Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení evropské funkce investiční stabilizace

[COM(2018) 387 final – 2018/0212 (COD)]

(2019/C 62/21)

Zpravodaj:	Philip VON BROCKDORFF
Spoluzpravodaj:	Michael SMYTH

Konzultace	Evropský parlament, 11. 6. 2018 Rada, 25. 6. 2018
Právní základ	čl. 175 odst. 3 a článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná specializovaná sekce	Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost
Přijato ve specializované sekci	3. 10. 2018
Přijato na plenárním zasedání	17. 10. 2018
Plenární zasedání č.	538
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	196/2/4

1.   Závěry a doporučení

1.1.

EHSV konstatuje, že na současné úrovni politické a společenské integrace je velký federální rozpočet v eurozóně nereálný. Navrhovaná evropská funkce investiční stabilizace (EISF) má nicméně za cíl lépe stabilizovat vnitrostátní fiskální politiky, pokud jde o asymetrické otřesy. EHSV to považuje za krok směřující k hlubší integraci eurozóny a případně i za pokus pobídnout členské státy mimo eurozónu, aby se připojily k jednotné měně.

1.2.

EHSV je si vědom toho, že EISF se liší od Evropského mechanismu stability, který vznikl jako zajišťovací fond během finanční krize. Tyto dva fondy je však potřeba jasně rozlišovat. EISF má mnohem omezenější působnost a EHSV má obavy ohledně objemu prostředků tohoto fondu v případě, že asymetrické otřesy zasáhnou dva nebo více členských států.

1.3.

Půjčky poskytnuté v rámci této funkce by do jisté míry podpořily veřejné investice v období asymetrických otřesů. EHSV upozorňuje na to, že je nepravděpodobné, že by byl účinek okamžitý. Hospodářské oživení bude nějakou dobu trvat a jakékoli pozitivní účinky se zřejmě projeví až ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.

1.4.

EHSV poukazuje na to, že pokud by jediným kritériem pro aktivaci podpory byla míra nezaměstnanosti, pak by to mohlo nepříznivě ovlivnit včasnost zásahu stabilizační funkce. EHSV proto navrhuje, aby byly využity další doplňující ukazatele, které obvykle předpovídají blížící se rozsáhlý otřes dříve než nezaměstnanost. Díky tomu bude možné aktivovat počáteční podporu ještě předtím, než se tento „rozsáhlý“ otřes plně promítne do ukazatele nezaměstnanosti.

1.5.

Vzhledem k tomu, že EISF není považována za „doplňkovou“ k ostatním finančním nástrojům, konkrétně k nástroji na podporu platební bilance a evropskému mechanismu finanční stabilizace (EFSM), se EHSV domnívá, že využívání EISF by vedlo ke snížení celkové kapacity výpůjček. Proto je povinností Evropské komise, aby průběžně vyrovnávala dlužné splátky ze strany dotčených členských států a podmíněné závazky.

1.6.

EHSV není proti tomu, aby Komise dohlížela na půjčky na veřejné investice, které budou v rámci EISF poskytnuty. Danému členskému státu by však měla být ponechána dostatečná volnost, aby mohl určit, o jaký druh investice půjde. Proto by podle EHSV měla být nastolena rovnováha mezi dohledem Komise na jedné straně a pravomocí dotčeného členského státu rozhodovat o veřejných výdajích na straně druhé.

1.7.

EHSV Komisi žádá, aby prozkoumala, jak by pojistný mechanismus pro zajištění makroekonomické stabilizace mohl být uplatňován v celé EU. EHSV se domnívá, že dobře promyšlený celounijní pojistný systém, který by sloužil jako automatický stabilizátor během makroekonomických otřesů, by byl účinnější než navrhovaná EISF. Pokud by mezitím EU zasáhla další finanční a hospodářská krize, pak by podle EHSV měl být přijat koordinovaný přístup, aby mohly být využity veškeré relevantní finanční nástroje včetně EISF.

2.   Souvislosti

2.1.

Evropská komise navrhuje pro nadcházející víceletý finanční rámec evropskou funkci investiční stabilizace (EISF), jejímž obecným cílem je posílit hospodářskou a měnovou unii zakotvením eurozóny do dlouhodobého rozpočtu Unie. EISF by měla podobu půjček „back-to-back“ ve výši až 30 miliard EUR, jež by byly garantovány rozpočtem EU, a byly by poskytovány také subvence úrokových sazeb na pokrytí nákladů na půjčku.

