52014JC0017

PRVKY STRATEGIE EU V AFGHÁNISTÁNU NA LÉTA 2014–16

1. Účel

Rada dospěla dne 20. ledna 2014 k závěru, že zastřešujícím strategickým záměrem budoucího působení EU v Afghánistánu by měl být rozvoj afghánských orgánů pro zajištění odolnosti nezbytné k udržení dosavadního pokroku a poskytnutí celostátní platformy pro rozvoj efektivnějšího a skutečně udržitelného afghánského státu. [1]

EU má vůči Afghánistánu dlouhodobý závazek a v současné době potvrzuje svůj finanční závazek do roku 2020. Řada členských států již naznačila svou pokračující dlouhodobou podporu. Afghánistán je největším příjemcem pomoci EU.[2] Tento dokument obsahuje strategický rámec pro lepší koordinaci civilní angažovanosti EU a členských států v Afghánistánu od poloviny roku 2014 do roku 2016, stanoví cíle EU na období 2014–16 a načrtne plánovaná opatření vedoucí k dosažení těchto cílů. Strategie musí být dostatečně pružná, aby mohla ovlivňovat a náležitě reagovat na různé možné scénáře vývoje v Afghánistánu. Strategický záměr a cíle byly formulovány před vyjasněním velikosti a rozsahu přítomnosti mezinárodních vojenských jednotek po roce 2014. V případě velmi omezené mezinárodní přítomnosti bude nutné zmírnit očekávání, pokud jde o míru pokroku a poskytování mezinárodní pomoci na podporu priorit afghánské vlády.

2. Politické souvislosti

V uplynulém desetiletí dosáhl Afghánistán značného pokroku v oblasti politické, bezpečnostní, hospodářské a v oblasti rozvoje. Úspěchy jsou však většinou křehké a vratné. Zemi čekají v následujících třech letech naléhavé úkoly, jak zabezpečit dosažený pokrok a zavést nezbytné reformy a struktury umožňující Afghánistánu splnění jeho dlouhodobého záměru, jímž je plně udržitelný stát.

Předvídat vývoj v Afghánistánu v roce 2016 je velice obtížné. Jasné je jen to, že v příštích třech letech budou Afghánci stále více brát své záležitosti do svých rukou. Mezinárodní vliv bude slábnout.  I ten nejoptimističtější scénář počítá s tím, že Afghánistán bude i nadále velmi nestabilním státem s některými nejnižšími ukazateli lidského rozvoje na světě, bude závislý na mezinárodní finanční pomoci a náchylný k vypuknutí násilných konfliktů. Ústřední vláda bude muset mírnit hrozby vyvolávané vzpourami, korupcí a kriminalizací státu – zejména z peněz získaných z prodeje drog – a zajišťovat bezpečnost a poskytování služeb v řídce osídlených venkovských oblastech, má-li si zachovat důvěryhodnost a veřejnou podporu.

Afghánistán se nachází ve složitém a nestabilním regionu. Navzdory mnoha nedostatkům je demokracie a svoboda projevu v Afghánistánu na vyšší úrovni než ve většině ostatních částí regionu. Mnoho jeho sousedů zažilo v nedávné historii vnitřní násilné konflikty, které se vinou slabosti státu přelévaly do Afghánistánu a které souvisely s probíhajícím konfliktem v Afghánistánu a dále jej zostřovaly. Mírový proces v Afghánistánu by si měli vzít za svůj Afghánci a měl by probíhat pod jejich vedením, i když je zřejmé, že všichni aktéři v regionu hrají významnou úlohu při vytváření úspěšného mírového procesu a prosazování případné výsledné mírové dohody, z níž by měl užitek nejenom Afghánistán, ale také širší region. Politický proces může významně podpořit posílená regionální spolupráce a vzájemná závislost, díky nimž budou mít země v regionu větší prospěch ze stabilnějšího Afghánistánu, zejména díky vyšší intenzitě obchodní výměny.

