This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0286
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Directive 2009/52/EC of 18 June 2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third country nationals
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
/* COM/2014/0286 final */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí /* COM/2014/0286 final */
SDĚLENÍ
KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování
směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních normách
pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích
zemí V roce
2013 bylo u 386 230 státních příslušníků třetích zemí
zjištěno, že nelegálně pobývají na území EU, což je pokles
oproti 608 870 v roce 2008[1].
Tento pokles lze částečně přičíst hospodářské
krizi, v jejímž důsledku je stále obtížnější najít práci ve velké
části Evropské unie (EU). Už z jeho podstaty je však obtížné tento jev
vyčíslit, protože většina nelegálních migrantů není odhalena a
možnost najít práci zůstává pro nelegální migraci do EU významným
podnětem. K
zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří
na území EU pobývají neoprávněně, dochází proto,
že migranti hledající lepší život uspokojují poptávku ze strany
zaměstnavatelů po výhodách, které jim plynou ze zaměstnávání
pracovníků ochotných provádět málo kvalifikovanou a špatně
placenou práci v odvětvích náročných na pracovní sílu, jako je
stavebnictví, zemědělství, úklidové služby nebo ubytovací a
stravovací služby. Neoprávněné
zaměstnávání škodí v mnoha ohledech. Jeho důsledkem jsou
nedostatečné příspěvky do veřejných rozpočtů ve
formě daní nebo plateb sociálního zabezpečení, nahrazování
pracovníků nebo nevyužívání zákonných cest pro jejich nábor, což vede
jednotlivce k tomu, aby pracovali za nebezpečných podmínek bez
pojištění. Směrnice
2009/52/ES[2],
která byla přijata dne 18. června 2009, se snaží omezit stimulační
faktor spočívající v nalezení práce. Zpřísňuje sankce za
neoprávněné zaměstnávání a zlepšuje mechanismy jeho odhalování a
současně obsahuje ochranná opatření určená
k nápravě křivd způsobených nelegálním migrantům. Směrnice je součástí souboru opatření
přijatých Evropskou unií s cílem účinně bojovat proti
nedovolenému přistěhovalectví; mezi další opatření patří
posílená spolupráce se třetími zeměmi[3],
integrovaná správa operačních hranic, účinná návratová politika[4] a posílené právní předpisy
pro boj proti obchodování s lidmi[5]. Směrnice navazuje na nedávný
vývoj politiky v oblasti legální migrace; směrnice o sezónních
pracovnících[6] je nejnovějším příkladem toho, jak EU
otevírá legální cesty pro migraci pracovních sil s nízkou kvalifikací, a
to především v odvětvích, jako je zemědělství nebo
cestovní ruch. Členské státy měly směrnici 2009/52/ES do svých
vnitrostátních právních předpisů provést do 20. července 2011[7]. Komise zahájila řízení
o nesplnění povinnosti[8] proti 20 členským státům[9], protože tak neučinily včas;
tato řízení byla mezitím všechna uzavřena. Před přijetím prováděcích právních
předpisů stanovily Itálie a Lucembursko lhůtu, během
níž mohli zaměstnavatelé přihlásit migranty, kteří
neoprávněně pobývali na území EU a pracovali pro ně,
přičemž sice požadovaly zaplacení pokuty a splnění
určitých podmínek, avšak umožnily využití legalizačních
mechanismů. Všechny členské státy vázané směrnicí[10]
nyní zakazují zaměstnávání nelegálních migrantů a pouze několik
jich povolilo výjimku pro ty, jejichž vyhoštění bylo odloženo[11]. Některé členské státy se
rozhodly, že půjdou nad rámec působnosti směrnice[12] a uplatní ji rovněž na státní
příslušníky třetích zemí, kteří na jejich území pobývají
oprávněně, ale jejichž povolení k pobytu jim neumožňuje
vykonávat hospodářskou činnost. Tímto
sdělením[13]
plní Komise svoji povinnost podat zprávu Evropskému parlamentu a Radě
o uplatňování směrnice o sankcích vůči
zaměstnavatelům[14].
Je v něm uveden přehled finančních a trestních sankcí,
které lze uložit v řetězci zaměstnavatelů v celé EU za
neoprávněné zaměstnávání (I). Dále
toto sdělení konkretizuje, jak byla do vnitrostátních právních
předpisů zakotvena ochranná opatření pro neoprávněně
zaměstnané migranty (II). A konečně se v
tomto dokumentu popisuje, jak členské státy provedly mechanismy stanovené
ve směrnici pro účinné odhalování a trestání
neoprávněného zaměstnávání a předkládá posouzení
kontrolních zpráv členských států (III). I – Sankce proti řetězci
zaměstnavatelů neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí I.1
– Přehled finančních
a trestních sankcí platných v členských státech a – Finanční sankce (článek 5) V
článku 5 se uvádí, že sankce za neoprávněné
zaměstnávání zahrnují finanční sankce, které se zvyšují
úměrně počtu zaměstnaných neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Ve
lhůtě, kdy měla být směrnice provedena, nezavedly
finanční sankce ve vnitrostátních právních předpisech pouze BE,
BG, LU, FI a LV, zatímco ostatních 19 členských států, které jsou
směrnicí vázány, již uložení takových sankcí povolilo. Sedm z nich[15]
však od té doby pozměnilo své právní předpisy úpravou metody
výpočtu a/nebo zvýšením pokuty. Pouze CY, FI,
HU, NL a PL využily možnosti uvedené v čl. 5 odst. 3 v
podobě snížení sankce, pokud je zaměstnavatel fyzickou osobou (tj. jednotlivcem),
zaměstnání slouží k soukromým účelům a nebyly
zjištěny obzvláště vykořisťující pracovní podmínky. Členské
státy požadují, aby zaměstnavatel nad rámec finanční sankce zaplatil
výdaje související s navrácením, a to s výjimkou SE a IT, které
průměrné náklady související s navrácením zahrnují do finanční
sankce. Tabulka 1 s
názvem „Finanční sankce“ ukazuje, že se členské státy dělí
do dvou kategorií, pokud jde způsob výpočtu pokuty. V 16
členských státech[16]
stoupá výše pokuty úměrně každému zaměstnanému
neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí
země. V těchto zemích se minimální nebo pevné částky
finančních sankcí na každého neoprávněně zaměstnaného
nelegálního migranta pohybují od 300 EUR v BE
do 10 001 EUR v ES. Většina členských států
rovněž stanovila maximální pokutu, která se pohybuje od 854 EUR
na CY do 100 000 EUR v ES, jde-li o fyzickou osobu.