2.2.

Subvence by byly financovány z příspěvků členských států, jež by odpovídaly procentnímu podílu z měnových příjmů, který jejich národním centrálním bankám přiděluje ECB (princip známý jako „ražebné“), a byly by shromažďovány prostřednictvím fondu na podporu stabilizace. Byla by uzavřena mezivládní dohoda, která by stanovila metodu výpočtu finančních příspěvků jednotlivých členských států a pravidla ohledně jejich převodu.

2.3.

Výše půjčky, která by mohla být způsobilému členskému státu poskytnuta, by se určila pomocí vzorce založeného na řadě kritérií, mezi něž patří mimo jiné: i) maximální výše způsobilé veřejné investice, kterou EISF může podpořit, ii) nárůst míry nezaměstnanosti a iii) prahová hodnota definovaná jako čtvrtletní míra nezaměstnanosti členského státu, která je o více než 1 procentní bod vyšší ve srovnání s mírou nezaměstnanosti zjištěnou pro stejné čtvrtletí předchozího roku.

Komise je nicméně oprávněna navýšit půjčku z EISF až do maximální výše způsobilé veřejné investice, kterou EISF může podpořit, a to v případě mimořádné závažnosti rozsáhlého asymetrického otřesu, který příslušné členské státy zasáhne.

2.4.

Navrhované nařízení se opírá především o klíčové zásady solidarity na úrovni EU a odpovědnosti ze strany jednotlivých členských států. Odkaz na EISF se objevil v projevu předsedy Evropské komise o stavu Unie v roce 2017 (1), ve zprávě pěti předsedů z června 2015 (2), v diskusním dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie z května 2017 (3) a ve stanovisku Komise k dalšímu prohloubení hospodářské a měnové unie, jak bylo nastíněno v prosinci 2017 (4).

2.5.

Současně s EISF navrhuje Komise také program na podporu reforem, jehož cílem by bylo poskytovat v případě potřeby podporu na provádění hospodářských reforem ve všech členských státech. Program na podporu reforem by se skládal ze tří složek: z reformně orientovaného mechanismu, technické podpory a nástroje konvergence určeného na pomoc členským státům mimo eurozónu ke vstupu do eurozóny. K tomuto návrhu vydá EHSV samostatné stanovisko.

2.6.

EISF má dva hlavní cíle: i) pomoci stabilizovat veřejné investice v době asymetrických otřesů způsobených změnou hospodářských podmínek, které mohou členské státy postihnout různým způsobem. Jak ukázala finanční krize, zachovat stabilitu veřejných investic v době krize je obrovskou výzvou pro země, které sdílejí společnou měnu, jako jsou například země eurozóny; a ii) podporovat hospodářské oživení v době hospodářských otřesů v eurozóně a v případě členských států, které se účastní Evropského mechanismu směnných kurzů (ERM II) a nemohou již využívat svou měnovou politiku jako nástroj pro přizpůsobování se hospodářským otřesům.

2.7.

Je třeba připomenout, že současný rámec hospodářské politiky eurozóny ještě stále nebyl dokončen. Ačkoli je měnová politika centralizovaná, vnitrostátní fiskální politiky jsou nadále decentralizované, a tato dichotomie může členskému státu zasaženému asymetrickým otřesem způsobit značné problémy, jak ukázalo období po finanční krizi.

2.8.

Účelem EISF je tedy doplňovat automatické stabilizátory jednotlivých států, pokud by tyto stabilizátory – určené k vyrovnání výkyvů v hospodářské činnosti jednotlivých členských států a automaticky spouštěné bez přímého vládního opatření – byly shledány jako neúčinné. Teoreticky by EISF mohla zmírňovat dopad především vnitrostátních hospodářských otřesů na ekonomiku, a tím přispívat k jejímu oživení. EISF by rovněž mohla pomoci snižovat riziko přenesení účinků na další členské státy.

2.9.

V případě krize mohou členské státy ztratit přístup na finanční trhy. V takovém případě zahrnuje dostupný soubor nástrojů pro zasažený členský stát Evropský mechanismus stability (ESM) nebo program platební bilance. V současné době však není k dispozici žádný mechanismus na podporu členského státu, který byl zasažen asymetrickým otřesem, aniž by musel nutně ztratit přístup na kapitálové trhy. Cílem EISF je proto odstranit tento nedostatek tím, že bude dotčenému členskému státu poskytnuta půjčka.

