EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 23.3.2018

COM(2018) 152 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Reforma správní struktury evropských škol

1Úvod

Posláním evropských škol je poskytovat dětem zaměstnanců institucí a orgánů Evropské unie (dále jen „Unie“) vícejazyčné a multikulturní vzdělání v mateřské, na základní a střední škole (včetně evropské maturity), což také přispívá k atraktivnosti evropské veřejné služby.

Evropské školy jsou mezivládní organizací zřízenou Unií a členskými státy EU, které jsou smluvními stranami Úmluvy o statutu evropských škol 1 . V šesti členských státech EU existuje 13 evropských škol 2 , jež mají v těchto zemích status veřejných subjektů. Nejvyšším rozhodovacím orgánem je Nejvyšší rada, která sdružuje členské státy, Evropskou komisi (jménem Unie) a zástupce rodičů, zaměstnanců a dalších zainteresovaných stran 3 . Každý člen rady, včetně Komise, má jedno křeslo a jeden hlas. V předsednictví evropských škol se členské státy střídají každý školní rok. Celkovou správu systému však zajišťuje generální tajemník evropských škol, který zastupuje Nejvyšší radu. 

V souladu s článkem 25 zmíněné úmluvy poskytuje Evropská komise, jménem Unie, finanční příspěvek do rozpočtu evropských škol. Tento příspěvek pokrývá rozdíl mezi celkovým objemem výdajů škol a celkovým objemem ostatních příjmů. Jedná se o největší příjem do rozpočtu evropských škol (přibližně 60 % v roce 2017) a používá se na platy místních učitelů a administrativních pracovníků, navýšení vnitrostátních platů vyslaných učitelů a na režijní náklady 4 . Další hlavní zdroj příjmů pochází z členských států (zhruba 18 % v roce 2017), a to prostřednictvím vyplacení vnitrostátních platů vyslaným učitelům a jiným zaměstnancům. Zbývající část příjmů pochází z příspěvků zaplacených jinými subjekty a společnostmi, jejichž zaměstnanci mají své děti zapsané v evropské škole (přibližně 14 %, tzv. kategorie II), a také ze školného a příspěvků od rodičů kategorie III 5 (zhruba 8 %).

V posledních letech se systém evropských škol potýká s velkými problémy, pokud jde o finanční řízení. Evropský účetní dvůr (dále jen „Účetní dvůr“) a Útvar interního auditu (dále jen „ÚIA“) zjistily ve svých výročních zprávách, které se týkají období 2013 až 2015, určité nedostatky. Účetní dvůr ve svých zprávách za roky 2013 a 2014 uvedl, že nemůže zaručit, že konsolidované účetní závěrky evropských škol neobsahují významné nesprávnosti. Ve zprávách za roky 2015 a 2016 však Účetní dvůr závažné věcné chyby v  konsolidovaných účetních závěrkách neodhalil.

ÚIA upozornil na některé nedostatky v systému vnitřní kontroly a zdůraznil riziko zneužití finančních prostředků evropských škol.

Nedostatky ve finančním řízení evropských škol nezpochybňují legalitu a správnost plateb prováděných Komisí (Generálním ředitelstvím pro lidské zdroje a bezpečnost, dále jen „GŘ HR“) evropským školám, jelikož tyto platby jsou vysoce regulovány. Komise, jako hlavní přispěvatel do rozpočtu evropských škol, se však snaží zajistit požadované záruky řádného finančního řízení a legality a správnosti operací evropských škol.

GŘ HR také na základě zpráv o auditu a kvůli podvodu zjištěnému v účetnictví jedné ze škol v roce 2012 vzneslo v posledních čtyřech výročních zprávách o činnosti (2013 až 2016) výhradu vůči finančnímu řízení evropských škol z důvodu ochrany dobré pověsti. Komise navíc hlasovala proti posledním čtyřem absolutoriím souvisejícím s plněním rozpočtu v letech 2012, 2013, 2014 a 2015, zatímco všichni ostatní členové Nejvyšší rady hlasovali v jejich prospěch.