Ve zbývajících osmi členských státech[17]
stanoví právní předpisy obecnou výši pokuty a je na soudci, aby
stanovil přesnou částku, která závisí na počtu dotčených
nelegálních migrantů. V těchto zemích se maximální výše pokuty
pohybuje od 500 EUR v LV do 500 000 EUR v DE. Z toho vyplývá,
že výše pokuty se mezi členskými státy značně liší
a mohla by vzbuzovat obavy, že úroveň finančních sankcí
ne vždy převáží prospěch zaměstnavatelů nelegálních
migrantů. Jelikož nejsou k dispozici žádné komplexní empirické
informace o účinku sankcí, lze pro základní posouzení jejich
odrazujícího účinku a přiměřenosti, kromě jiných
faktorů[18],
jako určité vodítko použít srovnání s minimální mzdou. Například
maximální sankce za každého nelegálního migranta zaměstnaného v LU je
1,3násobek minimální měsíční mzdy. V LV, jedné ze zemí, které
zavedly celkovou výši pokuty, dosahuje finanční sankce maximálně
1,7násobku minimální měsíční mzdy. Tato čísla jsou
ve značném rozporu například se situací v BG, kde maximální
pokuta za každého nelegálního migranta je 24,2násobek minimální
měsíční mzdy, a v CZ, kde činí celková částka maximální
pokuty pro fyzickou osobu 584násobek minimální měsíční mzdy[19].
b – Trestní sankce (články 9 a 10) Článek 9
stanoví trestní sankce ve zvláště závažných případech
neoprávněného zaměstnávání, včetně: (i)
soustavně
opakovaného porušování zákazu; (ii)
případů,
kdy se porušení týká velkého počtu státních příslušníků
třetích zemí; (iii)
případů,
kdy k zaměstnávání dochází za obzvláště vykořisťujících
pracovních podmínek; (iv)
případů,
kdy je zaměstnavateli známo, že pracovník je obětí obchodování s
lidmi; a (v)
neoprávněného
zaměstnání nezletilé osoby. Již před
vstupem směrnice v platnost představovalo neoprávněné
zaměstnávání nelegálních migrantů v deseti členských
státech[20]
zvláštní trestný čin. Celkem 14 členských států[21]
proto muselo do svých právních předpisů zavést trestní sankce
proti těmto zvláštním formám neoprávněného zaměstnávání. AT, DE,
EL a IT pozměnily své stávající právní předpisy za účelem
prodloužení trestů odnětí svobody nebo – ve většině
případů – zvýšení pokut. V BE, FI, FR,
IT, MT, NL a SE představuje protiprávní zaměstnávání samo o
sobě trestný čin, nezávisle na okolnostech uvedených
v čl. 9 odst. 1. Tyto okolnosti jsou obvykle
pokládány za přitěžující faktory. Zbývající
členské státy vymezily jako trestný čin neoprávněné
zaměstnávání za všech okolností popsaných v článku 9. Pouze
několik členských států neurčilo zvláštní sankce za
neoprávněné zaměstnávání „za obzvláště vykořisťujících
pracovních podmínek“[22]
a v případech, kdy „je zaměstnavateli známo, že pracovník
je obětí obchodování s lidmi“[23].
Mnoho z nich se domnívalo, že tyto formy neoprávněného zaměstnávání
již byly upraveny vnitrostátními právními předpisy týkajícími se
obchodování s lidmi. Tabulka 2
ukazuje značné rozdíly, pokud jde o přísnost trestních sankcí. U
některých členských států to může vyvolat pochybnosti
ohledně odrazujícího účinku sankcí. Například LV a AT za
určitých okolností popsaných v čl. 9 odst. 1 trestají
neoprávněné zaměstnávání odnětím svobody v délce až
tří měsíců (LV) a až šesti měsíců (AT), zatímco
ve zbývajících členských státech je stanoven maximální trest
v rozmezí jednoho až pěti let vězení. V deseti
členských státech může být odnětí svobody doplněno nebo
nahrazeno pokutou v rozmezí od 600 EUR v BE
do 240 000 EUR v PT, jde-li o fyzickou osobu. c – Trestní sankce pro právnické osoby (články 11
a 12) a další opatření (článek 7) V souladu
s čl. 12 odst. 1 stanovily všechny členské státy trestní
sankce pro právnické osoby odpovědné za neoprávněné
zaměstnávání podle článku 9, jako je pokuta, likvidace, omezení
práv a konfiskace majetku. Všechny členské státy (s výjimkou BG,
EE, FI, HU a NL) zahrnuly do seznamu trestních sankcí pro právnické osoby
rovněž opatření stanovená v čl. 7 odst. 1
směrnice. Ustanovení
čl. 7 odst. 1 obsahuje seznam dodatečných opatření
k postihu zaměstnavatelů odpovědných za neoprávněné
zaměstnávání, který zahrnuje: (i)
ztrátu
nároku na některé nebo všechny veřejné výhody na období až
pěti let; (ii)
vyloučení
z účasti na veřejných zakázkách na období až pěti let; (iii)
navrácení
některých nebo všech veřejných dotací, které byly zaměstnavateli
poskytnuty v období až 12 měsíců před zjištěním
neoprávněného zaměstnání; a (iv)
dočasné
nebo trvalé uzavření provozoven, jichž bylo využito k porušení zákazu. Tato
opatření, která mohou mít silný odrazující účinek, však nebyla
plně provedena ve všech členských státech[24].
