EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 11.10.2017

COM(2017) 591 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o jednotném mechanismu dohledu zřízeném podle nařízení (EU) č. 1024/2013

{SWD(2017) 336 final}

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o jednotném mechanismu dohledu zřízeném podle nařízení (EU) č. 1024/2013

I. Úvod

Předseda Juncker 13. září 2017 ve svém projevu o stavu Unie 1 zdůraznil, že má-li bankovní unie plně rozvinout svůj potenciál jakožto součást silné hospodářské a měnové unie, je nutné ji dotvořit. Společně s unií kapitálových trhů bude kompletní bankovní unie v EU podporovat stabilní a integrovaný finanční systém. Zvýší odolnost hospodářské a měnové unie vůči negativním otřesům, neboť výrazně usnadní přeshraniční soukromé sdílení rizik a zároveň omezí potřebu veřejného sdílení rizik.

Finanční a dluhová krize, které EU zažila v poslední dekádě, ukázaly, že nekompletní hospodářský a finanční rámec EU nepostačuje k tomu, aby se předešlo neudržitelným politikám v letech rozmachu, ani k tomu, aby bylo možné efektivně vstřebat negativní otřesy během následné fáze makroekonomické korekce. Krize konkrétně odhalily „smrtící smyčku“ v podobě nežádoucích vazeb mezi vnitrostátními bankovními sektory a státy. Bankovní unie byla vytvořena s cílem tyto vazby zpřetrhat a zabránit tomu, aby byly vnitrostátní rozpočty používány k záchraně bank v problémech.

Pro tyto účely a na základě jednotného souboru pravidel předpokládal harmonogram Komise tři pilíře bankovní unie: jednotný mechanismus dohledu, jednotný mechanismus pro řešení krizí a společný systém pojištění vkladů.

V souladu se závěry Evropské rady ze dne 19. října 2012 byl vytvořen jednotný mechanismus dohledu za účelem zajištění dohledu nejvyšší kvality, soudržného a efektivního provádění politiky Unie týkající se obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi a důsledného uplatňování jednotného souboru pravidel. Jednotný mechanismus dohledu byl koncipován jako systém složený z vnitrostátních příslušných orgánů v zúčastněných členských státech (v členských státech, které jsou součástí eurozóny, a ve veškerých dalších členských státech, které navázaly úzkou spolupráci s jednotným mechanismem dohledu) a Evropské centrální banky (dále jen „ECB“). Za tímto účelem byly prostřednictvím nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 (dále jen „nařízení o jednotném mechanismu dohledu“) svěřeny ECB zvláštní úkoly, pokud jde o obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi.

Tato zpráva vyhodnocuje zřízení a fungování jednotného mechanismu dohledu, aby se zjistila jeho účinnost jakožto prvního pilíře bankovní unie. Je součástí širšího hodnocení pokroku dosaženého v souvislosti s bankovní unií, jak je stanoveno ve sdělení Komise o dotvoření bankovní unie. Tato zpráva také představuje první přezkum Komise týkající se uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu podle článku 32 uvedeného nařízení.

Nařízení o jednotném mechanismu dohledu vyžaduje, aby Komise provedla rozsáhlý přezkum celkového uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu s důrazem na zmapování potenciálního dopadu na hladké fungování vnitřního trhu. Tato zpráva stručně analyzuje ústřední aspekty nařízení o jednotném mechanismu dohledu a jeho uplatňování a uvádí hlavní zjištění. Více informací o probíraných tématech poskytuje doprovodný pracovní dokument Komise. S ohledem na počáteční fázi jednotného mechanismu dohledu nemohly být všechny aspekty uvedené v přezkumném mandátu Komise zakotveném v článku 32 nařízení o jednotném mechanismu dohledu posouzeny stejně podrobně. Vzhledem k rozsahu přezkumného mandátu stanoveného v nařízení o jednotném mechanismu dohledu se tato zpráva zaměřuje na legislativní, institucionální a procedurální rámec jednotného mechanismu dohledu. Komise vítá další aktuálně probíhající hodnocení, jako například průběžný hodnoticí program finančního sektoru prováděný Mezinárodním měnovým fondem, kontroly konvergence prováděné Evropským orgánem pro bankovnictví a různé přezkumy prováděné Evropským účetním dvorem, které tuto zprávu doplňují a které přispějí k celkovému zhodnocení jednotného mechanismu dohledu zahrnujícímu různé aspekty a perspektivy.

Na základě analýzy dokumentů a rozhovorů s příslušnými zúčastněnými stranami hodnotí Komise uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu a první roky fungování ECB coby orgánu dohledu celkově pozitivně. První pilíř bankovní unie je nyní plně zaveden a funkční, s jasnými přínosy z hlediska rovných podmínek a důvěry, jež vyplývá z integrovaného dohledu nad úvěrovými institucemi.

V některých oblastech existuje prostor pro další zlepšení toho, jak rámec dohledu funguje. Za účelem řešení některých zjištěných potíží zpráva poskytuje výklad regulačního rámce, odkazuje na probíhající diskuse o změnách příslušných právních předpisů Unie nebo navrhuje, jak by ECB mohla tyto skutečnosti ve své činnosti zohlednit. Změny nařízení o jednotném mechanismu dohledu není podle Komise v tuto chvíli nutné navrhovat.

Tato zpráva uznává, že pilíř dohledu bankovní unie byl úspěšně zaveden, je plně funkční a je jasným přínosem pro finanční stabilitu a integraci trhu. Jedná se o důležitý předpoklad pro dokončení bankovní unie před závěrem roku 2019, jak je vytyčeno ve sdělení Komise o dotvoření bankovní unie, přijatém v tentýž čas jako tato zpráva, v souladu s výzvami, které byly formulovány ve zprávě pěti předsedů z roku 2015 2 a v diskusním dokumentu o prohloubení hospodářské a měnové unie (HMU) (dále jen „diskusní dokument o HMU“).

II. Posouzení otázky uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu

Tento přezkum se zaměřuje na nejdůležitější aspekty fungování jednotného mechanismu dohledu nad bankami. Analýza je strukturována podle pěti obsáhlých oblastí, které pokrývají klíčová témata uvedená v přezkumném mandátu stanoveném v nařízení o jednotném mechanismu dohledu a kterými jsou:

·správa jednotného mechanismu dohledu,

·hlavní nástroje vyvinuté ECB k plnění úkolů v oblasti dohledu,

·plnění úkolů v oblasti dohledu ze strany ECB,

·interakce s příslušnými orgány EU a mezinárodními organizacemi a

·nákladová efektivnost jednotného mechanismu dohledu.

Těmito pěti oblastmi se promítá řada zastřešujících otázek, které jsou zohledňovány v celém textu zprávy, aby byl nabídnut celkový pohled na fungování jednotného mechanismu dohledu. Jedná se zejména o:

·životaschopnost struktury jednotného mechanismu dohledu a účinnost ochranných opatření zakotvených v nařízení o jednotném mechanismu dohledu,

·rovnováhu mezi úkoly a povinnostmi svěřenými jednotlivým stranám v rámci jednotného mechanismu dohledu,

·dopad jednotného mechanismu dohledu na vnitřní trh a

·přiměřenost nástrojů a pravomocí, které má ECB k dispozici k plnění svých úkolů.

Několik aspektů obsažených v mandátu uděleném Komisi článkem 32 nařízení o jednotném mechanismu dohledu nemohlo být podrobně posouzeno, neboť v této fázi nebyly k dispozici dostatečné informace pro vyvození podstatných závěrů. Protože například nebyly uzavřeny žádné dohody o úzké spolupráci s členskými státy mimo eurozónu, není možné posoudit dopad souvisejících článků. Ve vztahu k potenciálnímu dopadu na vnitrostátní bankovní systémy lze sice zaznamenat některé počínající trendy, přesto je ale příliš brzy na to, aby je bylo možné připsat potenciálnímu dopadu jednotného mechanismu dohledu a určit další potenciální dopady na struktury vnitrostátních bankovních systémů. Další skutečností je, že mandát k posouzení fiskálních dopadů, které by mohla mít rozhodnutí v oblasti dohledu na zúčastněné členské státy, a dopadů vývoje souvisejícího s mechanismy financování k řešení problémů byl významně ovlivněn následným zřízením jednotného mechanismu pro řešení krizí, a příslušný přezkum by tedy bylo vhodnější provést až po přezkumu jednotného mechanismu pro řešení krizí.

A. Správa jednotného mechanismu dohledu

Aby dosáhl svých celkových cílů, jimiž je zajištění bezpečnosti a odolnosti bankovního systému EU, potřebuje jednotný mechanismus dohledu účinnou správu a účinné vnitřní postupy, patřičnou odpovědnost, spravedlivé řízení a opatření pro zajištění nezávislosti, jasné oddělení funkcí v oblasti měnové politiky a dohledu, jakož i účinné rozdělení odpovědností v jeho rámci mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány. Tento oddíl shrnuje zjištění Komise, pokud jde o správu jednotného mechanismu dohledu.