Evropský parlament (dále jen „EP“) ve své zprávě o udělování absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Unie na rok 2015 6 upozornil na určité nedostatky ve finančním řízení evropských škol, což odráží zjištění Účetního dvora a ÚIA.

EP následně vyzval Komisi, aby ve všech oblastech řízení evropských škol hrála svou úlohu v plném rozsahu a aby pro Parlament a Radu vypracovala sdělení o tom, jak by mohla být správní struktura evropských škol co nejlépe reformována 7 .

V tomto sdělení se proto Komise snaží formulovat své názory na správní a finanční strukturu evropských škol a na probíhající reformy v těchto oblastech.

2Pokrok dosažený při reformě správní struktury systému evropských škol

Pokud jde o reformu správní struktury systému evropských škol, je důležité si uvědomit, že již bylo dosaženo významných úspěchů.

Hlavním úspěchem je revidované finanční nařízení pro evropské školy 8 , které Nejvyšší rada přijala v září 2017. Přezkum finančního nařízení iniciovala Komise, která na konci roku 2014 získala od Nejvyšší rady mandát k zahájení jednání. Nové finanční nařízení zavádí nový model finanční správy systému evropských škol, jehož podstatou je zejména postupná centralizace funkce schvalující osoby a účetní(ho). Komise rovněž uvítala skutečnost, že revidované finanční nařízení je více v souladu s finančním nařízením Unie 9 , zejména pokud jde o rozpočtové zásady, systémy vnitřní kontroly (včetně lepšího podávání zpráv a účetnictví) a pravidla pro zadávání veřejných zakázek.

Evropské školy navíc k odstranění nedostatků zjištěných auditory přijaly řadu opatření na podporu řádného finančního řízení a potírání podvodů – tzn. zavedení účetnictví na akruální bázi, podávání zpráv o výsledcích kontroly a přepracování rámce vnitřní kontroly (bylo zejména zavedeno posuzování rizik a registr rizik a byly revidovány standardy vnitřní kontroly). Od roku 2014 funguje koordinace vnitřní kontroly, která školám a ústřední kanceláři evropských škol poskytuje poradenství a vedení v otázce účinných opatření navazujících na doporučení uvedená v auditu, jakož i v oblasti návrhu a realizace systému vnitřní kontroly. V ústřední kanceláři evropských škol byla vytvořena kvalifikovaná buňka pro zadávání veřejných zakázek. Byla přezkoumána a vylepšena zásada oddělení povinností a byla přijata pravidla mobility pracovníků s citlivými funkcemi (např. vyslaných kvestorů). O pravidlech mobility místních kvestorů se doposud jedná.

Evropským školám se podařilo dosáhnout významného pokroku v řešení strukturálních nedostatků systému vnitřní kontroly platebního systému. Pokud jde o provádění plateb, existuje nyní ve všech evropských školách řádné rozdělení pravomocí. ÚIA v důsledku toho došel k závěru, že se riziko podvodu spojeného s nedostatky platebního systému dostatečně snížilo a související doporučení 10 uzavřel. To potvrdila i zpráva Účetního dvora za rok 2016 11 .

Finanční nařízení evropských škol navíc umožňuje, aby úřad OLAF prováděl správní vyšetřování v evropských školách, včetně inspekcí v rámci ochrany finančních zájmů Unie proti podvodům a jiným nesrovnalostem. Evropské školy kromě toho vytvářejí strategii boje proti podvodům a OLAF bude v rámci správních dohod poskytovat odbornou přípravu týkající se předcházení podvodům.

Postupně se také zavádějí externí nezávislé audity ročních účetních závěrek evropských škol a úřadu generálního tajemníka. V pěti školách již audit proběhl a ve všech zbývajících bude proveden do tří let.

S ohledem na výše uvedená opatření se Komise domnívá, že ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2017 už nebude trvat na výhradě z důvodu ochrany dobré pověsti.

Jelikož poradní role ústřední kanceláře evropských škol jednotlivým školám je zásadní, Komise rovněž přispěla k navýšení zdrojů určených na podporu a poradenství pro systém vnitřní kontroly a finanční řízení. Komise zejména evropským školám aktivně poskytuje poradenství a odbornou přípravu v souvislosti s úkoly schvalující osoby, plánováním a podáváním zpráv a také s návrhem podoby systému vnitřní kontroly. V říjnu 2016 byla uzavřena dohoda o úrovni služeb, která evropským školám nabízí možnost účastnit se školení o finančních a rozpočtových otázkách a o zadávání veřejných zakázek, která Komise organizuje.