Kromě toho pouze AT, CY a SK využily možnosti stanovené
v čl. 12 odst. 2, podle níž mohou členské státy zveřejnit
seznam zaměstnavatelů, kteří se dopustili trestných
činů uvedených v článku 9. I.2 – Odpovědnost
celého řetězce zaměstnavatelů (čl. 2 písm. c),
článek 8, čl. 9 odst. 2 a článek 11) K zajištění
účinnosti zákazu neoprávněného zaměstnávání využívají všechny členské
státy širokou definici zaměstnání obsaženou v čl. 2 písm. c), jež
zahrnuje všechny činnosti, které jsou nebo by měly být vykonávány za
odměnu pro zaměstnavatele, podle jeho pokynů a/nebo pod jeho
dohledem, bez ohledu na právní vztah. Článek 8
navíc vyžaduje, aby za zaplacení finanční sankce stanovené podle
článku 5 nesl odpovědnost celý řetězec
zaměstnavatelů, neboť v některých odvětvích,
zejména těch, která byla zasažena jevem neoprávněného
zaměstnávání, jsou rozšířené subdodávky. V souladu
s čl. 8 odst. 1 písm. a) stanoví právní předpisy
členských států (s výjimkou EE a LT),
že v případě, kdy je zaměstnavatel přímým
subdodavatelem, by měl dodavatel nést vedle zaměstnavatele nebo
namísto něho odpovědnost za úhradu veškerých finančních sankcí
uložených podle článku 5. V souladu s čl. 8
odst. 2 většina členských států[25]
rovněž zajišťuje, aby v případech, kdy je
zaměstnavatel subdodavatelem, hlavní dodavatel a jakýkoli
zprostředkující subdodavatel v případě, že věděli o
tom, že zaměstnávající subdodavatel zaměstnává nelegální migranty,
mohli také nést odpovědnost za úhradu pokut. V zájmu
usnadnění prosazování těchto ustanovení a poskytnutí právní
jistoty dodavatelům čl. 8 odst. 3 vyžaduje, aby dodavatel,
který náležitě splnil povinnosti, nebyl odpovědný podle
čl. 8 odst. 1 a 2. Mnohé členské státy[26]
však tyto povinnosti ve svých vnitrostátních právních předpisech
nedefinovaly a často odkazují na obecná ustanovení
smluvního/občanského práva. Konečně,
na základě čl. 9 odst. 2 všechny členské státy
zajišťují, aby návod a pomoc k úmyslnému zaměstnávání
neoprávněně pobývajících migrantů bylo rovněž možné trestat
jako trestný čin. V souladu s článkem 11 rovněž zajišťují,
aby právnické osoby nesly odpovědnost za trestné činy uvedené
v článku 9, kterých se v jejich prospěch dopustí jakákoli osoba, jež
v právnické osobě působí ve vedoucím postavení, jednající
samostatně nebo jako člen orgánu této právnické osoby, nebo v
případě nedostatku dohledu[27]. V důsledku
provedení směrnice mohou být všechny subjekty, které využívají
neoprávněného zaměstnávání, ve většině členských
států náležitě postihovány. To je nezbytné nejen v
zájmu účinného řešení tohoto jevu, ale rovněž to zásadním
způsobem usnadňuje výkon práv, jež směrnice uděluje
nelegálním migrantům. II – Ochranná opatření ve prospěch
neoprávněně zaměstnaných státních příslušníků
třetích zemí II.1 – Doplatky
platů a daní (čl. 6 odst. 1 a článek 8) Členské
státy řádně provedly čl. 6 odst. 1 písm. a),
který uděluje nelegálním migrantům právo dostávat odměnu za
vykonanou práci, a čl. 6 odst. 1 písm. b), podle
nějž má zaměstnavatel povinnost uhradit veškeré daně a
příspěvky na sociální zabezpečení, které by zaplatil v
případě oprávněného zaměstnání státního příslušníka
třetí země. Pro výpočet
dlužné částky čl. 6 odst. 3 předpokládá,
že pracovní poměr trval nejméně tři měsíce, ledaže
zaměstnavatel nebo zaměstnanec mohou prokázat jinak. Všechny
členské státy – s výjimkou EE, ES a RO – zavedly tento
předpoklad do svých právních předpisů; NL dokonce zavedlo
předpoklad šesti měsíců. Ve všech
členských státech jsou zaměstnavatelé v zásadě povinni,
v souladu s čl. 6 odst. 1 písm. c), uhradit
veškeré náklady spojené se zasláním doplatků do země, do níž se
státní příslušník třetí země navrátil nebo byl navrácen. V souladu
s článkem 8 členské státy[28] obvykle
stanovily, že kromě zaměstnavatelů mohou být k
úhradě veškerých neproplacených odměn a daní povinni také přímí
dodavatelé a všichni zprostředkující subdodavatelé. II.2 – Přístup
ke spravedlnosti a usnadnění podávání stížností (čl. 6
odst. 2 až 5 a článek 13) Za účelem
prosazování těchto pravidel tvoří ve směrnici přístup
ke spravedlnosti a usnadnění podávání stížností jádro ochranných
opatření určených k nápravě křivd způsobených
nelegálním migrantům. Přitom je to právě tato část
směrnice, která by mohla vzbuzovat obavy, jelikož výsledkem úsilí
členských států o její provedení jsou často nedostatečné
nebo vůbec žádné mechanismy k usnadnění vymáhání práv
nelegálních migrantů. Velmi málo
členských států[29]
výslovně provedlo právo neoprávněně zaměstnaných
migrantů vznést nárok vůči svému zaměstnavateli, pokud
jde o jakoukoli dlužnou odměnu, a to
i v případech, kdy se tito migranti navrátili nebo byli
navráceni[30].