V krátkodobém horizontu povede souběh probíhající rebelie a přechodu odpovědnosti za bezpečnost ke složité politické a hospodářské situaci. Zpoždění v dokončování dvoustranné bezpečnostní dohody mezi vládou Afghánistánu a USA, která je nezbytným předpokladem pro trvalou přítomnost mezinárodních sil, prohlubuje nejistotu, pokud jde o situaci po roce 2014. Při neexistenci inkluzivního mírového ujednání je pravděpodobné, že značné rozdíly v operačním prostředí v různých oblastech země si asi vyžádají flexibilní a různé přístupy v stabilnějších oblastech, kde se budou i nadále rozvíjet normalizovanější státotvorné vztahy, na rozdíl od některých konfliktem postižených oblastí, kde se opět uplatní spíše humanitární přístupy. V důsledku konfliktu bylo vnitřně vysídleno přes 600 000 lidí. V sousedních zemích, zejména v Íránu a Pákistánu, nadále přebývá velký počet uprchlíků z Afghánistánu. V dohledné době ještě přetrvají humanitární potřeby nejohroženějších vrstev afghánského obyvatelstva. Další postup vpřed bude do značné míry záviset na schopnosti nové vlády dosáhnout pokroku při vyjednávání inkluzivní politické dohody se všemi důležitými skupinami rebelů a ozbrojených milicí;  udržovat bezpečnost; potírat korupci a zavést klíčové hospodářské a politické reformy.

Důvěryhodnost a úspěch přechodu závisí jak na posílení demokratické a odpovědné správy věcí veřejných v Afghánistánu na všech úrovních, tak na schopnosti bezpečnostních sil. Jedná se o dlouhodobý úkol pro celou generaci, ale pokrok v příštích třech letech může zabránit regresi a vytvořit důležitý základ pro další postup vpřed v následujících letech. Existuje značné riziko, že Afghánistán bude čelit vážné hospodářské recesi, nebude-li vláda schopna vybudovat nezbytnou důvěru pro přilákání investic a zastavit únik kapitálu s tím, jak bude slábnout mezinárodní přítomnost a pomoc.  Zejména je třeba vytvořit pracovní místa pro přibližně 400 000 Afghánců, kteří každým rokem rozšiřují řady pracovních sil. Nebude-li tento požadavek splněn, nastane riziko vzniku nové nezaměstnané a odcizené generace, což může rozšířit rezervy pro nábor sil do vzbouřeneckých skupin a vést k nekontrolovanému nezákonnému přistěhovalectví do sousedních zemí a do Evropy.

3. Strategický záměr a strategické cíle

Strategie EU se zaměřuje na oblasti, které jsou rozhodující pro dosažení pokroku v Afghánistánu do roku 2016, a zohledňuje rámce vytvořené mezinárodními konferencemi v letech 2011 a 2012, zejména Tokijský rámec vzájemné odpovědnosti (TMAF), které budou i nadále základem pro vztahy mezi širším mezinárodním společenstvím a vládou Afghánistánu po většinu tohoto období.

Zásadní význam systémových reforem pro pokrok v Afghánistánu je jedním z důvodů, proč bude Evropská unie nadále hájit zásady TMAF, přizpůsobovat pomoc vládním prioritám a využívat kolektivní pákový efekt financování EU k povzbuzování reforem. Tato strategie bude také sloužit jako platforma pro provádění Dohody o spolupráci v oblasti partnerství a rozvoje, která poskytne právní rámec pro dlouhodobou angažovanost za podmínky, že nastupující administrativa dokončí jednání a podepíše návrh dohody.

Zastřešujícím strategickým záměrem EU na roky 2014–2016 bude rozvoj afghánských orgánů pro zajištění odolnosti nezbytné k udržení dosavadního pokroku a poskytnutí celostátní platformy pro rozvoj efektivnějšího a skutečně udržitelného afghánského státu.