Odpovědnost, spravedlivé řízení a opatření pro zajištění nezávislosti

Komise posoudila odpovědnost ECB s ohledem na její politický, justiční a správní rozměr. Na základě analyzovaných informací přezkum dospěl k závěru, že opatření pro zajištění odpovědnosti vztahující se na ECB jsou celkově účinná.

Zejména jsou v praxi často používány různé postupy a procesy, které jsou zavedeny za účelem zajištění odpovědnosti vůči politickým orgánům, jako jsou Evropský parlament, Rada, Euroskupina a vnitrostátní parlamenty.

ECB je poměrně často adresáty svých rozhodnutí v oblasti dohledu žalována u Soudního dvora Evropské unie, což ukazuje, že opatření soudní odpovědnosti jsou v praxi využívána. Vzhledem k režimu odpovědnosti vztahujícímu se na ECB a mandátu Soudního dvora Evropské unie k přezkumu zákonnosti jejích rozhodnutí nabízí ECB širší možnosti soudního přezkumu než mnoho vnitrostátních příslušných orgánů.

Pokud jde o správní odpovědnost, ECB podléhá rozsáhlým doplňkovým kontrolám prováděným různými správními orgány v EU, zejména Komisí, Evropským účetním dvorem, Evropským orgánem pro bankovnictví (dále jen „EBA“) a evropským veřejným ochráncem práv. ECB prokázala, že přijímá doporučení vydaná v rámci těchto přezkumů vážně a často je promítá do úprav svých vlastních pravidel či jednání. ECB se dále aktivně podílí na činnostech dohledu, které provádí Mezinárodní měnový fond (dále jen „MMF“) v členských státech eurozóny a hraje klíčovou úlohu v probíhajícím akčním plánu finančních služeb EU/eurozóny. Tento přezkum se zabýval také efektivitou externího auditu, který se vztahuje na ECB, s ohledem na to, že na rozsah auditního mandátu Účetního dvora vůči ECB by mělo být nahlíženo v kontextu celkových opatření k zajištění odpovědnosti, která se vztahují na ECB v její dohledové funkci, a ve světle skutečnosti, že mandáty vnitrostátních kontrolních orgánů vůči vnitrostátním příslušným orgánům se značně liší. Současně je třeba zdůraznit, že v souladu se Smlouvou o fungování EU má ECB povinnost poskytnout Účetnímu dvoru veškerou dokumentaci nebo informace nezbytné pro to, aby Účetní dvůr mohl vykonat úkol odpovídající jeho právnímu mandátu. Bylo by dobré, kdyby ECB a Účetní dvůr uzavřely interinstitucionální dohodu, ve které by určily formy výměny informací tak, aby měl Účetní dvůr přístup k veškerým informacím nezbytným pro výkon svého auditního mandátu.

Konvergenční zprávy, které připravuje orgán EBA, se zdají být dalším účinným nástrojem přezkumu k zajištění dodržování jednotného souboru pravidel ze strany ECB. Naopak pravomoci orgánu EBA zasáhnout v případě porušení práva Unie, pokud jde o ECB, se podle neoficiálních údajů zdají být méně účinné, a to vzhledem k tomu, že rozhodovací postup orgánu EBA vyžaduje dvojí většinu vnitrostátních příslušných orgánů zúčastněných členských států a vnitrostátních příslušných orgánů nezúčastněných členských států, zatímco rozhodnutí ECB přijaté Radou dohledu a Radou guvernérů by podpořila již většina vnitrostátních příslušných orgánů zúčastněných členských států.

Z přezkumu rovněž vyplývá, že existují odpovídající opatření pro zajištění nezávislosti a nebyly zjištěny důkazy zpochybňující jejich efektivitu.

ECB zřídila mechanismy pro konzultace, spravedlivé řízení a interní opravné prostředky založené na podrobných rámcích. Je potěšující, že ECB rozvíjí kulturu konzultací nad rámec svých oficiálních povinností, a je vyzývána k tomu, aby konzultace využívala, kdykoli bude mít v úmyslu dále přispívat k harmonizaci pravidel a postupů. Zdá se, že pravidla spravedlivého řízení jsou založena na solidním rámci. Je považováno za důležité, aby ECB dosahovala rovnováhy při stanovování časových harmonogramů nebo při označování dokumentů za důvěrné, aby se předešlo nepřiměřeným omezením procesních práv stran, kterých se tato rozhodnutí týkají.

Dostupný mechanismus opravných prostředků proti rozhodnutím ECB (správní revizní komise) je dotčenými zúčastněnými stranami aktivně využíván a ECB tvrdí, že stanoviska této komise ovlivňují postupy dohledu ECB nad rámec jednotlivých případů, kterých se týkají. Tato zpráva nezjistila žádné důkazy nedostatků. Bylo by užitečné využít rozrůstající se judikatury správní revizní komise, a to zajištěním větší transparentnosti práce, kterou tato komise odvádí, například zveřejňováním shrnutí jejích rozhodnutí na internetových stránkách ECB a při náležitém dodržování pravidel důvěrnosti.

Rozhodování

Komise přezkoumala mechanismy správy, kterými se řídí rozhodování ECB v souvislosti s činnostmi dohledu.

Rozhodovacími orgány ECB jsou Rada guvernérů a Výkonná rada. Rada guvernérů také v konečném důsledku odpovídá za rozhodnutí přijatá v rámci jednotného mechanismu dohledu. Aby však byly zohledněny specifické úkoly tohoto mechanismu, byly na podporu Rady guvernérů při plnění úkolů, které nařízení o jednotném mechanismu dohledu ECB svěřuje, zřízeny zvláštní dohledové struktury (např. Rada dohledu) a postupy (např. postup, podle něhož se návrh rozhodnutí považuje za přijatý, nevznese-li Rada guvernérů námitky).

Vzhledem k vysokému počtu rozhodnutí a jejich rozmanité typologii se zdá, že zapojení Rady dohledu a Rady guvernérů do každého rozhodnutí je značnou zátěží, pokud jde o zdroje těchto dvou orgánů, a týká se všech vnitrostátních příslušných orgánů a národních centrálních bank. Mezi rozhodnutími v oblasti dohledu existují významné rozdíly co do složitosti, dopadu a významu pro dohlížené subjekty. Existují rozdíly mezi různými typy rozhodnutí (např. rozhodnutí v rámci procesu dohledu a hodnocení (SREP) ve srovnání se schvalováním nástrojů kmenového kapitálu tier 1 (CET1)) i v rámci stejné kategorie rozhodnutí (např. rozhodnutí o způsobilosti a bezúhonnosti v případě správní rady významné mateřské společnosti ve srovnání s rozhodnutím o způsobilosti a bezúhonnosti v případě vedení integrované dceřiné společnosti). Tyto odlišnosti nebyly v rozhodovacím procesu zohledňovány, což vedlo k nepřiměřenému využívání zdrojů ECB v případě rutinních rozhodnutí nebo rozhodnutí s nižším celkovým dopadem. Tato situace bránila rozhodovacím orgánům ECB v tom, aby se soustředily na důležité otázky dohledu, a často při přípravě formálního rozhodovacího procesu vyžadovala nepřiměřené úsilí a zdroje ze strany ECB i vnitrostátních příslušných orgánů 3 . Za účelem řešení těchto problémů zjednodušila ECB rozhodování pomocí šablon, písemných postupů a sdružování rozhodnutí a přijala rámec pro delegování určitých rutinních rozhodnutí nebo rozhodnutí s omezeným potenciálním dopadem 4 . Je třeba ještě ověřit, zda rámec pro delegování nastolí vhodnou rovnováhu mezi rozhodnutími, která jsou delegována, a těmi, která delegována nejsou, a zda nakonec povede k lepšímu využívání zdrojů.

Oddělení úkolů v oblasti dohledu od úkolů v oblasti měnové politiky

Aby se předešlo střetu zájmů mezi úkoly ECB v oblasti dohledu na jedné straně a úkoly v oblasti měnové politiky a všemi ostatními úkoly vykonávanými ECB na straně druhé vyžaduje nařízení o jednotném mechanismu dohledu oddělení úkolů v oblasti dohledu od úkolů v oblasti měnové politiky.

ECB toto oddělení provedla prostřednictvím souboru procesních pravidel zajišťujících organizační oddělení zaměstnanců, rozlišené schůze a rozhodovací postupy pro Radu guvernérů, rozlišené hierarchické vztahy, pravidla pro zajištění důvěrnosti a řešení střetů zájmů. Většina zaměstnanců, kteří plní úkoly dohledu, se nachází v organizačně oddělených útvarech, má jasné hierarchické vztahy s Radou dohledu a podléhá přísným pravidlům pro zajištění důvěrnosti. Některé služby, jako je právní služba, interní audit nebo lidské zdroje, jsou „sdílené“. Tato skutečnost nebrání zásadě oddělení, pokud tyto služby zajišťují pouze podpůrné funkce. Poskytují-li však tyto sdílené služby poradenství, které je klíčové pro politické rozhodování ECB, měla by být zvážena intenzivnější ochranná opatření.