Většina členských států pouze odkazuje na obecná ustanovení
týkající se práva podat žalobu u soudů zabývajících se
občanskoprávními nebo pracovněprávními případy. Jen několik
členských států[31]
využilo možnosti uvedené v čl. 6 odst. 2 prvním pododstavci
písm. b) stanovit postupy k vymáhání dlužné odměny, aniž by
dotyčný státní příslušník třetí země byl nucen vznést
nárok. Ustanovení
čl. 13 odst. 1 vyžaduje, aby členské státy zavedly účinné
mechanismy, pomocí nichž mohou nelegální migranti podat stížnost na svého
zaměstnavatele, a to i prostřednictvím třetích osob.
Ustanovení čl. 13 odst. 2 ukládá členským státům
povinnost zajistit, aby třetí osoby, které mají oprávněný zájem
na dodržování této směrnice, mohly jednat jménem státního
příslušníka třetí země nebo na jeho podporu
v jakémkoli správním nebo občanskoprávním řízení a hájit svá
práva. V několika členských státech jsou odbory oprávněny
podávat stížnosti jménem nelegálních migrantů a zastupovat je v rámci
vnitrostátních řízení[32].
Méně často přebírají tuto úlohu organizace migrujících
pracovníků[33]
a veřejné orgány[34]
s kontrolními pravomocemi. LU, MT a NL zatím ve svých právních
předpisech tyto třetí osoby neurčily. Pouze
čtyři členské státy[35]
zavedly zvláštní mechanismy k tomu, aby mohli nelegální migranti získat
veškeré dlužné platby, a to i poté, co se navrátili nebo byli navráceni
(čl. 6 odst. 4). Například Francouzský úřad pro
přistěhovalectví a integraci může vydávat exekuční
tituly, aby získal tyto dlužné částky jménem neoprávněně
zaměstnaných migrantů a následně jim je převedl. Ostatní
země se spoléhají na obecné předpisy týkající se výkonu soudních
rozhodnutí. Směrnice
požaduje, aby byli nelegální migranti „systematicky a objektivně“
informováni o svých právech. Řada členských států[36]
takové ustanovení do svých právních předpisů nezahrnula a jiné
členské státy[37]
se spoléhají na obecné administrativní pokyny a pravidla týkající se
informování účastníků správních řízení. V praxi to
může znamenat, že se členské státy spoléhají na informace uvedené
na určitých internetových stránkách, o nichž nelegální migranti
pravděpodobně nevědí nebo k nim nemají přístup. A
konečně, pouze menší počet členských států[38]
výslovně provedl čl. 6 odst. 5 a čl. 13 odst. 4, které jim
ukládají povinnost udělit státním příslušníkům třetích
zemí, kteří jsou účastníky trestního řízení pro trestné
činy uvedené v čl. 9 odst. 1 písm. c) a e), časově
omezené povolení k pobytu vázané na délku příslušného
vnitrostátního řízení a vymezit podmínky, za nichž lze dobu platnosti
tohoto povolení prodloužit, dokud nelegální migrant neobdrží veškeré doplatky. Obecně lze
říci, že nedostatek zvláštních mechanismů v řadě
členských států k nápravě obtíží, jimž mohou nelegální
migranti čelit při přístupu ke spravedlnosti a prosazování
svých práv, může být v boji proti neoprávněnému
zaměstnávání kontraproduktivní. Podpora žalob vůči
zaměstnavatelům může hrát důležitou roli ve strategiích
členských států pro odhalování neoprávněného zaměstnávání. III – Odhalování neoprávněného zaměstnávání
a prosazování jeho zákazu III.1 – Preventivní opatření: povinnosti
zaměstnavatele (článek 4) Všechny
členské státy provedly preventivní opatření stanovená
v článku 4, aby zvýšily povědomí zaměstnavatelů
a usnadnily kontroly. Státní příslušníci třetích zemí musejí být
držiteli platného povolení k pobytu nebo jiného obdobného povolení a před
zahájením zaměstnání je předložit. Zaměstnavatelé musí uchovat
alespoň po dobu trvání zaměstnání kopii těchto dokumentů
nebo záznam o nich pro potřeby případné kontroly a mají rovněž
povinnost během určité lhůty oznámit příslušným
orgánům, odkdy začali státního příslušníka třetí země
zaměstnávat. Ve většině
členských států[39]
musí být tento proces dokončen několik dní před zahájením
zaměstnání nebo před uzavřením smlouvy[40],
nejpozději v první den práce[41].