Zprávy Účetního dvora za roky 2015 a 2016 dosažený pokrok potvrzují, neboť neodhalily žádné závažné věcné chyby v účetní závěrce za rok 2015. Pozitivnější závěry Účetního dvora v porovnání s předchozími zprávami odrážejí skutečnost, že mnohá požadovaná opatření, která evropské školy v posledních letech přijaly, začínají přinášet výsledky.

Nicméně kompletní reorganizace správní struktury a systému vnitřní kontroly je dlouhodobý proces. To se také odráží ve zprávě Účetního dvora za rok 2016, která kromě uznání pokroku obsahovala i silnou výhradu související s přetrvávajícími nedostatky v systému vnitřní kontroly v oblasti náboru pracovníků, zadávání veřejných zakázek a platebních ujednání, což dokládá potřebu další reformy správní struktury evropských škol.

3Názory Komise na reformu správní struktury evropských škol

V první řadě je důležité připomenout, že v reakci na usnesení EP z roku 2011 12 Komise v roce 2012 iniciovala v Nejvyšší radě diskusi o změně modelu řízení. Nejvyšší rada v důsledku toho dospěla k závěru, že úmluvu není třeba měnit, jelikož rada je oprávněna přijmout jakékoli rozhodnutí, které je k řešení nedostatků systému evropských škol v rámci stávajícího modelu vyžadováno.

Komise proto uznává, že stávající řídící a kontrolní systém ponechává dostatečný prostor k manévrování a uskutečnění nezbytných reforem v různých oblastech systému evropských škol. Komise bude i nadále plnit svou úlohu a poskytovat evropským školám poradenství a podporu v rámci stávající správní a řídící struktury.

Naproti tomu členské státy musí v kontextu současné mezivládní spolupráce i nadále dodržovat své povinnosti vůči evropským školám, jelikož se od nich očekává, že budou hrát klíčovou roli v celkovém vzdělávacím rámci a plnit své finanční závazky a povinnosti jako hostitelské země.

Podle Komise by konsolidace správní struktury systému evropských škol měla být prováděna v následujících intencích:

3.1Finanční řízení: centralizace hlavních rolí

Podle nového finančního nařízení evropských škol budou funkce schvalující osoby a účetní(ho) postupně centralizovány, a to v souladu s modelem uplatňovaným v Evropské komisi.

Přesněji řečeno, funkce schvalující osoby bude centralizována na úrovni generálního tajemníka evropských škol – místo 14 schvalujících osob (v současné době náměstek generálního tajemníka v ústřední kanceláři a 13 ředitelů škol). Centralizace bude dokončena k 1. lednu 2020. Generální tajemník jako schvalující osoba bude moci jmenovat pověřené schvalující osoby (ředitele evropských škol a činitele, který bude definován na úrovni ústřední kanceláře pro její výdaje).

Během přechodného období od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2019 předloží generální tajemník v dubnu 2019 a v dubnu 2020 Nejvyšší radě výroční zprávu o celkovém řízení systému evropských škol, včetně hlavních závěrů týkajících se rozpočtu a řádného finančního řízení a systémů vnitřní kontroly. Generální tajemník musí kromě toho neprodleně referovat Nejvyšší radě, pokud se mu dostanou ve známost závažná zjištění z kontrol a auditů systému evropských škol.

Generální tajemník musí navíc podat Nejvyšší radě zprávu (poprvé nejpozději do poloviny července 2019) o rozpočtovém a finančním řízení a o hlavních zjištěních vyplývajících z kontrol ex post a ze systémů vnitřní kontroly.