Přípravné práce na makroobezřetnostních úkolech svěřených ECB nařízením o jednotném mechanismu dohledu provádí oddělení ECB odpovědné za finanční stabilitu, které se podílí jak na plnění úkolů v oblasti dohledu, tak na dalších úkolech ECB. Zvláštní postup určený pro přijímání makroobezřetnostních rozhodnutí založený na článku 5 nařízení o jednotném mechanismu dohledu současně dává Radě guvernérů významnější úlohu v průběhu rozhodovacího procesu, než jaká je úloha Rady guvernérů při přijímání rozhodnutí v oblasti dohledu mikroobezřetnostního. Rozhodnutí ECB využívat k zajišťování nových dohledových úkolů v souvislosti s makroobezřetnostními pravomocemi odborné znalosti a kapacitu svého existujícího oddělení je pochopitelné, ale je důležité, aby ECB zajistila náležité zapojení Rady dohledu do rozhodovacího procesu a aby se všechna rozhodnutí podle článku 5 nařízení o jednotném mechanismu dohledu zakládala na kompletním návrhu předloženém Radou dohledu.

Rozdělení úkolů a povinností mezi ECB a vnitrostátní příslušné orgány

Jednotný mechanismus dohledu se jako systém skládá z ECB, která je na centrální úrovni pověřena zajišťováním celkového fungování a účinnosti systému, a vnitrostátních příslušných orgánů jako decentralizované úrovně. Nařízení o jednotném mechanismu dohledu stanoví jasné rozdělení povinností. Vnitrostátní příslušné orgány pověřuje tím, aby pomáhaly ECB při všech jejích dohledových činnostech, a určuje je jako primární subjekty odpovědné za dohled nad méně významnými institucemi. ECB, za pomoci vnitrostátních příslušných orgánů, vykonává přímý dohled nad významnými institucemi, přijímá rozhodnutí týkající se společných postupů, dohlíží na soudržnost dohledu vnitrostátních příslušných orgánů nad méně významnými institucemi, dává vnitrostátním příslušným orgánům pokyny a může převzít přímý dohled nad méně významnými institucemi.

Zdá se, že toto rozdělení úkolů a povinností funguje v praxi dobře, přičemž ECB shromažďuje v neustálé interakci s vnitrostátními příslušnými orgány znalosti a know-how a vnitrostátní příslušné orgány své know-how prohlubují na základě intenzivnější interakce s jinými vnitrostátními příslušnými orgány a ECB. V této fázi jednotného mechanismu dohledu se zdá, že rozdělení rolí mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány je celkově vyvážené.

Ačkoli neexistují žádné důkazy o existenci konfliktů či narušujících záměrů ze strany ECB, některé vnitrostátní příslušné orgány mají určité obavy, co se týče úlohy ECB ve vztahu k méně významným institucím. Tyto vnitrostátní příslušné orgány požadují zajištění předvídatelnosti, pokud jde o rozsah, v jakém může ECB ovlivňovat dohled nad méně významnými institucemi nebo jej případně převzít. Dohled nad méně významnými institucemi je standardně svěřen vnitrostátním příslušným orgánům a právo ECB převzít dohled nad těmito institucemi může být uplatněno pouze tehdy, pokud existuje nezbytné a dostatečné odůvodnění pro odchýlení se od tohoto pravidla. Nicméně ustanovení nařízení o jednotném mechanismu dohledu, která udělují ECB povinnosti ve vztahu k méně významným institucím, by měla být vykládána tak, že poskytují ECB dostatečnou flexibilitu k zásahu tam, kde je to nezbytné pro plnění jejích úkolů 5 . Možnost poskytovat vnitrostátním příslušným orgánům pokyny a vodítka je klíčovým nástrojem ECB pro zajištění soudržného a účinného vykonávání obezřetnostního dohledu v celé bankovní unii. Stejně důležitá je i schopnost ECB převzít dohled nad méně významnou institucí tam, kde je to nezbytné pro zajištění důsledného uplatňování vysokých standardů dohledu. Flexibilita ECB v používání těchto nástrojů by neměla podléhat dalším omezením.

Některé otázky vyvstávají v souvislosti se zbylými pravomocemi vnitrostátních příslušných orgánů a způsobem, jakým mohou být použity k obcházení rozdělení povinností v rámci jednotného mechanismu dohledu. Poslední strukturální vývoj na trhu ukazuje na trend, kdy skupiny ze třetích zemí mají v Unii čím dál složitější struktury a působí prostřednictvím subjektů, jež unikají dohledu ECB. ECB by například neměla pravomoci nad investičními podniky nebo unijními pobočkami institucí, které mají sídlo ve třetích zemích, což může představovat mezeru v jejím celkovém mandátu a otevírá dveře regulační a dozorové arbitráži. Zvláštní obava vyvstává v souvislosti s největšími investičními podniky, jež poskytují klíčové velkoobchodní tržní a investiční bankovní služby po celé EU a jež mají „bankovní“ povahu. Tyto podniky proto vzhledem ke své velikosti a vzájemnému propojení představují jasné riziko pro finanční stabilitu. Z tohoto důvodu podléhají v zásadě stejným povinnostem jako úvěrové instituce. Jejich činnost však není nutně povolována a dozorována týmiž orgány, které povolují a dozorují činnost úvěrových institucí, což může vést k nerovným podmínkám při uplatňování směrnice a nařízení o kapitálových požadavcích. Dobrou příležitostí k řešení této záležitosti by mohly být probíhající přezkumy směrnice a nařízení o kapitálových požadavcích a obezřetnostního zacházení s investičními podniky.

Hodnocení Komise uznává specifičnost povinnosti ECB uplatňovat vnitrostátní právní předpisy, kterými se provádějí příslušné směrnice, a její schopnost odvodit z těchto vnitrostátních právních předpisů konkrétní pravomoci. Pro ošetření této bezprecedentní situace jsou nutné jasné zásady. Je proto třeba zdůraznit, že dohledové pravomoci ECB v rámci nařízení o jednotném mechanismu dohledu by měly být vykládány dostatečně široce tak, aby zahrnovaly pravomoci k výkonu dohledových funkcí ve vztahu k úvěrovým institucím podle směrnice a nařízení o kapitálových požadavcích, které uděluje orgánům členských států vnitrostátní právo. Protože však pravomoci ECB lze vykonávat pouze v mezích úkolů svěřených ECB, je třeba v jednotlivých případech zjistit, zda konkrétní pravomoc daná vnitrostátním právem spadá do náplně konkrétních úkolů přidělených ECB, či nikoli. Vzhledem k tomu, že takováto analýza jednotlivých případů je zdlouhavá a ne vždy předvídatelná, navrhuje se, aby budoucí příslušné právní předpisy EU jednoznačně objasňovaly dohledové pravomoci v přímo použitelných ustanoveních.

B. Nástroje dohledu

Za účelem plnění svých úkolů v oblasti dohledu a na základě pravomocí, které jí byly svěřeny nařízením o jednotném mechanismu dohledu, ECB vyvinula a uplatňuje řadu klíčových nástrojů dohledu. Tento oddíl shrnuje zjištění Komise o těchto nástrojích a jejich užitečnost pro výkon úkolů dohledu prováděných ECB.

Kategorizace dohlížených subjektů

K určení přesné úlohy ECB a vnitrostátních příslušných orgánů ve vztahu k jednotlivým dohlíženým subjektům musí ECB na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu stanovit, zda jsou subjekty významnými nebo méně významnými institucemi. Přestože výchozím bodem podle nařízení o jednotném mechanismu dohledu je klasifikace založená na kvantitativních kritériích, ECB bere rovněž v úvahu případné „zvláštní okolnosti“, které by odůvodňovaly odchylku od těchto kritérií. Třebaže se ECB od výchozího zařazení odchýlila pouze výjimečně, bylo by vhodné zavést více transparentnosti, pokud jde o důvody vedoucí k rozhodnutí o změně zařazení.

ECB také často využívá další dílčí klasifikace dohlížených subjektů pro různé účely, jako například pro určení rozsahu jejího zapojení, provádění každodenního dohledu, uplatňování proporcionality, zajištění vzájemného porovnávání, určení toho, jaké informace by měly být předávány vnitrostátními příslušnými orgány atd. Tyto klasifikace ECB slouží k tomu, aby zajistila rovné podmínky dohledu mezi srovnatelnými institucemi a účinnou organizaci svých činností. Vzájemné působení mezi různými klasifikacemi a jejich význam pro různé činnosti dohledu však nejsou vždy přímočaré. Proto se doporučuje, aby ECB zlepšila způsob, jakým informuje o metodikách, které jsou základem těchto klasifikací, a o důsledcích zařazení do různých kategorií z hlediska opatření v oblasti dohledu.