2.10.

V zájmu větší účinnosti navrhovaného mechanismu navrhuje Evropská komise měření asymetrických otřesů pomocí „dvojí podmínky pro aktivaci týkající se nezaměstnanosti“. Ta vstoupí v platnost, když míra nezaměstnanosti členského státu přesáhne rámec toho, co lze považovat za „normální“, a bude považována za relevantní ukazatel dopadu velkého asymetrického otřesu v konkrétním členském státě.

2.11.

Při poskytování půjček členským státům zasaženým hospodářskými otřesy tento mechanismus předpokládá, že makroekonomické a fiskální politiky byly uplatňovány v souladu s Paktem o stabilitě a růstu, který je souborem pravidel, jež mají zajistit, aby země v Evropské unii usilovaly o zdravý stav veřejných financí a koordinovaly své fiskální politiky, jakož i s postupem při makroekonomické nerovnováze. Cílem tohoto postupu je identifikace, prevence a řešení vzniku potenciálně škodlivé makroekonomické nerovnováhy, která by mohla nepříznivě ovlivnit hospodářskou stabilitu v konkrétním členském státě, eurozóně nebo EU jako celku.

2.12.

Postupem času může být EISF doplněna (prostřednictvím fondu na podporu stabilizace) dalšími finančními prostředky mimo rozpočet EU, které by mohly pocházet z těchto zdrojů: z Evropského mechanismu stability (budoucího Evropského měnového fondu) a dobrovolného pojistného systému, který budou muset členské státy zavést.

3.   Obecné připomínky

3.1.

EHSV konstatuje, že na současné úrovni politické a společenské integrace je velký federální rozpočet v eurozóně nereálný. EHSV vždy podporoval Komisi v jejím úsilí o další rozvíjení a dokončení hospodářské a měnové unie (HMU) (5). Výbor současně mnohokrát zdůraznil své znepokojení nad tím, že členské státy nadále neprojevují dostatečnou politickou angažovanost, která má pro dokončení HMU zásadní význam (6). Návrhy týkající se EISF to zjevně zohledňují a představují tudíž jakési prozatímní řešení. Dichotomie mezi centralizovanou měnovou politikou a vnitrostátními fiskálními politikami tedy bude nadále trvat. Kladným aspektem návrhu je to, že EISF má lépe stabilizovat vnitrostátní fiskální politiky, pokud jde o asymetrické otřesy, a zároveň zajistit dlouhodobou udržitelnost. V tomto ohledu považuje EHSV tento návrh za krok směřující k poněkud hlubší integraci eurozóny a případně i za pokus pobídnout členské státy mimo eurozónu, aby se připojily k jednotné měně.

3.2.

Navrhovaný mechanismus předpokládá dodržování Paktu o stabilitě a růstu, což zahrnuje řádné sestavování rozpočtu a náležitou makroekonomickou politiku. Podle EHSV se jedná o pokus o spojení fiskální a měnové konvergence tím, že se zajistí, aby členské státy dodržovaly kritéria způsobilosti, což zahrnuje řádné sestavování rozpočtu a náležitou makroekonomickou politiku. To rovněž znamená, že EISF bude k dispozici pouze pro členské státy, které splňují požadavky Paktu o stabilitě a růstu, tedy pro členské státy, které již podstoupily strukturální reformy a rozpočtové korekce. Tato podmínka by mohla sloužit jako motivace pro členské státy, aby plně dodržovaly Pakt o stabilitě a růstu, a rozptýlit obavy ohledně schvalování výdajů členských států, kde strukturální reformy a rozpočtové korekce právě probíhají.

3.3.

EISF nebude mít tedy za následek žádné „trvalé převody“ mezi členskými státy eurozóny a vlády budou způsobilé čerpat podporu, pouze pokud ve dvou předcházejících letech dodržely základní rozpočtová pravidla EU. EHSV však konstatuje, že EISF je určena pouze pro členské státy s řádnými rozpočtovými a makroekonomickými politikami a jakákoli půjčka by byla poskytnuta za mimořádných okolností a za předpokladu, že se asymetrické otřesy projeví ve formě abnormálně vysoké míry nezaměstnanosti. Ačkoli však EHSV uznává význam tržní a fiskální disciplíny, souhlasí s cílem funkce stabilizace a uznává, že se jedná o první krok směrem k rozvinutější funkci stabilizace.

