EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 12.9.2018
COM(2018) 637 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
Zabezpečení svobodného a spravedlivého průběhu voleb do Evropského parlamentu
Příspěvek Evropské komise pro zasedání vedoucích představitelů
v Salcburku ve dnech 19.–20. září 2018
Zabezpečení svobodného a spravedlivého průběhu voleb do Evropského parlamentu
Zásadní okamžik pro budoucnost Evropské unie
Evropská unie je založena na obraně demokracie a demokratických hodnot. Jedná se o zásadní prvky společnosti, v níž panuje pluralismus a tolerance a ve které mohou evropští občané hlasovat s jistotou, že nejsou uváděni v omyl. Demokracie je spolu se zásadami právního státu a základními právy součástí naší identity a definuje naši Unii.
Volby do Evropského parlamentu v květnu 2019 proběhnou ve značně odlišném kontextu, než tomu bylo při všech předchozích hlasováních. Politické výzvy, před kterými Unie a její členské státy stojí, jsou enormní. Je zjevné, že je třeba vystavět pevnější Unii se silným a důvěryhodným vystupováním na světové scéně, na které se o moc přetahují globální mocnosti, jež ne vždy sdílejí všechny naše zájmy či hodnoty. Pevná Unie založená na účinné soudní spolupráci, výměně informací za účelem boje proti terorismu a organizované trestné činnosti a na hladce fungujícím vnitřním trhu vyžaduje vzájemnou důvěru mezi členskými státy a v naše demokratické systémy. V této mimořádné situaci tedy budou výsledky voleb do Evropského parlamentu v květnu 2019 spoluurčovat budoucnost Evropské unie v příštích letech.
Mezi úkoly bezpečnostní unie patří i zajištění odolnosti demokratických systémů EU: útoky na volební infrastrukturu a informační systémy kampaní jsou hybridní hrozby, kterými se Unie musí zabývat. Hromadné a politicky motivované dezinformační kampaně na internetu, jež mají někdy původ ve třetích zemích a které mají zdiskreditovat volby a zpochybnit jejich legitimitu, jsou považovány za rostoucí hrozbu pro naše demokracie. Evropská unie by měla přijmout veškerá opatření v její pravomoci, na jejichž základě by hájila své demokratické procesy proti manipulaci, za níž stojí třetí země nebo soukromé zájmy. Ukázalo se, že cílené dezinformace se objevují právě v období voleb. Tyto útoky postihují integritu a spravedlnost průběhu voleb, narušují důvěru občanů ve volené zástupce a celkově zpochybňují demokracii jako takovou.
Evropští občané by měli plně chápat možnosti, jež mají při politickém rozhodování ve volbách k dispozici. Obnáší to jednak větší povědomí o hrozbách, jednak větší transparentnost v rámci našeho politického procesu. Otevřený veřejný prostor, který chrání před nepřípustným ovlivňováním, zajišťuje rovné podmínky pro politické kampaně a volební procesy, kterým mohou občané důvěřovat. Zásadním úkolem pro naše demokracie je dát prostor dynamickým politickým kampaním, při nichž voliči získají jasný a nezkreslený obrázek o idejích a programech stran, jež se ucházejí o jejich hlas. Proti podvodům a dalším úmyslným pokusům o manipulaci voleb je proto třeba aktivně bojovat, mimo jiné formou sankcí.
Online aktivity, a týká se to i aktivit v průběhu volebního procesu, se rychle rozvíjejí, proto je nezbytné posílit bezpečnost a zajistit rovné politické podmínky. Obvyklé („offline“) volební záruky, jako jsou pravidla pro politickou komunikaci v období voleb, transparentnost výdajů na volební kampaň a stanovení jejich maximální výše, dodržování doby zákazu volební agitace a rovné zacházení s uchazeči, by měly platit také online. Stejně tak by měla v prostředí online platit i pravidla týkající se transparentnosti a omezení politické reklamy v televizi a na billboardech. Tak tomu v současnosti není a je třeba to před příštími volbami do Evropského parlamentu vyřešit.