Společné týmy dohledu

Společné týmy dohledu reprezentují jednotný mechanismus dohledu jako systém; jsou nástrojem, jehož prostřednictvím ECB využívá odborných znalostí zaměstnanců vnitrostátních příslušných orgánů k plnění svých povinností v oblasti přímého dohledu vůči významným institucím. Jsou odpovědné za průběžný dohled nad významnými institucemi a jsou pověřeny prováděním úkolů uvedených v programu dohledových šetření, koordinací kontrol na místě a stykem s vnitrostátními příslušnými orgány.

Rámec pro společné týmy dohledu byl rozvíjen na základě průběžně získávaných praktických zkušeností a stále prochází úpravami. Problémy souvisejí s tím, že společné týmy dohledu představují skutečnou formu spolupráce v oblasti dohledu, která vyžaduje integraci zdrojů v rámci nového institucionálního uspořádání. Během prvních let fungování se společné týmy dohledu ukázaly jako funkční a důvěryhodné a odváděly většinu práce potřebné pro rozhodování v oblasti dohledu. ECB se výrazně snaží o to, aby se ze společných týmů dohledu stal klíčový nástroj pro harmonizovaný dohled v eurozóně. Objevily se však určité obavy v souvislosti s některými strukturálními aspekty rámce, které by v praxi mohly ovlivnit efektivitu těchto týmů. Jedná se například o nekoordinované hierarchické vztahy, jazykové problémy a nedostatek zaměstnanců. ECB je vyzývána k tomu, aby se včas těmito obavami zabývala, a zajistila tak efektivní fungování společných týmů dohledu.

Horizontální funkce

Jedním z cílů jednotného mechanismu dohledu je zajistit harmonizovaný dohled v bankovní unii. Za tímto účelem plní specializované generální ředitelství tzv. horizontální funkce, které definují dohledové politiky ECB, zajišťují konvergenci dohledových postupů mezi společnými týmy dohledu a koordinují provádění dalších základních specializovaných úkolů. Zřízení horizontálních funkcí je vnímáno kladně, jelikož je nezbytné pro zajištění souladu při uplatňování vysokých standardů dohledu na všechny banky v bankovní unii.

Aby své úkoly plnily účinně, musí horizontální funkce podporovat vyváženou spolupráci s vnitrostátními příslušnými orgány. Této rovnováhy se z velké části dosáhlo v oblasti rozvoje dohledové politiky, a to zejména vytvořením neformálních podpůrných struktur s poradní rolí (např. sítě odborníků). Využívání sítí pro vyžadování příspěvků vnitrostátních příslušných orgánů k různým politickým otázkám ze strany ECB by mělo být pozitivně vnímáno jako flexibilní nástroj spolupráce v rámci jednotného mechanismu dohledu. Není sice třeba všechny takové struktury formalizovat, avšak jasnější statut stabilních a vlivných sítí by mohl poskytovat lepší přehled o jejich mandátu, správě a hierarchických vztazích. Stávající struktury spolupráce je také třeba racionalizovat a je třeba určit oblasti, jež by z jejich výstupů mohly těžit nejvíce, aby se sítě zbytečně nerozrůstaly.

Některé vnitrostátní příslušné orgány spolupráci s horizontálními funkcemi kritizovaly, a to zejména kvůli způsobu, jakým horizontální práce ovlivňuje výstupy společných týmů dohledu. Aby se zvýšila transparentnost vůči vnitrostátním příslušným orgánům a předcházelo se komplikacím v procesu rozhodování, mohla by ECB zvážit systematičtější a včasnější informování příslušných koordinátorů a dílčích koordinátorů společných týmů dohledu o změnách, které její horizontální funkce navrhují v rozhodnutích připravených těmito týmy.

Kontroly na místě

Kontroly na místě jsou pro orgány dohledu zásadním nástrojem, který jim umožňuje zkoumat soulad a shromažďovat informace potřebné pro plnění jejich povinností přímo v místě, kde se dohlížený subjekt nachází. ECB učinila v nastavování kontrol na místě výrazný pokrok. Pravidla a postupy již v této oblasti zajišťují významnou úroveň harmonizace dohledových postupů. Tato situace bude v blízké budoucnosti ještě dále zlepšena vítaným společným vzdělávacím programem v oblasti jednotného mechanismu dohledu pro inspektory, kteří kontroly na místě provádějí. ECB by měla na tomto vzdělávacím programu úzce spolupracovat s orgánem EBA, aby se předešlo zdvojování a aby byly zajištěny synergie pro inspektory ve všech členských státech.

Provádění harmonizovaných postupů však stále vykazuje rozdíly, zejména pokud jde o kvantifikaci zjištění z kontrol prováděných vyšetřovacími týmy a odezvu společných týmů dohledu na tato zjištění. ECB by měla podporovat důsledné provádění svých společných postupů pro kontroly na místě a zajistit, aby byly řádně harmonizovány i výsledky těchto kontrol.

Kromě toho je stále nezbytné dále zlepšit personální obsazení týmů, jež kontroly na místě provádějí. Toho by bylo možné dosáhnout navýšením podílu zaměstnanců ECB a zajištěním předvídatelnosti pro ECB, pokud jde o dostupnost personálu vnitrostátních příslušných orgánů pro kontroly na místě. Je přípustné, aby se ECB příležitostně spoléhala na externí konzultanty, a to zejména v případech, kdy jsou vyžadovány specifické odborné znalosti, které někdy nelze snadno nalézt ve zdrojích jednotného mechanismu dohledu. Využívání externích odborníků v rámci kontrol na místě by však mělo být omezeno a mělo by být doprovázeno vhodnými ochrannými opatřeními. Externí odborníci by například neměli stát v čele týmů kontrol na místě nebo by neměli tvořit více než polovinu členů týmu, neboť to by mohlo ohrožovat dobrou pověst jednotného mechanismu dohledu a vést k problémům s důvěrností.

Kolegia

Celkově jsou kolegia i nadále fórem pro koordinaci dohledu nad přeshraničními bankovními skupinami s činnostmi mimo eurozónu. V současné době jsou hlavním nástrojem pro interakci s vnitrostátními příslušnými orgány nezúčastněných členských států, které, jak se zdá, významně doceňují ECB jako svou novou protistranu. ECB se ukázala jako důvěryhodný a dobře organizovaný předseda kolegií a k diskuzím v jejich rámci přispívá vysoce kvalitními vstupy. Kolegia jsou rovněž důležitým nástrojem pro plnění úkolů ECB ve vztahu k významným pobočkám úvěrových institucí ze zemí mimo eurozónu, vůči nimž působí jako hostitelský orgán dohledu. ECB si zasluhuje pochvalu za dohody o spolupráci, které v krátkém časovém období uzavřela, a je vyzývána k dokončení zbývajících jednání se všemi příslušnými orgány.

Varianty a prostor pro uvážení

Ve svých počátcích se ECB výrazně snažila harmonizovat uplatňování variant a prostoru pro uvážení. Její úsilí bylo úspěšné a musí být oceněno, neboť výsledné harmonizované předpisy o uplatňování variant a prostoru pro uvážení ze strany příslušných orgánů přispěly ke zlepšení rovných podmínek v eurozóně, a to pro významné i méně významné instituce. Je potěšující, že ECB nepřistupuje k harmonizaci povšechně, ale zvažuje každou variantu a každé uvážení jednotlivě v kontextu různých výchozích stavů v zúčastněných členských státech a různých potřeb, jež charakterizují vnitrostátní bankovní sektor. Je rovněž oceňováno, že ECB usiluje o dosažení rovných podmínek tím, že rozšiřuje harmonizaci na dohled nad méně významnými institucemi, přičemž patřičně přihlíží k proporcionalitě. Je však politováníhodné, že v případě některých variant a uvážení nebylo dosaženo cíle vydání plně harmonizované normy a ECB přijala možnost koexistence různých režimů 6 .

C. Plnění úkolů v oblasti dohledu

Nařízení o jednotném mechanismu dohledu svěřilo ECB řadu konkrétních úkolů v oblasti dohledu s cílem zajistit bezpečnost a odolnost bank pod jejím dohledem. V rámci tohoto třetího tématu posuzuje Komise plnění hlavních dohledových úkolů svěřených ECB.

Společné postupy pro povolování a pro posuzování akvizic

ECB byly ve vztahu ke všem úvěrovým institucím v bankovní unii (významným institucím i méně významným institucím) svěřeny tři úkoly: vydávání povolení, odnímání povolení a posuzování akvizic a kvalifikovaných účastí (dále jen „společné postupy“). Tyto úkoly jsou speciální nejen s ohledem na širokou působnost, pokud jde o dotčené subjekty, ale také s ohledem na významnou úlohu, kterou mají vnitrostátní příslušné orgány při provádění přípravných prací.