3.4.

EHSV je si vědom toho, že Komise nemohla poskytnout definitivní seznam asymetrických otřesů, který by mohl mimo jiné zahrnovat krizi likvidity. EHSV je toho názoru, že přiměřenou reakcí na krizi likvidity je program přímých měnových transakcí Evropské centrální banky, podmíněný účastí členského státu v programu Evropského mechanismu stability, a nikoli EISF. EHSV uznává, že vyčerpávající seznam asymetrických otřesů by nebyl vhodný, a je potěšen tím, že Komise provedla makroekonomické simulace na základě dat z minulosti, pokud jde o účinnost funkce stabilizace jakožto mechanismu pro předcházení krizím.

3.5.

EHSV je si vědom toho, že EISF se liší od Evropského mechanismu stability, který vznikl jako zajišťovací fond během finanční krize. Evropský mechanismus stability je striktněji spojen se záchranným programem, který stanoví přísnější podmínky, má úvěrovou kapacitu 500 miliard EUR a mohou jej využívat členské státy, které už si nemohou půjčovat na kapitálových trzích.

3.6.

Tyto dva fondy je tedy potřeba jasně rozlišovat. EISF má mnohem omezenější působnost, a přestože je určena pro členské státy všech velikostí, EHSV je toho názoru, že navrhovaný fond ve výši 30 miliard EUR by byl vhodnější spíše pro menší členské státy v eurozóně a členské státy mimo eurozónu. EHSV tudíž vyjadřuje obavy ohledně objemu prostředků tohoto fondu v případě, že asymetrické otřesy zasáhnou dva nebo více členských států. Navrhovanou EISF proto nelze považovat za definitivní řešení pro členské státy, které čelí jednorázovým problémům, jako je ekologická katastrofa, energetická krize nebo lokální bankovní krize.

4.   Konkrétní připomínky

4.1.

EHSV uznává, že při použití vzorce pro stanovení výše půjčky pro způsobilé členské státy (členské státy eurozóny a země, které se chtějí účastnit Evropského mechanismu směnných kurzů) by půjčky do jisté míry podpořily veřejné investice (za předpokladu, že se jedná o kvalitní investice) v období asymetrických otřesů, ale je nepravděpodobné, že by byl účinek okamžitý. Hospodářské oživení bude nějakou dobu trvat a jakékoli pozitivní účinky se zřejmě projeví až ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. Tento návrh proto musí být realističtější, pokud jde o zamýšlené cíle a možné výsledky EISF.

4.2.

EHSV poukazuje na to, že pokud by jediným kritériem pro aktivaci podpory byla míra nezaměstnanosti, pak by to mohlo nepříznivě ovlivnit včasnost zásahu stabilizační funkce. Bylo by rovněž vhodné zvážit využití dalších doplňujících ukazatelů, které obvykle předpovídají blížící se rozsáhlý otřes dříve než nezaměstnanost. Díky tomu bude možné aktivovat počáteční podporu ještě předtím, než se tento „rozsáhlý“ otřes plně promítne do ukazatele nezaměstnanosti. V okamžiku, kdy dojde k výraznému zvýšení míry nezaměstnanosti, již může být daná ekonomika poškozena, co se týče její výrobní kapacity. Ekonomika, v níž nastal prudký pokles vývozu zboží a služeb, například nemusí současně vykazovat nárůst nezaměstnanosti.

4.3.

Proto by bylo užitečné mít k dispozici nástroj, který bude možné aktivovat ještě předtím, než se příslušné symptomy plně projeví na trhu práce. Jinak řečeno je nutné doplnit kritérium týkající se míry nezaměstnanosti souborem ukazatelů včasného varování – mohlo by jít například o změny ve vývozu zboží a služeb, změny ve stavu zásob a další důležité ukazatele, které jasně upozorňují na hospodářský otřes. Navrhovaná stabilizační funkce by tak mohla zasahovat mnohem dříve a účinněji.

4.4.

Kromě toho by v případě, že by k podpoře byly způsobilé pouze členské státy, u nichž byla překročena průměrná míra nezaměstnanosti za období 15 let, mohly být znevýhodněny země, kterým se podařilo snížit strukturální nezaměstnanost. Bylo by vhodnější stanovit kratší období, například pětileté.

4.5.