V jiných musí být toto oznámení podáno ve lhůtě od
několika dnů[42]
až po několik týdnů[43]
po začátku zaměstnání. Pokud zaměstnavatelé tento proces
dokončí, jsou zproštěni odpovědnosti, ledaže věděli,
že předložený doklad je padělek[44]. Členské
státy jen v omezené míře využily možnosti zavést zjednodušený postup
oznamování, pokud je zaměstnavatel fyzickou osobou a zaměstnání
slouží k jeho soukromým účelům (DE, IT, LU), a/nebo možnosti zprostit
zaměstnavatele oznamovací povinnosti, zaměstnávají-li státní
příslušníky třetích zemí, kteří mají postavení dlouhodobé
povolení k pobytu (AT, CY a EE). III.2 – Kontroly
(článek 14) V souladu
s článkem 14 mohou vnitrostátní právní předpisy vyžadovat,
aby příslušné vnitrostátní orgány prováděly kontroly
na základě posouzení vedoucího k určení nejrizikovějších
odvětví, a pomohly tak prosazovat zákaz zaměstnávání
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích
zemí. Účinné
a odpovídající kontroly jsou nezbytné k boji proti neoprávněnému
zaměstnávání a k zajištění toho, aby nelegální migranti mohli
vykonávat svá práva. Bez řádných kontrol mohou jakékoli sankce zůstat
jen teoretickou hrozbou. Nicméně
zpoždění při předávání zpráv o kontrolách Komisi
a problémy s kvalitou některých zpráv vyvolávají obavy.
V roce 2012 podaly zprávu o kontrolách provedených v roce 2011 pouze
čtyři členské státy (DE, FR, LV a SK). V roce 2013
předložilo své zprávy včas pouze devět členských států
(FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK a SI). Dne 10. října 2013 proto
Komise zaslala zbývajícím 15 členským státům oznámení před
zahájením řízení o nesplnění povinnosti, aby jim jejich povinnost
připomněla. Všechny členské státy poté zprávu předložily. Celkově
existuje prostor ke zlepšení podávání zpráv. Vykazované
údaje jsou částečně neúplné, založené na různých
metodách výpočtu a definicích a/nebo jednoduše nejsou v souladu
s požadavky směrnice na podávání zpráv. V důsledku
toho jsou informace založené na výsledcích kontrol omezené a je obtížné
vypracovat komplexní celoevropský přehled provedených kontrol
a jejich výsledků. V zájmu snazšího podávání zpráv zaslala
Komise již v roce 2010 členským státům šablonu pro podávání
zpráv. Ta byla nedávno aktualizována s cílem zajistit, aby členské
státy poskytovaly srovnatelné údaje a informace, které by měly Komisi
umožnit posouzení účinných způsobů prosazování směrnice. Určení
nejrizikovějších odvětví je důležité proto, aby mohly být
kontroly užitečným nástrojem k boji proti neoprávněnému
zaměstnávání. Několik členských států (CZ, EE, LT, MT a RO)
sice jasně nevysvětlilo, zda a jak byla určena nejrizikovější
odvětví, zprávy z jiných členských států však ukazují,
že odvětví, která jsou neoprávněným zaměstnáváním nejvíce
postižena, jsou ve většině členských států stejná:
stavebnictví, zemědělství a zahradnictví, domácí práce /
úklidové služby, stravovací služby a pohostinství. Tabulka 3 uvádí
informace poskytnuté členskými státy o provedených kontrolách v
ohrožených odvětvích, doplněné v případě potřeby
o oficiální údaje Eurostatu o počtu zaměstnavatelů a
zaměstnanců. Ukazuje, že počet kontrol prováděných
v některých členských státech pravděpodobně neodrazuje
zaměstnavatele od najímání nelegálních migrantů. V BG, EE, PL,
RO a SE bylo v roce 2012 zkontrolováno méně než 1 % všech
zaměstnavatelů, ve srovnání například s 16,98 % v AT, 17,33 % v
IT a 28,93 % v SI[45].
To naznačuje, že existují velké rozdíly v úsilí jednotlivých
členských států při prosazování směrnice, a mohlo by to
znamenat, že v některých členských státech je
pravděpodobnost, že zaměstnavatelé porušující zákon uniknou odhalení
nebo stíhání, vyšší než v jiných. IV. ZÁVĚR A DALŠÍ KROKY Po provedení
směrnice 2009/52/ES všechny členské státy zakazují zaměstnávání
nelegálních migrantů a ukládají finanční, správní nebo trestní
sankce vůči jejich zaměstnavatelům. Nicméně závažnost
sankcí stanovených právními předpisy v jednotlivých členských
státech se výrazně liší. To vyvolává obavy, zda mohou být sankce vždy
účinné, přiměřené nebo odrazující. Tato otázka proto bude
muset být dále posouzena. Některé
členské státy ještě musí uspokojivým způsobem provést ochranná
opatření obsažená ve směrnici. Ve všech oblastech ochrany nelegálních
migrantů nadále zůstává prostor pro zlepšení, ať už jde o právo
vznést nárok vůči zaměstnavateli, účinné mechanismy pro
takové počínání nebo tak základní záležitost, jako je poskytování
systematických a objektivních informací o jejich právech. Některé
členské státy pravděpodobně budou muset ještě vyvinout
značné úsilí ke zlepšení nejen předkládaných zpráv o kontrolách,
ale také kontrol samotných a své snahy o určení priorit
prostřednictvím systematické identifikace rizikových odvětví.