Postupná centralizace úlohy účetní(ho) byla zahájena dne 1. ledna 2018 a celý proces by měl být dokončen v roce 2020. Funkce místního účetního korespondenta bude v rámci odpovědnosti účetní(ho) vytvořena ve 13 evropských školách a v ústřední kanceláři (pro vlastní výdaje). Účetní v ústřední kanceláři podepíše účetní závěrky poprvé za rok 2018 (v červenci 2019) a zaručí, že účetní závěrky věrně a poctivě odrážejí finanční situaci.

Reforma zefektivní účetnictví evropských škol, umožní Nejvyšší radě dohled a pomůže odstranit nedostatky konstatované ve zjištěních Účetního dvora, které se týkají konsolidace, spolehlivosti a přesnosti, zpoždění, inventur a správy dlouhodobých aktiv.

Provádění revidovaného finančního nařízení povede k vzniku nového modelu finanční správy evropských škol. To by mělo posílit řádné finanční řízení a transparentnost a odpovědnost systému evropských škol, přičemž se bude respektovat autonomie škol, jak je stanoveno v článku 6 úmluvy, a zajistí se vlastní odpovědnost jednotlivých účastníků finančních operací a pověřené schvalující osoby.

Nové finanční nařízení poskytuje právní rámec pro zahájení procesu centralizace. Tento proces zahrnuje řadu změn současné struktury, které musí evropské školy pečlivě provést. Objeví se také řada otázek, jako například personální obsazení ústřední kanceláře a evropských škol nebo stupeň centralizace jednotlivých útvarů a její dopad na ústřední a místní správu. Všechny tyto skutečnosti musí být pečlivě posouzeny a vyřešeny, než evropské školy dosáhnou očekávaných přínosů centralizace.

Vzhledem k postupné centralizaci úlohy schvalující osoby a účetní(ho) přijala Nejvyšší rada v září 2017 spolu s revidovaným finančním nařízením také prováděcí plán. Ten zahrnuje časový rámec pro řadu kroků nezbytných ke zlepšení finanční správy (např. příprava přesnějších postupů zadávání veřejných zakázek, sestavování rozpočtu a předkládání zpráv, řešení nedostatků v účetním softwaru a instalace centrálního potvrzování výdajů).

Uskutečnění této snahy o centralizaci bude velmi náročný úkol, jenž si vyžádá řádné plnění prováděcího plánu ze strany evropských škol.

3.2Zlepšení finančního a rozpočtového řízení a systému vnitřní kontroly

Kromě centralizace hlavních úloh ve správě evropských škol si restrukturalizace systému vnitřní kontroly vyžaduje, aby školy věnovaly větší pozornost těmto oblastem:

3.2.1Platební systém 

Jak je uvedeno v bodě 2, ÚIA a Účetní dvůr zjistily, že riziko podvodů spojených s nedostatky se dostatečně snížilo. Účetní dvůr však své doporučení ve zprávě o rozpočtovém roku 2016 pozměnil, neboť integrace účetního softwaru do elektronického platebního systému znamená další nevyřešené nedostatky ve vnitřní kontrole. I když se tedy riziko podvodů dostatečně snížilo, je třeba zvýšit úsilí ke snížení zbývajících rizik.

Komise podpořila centralizaci provádění plateb, o níž v září 2017 v rámci prováděcího plánu nové finanční správy na období 2017–2019 rozhodla Nejvyšší rada.

3.2.2Oddělení funkcí a postupy schvalování finančních transakcí

Úlohu schvalující osoby a účetní(ho) je třeba oddělit. To se na jedné straně odrazí ve funkci pověřené schvalující osoby, kterou bude plnit ředitel(ka) školy, je(n)ž dostane pověření přímo od generálního tajemníka. Na druhé straně bude v každé škole a v ústřední kanceláři existovat účetní korespondent, který bude odpovědný za každodenní správu účtů a uplatňování pravidel stanovených účetní(m) v ústřední kanceláři. Kromě toho bude u všech transakcí uplatňována zásada čtyř očí.

Nedávno byl revidován služební řád vyslaných zaměstnanců 13 , aby lépe odrážel význam i rizika spojená s úlohou kvestorů/administrátorů v rámci stávajícího řízení evropských škol. Nový řád, který vstoupil v platnost dne 1. 1. 2018, obsahuje zejména ustanovení o mobilitě vyslaných kvestorů, lepším vymezení úkolů a o platových stupnicích.