Tento záměr bude mít čtyři cíle, které zaměří aktivitu EU do oblasti, kde může být nejvíce užitečná a kde může posílit hodnoty sdílené mezi Evropany a Afghánci, mimo jiné demokracii, právní stát a lidská práva. Cíle byly sestaveny tak, aby se vzájemně posilovaly. Například účinná civilní policie je klíčovou složkou právního státu a dodržování lidských práv a na druhé straně bez nich nemůže existovat.  Ve všech oblastech strategie EU v Afghánistánu budou pro naši angažovanost zásadní potírání korupce a prosazování práv žen. Cílem bude:

Podpora míru, stability a bezpečnosti v regionu prosazováním inkluzivní mírové dohody, mírněním hrozeb, které vyvolávají drogy a organizovaný zločin, a podporou budování profesionální a odpovědné civilní policie. Posilování demokracie: fungující demokracii je třeba ukotvit prostřednictvím demokratického dohledu na celostátní, provinční a okresní úrovni, inkluzivních a transparentních voleb a budováním kapacit v klíčových institucích státní správy. Povzbuzování hospodářského a lidského rozvoje, včetně vytvoření transparentního hospodářského rámce pro podporu investic, zvýšení příjmů, alokaci finančních prostředků, posílení odolnosti a zlepšení přístupu ke zdravotní péči a ke vzdělání, zejména pro nejzranitelnější vrstvy obyvatel. Posilování právního státu a dodržování lidských práv, zejména práv žen a dětí zasazováním se o dodržování lidských práv (včetně zejména úplného provedení zákonné ochrany práv žen a dívek), podporou větší rovnosti všech občanů před zákonem a napomáháním s vypracováním komplexního rámce pro posilování a reformu soudnictví.

3 a) Podpora míru, stability a bezpečnosti

Trvalá bezpečnost bude vyžadovat inkluzivní mírovou dohodu se skupinami rebelů, která povede k významnému snížení výskytu konfliktů a násilí v zemi. EU se bude snažit o podporu inkluzivní dohody pod vedením Afghánců a v jejich odpovědnosti a vhodným způsobem bude reagovat na podporu řešení konfliktů. Regionální spolupráce může sehrávat významnou roli při zajišťování stability a sousední země by měly hrát plnohodnotnou roli při podpoře míru a stability. V mezidobí budou schopnosti afghánských národních bezpečnostních sil (ANSF) rozhodující pro potlačení rebelie a vybudování základů pro bezpečnost. Na vrcholné schůzce v Chicagu v roce 2012 přijalo mezinárodní společenství řadu závazků na podporu rozvoje schopností ANSF. Tato strategie EU se však zaměřuje výhradně na rozvoj civilní policie.

EU případně využije svou angažovanost a své nástroje pro:

Dílčí cíle

Ø podporu inkluzivního mírového procesu a usmíření pod vedením Afghánců a v jejich odpovědnosti, který povede k politickému urovnání a který se vyvaruje násilí a jakékoli vazbě na teroristické skupiny a bude dodržovat lidská práva, zejména práva žen;

Ø posílení politické a hospodářské spolupráce mezi Afghánistánem a jeho sousedy;

Ø podporu strategie regionálního řešení pro znovuzačlenění afghánských uprchlíků na zásadách dobrovolného návratu a udržitelnosti;

Ø posílení úsilí pod vedením Afghánců o zvýšení kvality a udržitelnosti civilní policie;

Ø posílení afghánského a regionálního úsilí o omezení organizované trestné činnosti, výroby a distribuce drog a poptávky po nich.

3 b) Posilování demokracie:

Ukotvení funkčních politik bude zásadně důležité pro legitimitu státu. To si vyžaduje fungující demokratický dohled a oddělení výkonné, zákonodárné i soudní moci. Institucionální změny by měly být doplněny o rozmanité a nezávislé sdělovací prostředky, pluralistickou a aktivní občanskou společnost a o větší účast a zastoupení žen na všech úrovních veřejné správy. Tyto kroky přispějí k zajištění pevnosti demokratických institucí, zvýší odpovědnost státu vůči lidem a zlepší účinné poskytování služeb občanům.

EU případně využije svou angažovanost a své nástroje pro podporu:

Dílčí cíle

Ø silných volebních struktur a postupů;

Ø důvěryhodných parlamentních voleb v roce 2015, jejichž výsledky Afghánci ve své většině přijmou;

Ø větší odpovědnosti výkonné moci prostřednictvím parlamentního a nezávislého dohledu;

Ø oslabování korupce a posilování odpovědnosti prostřednictvím budování kapacity na nižších článcích veřejné správy se zaměřením na lepší poskytování služeb a na správu rozpočtu.

