazované správci daně.

2.ZÁVĚRY A DALŠÍ POSTUP

Z této zprávy vyplývají tři hlavní závěry.

Za prvé, členské státy shledaly, že daňové údaje získávané prostřednictvím automatické výměny informací lze využívat k různým účelům. Správci daně uplatňují informace především při hodnocení rizik a vyměřování daně z příjmu fyzických osob. Několik členských států však získané informace využívá stále velmi omezeně, pokud vůbec.

Za druhé, automatická výměna informací si od členských států vyžádala značné investice do vývoje a správa činností souvisejících s výměnami obnáší každoroční výdaje, třebaže opakované náklady jsou nižší. Pokud jde o přínos automatické výměny informací, zdá se, že hlavní výhody spočívají v zajištění lepšího dodržování daňových předpisů a odrazujícím účinku na daňové poplatníky. Je však velmi obtížné vyčíslit přínosy automatické výměny informací v oblasti dodatečných daňových příjmů. 

Za třetí, v informacích zasílaných členskými státy často nefigurují všechny potřebné identifikační prvky, které by umožnily automatické spárování daných informací s údaji dostupnými na vnitrostátní úrovni. Další postup by měl přinést zlepšení ve dvou oblastech:

Zvýšení kvality informací

Bude-li se automatická výměna využívat efektivněji, přinese to členským státům lepší dodržování předpisů v celé EU a zajištění rovných podmínek pro vnitrostátně i přeshraničně činné daňové poplatníky. Efektivní využívání obrovského množství informací je podmíněno dvěma hlavními opatřeními:

•    Členské státy by před odesláním shromážděných informací měly ověřovat jejich kvalitu.

•    Členské státy, které informace přijímají, by odesílajícím státům měly poskytovat včasnou a konstruktivní zpětnou vazbu, aby se postupně mohla zlepšovat kvalita automatických výměn. Dále by členské státy měly poskytovat zpětnou vazbu subjektům, které informace k automatické výměně poskytují (např. finančním institucím).

Lepší využívání údajů získávaných prostřednictvím automatické výměny informací

Plné využití údajů získávaných díky automatické výměně informací je podmíněno strategickým zaměřením na úrovni členských států a shodou na jistých klíčových ukazatelích přínosů a způsobech hodnocení:

•    Členské státy by měly vypracovat společnou metodiku, která umožní spolehlivě a komplexně odhadovat přínosy automatické výměny informací.

•    Členské státy by měly zajistit, aby automatická výměna informací tvořila část cyklu řízení daňových rizik a byla lépe využívána nejen v rámci kampaní zaměřených na zvyšování povědomí za účelem zlepšení dobrovolného dodržování předpisů, ale i pro účely auditů, a to na základě kombinace všech toků automatické výměny informací s údaji získanými na vnitrostátní úrovni a s informacemi získávanými pomocí dalších nástrojů správní spolupráce (např. při souběžných kontrolách, na základě přítomnosti úředníků v jiných daňových správách v průběhu šetření nebo výměnou informací na vyžádání či z vlastního podnětu).

•    Členské státy by měly sdílet osvědčené postupy plného a efektivního využívání údajů, například prostřednictvím vyspělých analytických metod, jako je vytěžování údajů.

Při zlepšování kvality automaticky vyměňovaných informací a zajišťování jejich efektivního a účelného využívání v zájmu vytvoření spravedlivějšího daňového systému pro Evropu a její občany může poskytnout podporu i program EU pro daňovou spolupráci Fiscalis 12 .

(1)

Další informace o správní spolupráci jsou k dispozici na webu GŘ TAXUD.

(2)

Prováděcí nařízení Komise (EU) 2018/99 o formátu ročního hodnocení a statistických údajů.

(3)

Plán hodnocení: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-1068597_en  

(4)

V této zprávě jsou při popisu automatické výměny informací podle 1. směrnice používány následující zkratky: příjmy ze zaměstnání (EI), důchody (PEN), produkty životního pojištění (LIP), příjmy z nemovitosti nebo vlastnictví nemovitosti (IP), odměny ředitelů (DF).

(5)

Údaje upravené 1. směrnicí se nezávisle na typu příjmu používají převážně v oblasti daně z příjmu fyzických osob. Relativně často se údaje upravené 1. směrnicí využívají i pro účely daně z příjmu právnických osob a vymáhání.

(6)

Pojmem „účet s vysokou hodnotou“ se označuje účet otevřený před datem 1. ledna 2016, jehož úhrnný zůstatek nebo hodnota k 31. prosinci 2015 nebo k 31. prosinci jakéhokoli následujícího roku přesáhne částku odpovídající 1 000 000 USD.

(7)

Stojí za zmínku, že tuto hodnotu výrazně ovlivňují statistické údaje o hrubých výnosech zaslané ze Spojeného království do Francie, které odpovídají celkové hodnotě 1 254 miliard EUR, a z Francie do Spojeného království, které celkově dosahují 1 320 miliard. 

(8)

Viz zprávu o daňovém deficitu předkládanou finančnímu výboru a senátu USA, kterou vypracoval Nejvyšší kontrolní úřad USA.

(9)

Informace byly poskytnuty v roce 2017 za zdaňovací období 2014 a 2015.

(10)

Nejsou k dispozici náklady Polska.

(11)

Zpráva o pokroku předložená v březnu 2018 Globálním fórem ministrům financí, s. 13.

http://www.oecd.org/tax/transparency/about-the-global-forum/g20/  

(12)

Návrh nařízení ze dne 8. června 2018, kterým se zavádí program „Fiscalis“ pro spolupráci v oblasti daní v rámci víceletého finančního rámce na období 2021–2027:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1529053629679&uri=CELEX:52018PC0443