Aktuální vývoj a nové výzvy
Komunikace online na jednu stranu snížila překážky při interakci politických činitelů s občany i náklady s tím spojené a nabízí skvělé příležitosti, na druhou stranu zvýšila možnosti nepřátelských subjektů cílících na demokratické diskuse a volební procesy. V prostředí online mohou tyto subjekty snadněji prezentovat informace a současně zatajovat jejich původ nebo účel. Například není transparentně uvedeno, že určité sdělení (například příspěvek na sociálních médiích) je placená reklama, a nikoliv faktické zpravodajství, určitý názor se představuje jako žurnalistika nebo se zprávy předkládají selektivně tak, aby zvyšovaly napětí nebo polarizovaly debatu. Nikdo by si neměl o těchto hrozbách dělat iluze – ani Evropská unie a její politické systémy nejsou vůči nim imunní.
Kromě toho mohou integritu voleb závažným způsobem ohrožovat jednak „konvenční“ kybernetické bezpečnostní incidenty včetně kybernetických útoků zaměřených na průběh voleb, volební kampaně, infrastrukturu politických stran, kandidáty nebo systémy orgánů veřejné správy, jednak zneužití osobních údajů. Názorným případem jsou nedávná odhalení, například v případu týkajícím se Facebooku a společnosti Cambridge Analytica. Panuje podezření, že došlo ke zneužití osobních údajů, které byly nezákonně poskytnuty třetím stranám za značně odlišným účelem, než bylo původně zamýšleno. Tento případ upozornil na možná rizika některých aktivit online, při nichž jsou občané cílem skryté politické reklamy a komunikace a jejich osobní údaje jsou nezákonně zpracovávány a zneužívány za účelem názorové manipulace, šíření dezinformací či zpochybňování pravdy, za nimiž stojí politické zájmy či snaha o prohloubení rozdílů ve společnosti.
Podpora svobodných a spravedlivých voleb v Evropě
Evropské instituce volby nepořádají. Za opatření v tomto kontextu v prvé řadě odpovídají členské státy. Členské státy jsou odpovědné za organizaci voleb a za sledování jejich průběhu. Existuje však zřejmý unijní rozměr. Hlavními aktéry v rámci evropské volební kampaně jsou vnitrostátní a regionální politické strany, které navrhují kandidáty pro volby do Evropského parlamentu. Evropské politické strany a jejich přidružené nadace hrají důležitou úlohu při pořádání doplňkových kampaní na evropské úrovni, včetně kampaní pro volební lídry na post předsedy Evropské komise.
Po volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 Komise ve své povolební zprávě z roku 2015 přislíbila určit, jak dále posílit evropský rozměr a demokratickou legitimnost rozhodovacího procesu Unie a dále zkoumat důvody dlouhodobě nízké volební účasti v některých členských státech a snažit se tento problém řešit. V únoru 2018 Komise vyzvala k včasnému a průběžnému zapojení občanů do diskuse o evropských otázkách, dřívějšímu zahájení kampaně politických stran před volbami do Evropského parlamentu, včetně kampaní jejich kandidátů na funkci předsedy Evropské komise, dále k větší transparentnosti, pokud jde o vazby mezi vnitrostátními a evropskými politickými stranami, a k tomu, aby členské státy propagovaly právo volit, a to zejména u nedostatečně zastoupených skupin.
Evropská unie již také podnikla určité důležité kroky ke zvyšování odolnosti demokracie v Evropě, mezi něž patří i nový evropský rámec pro ochranu údajů, jenž platí od května tohoto roku. Toto obecné nařízení o ochraně osobních údajů, které je přímo použitelné v celé Evropské unii, poskytuje nástroje potřebné k řešení případů nezákonného použití osobních údajů v souvislosti s volbami. Pracuje se také na tom, aby se zvýšila naše celková odolnost vůči kybernetickým hrozbám včetně šíření dezinformací na internetu a behaviorální manipulace, a tím se podpořilo bezpečnější prostředí online.