Úřad generálního tajemníka evropských škol by měl znovu definovat přesný popis budoucích úkolů, které mají být svěřeny kvestorům, aby byla zajištěna transparentnost a soudržnost.

3.2.3Prostředí vnitřní kontroly

Komise má za to, že systémy vnitřní kontroly je třeba dále posílit. Podporuje proto akční plány, které za tímto účelem přijala v rámci nového finančního nařízení i v rámci zmírňujících opatření k realizaci doporučení auditora Nejvyšší rada. Tento plán se mimo jiné zaměřuje na aktualizaci standardů vnitřní kontroly, rozvoj posuzování rizik a také metodiky kontrol ex post, které zahrnují všechny typy transakcí.

Tato opatření zlepšují spolehlivost informací poskytovaných školami a upozorňují na existující i možné problémy.

3.3    Přerozdělení prostředků na realizaci centralizace

V souvislosti s revizí finančního nařízení, které bylo přijato v září 2017, byla v rozpočtu na rok 2017 a 2018 vytvořena požadovaná místa k řízení centralizačního procesu.

Komise požádala, aby v rámci tvorby návrhu rozpočtu na rok 2019 došlo k novému jednání o otázce přeobsazování zaměstnanců. Komise je toho názoru, že evropské školy by měly vypracovat víceleté plány týkající se lidských zdrojů, které by usnadnily přeobsazování zaměstnanců podle potřeb a priorit. Vyvážené řešení by mělo vzít v úvahu na jedné straně potřebu posílit řádné řízení a systémy vnitřní kontroly ve školách a na druhé straně potřebu vytvořit požadované centralizované struktury na podporu ústředních funkcí.

3.4    Spravedlivý a spolehlivý systém sdílení nákladů

Počet vyslaných učitelů, kteří jsou tradičně páteří systému evropských škol, klesá, což jde ruku v ruce se snižováním příspěvků členských států na platy této kategorie zaměstnanců. Současně rychle roste počet žáků.

Úloha členských států je proto ve vysílání učitelů obzvláště zásadní, zejména u angličtiny, francouzštiny a němčiny. Snížení počtu vyslaných učitelů u těchto jazyků má na evropské školy dvojí dopad. Na jedné straně to školy nutí k náboru místních učitelů, což má negativní rozpočtové důsledky na vyrovnávací příspěvek EU pro systém evropských škol, jelikož platy místních učitelů jsou kryty z rozpočtu EU, zatímco základem systému evropských škol je podle úmluvy vysílání učitelů členskými státy 14 . Na druhé straně může snížení počtu vyslaných učitelů vést k tomu, že stále větší počet kurzů budou vyučovat nerodilí mluvčí, pokud bude nábor rodilých mluvčích obtížnější.

Jelikož má vyrovnaný systém sdílení nákladů zásadní význam pro finanční udržitelnost systému evropských škol, Komise doporučuje, aby byla zahájena jednání o revizi stávajícího systému s cílem vypracovat schůdné řešení od školního roku 2020/2021. Vysílání či přidělování učitelů ze strany členských států by mělo v revidovaném mechanismu sdílení nákladů i nadále zůstat páteří systému evropských škol. Měly by se také řádně zohlednit skutečné potřeby škol a možné důsledky brexitu a spravedlivé sdílení nákladů členskými státy.

Komise se dále domnívá, že model sdílení nákladů by měly řádně provádět i ostatní orgány, instituce a jiné subjekty EU, které jsou plně nebo částečně financovány mimo rozpočet EU a jejichž zaměstnanci mají své děti zapsané v evropské škole. Komise proto v této souvislosti uzavřela dohody o přiznání příspěvku se skupinou EIB a Evropským mechanismem stability (ESM) 15 , jakož i s EUIPO (bývalý Úřad pro harmonizaci OHIM) 16 a dalšími agenturami a subjekty (Jednotným výborem pro řešení krizí a různými společnými podniky), aby se mohly postarat o náklady na vzdělávání dětí svých zaměstnanců. Kromě toho byla ke konci roku 2017 uzavřena na základě článku 28 úmluvy dohoda o účasti mezi evropskými školami a Evropskou centrální bankou. Navíc probíhají jednání s některými dalšími agenturami, jejichž cílem se zajistit finanční příspěvek těchto agentur do rozpočtu evropských škol.