Společné postupy pro povolování a pro posuzování akvizic představují pro ECB náročný úkol vzhledem k přísným lhůtám, vysokému počtu rozhodnutí a složitosti hodnocení návrhů vypracovaných vnitrostátními příslušnými orgány na základě 19 různých vnitrostátních právních rámců. Tyto postupy se ze své povahy opírají o úzkou spolupráci mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány. Taková spolupráce je v rámci jednotného mechanismu dohledu povinností a měla by být prováděna všemi stranami v dobré víře a ve všech fázích (tj. v počáteční fázi schvalování a také při průběžném ověřování souladu). ECB a vnitrostátní příslušné orgány odvádějí vynikající práci a podařilo se jim vyvinout nástroje a postupy, jež ECB pomáhají plnit její úkoly v rámci příslušného omezujícího časového rámce. Vývoj společných postupů ukazuje, že mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány vzrůstá vzájemná důvěra, což konstruktivně podporuje fungování jednotného mechanismu dohledu.

Průběžný dohled nad významnými institucemi: hodnocení způsobilosti a bezúhonnosti

V zájmu zajištění toho, aby banky kvalifikovaným způsobem řídily rizika, je ECB pověřena posuzováním každého člena vedení významné instituce, pokud jde o jeho nebo její způsobilost a bezúhonnost k plnění svých úkolů. To pro Radu dohledu a Radu guvernérů znamená velmi vysokou provozní zátěž, především kvůli vysokému počtu řízení a rozdílným procesním lhůtám stanoveným ve vnitrostátních režimech. Tato oblast byla proto zvolena pro první ozkoušení nadcházejícího delegačního rámce, který by měl urychlit rozhodování a snížit počet nevyřízených záležitostí. Nezjednoduší však složitost analýzy pro ECB, dokud se detaily hmotných pravidel nebudou rozvíjet harmonizovaným způsobem.

ECB se aktivně zapojovala, když orgán EBA vypracovával svůj konzultační dokument k revidovaným pokynům pro hodnocení způsobilosti a bezúhonnosti. ECB vydala souběžně svůj vlastní konzultační dokument k pokynům pro hodnocení způsobilosti a bezúhonnosti, které dokončila a zveřejnila před dokončením pokynů orgánu EBA. Je potěšující, že existuje jasný závazek ECB zrevidovat její pokyny s ohledem na případné změny finalizovaných pokynů orgánu EBA, aby bylo zajištěno úplné sladění obsahu.

Průběžný dohled nad významnými institucemi: schvalování kapitálu a výjimky

Schvalování kapitálových nástrojů reflektuje hlavní povinnosti v oblasti dohledu, které by měly být uplatňovány konzistentně v celé Unii. Tato oblast je obzvláště kontrolována orgánem EBA, který má obecný mandát k přezkumu kvality kapitálu. Vzhledem k rozsáhlým odborným zkušenostem orgánu EBA v oblasti kontroly slučitelnosti kapitálových nástrojů vydávaných v celé Unii s kritérii způsobilosti podle nařízení o kapitálových požadavcích pro účely kapitálu je důležité, aby příslušné orgány v této oblasti s orgánem EBA úzce spolupracovaly. ECB se proto vyzývá, aby vytvořila rámec, který by zajistil na jedné straně vnitřní horizontální kontrolu všech kapitálových nástrojů vydávaných institucemi pod jejím dohledem a na druhé straně účinnou a konzistentní spolupráci s orgánem EBA, pokud jde o hodnocení kvality takových kapitálových nástrojů, v souladu s úkoly svěřenými orgánu EBA.

Pokud jde o využívání výjimek, bylo zjištěno, že ECB v návaznosti na vymezení podmínek pro výjimky ve své příručce o variantách a prostoru pro uvážení používá některé výjimky relativně často. Opatrné používání výjimek stanovených v právních předpisech je vítáno a ECB by jej měla nadále prosazovat, včetně dalšího usnadnění podmínek pro jejich používání 7 v mezích nařízení o kapitálových požadavcích. Harmonizované podmínky pro uplatňování výjimek vyvinutých ECB by se mohly rozpracovat v kontextu průběžných snah o další rozvoj bankovní unie, v jejichž rámci se zvažuje možnost uplatňovat výjimky na přeshraničním základě, pokud to vede k efektivnější správě kapitálu nebo likvidity a nevyvolává obavy v oblasti obezřetnosti.

Průběžný dohled nad významnými institucemi: interní modely

ECB úspěšně zavedla důkladný postup pro posuzování interních modelů. Z dostupných údajů vyplývá, že postup ECB pro schvalování interních modelů je důsledný a dobře řízený. Zvýší důvěryhodnost interních modelů používaných bankami, jež podléhají dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu, a tudíž i důvěru investorů v přiměřenost kapitálových požadavků bank, potažmo v jejich odolnost. Také cílený přezkum interních modelů (tzv. projekt TRIM) je považován za dobrou dohledovou investici, která povede k posílení rovných podmínek a k větší harmonizaci postupů v oblasti dohledu.

Nastavování funkcí schvalování a revizí modelů bylo časově náročné a vedlo k určitému zahlcení systému schvalování modelů a v počáteční fázi potenciálně prodloužilo schvalování modelů. Nicméně důkazy, jež poskytla ECB, naznačují, že tomu tak již v blízké budoucnosti nebude. Kromě toho je třeba zdůraznit, že ECB poskytuje skutečnou přidanou hodnotu z hlediska kvality dohledu nad modely, a to s ohledem na hloubku svých odborných znalostí, zejména ve srovnání s některými menšími vnitrostátními příslušnými orgány. Lepší dohled může ECB zajišťovat i ve srovnání s většími vnitrostátními příslušnými orgány, a sice díky větší velikosti skupiny pro vzájemné hodnocení, což umožňuje podrobnější srovnávání modelů.

Důležitá je spolupráce jednotného mechanismu dohledu s orgánem EBA tak, aby docházelo ke sdílení osvědčených postupů s příslušnými orgány členských států mimo eurozónu, a přispělo se tak ke konvergenci v oblasti dohledu nejen v eurozóně, ale i na celém jednotném trhu EU.

Průběžný dohled nad významnými institucemi: proces kontrol a hodnocení v rámci dohledu (SREP)

ECB se podařilo ve velmi krátkém časovém rámci zavést u všech významných institucí jednotný proces kontrol a hodnocení v rámci dohledu (dále jen „SREP“) založený na společné metodice, jež zohledňuje osvědčené postupy. Procesy SREP v letech 2015 a 2016 přispěly ke zvýšení kapitálu v bankách a k dalšímu posílení stability a odolnosti bankovního systému eurozóny. ECB se navíc ukázala jako přizpůsobivá organizace, jež se dále učí tím, že se zabývá nedostatky a rychle do své metodiky zapracovává regulační změny. V tomto smyslu jsou úspěchy ECB ve vztahu k procesu SREP významné a její úsilí velmi potěšující.

ECB by měla nadále konstruktivně spolupracovat s Komisí a orgánem EBA při dalším rozvoji metodik a postupů, zejména pokud jde o uplatňování pokynů v rámci pilíře 2. Také se vyzývá k tomu, aby do své metodiky SREP promítla připomínky, které vyjádřil orgán EBA v souvislosti s jeho posouzením konvergence.

Přezkum rozhodnutí v rámci procesu SREP prostřednictvím horizontálních funkcí ECB umožňuje důsledné uplatňování tohoto procesu a přispívá k dosahování podobných výsledků v jeho rámci v případě podobných institucí. Je důležité, aby byla zachována správná rovnováha a aby snaha o konzistentnost nevedla k tomu, že by výsledky byly omezeny na velmi úzkou oblast, která by de facto ignorovala specifickou povahu SREP jednotlivých bank. ECB se rovněž vybízí k tomu, aby zlepšila komunikaci s vnitrostátními příslušnými orgány, pokud jde o metody používané k úpravě rozhodnutí v rámci procesu SREP navržených společnými týmy dohledu na horizontální úrovni.

Především: možnost ovlivnit systémy bank pro tvorbu opravných položek a rezerv na úvěry v selhání

ECB se též vyzývá k uplatňování celé sady pravomocí v oblasti dohledu, aby mohla být rizika ošetřována nejvhodnějšími dohledovými nástroji. Stávající pravomoci zahrnují možnost, aby příslušný orgán ovlivňoval míru tvorby opravných položek a rezerv banky v mezích platného účetního rámce a aby prováděl nezbytné úpravy (srážky a podobná opatření) v případě, že například účetní zajištění není z hlediska dohledu dostatečné 8 . To je obzvláště důležité v kontextu řešení úvěrů v selhání, což vyzdvihuje akční plán EU pro úvěry v selhání 9 .