Je důležité, aby bylo co nejvíce jasno v tom, jak v tomto novém kontextu provádět evropská pravidla pro ochranu údajů. Zároveň musíme podobným způsobem zintenzivnit naše úsilí o větší informovanost, transparentnost a bezpečnost. Občané by měli mít možnost rozpoznat, kdo k nim na internetu prostřednictvím reklamy a politických zpráv promlouvá a kdo tyto politické zprávy a reklamu financuje. Pokyny k provádění nových pravidel pro ochranu údajů v kontextu voleb do Evropského parlamentu by měly přispět k větší srozumitelnosti a lepšímu pochopení, zatímco intenzivnější spolupráce a lepší výměna informací jak mezi příslušnými orgány, tak i s jinými stranami přispějí k větší bezpečnosti.
Balíček opatření pro posílení odolnosti demokracie předkládaný spolu s tímto sdělením představuje vyvážené, komplexní a cílené akce na podporu integrity a účinného průběhu voleb do Evropského parlamentu v roce 2019. Jedná se o společnou odpovědnost všech aktérů zapojených do volebního procesu. Vyžaduje to neustálou ostražitost a flexibilní adaptaci na dynamické prostředí a rozvoj nových technologií. Stanovením pokynů, doporučení a nezbytných nástrojů mohou evropské a vnitrostátní politické strany, vlády jednotlivých států, orgány, soukromé subjekty a další zainteresované strany přehledněji a za rovných podmínek spolupracovat na vytváření bezpečnějšího demokratického prostředí.
Členské státy se rovněž vyzývají, aby tyto zásady uplatňovaly i na jiné volby a referenda, které pořádají na vnitrostátní úrovni.
Opatření navrhovaná v tomto balíčku usilují o:
1.poskytnutí konkrétních pokynů ohledně zpracování osobních údajů ve volbách;
2.doporučení osvědčených postupů zaměřených na rizika dezinformací a kybernetických útoků a na podporu transparentnosti a odpovědnosti online ve volebním procesu EU; dále o posílení spolupráce mezi příslušnými orgány a zavedení nástrojů, které jim umožní zasáhnout a v případě potřeby uložit sankce na ochranu integrity volebního procesu;
3.řešení situací, v nichž politické strany nebo přidružené nadace využívají praktik porušujících pravidla na ochranu údajů s cílem záměrně ovlivnit nebo se pokusit o ovlivnění výsledků voleb do Evropského parlamentu.
Při předkládání tohoto balíčku Komise dbala na to, aby nevznikala zbytečná administrativní zátěž a aby se evropským, regionálním a vnitrostátním politickým stranám a nadacím nepřiměřeně neomezoval manévrovací prostor.
1.Stávající opatření EU na ochranu svobodných a spravedlivých voleb
Unie již podnikla důležité kroky k ochraně integrity voleb a posílení demokratického procesu.
Díky obecnému nařízení o ochraně osobních údajů, přímo použitelnému v celé Unii od 25. května 2018, má nyní Evropská unie v plném rozsahu nástroj, který přispívá k prevenci i řešení případů nezákonného použití osobních údajů. Evropská unie tímto v této oblasti stanoví nové standardy.
Kromě toho byl nedávno pozměněn akt o volbě členů Evropského parlamentu, mimo jiné v zájmu zajištění větší transparentnosti volebního procesu v Evropě. Revidované nařízení o statusu a financování evropských politických stran, jež bylo přijato dne 3. května 2018, zvyšuje uznání, efektivnost, transparentnost a odpovědnost evropských politických stran a evropských politických nadací. Doporučení Komise (EU) 2018/234 zdůrazňuje klíčová opatření posilující efektivní průběh voleb do Evropského parlamentu v roce 2019.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích) se vztahuje na nevyžádaná sdělení pro účely přímého marketingu, včetně politických zpráv zasílaných politickými stranami a dalšími aktéry zapojenými do politického procesu. Zajišťuje také důvěrnost a chrání informace uložené v koncovém zařízení uživatele, jako je chytrý telefon nebo počítač. Navrhované nařízení o soukromí a elektronických komunikacích, které se v současnosti projednává, dále posílí kontrolu ze strany občanů zvýšením transparentnosti a rozšířením ochrany nad rámec tradičních telekomunikačních operátorů tak, aby zahrnovalo internetové služby elektronických komunikací.