Na základě údajů shromážděných za rok 2012 se zdá, že bude
třeba ještě vykonat velký kus práce, aby byl zaveden systém vhodných
a účinných kontrol. Neexistence takového systému vyvolává vážné
pochybnosti o účinném prosazování zákazu neoprávněného
zaměstnávání a o úsilí členských států zmenšit rozdíly
při prosazování směrnice. Vzhledem
k tomu, že členské státy mají povinnost podávat zprávy o kontrolách
každý rok před 1. červencem, bude Komise i nadále opatření
přijatá členskými státy v této oblasti pečlivě
sledovat a v případě nutnosti zakročí. S cílem
zvýšit povědomí členských států o těchto
a dalších možných problémech zjištěných při provádění
směrnice se Komise účastní dvoustranných výměn
s jednotlivými členskými státy a v případě potřeby
zahájí řízení v systému EU Pilot. Komise bude
podporovat členské státy při zajišťování uspokojivé úrovně
provádění směrnice v celé EU. Bude též členské státy zvát k
diskuzím o právních otázkách provádění směrnice do vnitrostátního
práva a o provádění některých klíčových ustanovení směrnice
v rámci nadcházejících jednání, tak jak to činila průběžně
od přijetí směrnice v roce 2009. V případě
potřeby by mohly být vypracovány pokyny pro praktické provádění této
směrnice, včetně pokynů k prosazování práv migrantů. Komise prozatím
nenavrhuje žádné změny směrnice. V průběhu času
posoudí, zda se prováděcí právní předpisy ukáží jako dostatečné
pro omezení neoprávněného zaměstnávání a zda budou představovat
pobídku k použití zákonných cest pro přistěhovalectví
ve prospěch migrantů, zaměstnavatelů
i členských států. Tabulka 1: Finanční
sankce Členský stát || F/P osoba (1) || Částka finančních sankcí || Čl. 5 odst. 3(2) || Srovnání s právními předpisy platnými před provedením Minimální || Pevná || Maximální Sankce uplatněná na každého neoprávněně zaměstnaného nelegálního migranta AT || F/P || 1 000 / 4 000 EUR || || 10 000 / 50 000 EUR || NE || → BE || F/P || 300 EUR || || 3 000 EUR || NE || Žádné předchozí právní předpisy BG || F || 750 / 1 500 BGN (383 / 767 EUR) || || 7 500 / 15 000 BGN (3 834 / 7 669 EUR) || NE || Žádné předchozí právní předpisy P || 3 000 / 6 000 BGN (1 534 / 3 068 EUR) || || 30 000 / 60 000 BGN (15 338 / 30 677 EUR) CY || F/P || || || 500 / 2 000 CYP (854 / 3 417 EUR) || ANO || → EE || F || || || 1 200 EUR || NE || → P || || || 3 200 EUR EL || F/P || || 5 000 / 10 000 EUR || || NE || ↑ ES || F/P || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || NE || ↑ FR || F/P || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || NE || ↑ HU || F/P || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || ANO || → IT || F || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || NE || ↑ LT || F/P || || 3 000 / 10 000 LTL (869 / 2 896 EUR) || 10 000 / 20 000 LTL (2 896 / 5 792 EUR) || NE || → LU || F/P || || 2 500 EUR || || NE || Žádné předchozí právní předpisy NL || F || || || 11 250 EUR || ANO || ↑ P || || || 45 000 EUR RO || F/P || 3 000 RON (662 EUR) || || 4 000 RON (883 EUR) || NE || ↑ SE || F/P || || || 22 200 / 44 400 SEK (2 477 / 4 954 EUR) || NE || → SI || F || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || NE || → P || 4 000 EUR || || 12 000 EUR Počet nelegálních migrantů zohledněný při stanovení výše pokuty CZ || F || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || NE || ↑ P || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR) DE || F/P || || || 500 000 EUR || NE || → FI || F/P || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || ANO || Žádné předchozí právní předpisy LV || F || 210 EUR || || 500 EUR || NE || Žádné předchozí právní předpisy MT || F/P || || || 11 646,87 EUR || NE || → PL || F/P || 3 000 PLN (720 EUR) || || || ANO || → PT || F/P || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || NE || → SK || F/P || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || NE || → * F/P = Fyzická/právnická osoba ** Čl. 5 odst. 3 směrnice 2009/52/ES: „Členské státy mohou stanovit nižší finanční sankce, pokud je zaměstnavatel fyzickou osobou, která zaměstnává neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země ke svým soukromým účelům, a pokud nebyly zjištěny obzvláště vykořisťující pracovní podmínky.“ (Směnné kurzy (4. 4. 2014): 1 BGN = 0,511281 EUR; 1 CYP = 1,70860 EUR; 1 CZK = 0,0364632 EUR; 1 HUF = 0,00326012 EUR; 1 LTL = 0,289620 EUR; 1 PLN = 0,240083 EUR; 1 ROL = 0,224388 EUR; 1 SEK = 0,111573 EUR) Tabulka
2:
Trestní sankce Členský stát || Sankce (doba odnětí svobody a případná pokuta) || Srovnání s právními předpisy platnými před provedením čl. 9 odst. 1 písm. a) || čl. 9 odst. 1 písm. b) || čl. 9 odst. 1 písm. c) || čl. 9 odst. 1 písm. d) || čl. 9 odst. 1 písm. e) AT || odnětí svobody až na 6 měsíců || odnětí svobody až na 6 měsíců nebo pokuta || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody až na 6 měsíců nebo pokuta || ↓ BE || odnětí svobody na 6 měsíců až 3 roky a/nebo pokuta ve výši 600 až 6 000 EUR || Žádné předchozí právní předpisy BG || odnětí svobody na 1 rok až 5 let a pokuta ve výši 5 000 BGN (2 554 EUR) až 50 000 BGN (25 564 EUR) || odnětí svobody až na 4 roky a pokuta ve výši 2 000 BGN (1 022 EUR) až 20 000 BGN (10 225 EUR) || odnětí svobody na 1 rok až 5 let a pokuta ve výši 5 000 BGN (2 554 EUR) až 50 000 BGN (25 564 EUR) || odnětí svobody až na 4 roky a pokuta ve výši 2 000 BGN (1 022 EUR) až 20 000 BGN (10 225 EUR) || odnětí svobody na 1 rok až 5 let a pokuta ve výši 5 000 BGN (2 554 EUR) až 50 000 BGN (25 564 EUR) || Žádné předchozí právní předpisy CY || odnětí svobody až na 5 let a/nebo pokuta v maximální výši 20 000 EUR || Žádné předchozí právní předpisy CZ || odnětí svobody na šest měsíců až 5 let || – || odnětí svobody na šest měsíců až 5 let || → DE || odnětí svobody až na 1 rok nebo pokuta || odnětí svobody až na 1 rok nebo pokuta || odnětí svobody až na 3 roky nebo pokuta (v závažných případech: odnětí svobody na 6 měsíců až 5 let) || odnětí svobody až na 3 roky nebo pokuta || odnětí svobody až na 1 rok nebo pokuta || ↑ EE || pokuta ve výši 30- až 500násobku denní sazby (od 96 EUR do 1 600 EUR) nebo odnětí svobody až na 3 roky || Žádné předchozí právní předpisy EL || odnětí svobody nejméně na 5 měsíců || odnětí svobody nejméně na 6 měsíců || odnětí svobody nejméně na 6 měsíců || ↑ ES || – || odnětí svobody na 6 měsíců až 6 let a pokuta ve výši 6- až 12měsíčního platu || odnětí svobody na 2 roky až 5 let a pokuta ve výši 6- až 12měsíčního platu || – || – || → FI || pokuta nebo odnětí svobody až na 1 rok || → FR || odnětí svobody až na 5 let a pokuta ve výši až 15 000 EUR || → HU || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody na 1 rok až 5 let || odnětí svobody na 1 rok až 5 let || odnětí svobody na 1 rok až 5 let || Žádné předchozí právní předpisy Členský stát || Sankce (doba odnětí svobody a případná pokuta) || Srovnání s právními předpisy platnými před provedením čl. 9 odst. 1 písm. a) || čl. 9 odst. 1 písm. b) || čl. 9 odst. 1 písm. c) || čl. 9 odst. 1 písm. d) || čl. 9 odst. 1 písm. e) IT || odnětí svobody na 6 měsíců až 3 roky a pokuta ve výši 5 000 EUR || ↑ zvýšení sankce o 1/3 až 1/2 || || zvýšení sankce o 1/3 až 1/2 LT || pokuta nebo odnětí svobody až na 2 roky || – || pokuta nebo odnětí svobody až na 2 roky || Žádné předchozí právní předpisy LU || odnětí svobody na 8 dní až 1 rok a/nebo pokuta ve výši 2 501 až 20 000 EUR || Žádné předchozí právní předpisy LV || odnětí svobody až na 3 měsíce nebo pokuta ve výši až 100násobku minimálního měsíčního platu (32 000 EUR) || odnětí svobody až na 3 měsíce, nebo veřejně prospěšné práce, nebo pokuta ve výši až 100násobku minimálního měsíčního platu (32 000 EUR) || odnětí svobody až na 3 měsíce nebo pokuta ve výši až 100násobku minimálního měsíčního platu (32 000 EUR) || Žádné předchozí právní předpisy MT || pokuta ve výši až 11 646,87 EUR a/nebo odnětí svobody až na 2 roky || → NL || odnětí svobody až na 3 roky nebo pokuta ve výši až 78 000 EUR || odnětí svobody až na 1 rok nebo pokuta ve výši až 78 000 EUR || → PL || odnětí svobody až na 12 měsíců a pokuta || odnětí svobody až na 3 roky || odnětí svobody až na 12 měsíců a pokuta || Žádné předchozí právní předpisy PT || odnětí svobody až na 1 rok nebo pokuta ve výši až 240násobku denního platu (maximálně 120 000 EUR) || odnětí svobody až na 2 roky nebo pokuta ve výši až 480násobku denního platu (maximálně 240 000 EUR) || odnětí svobody na 1 rok až 5 let || odnětí svobody na 2 roky až 6 let || odnětí svobody až na 2 roky nebo pokuta ve výši až 480násobku denního platu (maximálně 240 000 EUR) || Žádné předchozí právní předpisy RO || – || odnětí svobody na 1 až 2 roky nebo pokuta || – || odnětí svobody na 1 až 2 roky nebo pokuta || odnětí svobody na 1 až 3 roky || Žádné předchozí právní předpisy SE || pokuta nebo odnětí svobody až na 1 rok || Žádné předchozí právní předpisy SI || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody až na 3 roky || Žádné předchozí právní předpisy SK || odnětí svobody až na 2 roky || odnětí svobody na 6 měsíců až 3 roky || Žádné předchozí právní předpisy Tabulka 3:
Kontroly provedené v roce 2012 Členský stát || SMĚRNICE 2009/52/ES || Poznámky Kontroly || Výsledky Absolutní počet || Jako procento zaměstnanců ve všech odvětvích (v %) || Počet kontrol, při kterých byli odhaleni neoprávněně pobývající státní příslušníci třetích zemí || Počet odhalených neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí || Podíl odhalených neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí na celkovém počtu zaměstnanců ve všech odvětvích (v %) AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Zahrnuta všechna odvětví. BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Zahrnuta všechna odvětví. BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Zahrnuta všechna odvětví. CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Zahrnuta riziková odvětví. CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Zahrnuta všechna odvětví. DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Zahrnuta riziková odvětví. EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Zahrnuta riziková odvětví. EL || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Zahrnuta riziková odvětví. Údaje za období 1. 