Průběžný dohled nad významnými institucemi: vynucování a sankce

Během počáteční fáze se ECB soustředila na poznávání obezřetnostní situace dohlížených subjektů a své sankční a donucovací pravomoci využívala relativně málo. Účinnost sankčního a donucovacího rámce bude proto nutné posoudit do větší hloubky, až budou získány rozsáhlejší praktické zkušenosti. Pro efektivní provádění sankčního rámce je zásadní, aby ECB i vnitrostátní příslušné orgány nadále v dobré víře spolupracovaly.

Některé zjevné nesouměrnosti (jako například rozdílný rozsah sankčních pravomocí oproti pravomocem v oblasti dohledu), chybějící společný soubor donucovacích a sankčních opatření, jakož i široký prostor pro výklad stávajících pravidel EU pro udělování sankcí lze zaznamenat již nyní. Ty by mohly zasahovat do rovných podmínek a bylo by zapotřebí pozorně sledovat jejich důsledky, co se týče účinnosti plnění dohledových úkolů ECB.

Kontrola dohledu nad méně významnými institucemi prováděného vnitrostátními příslušnými orgány

Sektor méně významných institucí je velmi rozmanitý a byl záměrně ponechán přímému dohledu ze strany vnitrostátních příslušných orgánů, přičemž ECB má to, jak tyto orgány dohled vykonávají, sledovat, aby v oblasti dohledu zajistila konzistentnost výsledků a soustavné uplatňování vysokých standardů. Dozorčí úloha ECB je motivací k takovému počínání, neboť zajišťuje soudržné a soustavné provádění obezřetnostních pravidel. Pokud je to nezbytné k zajištění soustavného uplatňování vysokých standardů dohledu, může ECB přímý dohled nad méně významnými institucemi převzít. Vzhledem k tomuto rámci musí ECB dbát rovnováhy mezi harmonizací na straně jedné a flexibilitou a proporcionalitou na straně druhé. Harmonizace znamená zajištění dostatečné úrovně konvergence, pokud jde o přístup v oblasti dohledu uplatňovaný na méně významné instituce napříč zúčastněnými členskými státy a mezi méně významnými institucemi a významnými institucemi uvnitř zúčastněných členských států. To s sebou nese vyvinutí společných přístupů k dohledu nad méně významnými institucemi v rámci klíčových pravomocí vnitrostátních příslušných orgánů.

Flexibilita a proporcionalita znamená, že vnitrostátní příslušné orgány jsou schopny přizpůsobit své činnosti v oblasti dohledu velikosti, složitosti a rizikovosti jednotlivých institucí. V tomto kontextu je velice vítáno zejména úsilí ECB o vypracování metodiky SREP pro méně významné instituce, která se bude zakládat na metodice SREP pro významné instituce a která bude zároveň zahrnovat i prvky umožňující proporcionalitu a flexibilitu dohledu.

Výkon makroobezřetnostních funkcí

Makroobezřetnostní pravomoci a nástroje obsažené ve směrnici a nařízení o kapitálových požadavcích jsou relativně nové a vnitrostátní příslušné orgány a určené orgány mají s jejich uplatňováním omezené zkušenosti. Dodatečné makroobezřetnostní pravomoci ECB mohou být řádně posouzeny pouze v kontextu rozsáhlejší analýzy využívání makroobezřetnostních pravomocí vnitrostátními orgány. V této fázi se nezdá, že by existovaly zásadní překážky v zapojení ECB do koordinace makroobezřetnostních opatření v rámci bankovní unie ani ve výkonu jejích doplňujících pravomocí. Časové lhůty pro postupy jsou velmi náročné, ale stejně jako v jiných případech mohou být zvládnuty prostřednictvím vhodné a včasné spolupráce.

Existují však některé nezodpovězené otázky, pokud jde o rozsah makroobezřetnostních nástrojů, jakož i o vzájemné působení mezi různými nástroji, které mohou být použity pro makroobezřetnostní účely, a příslušnými pravomocemi příslušných orgánů. Jedním aspektem, a to použitím opatření pilíře 2 pro makroobezřetnostní účely, se již zabývají Evropský parlament a Rada, na základě návrhu Komise z listopadu 2016 týkajícího se přezkumu směrnice o kapitálových požadavcích, v němž navrhované změny počítají se zákazem použití požadavků pilíře 2 k řešení makroobezřetnostních a systémových rizik.

D. Vztah k jiným příslušným orgánům

Při plnění svých povinností v oblasti dohledu ECB úzce spolupracuje s dalšími evropskými a mezinárodními institucemi. Účinná spolupráce je nezbytná k zajištění toho, aby jednotný mechanismus dohledu plnil svůj mandát a přispíval přitom k účinnému řízení krizí v bankovnictví a k širší konvergenci dohledu na úrovni EU a na mezinárodní úrovni. Čtvrtá oblast přezkumu Komise se zaměřuje na interakci mezi ECB a orgánem EBA, Evropskou radou pro systémová rizika (dále jen „ESRB“), Jednotným výborem pro řešení krizí (dále jen „SRB“), mezinárodními tvůrci norem (Radou pro finanční stabilitu, dále jen „FSB“, a Basilejským výborem pro bankovní dohled, dále jen „BCBS“) a Evropskou komisí vzhledem k její úloze, pokud jde o záležitosti, kterými se jednotný mechanismus dohledu a tyto ostatní subjekty zabývají.

Interakce s Evropským orgánem pro bankovnictví – konvergence v oblasti dohledu a zátěžové testy

Nařízení o jednotném mechanismu dohledu nezměnilo úlohu a pravomoci orgánu EBA, který zůstává regulační agenturou odpovědnou za dokončení a správu jednotného souboru pravidel bankovního sektoru v EU, jakož i za zajišťování jeho soustavného uplatňování. ECB je povinna dodržovat pravidla orgánu EBA. Je však třeba uznat, že ECB musí uplatňovat pravidla orgánu EBA prostřednictvím svých vlastních nástrojů, což se vzhledem k rozšířenému uplatňování nástrojů ECB v 19 členských státech může orgánu EBA dotknout. Bylo by vhodné, aby ECB ve svých vlastních předpisech včetně předpisů přijatých ve formě nařízení pravidelně odkazovala na odpovídající předpisy orgánu EBA nebo na příslušné průběžné pracovní toky orgánu EBA. Rovněž by bylo vhodné, aby ECB úzce koordinovala své vlastní prováděcí iniciativy jak z hlediska obsahu, tak časového harmonogramu s iniciativami orgánu EBA. Aby se předešlo překrývání a nekonzistentnostem při výkladu jednotného souboru pravidel, vybízí se ECB, aby úzce spolupracovala s orgánem EBA a maximálně se vynasnažila zabránit tomu, aby se její vlastní nástroj pro otázky a odpovědi zabýval otázkami, které by měl řešit orgán EBA, nebo aby se dostával do rozporu s odpověďmi, které již poskytl orgán EBA.

Záměr ECB zajistit úplný soulad jednotného mechanismu dohledu s pokyny a doporučeními orgánu EBA je potěšující. ECB se vybízí k tomu, aby pokračovala v úsilí o plný soulad s pokyny a doporučeními orgánu EBA, včetně zpětné vazby vyvozené z konvergenční práce orgánu EBA.

Zavedení jednotného mechanismu dohledu poskytlo příležitost rychleji pokročit při dosahování konvergence v oblasti dohledu. ECB často usnadňuje koordinaci postojů mezi vnitrostátními příslušnými orgány jednotného mechanismu dohledu při vývoji regulačních výstupů orgánu EBA a poskytuje cenné odborné znalosti na všech úrovních rozhodovacího procesu. ECB se vyzývá, aby byla soustavně aktivní v rámci všech pracovních toků orgánu EBA, především pak tam, kde to orgán EBA výslovně požaduje.

ECB je také úzce zapojena do celounijního zátěžového testu. Vzhledem k tomu, že zátěžový test je společným úkolem, při němž jsou povinnosti jasně rozděleny, je nezbytné, aby spolu všechny zúčastněné příslušné orgány (včetně ECB) a EBA úzce spolupracovaly.

Spolupráce s Evropskou radou pro systémová rizika – makroobezřetnostní konvergence

Spolupráce mezi ECB v rámci její funkce v oblasti dohledu a radou ESRB je nezbytná k zajištění soudržnosti mezi úkoly ECB a celkovou makroobezřetnostní koordinací na úrovni EU v rámci ESRB. Interakce a spolupráce mezi technickými výbory rady ESRB a jednotného mechanismu dohledu se časem zlepšily, a to zejména pokud jde o sdílení informací a předcházení zdvojování práce, ale jejich působnost a zaměření zůstávají odlišné. Přezkum nařízení o ESRB 10 navrhuje formalizovat institucionální zastoupení ECB v její funkci v oblasti dohledu v rámci správní struktury rady ESRB a dále posílit koordinaci jejich činností.