Kromě toho Komise nedávno ve svém sdělení z 26. dubna 2018 navrhla evropský přístup k boji proti šíření dezinformací na internetu. Tímto sdělením se Komise zasazuje o transparentnější, věrohodnější a odpovědnější prostředí online. Jedním z hlavních cílů je vypracování kodexu zásad boje proti dezinformacím, který by měl zejména přimět online platformy a reklamní průmysl k zajištění transparentnosti a omezení možností cílené politické reklamy. Kodex by měl být zveřejněn v září 2018, přičemž měřitelné výsledky by se měly dostavit do října.
Konkrétně by se signatáři kodexu měli dohodnout na tom, že odstřihnou podvodné internetové stránky či stránky obsahující dezinformace od příjmů z reklamy a zajistí transparentnost sponzorovaného obsahu – zejména politické a tematické reklamy. Dále by měli jednak zavést systém jasného značení a pravidel pro fungování botů a zajistit, že jejich aktivity si nelze splést s činností lidí, jednak zintenzivnit úsilí o rušení falešných účtů. Signatáři by se měli rovněž dohodnout na tom, že podpoří vypracování indikátorů věrohodnosti zdrojů obsahu, a tím umožní jeho hodnocení uživateli. Mimo to by měli snížit viditelnost dezinformací zlepšením dohledatelnosti věrohodného obsahu a poskytovat uživatelům informace o prioritním zobrazování obsahu pomocí algoritmů. Kromě toho by měli důvěryhodným organizacím ověřujícím fakta a akademické obci poskytovat přístup k datům platformy. Posouzení kodexu bude součástí práce na akčním plánu, který bude obsahovat konkrétní návrhy, jak má EU koordinovaně reagovat na problém dezinformací, a který Komise a vysoká představitelka předloží do konce roku.
Pokud jde o „tradičnější“ kybernetické incidenty, jako např. například vniknutí do systémů IT nebo poškození internetových stránek, bylo vymezení trestných činů a minimální úrovně sankcí za útoky na informační systémy harmonizováno na úrovni Evropské unie směrnicí 2013/40/EU o útocích na informační systémy.
Skupina pro spolupráci, jež byla ustavena podle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1148, označila kybernetickou bezpečnost voleb jako společný problém. Tato skupina, kterou tvoří příslušné vnitrostátní orgány odpovědné za kybernetickou bezpečnost, Komise a Agentura Evropské unie pro bezpečnost sítí a informací, zmapovala stávající vnitrostátní iniciativy v oblasti kybernetické bezpečnosti sítí a informačních systémů používaných při volbách. Odhalila rizika související s nedostatečnou úrovní kybernetické bezpečnosti, jež mohou mít vliv na příští volby do Evropského parlamentu a vypracovala kompendium o kybernetické bezpečnosti volebních technologií, jež zahrnuje i technická a organizační opatření na základě zkušeností a osvědčených postupů. Toto kompendium poskytuje praktické pokyny pro orgány zabývající se kybernetickou bezpečností a pro volební orgány.
2.Další podpora odolnosti demokracie: posílení sítí spolupráce, transparentnosti online, ochrany před kybernetickými bezpečnostními incidenty a boje proti dezinformačním kampaním v souvislosti s volbami do Evropského parlamentu
Vzhledem k rozsahu problematiky a k tomu, že formální povinnosti v této oblasti jsou rozděleny mezi více orgánů, bude smysluplných výsledků dosaženo pouze tehdy, budou-li spolupracovat všichni příslušní aktéři.