4Závěr

Evropské školy zahájily dlouhodobou strukturální reformu své správní a finanční struktury. Podařilo se odstranit slabé místo ve vnitřní kontrole platebních systémů evropských škol, které umožnilo provést podvod, kvůli němuž Komise vznesla výhradu z důvodu ochrany dobré pověsti. Zahájení reformy rovněž vedlo k posílení stávající struktury vnitřní kontroly a přezkumu finančního nařízení, což evropským školám umožní reformovat správní strukturu ve větší míře.

Jak bylo uvedeno výše, ke zlepšení systému vnitřní kontroly a řízení správy jsou nezbytné další kroky. Reforma správní struktury vyžaduje pevné odhodlání ze strany evropských škol a řádné provádění vhodného plánování. Komise bude i nadále všude tam, kde je to možné, poskytovat potřebnou podporu.

Zásadní význam pro budoucí udržitelnost celého systému má spravedlivý a spolehlivý systému sdílení nákladů mezi rozpočtem EU, členskými státy a orgány, institucemi a jinými subjekty, které systém evropských škol využívají.

Komise se domnívá, že hlavní nedostatky a problémy, s nimiž se evropské školy potýkají, lze řešit ve stávajícím rámci, který evropské školy určily, a to při plném zapojení členských států. Komise za tím účelem i nadále zajistí, aby bylo její stanovisko v systému dohledu nad evropskými školami (tzn. ve společném pedagogickém výboru, rozpočtovém výboru a v Nejvyšší radě) zohledněno.

(1)

Úř. věst. L 212, 17.8.1994, s. 3.

(2)

Alicante, Brusel I (Uccle + Berkendael), Brusel II (Woluwé), Brusel III (Ixelles), Brusel IV (Laeken), Frankfurt nad Mohanem, Mol, Bergen, Karlsruhe, Mnichov, Varese, Lucemburk I a Lucemburk II v šesti zemích (Belgie, Nizozemsko, Německo, Itálie, Španělsko a Lucembursko) s celkovým počtem přibližně 27 000 zapsaných žáků v roce 2017.

(3)

Rovněž Evropský patentový úřad (za evropskou školu v Mnichově), Evropská investiční banka / Evropský investiční fond (za evropskou školu v Lucemburku od roku 2016), EUIPO (za evropskou školu v Alicante od roku 2017) a ECB (za evropskou školu ve Frankfurtu od roku 2017), které mají právo hlasovat pouze o otázkách vztahujících se k evropské škole v jejich působnosti.

(4)

Výdaje na budovy úřadu generálního tajemníka evropských škol, úklid, údržbu, informační a vzdělávací podporu školám.

(5)

Žáci poslední kategorie I jsou děti zaměstnanců evropských institucí a orgánů, kteří školné neplatí.

(6)

A8-0150/2017.

(7)

Doporučení 2015/PAR/0371.

(8)

Nejvyšší rada přijala nové finanční nařízení dne 5.9.2017. Ref. č.: 2017-12-D-21-en-1 https://www.eursc.eu/BasicTexts/2017-12-D-21-en-1.pdf .

(9)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie

(Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

(10)

Opatření navazující na neprovedená doporučení ÚIA z auditu ÚIA o řízení pokladen a příjmů evropských škol.

(11)

Zpráva o ověření roční účetní závěrky evropských škol za rozpočtový rok 2016 https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=42117

(12)

2011/2036(INI) ze dne 27.9.2011.

(13)

Nejvyšší rada přijala soubor změn služebního řádu vyslaných zaměstnanců dne 8.6.2017. Ref. 2017-04-D-8-en-1.

(14)

Čl. 3, odst. 2 a čl. 25, odst. 1 úmluvy.

(15)

Evropská investiční banka zastupující rovněž Evropský investiční fond a Evropský mechanismus stability, v prosinci 2015.

(16)

Úřad Evropské unie pro duševní vlastnictví, v červnu 2017.