3 c) Povzbuzování hospodářského a lidského rozvoje

Afghánistán potřebuje potírat korupci, aby zvýšil důvěru obyvatel ve stát a zlepšil důvěru investorů. Trvalé investice a rozvoj soukromého sektoru a hospodářství venkova bude zásadní pro dosažení takové úrovně růstu, jaká je nezbytná pro tvorbu pracovních míst a zvýšení domácích příjmů. Ty jsou zase nezbytné pro snížení chudoby, zlepšení životní úrovně, poskytování základních služeb, zejména zdravotních a vzdělávacích, a pro urychlení sociálního a lidského rozvoje, které zůstávají hluboko pod normami regionu.

EU případně využije svou angažovanost a své nástroje pro podporu:

Dílčí cíle

Ø zvýšení lidského rozvoje, mimo jiné těch nejzranitelnějších vrstev obyvatelstva, zejména v oblasti vzdělávání a zdravotnictví;

Ø lepšího hospodaření s veřejnými financemi;

Ø silnější finanční soběstačnosti afghánského státu tvorbou vyšších příjmů;

Ø stimulace hospodářství venkova.

3 d) Posilování právního státu a lidských práv

Hodně zbývá udělat pro zajištění pokroku v oblasti lidských práv a plného dodržování zákonných ustanovení. Rozvoj fungujícího a účinného soudnictví bude rozhodující pro zajištění toho, aby se prosadila práva Afghánců, zejména afghánských žen a dívek, a posílil právní stát. Účinný právní stát posílí odpovědnost a zvýší důvěru podnikatelských kruhů, ale vyžádá si významné institucionální změny. EU případně využije svou angažovanost a své nástroje pro:

Dílčí cíle

Ø podporu lidských práv, zejména práv žen a dětí;

Ø podporu všech součástí formálního soudnictví, které mají společně, účinněji, nezávisle, efektivněji, méně korupčním a více přístupnějším způsobem prosazovat zásady právního státu;

Ø ukončení beztrestnosti za závažné válečné zločiny a porušování lidských práv;

Ø zachování práva na svobodu shromažďování a posílení práva na svobodu projevu.

4. Závěr

Sami Afghánci budou do značné míry zodpovědní za to, zda bude přechod úspěšný a zda se při něm vytvoří základ pro to, aby Afghánistán postupoval ke svému dlouhodobému záměru, jímž je soběstačnost. Mezinárodní společenství však při nejedné příležitosti poukázalo na svou ochotu poskytnout vysokou technickou a finanční pomoc, aby Afghánistán mohl navázat na dosavadní pokrok. Tato strategie bude lépe koordinovat akce EU a členských států na podporu afghánského lidu a zásad, bude lépe sladěna s cíli vlády Afghánistánu a bude lépe stimulovat klíčové reformy. Strategie nastaví zastřešující rámec pro orientační plán provádění, který stanoví plánovanou dělbu práce mezi nástroji EU a akcemi členských států. I když strategický záměr a cíle by měly být dostatečně pevné k tomu, aby zohledňovaly většinu scénářů vývoje v Afghánistánu, prováděcí plán, zejména tempo jeho provádění, bude do značné míry záviset na bezpečnostních souvislostech.

[1] Rada rovněž uvedla, že „EU zaměří své úsilí na oblasti, v nichž je nejvíce užitečná. Hlavními cíli by měla být podpora míru, stability a bezpečnosti v Afghánistánu a širším regionu,  posílení demokracie, podpora hospodářského a lidského rozvoje, včetně dalšího zlepšení přístupu ke zdravotní péči a vzdělávání  a posilování právního státu a dodržování lidských práv, zejména práv žen a dívek. Strategie by měla zohlednit regionální rozměr a zachovat flexibilitu umožňující vhodnou reakci na případné změny v Afghánistánu.“

[2]  To se týká jak agregátního ukazatele, tak i mnoha jednotlivých dárců, včetně samotné EU, Německa, Itálie, Švédska, Dánska, Finska a Nizozemska.