Toto sdělení doprovází doporučení Komise o sítích pro volební spolupráci, transparentnosti online, ochraně před kybernetickými bezpečnostními incidenty a boji proti dezinformačním kampaním v souvislosti s volbami do Evropského parlamentu. V zájmu zajištění svobodných a spravedlivých voleb by měli toto doporučení všichni aktéři provést v dostatečném předstihu před volbami do Evropského parlamentu v roce 2019.
V doporučení vyzýváme členské státy ke zřízení a podpoře vnitrostátních volebních sítí. Orgány členských států s působností ve volebních věcech by měly co nejdříve účinně spolupracovat s orgány v souvisejících oblastech (jako jsou úřady pro ochranu údajů, regulační orgány pro sdělovací prostředky, úřady pro kybernetickou bezpečnost atd.). V případě potřeby by měly také spolupracovat s donucovacími orgány. To jim umožní rychle odhalit potenciální hrozby pro volby do Evropského parlamentu a okamžitě vymáhat dodržování stávajících pravidel včetně uložení dostupných finančních sankcí, jako je vrácení veřejného příspěvku. Právní předpisy EU a členských států je třeba dodržovat a prosazovat. V tomto ohledu Komise vyzývá členské státy, aby v souladu s platným vnitrostátním a unijním právem podporovaly sdílení informací úřadů pro ochranu údajů s orgány odpovědnými za volební dohled a monitorování činností a financování politických stran, pokud z jejich rozhodnutí vyplývá či pokud existují jiné oprávněné důvody se domnívat, že případné porušení souvisí s politickou činností vnitrostátních politických stran nebo nadací v souvislosti s volbami do Evropského parlamentu.
Rovněž se doporučuje, aby členské státy určily kontaktní místa, která se zapojí do evropské sítě pro spolupráci na volbách do Evropského parlamentu. Komise podpoří tyto sítě pro spolupráci svoláním prvního zasedání určených kontaktních míst do ledna 2019. Při respektování pravomocí členských států a procesních požadavků, které se vztahují na příslušné orgány, poskytne toto fórum základ pro evropský proces varování v reálném čase a platformu pro výměnu informací a postupů mezi orgány členských států.
Politické strany, nadace a organizace pořádající kampaně musí zaručovat transparentní postupy ve své politické komunikaci s občany a dbát na to, aby volební proces v Evropě nenarušily nekalé praktiky. Komise předkládá konkrétní opatření s cílem posílit transparentnost, aby občané viděli, kdo stojí za politickou komunikací, která se k nim dostává, a kdo ji platí. Členské státy by měly tuto transparentnost podporovat a usnadňovat, stejně jako úsilí příslušných orgánů při monitorování porušování pravidel a jejich vymáhání, a to i případným uložením sankcí. V příslušných případech by měly být donucovací orgány zapojeny rovněž do zajišťování odpovídající reakce na incidenty a do uplatňování vhodných sankcí.
Odolnost, odrazování a obrana představují základní pojmy pro budování silné kybernetické bezpečnosti v Evropské unii. Příslušné evropské a vnitrostátní orgány, politické strany, nadace a organizace pořádající kampaně by si měly být plně vědomy rizik pro volby příští rok a odpovídajícím způsobem usilovat o ochranu svých sítí a informačních systémů.
3.Uplatňování pravidel pro ochranu údajů v rámci volebního procesu
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), které se stalo přímo použitelným v celé Unii dne 25. května 2018, poskytuje Unii nástroje nezbytné k řešení případů nezákonného využívání osobních údajů ve volebním kontextu.
Vzhledem k tomu, že je to poprvé, co budou tato pravidla uplatňována v evropském volebním kontextu u příležitosti nadcházejících voleb do Evropského parlamentu, je důležité, aby aktéři zapojení do volebního procesu – jako jsou vnitrostátní volební orgány, politické strany, zprostředkovatelé údajů a analytici údajů, platformy sociálních médií a reklamní internetové sítě – přesně chápali, jak je optimálně používat, co je v nich povoleno a co nikoliv.