8. 2012 – 31. 12. 2012. ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Zahrnuta všechna odvětví. FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Zahrnuta všechna odvětví. FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Zahrnuta riziková odvětví. Údaje se týkají migrantů pracujících bez pracovního povolení; žádné informace o jejich povolení k pobytu. HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Zahrnuta všechna odvětví. IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Zahrnuta všechna odvětví. LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Zahrnuta všechna odvětví. Údaje za období 1. 8. 2012 – 31. 12. 2012. LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Zahrnuta všechna odvětví. Údaje za období 1. 1. 2012 – 1. 5. 2013. LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Zahrnuta všechna odvětví. MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Údaje se týkají migrantů pracujících bez pracovního povolení. Žádné informace o jejich povolení k pobytu. NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Zahrnuta všechna odvětví. Údaje Eurostatu o celkovém počtu zaměstnavatelů a zaměstnanců nejsou dostupné. PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Zahrnuta všechna odvětví. PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Zahrnuta riziková odvětví. RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Zahrnuta všechna odvětví. SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Zahrnuta všechna odvětví. SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Zahrnuta riziková odvětví. SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Zahrnuta všechna odvětví. U části údajů se neuvádí, zda bylo uděleno povolení k pobytu. [1] Eurostat, 2013, nejsou k dispozici údaje pro NL a EL. [2] Směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009 o minimálních
normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích
zemí, Úř. věst. L 168, 30. června 2009,
s. 24 (dále jen „směrnice o sankcích vůči
zaměstnavatelům“). [3] Sdělení o globálním přístupu k migraci a mobilitě,
KOM(2011) 743 v konečném znění, 18. listopadu 2011. [4] Sdělení o návratové politice EU, COM(2014) 199 final, 28.
března 2013. [5] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5.
dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu
a o ochraně obětí,
Úř. věst. L 101, 15. dubna 2011, s. 1. [6]
Směrnice 2014/36/EU o podmínkách vstupu a pobytu státních
příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání jako
sezónní pracovníci, Úř. věst. L 94, 28. března
2014, s. 375. [7] Článek 17 výše uvedené směrnice
2009/52/ES. [8] Článek 258 (bývalý článek 226)
Smlouvy o fungování Evropské unie. [9] AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO,
SI, FI a SE. [10] Směrnicí 2009/52/ES jsou vázány všechny členské státy
kromě Dánska, Irska a Spojeného království. V případě
Chorvatska je ještě třeba posoudit, jak směrnici po svém
přistoupení provedlo. [11] DE, EL, FI, FR, MT, RO a SE (čl. 3 odst. 3 směrnice
2009/52/ES). [12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO a
SE. [13]
Opírá se přitom o studii, kterou si Komise nechala vypracovat. [14]
Článek 16 výše uvedené směrnice 2009/52/ES. [15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL a RO. [16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE a SI. [17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT a SK. [18] Další
faktory zahrnují například srovnání se sankcemi za podobné typy trestných
činů, jakož i přesné vymezení trestného činu
v rámci příslušných vnitrostátních právních předpisů. K
posouzení účinnosti pak byl použit soubor empirických údajů o
skutečně uložených sankcích. [19] Minimální mzdy podle Eurostatu:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables. [20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT a NL. [21] BE, BG, CY, EE, HU LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI a SK. [22] RO. [23] CZ, ES a LT. [24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT a EE. [25] Kromě EE a LT. [26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI a SK. [27] Obtíže při provádění ustanovení o odpovědnosti
právnických osob (společností) v případě nedostatku dohledu nebo
kontroly do vnitrostátních právních předpisů nastaly pouze v LU. [28] Kromě EE a LT. [29] BG, CY, EL a SI. [30] CY, EL, PL a SE. [31] BE, FR, HU, MT a PL. [32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI a SK. [33] CZ, FI, HU, LV a SE. [34] EL, ES, FI, IT a LT. [35] BE, EL a FR. [36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI a SK. [37] BE, FI, HU a RO. [38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI a SK. [39] S výjimkou FI. [40] BG, CY, ES, FR, LT, NL a RO. [41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT a PT. [42] AT, EE, HU, LU, PL a SK. [43] DE, SE a SI. [44] Kromě BG a IT. [45] Některé členské státy předložily informace
o kontrolách v rizikových odvětvích, zatímco jiné
předložily informace o kontrolách ve všech odvětvích; pro
více informací viz tabulka 3.