Spolupráce s Jednotným výborem pro řešení krizí – včasné zásahy a zahájení řešení

Od založení Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) v lednu roku 2016 jako orgánu pro řešení problémů bankovní unie musí jednotný mechanismus dohledu a výbor SRB úzce spolupracovat. Bylo podepsáno memorandum o porozumění, které umožňuje výměnu informací nezbytných k tomu, aby mohl výbor SRB připravovat a přijímat opatření k řešení problémů. Opatření podniknutá v roce 2017 v souvislosti s několika bankami v problémech ukázala, že spolupráce funguje dobře. Zkušenosti z nedávných případů pomohou všem zapojeným aktérům dále zlepšit praktické uplatňování pravidel a fungování systému. Pokud jde o záležitosti spojené s jednotným mechanismem dohledu, jedná se například o praktické formy spolupráce a výměny informací mezi všemi evropskými a vnitrostátními subjekty, které se podílejí na včasných zásazích a řešení problémů, o postupy vedoucí k rozhodnutí, zda určitá banka je, či není v problémech nebo jsou u ní problémy pravděpodobné, a o používání přezkumů kvality aktiv ke zjištění, zda jsou splněny podmínky pro preventivní rekapitalizaci. S postupným nárůstem praktických zkušeností bude důležité, aby byl rámec spolupráce neustále vyhodnocován a v případě potřeby zdokonalován. Komise bude pro tyto účely dále zajišťovat koordinaci s jednotným mechanismem dohledu a SRB, pokud jde o celkové fungování mechanismu řešení problémů, a to také z hlediska rámce EU pro státní podporu.

Pokud má ECB v úmyslu přijmout opatření včasného zásahu ve vztahu k některé dohlížené instituci, pro kterou je výbor SRB orgánem pro řešení problémů, měla by tato opatření být oznámena výboru SRB, který se může připravit na řešení problému příslušné instituce, a spolu s ECB by měly pozorně monitorovat dodržování daných opatření. V právním rámci opatření včasného zásahu byly zjištěny některé nesrovnalosti, jež by bylo možné řešit vyjasněním využívání pravomocí včasného zásahu tam, kde se překrývají s pravomocemi v oblasti dohledu. Dále by bylo možné uvažovat o zakotvení pravomocí včasného zásahu přímo v nařízení, kterým se zřizuje jednotný mechanismus pro řešení krizí, aby ECB mohla využívat pravomocí stanovených v přímo použitelném právu Unie. Dokud nebudou v právních předpisech provedena tato ujasnění, včetně případů vedoucích k zahájení včasného zásahu, doporučuje se, aby ECB rozvíjela svou strategii řešení krizí, a zejména aby vymezila okolnosti, které vyžadují uplatnění opatření včasného zásahu, a aby jasně sdělovala výboru SRB veškerá opatření určená institucím, jejichž finanční situace se zhoršuje, aby tak umožnila účinnější spolupráci.

ECB je jako příslušný orgán oprávněna rozhodnout, kdy je některá instituce pod jejím dohledem v selhání nebo je její selhání pravděpodobné. Toto určení je předpokladem pro spuštění procesu řešení a způsob, jakým je vykonáváno, by měl být zkoumán v budoucích přezkumech jednotného mechanismu pro řešení krizí.

Účast v Basilejském výboru pro bankovní dohled a v Radě pro finanční stabilitu – mezinárodní konvergence regulačních předpisů

Je potěšující, že ECB získala členství v příslušných mezinárodních normalizačních orgánech, v radě FSB a výboru BCBS, a že jej aktivně využívá. V této funkci může ECB aktivně přispívat k nastavování mezinárodních norem relevantních pro bankovní sektor mnohem účinněji než orgán EBA nebo Komise, které mají ve výboru BCBS pouze status pozorovatele. Je stále obtížné dosáhnout úplného sjednocení stanovisek evropských členů v Basilejském výboru, ale úsilí ECB, ve spolupráci s Komisí, je v tomto ohledu důležité, a mělo by proto být podporováno.

E. Nákladová efektivnost jednotného mechanismu dohledu

Tato část se zaměřuje na nákladovou efektivitu jednotného mechanismu dohledu a hodnotí vývoj efektivity procesu dohledu a nákladů na dohled v prvních letech existence tohoto mechanismu.

Pro podrobnější analýzu příspěvku jednotného mechanismu dohledu k bezproblémovému fungování jednotného trhu by bylo zapotřebí delší období pozorování. Nicméně i přes problémy spojené s prvními lety fungování mechanismu zaznamenala v roce 2015 velká většina bank pod přímým dohledem ECB zlepšení kvality dohledu, zejména pokud jde o konzistentnost dohledu u subjektů bankovních skupin. Tento pozitivní vývoj potvrdily také vnitrostátní příslušné orgány, jež díky efektivnímu vedení ECB zpozorovaly výrazné zlepšení ve fungování kolegií v oblasti dohledu. Významné instituce navíc v roce 2016 signalizovaly zlepšení interakce s ECB.

Současně se od počátku fungování jednotného mechanismu dohledu zvýšily poplatky za dohled, neboť příspěvky na vytváření zdrojů na úrovni ECB nejsou kompenzovány snížením příspěvků na zdroje a náklady ve vnitrostátních příslušných orgánech. Také v roce 2016 se poplatky v porovnání s rokem 2015 mírně zvýšily, což odráží vyšší počty zaměstnanců v ECB.

Současný rámec poplatků za dohled stanoví jasný, transparentní a jednoduchý způsob rozdělování poplatků mezi dohlížené instituce. Použití průměru rizikově vážených aktiv a celkových aktiv banky jako klíče pro rozdělování poplatků mezi dohlížené banky je správnou cestou vpřed s ohledem na přetrvávající nejistotu ohledně míry, v jaké rizikové váhy uplatňované bankami odrážejí jejich skutečnou rizikovost. Současná metodika ECB týkající se poplatků zajišťuje proporcionalitu rozdělením rozpočtu na významné instituce a méně významné instituce v závislosti na přidělení nákladů. Tímto rozdělením rozpočtu bylo zajištěno, že poplatky, vyjádřené jako podíl na celkových zaplacených aktivech, jsou u méně významných institucí zhruba dvakrát nižší než u významných institucí.

V nadcházejícím přezkumu metodiky týkající se poplatků by ECB měla zvážit možnost zavedení větší proporcionality, např. případným rozlišováním mezi méně významnými institucemi s vysokou prioritou, u nichž je dohled mnohem náročnější na zdroje, a ostatními méně významnými institucemi.

Je třeba poznamenat, že ECB zavedla funkční systém měření výkonnosti, jenž umožňuje sledovat pokrok dosažený v různých procesech dohledu a jiných vnitřních procesech a jenž poskytuje nezbytný základ pro posuzování nákladové efektivity a účinnosti. Jedná se o chvályhodnou iniciativu, která by mohla být dále vylepšena tak, aby zahrnovala všechny aspekty dohledových činností ECB a případně pokrývala i vnitrostátní příslušné orgány.

III. Závěry

Na základě analýzy uvedené v této zprávě a v doprovodném pracovním dokumentu útvarů Komise přezkum Komise ukazuje, že zavedení jednotného mechanismu dohledu bylo celkově úspěšné. V počáteční fázi byly pozorovány určité organizační potíže, ale ECB a vnitrostátní příslušné orgány se s nimi dobře vyrovnaly, čímž prokázaly velkou schopnost reagovat a přizpůsobit se.

ECB s podporou vnitrostátních příslušných orgánů nastavila nezbytné postupy a nástroje, které umožnily bezproblémový přechod dohledových pravomocí nad významnými institucemi a výkon funkcí ECB v oblasti koordinace a dohledu. Na základě tohoto rámce ECB plně převzala svou kontrolní úlohu a za dva roky se jí podařilo vypěstovat dobrou pověst účinného a důsledného orgánu dohledu. To představuje pozoruhodný úspěch, zejména v kontextu extrémně náročných lhůt a velmi různorodých podmínek v oblasti dohledu v 19 zúčastněných členských státech.

Na základě řídící struktury ECB, jak je stanovena ve Smlouvě, mělo nařízení o jednotném mechanismu dohledu v úmyslu vytvořit funkční rozhodovací postupy, které odrážejí charakteristiky jednotného mechanismu dohledu. Očekává se, že tento aspekt se do značné míry zlepší prostřednictvím nového rámce pro delegování, který umožní přijímání rutinních rozhodnutí nebo rozhodnutí v oblasti dohledu s nižšími dopady střední úrovní řízení v rámci ECB.

V souvislosti s nezávislostí ECB nebyly zjištěny žádné závažné problémy. Pokud jde o zásadu oddělení, ECB by měla zajistit, aby byla zavedena a uplatňována veškerá ochranná opatření, zejména pokud jde o služby podporující jak funkce ECB v oblasti dohledu, tak všechny ostatní funkce, které ECB vykonává. ECB se také vyzývá k tomu, aby zajistila patřičné zapojení Rady dohledu do rozhodování v oblasti makroobezřetnostního dohledu.