EHSV konstatuje, že v navrhované podobě by EISF umožňovala půjčovat si peníze na kapitálových trzích a poskytovat půjčky členským státům se subvencovaným úrokem na pokrytí nákladů na půjčku. Jak již bylo uvedeno, tyto subvence by byly financovány na základě takzvaného „ražebného“ a shromažďovány prostřednictvím vnitrostátních příspěvků do fondu na podporu stabilizace. EHSV je toho názoru, že členské státy musí v prvé řadě prokázat svou politickou a finanční angažovanost.

4.6.

Vzhledem k tomu, že EISF není považována za „doplňkovou“ ke stávajícím nástrojům, by celková výše půjček dostupných v rámci nástroje na podporu platební bilance, evropského mechanismu finanční stabilizace (EFSM) a samotné EISF mohla být omezena „jednotným“ limitem. Přinejmenším teoreticky by nový nástroj, jako je tento, mohl účinně snížit úvěrovou kapacitu EFSM o 30 miliard EUR, které jsou navrhovány pro EISF. Proto je povinností Komise, aby průběžně vyrovnávala dlužné splátky ze strany dotčených členských států a podmíněné závazky.

4.7.

Podle EHSV vykazují EISF a EFSM co do rozsahu působnosti určité podobnosti. Účelem obou fondů je poskytovat finanční podporu členským státům. EHSV to nicméně chápe tak, že i když mají EISF a EFSM odlišné podmínky způsobilosti, podmínky EFSM by i nadále platily, což by do jisté míry omezilo účinnost EISF.

4.8.

EHSV odkazuje na subvenci úroků, kterou by dotčený členský stát mohl využívat. V případě krize by za jinak shodných okolností mohla tato subvence úrokových sazeb způsobit případné zvýšení nákladů na platby úroků kvůli rizikům, jež představuje členský stát, který čelí krizi. To by poté mělo negativní dopad na veřejné finance dotčeného členského státu. Účinnost kvalitních veřejných investic, a tím pádem i účinnost samotné EISF, má tudíž rozhodující význam pro snížení veškerých tržních rizik, která mají vliv na dotčený členský stát a jeho náklady na získávání půjček ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.

4.9.

EHSV poukazuje na dohled na veřejné investice ze strany Komise, který by se podle návrhu na dotčený členský stát vztahoval. EHSV není v zásadě proti tomu, ale je toho názoru, že danému členskému státu by měla být ponechána dostatečná volnost, aby mohl určit, o jaký druh investice půjde. Proto by podle něj měla být nastolena rovnováha mezi dohledem Komise na jedné straně a pravomocí dotčeného členského státu rozhodovat o veřejných výdajích na straně druhé. Mimoto se EHSV domnívá, že veřejné investice by měly být pokládány rovněž za nástroj solidarity.

4.10.

Dále pak EHSV konstatuje, že návrh Komise umožňuje budoucí zdokonalení tohoto systému spočívající v případném zavedení pojistného mechanismu pro zajištění makroekonomické stabilizace. Podle EHSV se tím připouští limitovanost samotné EISF a to, že návrhy v jejich současné podobě bude nakonec třeba doplnit o plnohodnotnou funkci stabilizace, jako je celounijní pojistný systém, který bude sloužit jako automatický stabilizátor během makroekonomických otřesů. Pokud by mezitím EU zasáhla další finanční a hospodářská krize, pak by podle EHSV měl být přijat koordinovaný přístup, aby mohly být využity veškeré relevantní finanční nástroje včetně EISF.

---

(1)  Prohlášení o záměru adresované předsedovi Evropského parlamentu Antoniovi Tajanimu a premiérovi Estonska Jürimu Ratasovi, Jean-Claude Juncker, projev o stavu Unie, 13. září 2017.

(2)  Zpráva pěti předsedů „Dokončení evropské hospodářské a měnové unie“, 22. června 2015.

(3)  COM(2017) 291 final.

(4)  COM(2017) 821 final.

(5)  Viz například stanovisko EHSV k tématu Hospodářská politika eurozóny, Úř. věst. C 173, 31.5.2017, s. 33, a stanovisko EHSV k tématu Prohloubení hospodářské a měnové unie do roku 2025, Úř. věst. C 81, 2.3.2018, s. 124.

(6)  Viz například stanovisko EHSV k tématu Balíček předpisů o hospodářské a měnové unii, Úř. věst. C 262, 25.7.2018, s. 28.