Komise tudíž připravila specifické pokyny, v nichž jsou zdůrazněny povinnosti v oblasti ochrany údajů, které jsou relevantní ve volebním kontextu. Vnitrostátní úřady pro ochranu údajů jakožto orgány vymáhající dodržování obecného nařízení o ochraně osobních údajů musí plně využívat svých posílených pravomocí k řešení případných porušení a k boji proti nekalým pokusům o zneužití osobních údajů občanů zejména pro účely mikrocílení.
4.Zpřísnění pravidel pro financování evropských politických stran
Klíčovými aktéry voleb jsou samozřejmě politické strany a nadace. V rámci svých kampaní soutěží o hlasy voličů. S cílem zajistit rovné politické podmínky a chránit všechny politické strany a nadace před protiprávním jednáním, je nezbytné zabránit situacím, v nichž může mít jedna strana prospěch z nezákonných praktik porušujících pravidla ochrany údajů. Subjektům, které nejenže naruší soukromí občanů, ale jež také mohou ovlivnit výsledek voleb do Evropského parlamentu, by měly být uloženy sankce. Komise jednak vyzývá členské státy, aby takové sankce pro strany a nadace byly na vnitrostátní úrovni v relevantních případech uplatňovány, jednak navrhuje cílenou změnu nařízení (EU, Euratom) č. 1141/2014 za účelem stanovení přiměřených sankcí v případech týkajících se evropských politických stran a nadací. Cílem této změny, jež zpřísňuje stávající pravidla, je zajistit, aby volby do Evropského parlamentu probíhaly podle silných demokratických pravidel za plného respektování hodnot, na kterých je Unie založena, zejména demokracie, základních práv a právního státu.
Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby zajistily, že tyto cílené změny budou zavedeny před volbami do Evropského parlamentu v roce 2019.
5.Závěry
Nedávné události ukázaly, že riziko manipulace v rámci volebního procesu, ať už v podobě útoků na informační systémy, zneužití osobních údajů a netransparentních postupů, je reálné a akutní. EU není imunní. Online aktivity ve volebním kontextu představují novou hrozbu, od čehož se odvíjí potřeba zvláštní ochrany. Občanům a demokracii nejlépe posloužíme tak, že se připravíme již nyní. Nemůžeme čekat na to, až po volbách nebo referendech tyto aktivity odhalíme a teprve potom na ně budeme reagovat.
Chránit demokracii v Unii je společným a čestným úkolem Evropské unie a jejích členských států. Jedná se rovněž o naléhavý úkol. Všechny zúčastněné subjekty musí zintenzivnit své úsilí a spolupracovat na potírání, prevenci a postihování nekalého zasahování do volebního systému. Opatření, která Komise v tomto balíčku předložila, toto úsilí podporují.
Komise podá po volbách do Evropského parlamentu v roce 2019 zprávu o provádění tohoto balíčku opatření.
Další kroky před volbami do Evropského parlamentu v roce 2019
·Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby zajistily, že navržené cílené změny nařízení (EU, Euratom) č. 1141/2014 budou včas zavedeny pro volby do Evropského parlamentu v roce 2019.
·Spolu s vysokou představitelkou bude Komise podporovat přípravu společné evropské reakce na řešení jakéhokoliv zasahování do voleb v Evropské unii ze zahraničí
. V návaznosti na závěry Evropské rady z června 2018 předloží ve spolupráci s členskými státy do prosince 2018 akční plán s konkrétními návrhy pro koordinovanou reakci EU na problém dezinformací.
·Komise posílí osvětu a bude nadále vést dialog s orgány členských států prostřednictvím konference na vysoké úrovni o kybernetických hrozbách pro volby, jež proběhne ve dnech 15. a 16. října 2018 a jejíž závěry budou podkladem pro příští kolokvium o základních právech (26. a 27. listopadu 2018) na téma „Demokracie v Evropské unii“.