Tato počáteční fáze jednotného mechanismu dohledu byla důležitá pro získání důvěry všech relevantních zúčastněných stran. Za účelem vybudování takové důvěry byla ECB v rámci svých funkcí v oblasti dohledu opakovaně posuzována a byla odpovědná politickým, soudním a správním orgánům. Mechanismy odpovědnosti ECB byly využívány intenzivně a pravidelně a neprokázaly žádné závažné nedostatky ve způsobu, jakým ECB své úkoly v oblasti dohledu plní. K určitým neshodám došlo ohledně rozsahu působnosti mandátu Účetního dvora k přezkumu ECB, což je otázka, která by měla být vyřešena prostřednictvím deklarovaného závazku ke zlepšení spolupráce v souvislosti s druhým přezkumem, který bude provádět Účetní dvůr.

Základním rozměrem jednotného mechanismu dohledu je interakce mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány. Kromě několika počátečních nejistot týkajících se dohledových pravomocí zakotvených ve vnitrostátních právních předpisech nebyly zjištěny žádné závažné problémy, které by ovlivňovaly rozdělení úkolů a povinností v nařízení o jednotném mechanismu dohledu. V praxi se spolupráce postupně vyvíjí, důvěra mezi různými stranami se postupně rozvíjí a dochází ke stále intenzivnějšímu sdílení zkušeností. Vnitrostátní příslušné orgány v zúčastněných členských státech prokázaly svou ochotu účinně spolupracovat s ECB a pomáhat jí při vytváření politik a provádění opatření v oblasti dohledu. Spolupráce v dobré víře mezi ECB a vnitrostátními příslušnými orgány je zásadní a všechny zúčastněné strany jsou vybízeny k tomu, aby i nadále loajálně spolupracovaly.

Vztah mezi ECB a orgánem EBA představuje další důležitý aspekt fungování jednotného mechanismu dohledu v kontextu vnitřního trhu. Tento přezkum zaznamenal pozitivní dynamiku vzájemně prospěšné interakce a vyzývá ECB, aby ve spolupráci a koordinaci s orgánem EBA pokračovala, zejména pokud jde o provádění jednotného souboru pravidel.

Účinnost dohledu nad bankami v eurozóně se zlepšila již v prvních letech fungování jednotného mechanismu dohledu. V případě významných institucí je regulační rámec více harmonizovaný a dohled je založen na konzistentně uplatňovaných společných metodikách. Kvalita dohledu je vnímána jako lepší ve vztahu k několika hlavním oblastem dohledu, zejména se jedná o proces SREP, interní modely, hodnocení způsobilosti a bezúhonnosti a fungování kolegií. ECB rovněž podnikla důležité kroky ke sladění postupů dohledu nad méně významnými institucemi, ale na zvýšení úrovně harmonizace a podporu používání společných osvědčených postupů při dohledu nad méně významnými institucemi je zapotřebí více času. Celkově byl zjištěn pozitivní dopad na rovné podmínky mezi významnými institucemi v zúčastněných členských státech, jakož i mezi významnými a méně významnými institucemi v zúčastněných členských státech. Navíc vzhledem k velmi pozitivnímu hodnocení úlohy ECB v kolegiích v oblasti dohledu a jejímu významnému příspěvku k diskusím v rámci orgánu EBA byly zjištěny pozitivní vedlejší účinky na celém vnitřním trhu.

Celkově se zdá, že uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu v praxi funguje dobře a v tomto stadiu nejsou nutné žádné zásadní změny právního rámce. Nedostatky zaznamenané v této zprávě mohou být napraveny hlavně prostřednictvím opatření, která by měla přijmout ECB, nebo prostřednictvím změn příslušných právních předpisů Unie, které v současné době projednává Evropský parlament a Rada v souvislosti s návrhy předloženými Komisí v listopadu 2016. Některé aspekty uplatňování nařízení o jednotném mechanismu dohledu budou muset být dále monitorovány a podrobněji posouzeny, jakmile bude s jednotným mechanismem dohledu více zkušeností.

Komise dospěla k závěru, že pilíř dohledu bankovní unie byl úspěšně zaveden, dobře funguje a prokazuje svou efektivitu. Jednotný mechanismus dohledu je pevným a spolehlivým prvkem bankovní unie, který by mohl v kontextu dotvořené bankovní unie plně rozvinout svůj potenciál.

(1) https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_cs   

(2) https://ec.europa.eu/commission/publications/five-presidents-report-completing-europes-economic-and-monetary-union_en.

(3) Vnitrostátní příslušné orgány si stěžovaly na objem zdrojů potřebných k přípravě svých stanovisek pro Radu dohledu a Radu guvernérů ohledně otázek, které z jejich pohledu vůbec nejsou relevantní a které byly v rámci jejich organizací řešeny na střední úrovni vedení.

(4) Rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2017/933 ze dne 16. listopadu 2016 o obecném rámci pro přenesení rozhodovacích pravomocí ve vztahu k právním nástrojům týkajícím se úkolů v oblasti dohledu (ECB/2016/40); rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2017/934 ze dne 16. listopadu 2016 o přenesení pravomoci přijímat rozhodnutí o významu dohlížených subjektů (ECB/2016/41); rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2017/935 ze dne 16. listopadu 2016 o přenesení pravomoci přijímat rozhodnutí o způsobilosti a bezúhonnosti a o hodnocení splnění požadavků na způsobilost a bezúhonnost (ECB/2016/42); rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2017/936 ze dne 23. května 2017 o jmenování vedoucích pracovních útvarů, kteří přijímají rozhodnutí v přenesené pravomoci o způsobilosti a bezúhonnosti (ECB/2017/16); rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2017/937 ze dne 23. května 2017 o jmenování vedoucích pracovních útvarů, kteří přijímají rozhodnutí v přenesené pravomoci o významu dohlížených subjektů (ECB/2017/17).

(5) Tento výklad nedávno potvrdil Soudní dvůr Evropské unie, který zdůraznil, že nad výkonem přímého obezřetnostního dohledu nad méně významnými institucemi vnitrostátními příslušnými orgány „dohlíží ECB, která má v souladu s čl. 6 odst. 5 písm. a) a b) základního nařízení [nařízení o jednotném mechanismu dohledu] pravomoc vydávat ‚nařízení, obecné zásady nebo obecné pokyny určené vnitrostátním příslušným orgánům, podle kterých jsou vykonávány úkoly vymezené v článku 4 [uvedeného nařízení]...‘ a navíc může odejmout pravomoc vnitrostátního příslušného orgánu a ‚sama přímo vykonávat všechny příslušné pravomoci ve vztahu k jedné nebo více úvěrovým institucím‘.“ Viz věc T-122/15, rozsudek Tribunálu (čtvrtého rozšířeného senátu) ze dne 16. května 2017 Landeskreditbank Baden Württemberg Förderbank v. Evropská centrální banka, bod 24.

(6) Například pokud jde o přechodná opatření pro výpočty kapitálu podle nařízení o kapitálových požadavcích.

(7) Zvláště v případě přeshraničních výjimek týkajících se likvidity.

(8) Tyto pravomoci jsou zakotveny v čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení o jednotném mechanismu dohledu, který má stejné znění jako čl. 104 odst. 1 písm. d) směrnice o kapitálových požadavcích. Nejedná se o účetní pravomoci, které by ECB dovolovaly uložit zvláštní ustanovení, ale umožňují ECB ovlivňovat systém tvorby opravných položek a rezerv banky v mezích účetních standardů, například pokud takový rámec umožňuje flexibilitu při výběru politik nebo vyžaduje subjektivní odhady a konkrétní provedení zvolené institucí není z hlediska dohledu odpovídající nebo dostatečně obezřetné. Umožňují také, aby ECB od úvěrových institucí vyžadovala uplatnění specifických úprav (srážek, filtrů nebo obdobných opatření) na výpočty kapitálu, pakliže se účetní zacházení uplatňované bankou nepovažuje z hlediska dohledu za obezřetné.

(9) Závěry Rady o Akčním plánu pro řešení úvěrů v selhání v Evropě (11. července 2017), http://www.consilium.europa.eu/register/en/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-11173-2017-INIT

(10) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1092/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o makroobezřetnostním dohledu nad finančním systémem na úrovni Evropské unie a o zřízení Evropské rady pro systémová rizika (dále jen „nařízení o ESRB“) a nařízení Rady (EU) č. 1096/2010 ze dne 17. listopadu 2010 o pověření Evropské centrální banky zvláštními úkoly, které se týkají fungování Evropské rady pro systémová rizika (dále jen „nařízení o ECB/ESRB“). Dne 20. září 2017 předložila Komise legislativní návrhy, jež formalizují úlohu Rady dohledu ECB v Evropské radě pro systémová rizika. Viz https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-538_en.