52013SC0074

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

Průvodní dokument

k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady

o opatřeních ke snížení nákladů na zavádění sítí vysokorychlostních elektronických komunikací

1.           Vymezení problému

Inteligentní růst podporující začlenění, o který usiluje strategie Evropa 2020, bude silně závislý na dostupnosti a širokém využití vysokorychlostního internetu. Digitální infrastruktura vysoké kvality je základnou v podstatě všech odvětví moderní a inovativní ekonomiky. Představuje páteř jednotného trhu, významný a dosud z velké míry nevyužitý zdroj růstu a klíčový faktor konkurenceschopnosti EU.

Digitální agenda pro Evropu, jedna ze stěžejních iniciativ strategie Evropa 2020, stanoví ambiciózní cíle pro pokrytí širokopásmovým připojením a jeho rychlost. Zatímco společnosti telekomunikačního sektoru již provádějí značné investice, zdá se, že je třeba zesílit úsilí v zavádění širokopásmového připojení.

Toto posouzení dopadů doprovází legislativní návrh, který by po přijetí Evropským parlamentem a Radou zlevnil a usnadnil zavádění sítí vysokorychlostního širokopásmového připojení. Došlo by k tomu zajištěním lepšího přístupu k pasivní infrastruktuře vhodné pro zavádění širokopásmového připojení, více příležitostí pro spolupráci při stavebních pracích, zjednodušených postupů udělování povolení a stavby více budov připravených pro širokopásmové připojení. Tento návrh byl vypracován na základě výzvy Evropské rady z jejího zasedání na jaře 2012, aby byla v rámci úsilí o dokončení jednotného digitálního trhu do roku 2015 na úrovni EU přijata opatření ke snížení nákladů. Je součástí Aktu o jednotném trhu II.

Problém, kterým se zabývá tato iniciativa, je způsoben řadou neefektivních postupů a překážek při zavádění sítí širokopásmového připojení. Tato neefektivita a překážky mají pro podniky, které chtějí zavádět sítě, následky v podobě vysokých nákladů a velké administrativní zátěže. Je také třeba poznamenat, že převažující podíl nákladů (až 80 %) při zavádění nových sítí je spojen se stavebně inženýrskými pracemi.

Na základě studií a mnoha příspěvků zúčastněných stran byly identifikovány čtyři oblasti pro další činnost: 1) neefektivnost nebo překážky v oblasti využívání stávající pasivní infrastruktury (například kabelovodů, potrubí, šachet, rozvodných skříní, sloupů, stožárů, antén, věží a jiných podpůrných konstrukcí), 2) překážky v oblasti souběžného zavádění infrastruktur, 3) neefektivnost při udělování administrativních povolení a 4) překážky týkající se zavádění infrastruktury zastavěné v budovách v souvislosti s připojováním zákazníků.

Odhaduje se, že díky přijetí souboru konzistentních a vzájemně se posilujících opatření v těchto oblastech by bylo možné dosáhnout úspor ve výši 20 % až 30 %.

2.           Analýza subsidiarity

Tato opatření jsou nezbytná na úrovni Unie, aby se zlepšily podmínky pro vytvoření a fungování vnitřního trhu, jako doplněk regulačního rámce pro elektronické komunikace, s cílem:

– odstranit překážky fungování jednotného trhu způsobené množstvím různých pravidel na vnitrostátní a regionální úrovni, které brání dalšímu rozvoji a růstu evropských společností, mají negativní dopad na konkurenceschopnost Evropy a vytvářejí překážky pro přeshraniční investice a podnikání, a omezují tak svobodu poskytovat služby elektronických komunikací a sítí, kterou zaručují stávající právní předpisy Unie;

– podporovat všeobecně dostupné širokopásmové pokrytí, které je předpokladem rozvoje jednotného digitálního trhu, a přispět tak k odstranění velké překážky pro dokončení jednotného trhu;

– realizovat významný nevyužitý potenciál snížení nákladů a usnadněného zavádění širokopásmového připojení.

3.           Cíle

Specifickým cílem této iniciativy je snížit náklady a zvýšit efektivitu zavádění vysokorychlostního širokopásmového připojení. Náklady na zavádění vysokorychlostního širokopásmového připojení by se konkrétně měly snížit o 25 %. Činnost v této oblasti na úrovni EU současně konsoliduje jednotný trh.

Tento dvojí specifický cíl je třeba vnímat v obecném kontextu podpory zavádění širokopásmového připojení v celé EU v souladu s cíli Digitální agendy.

Operační cíle této iniciativy jsou:

1) větší využití stávající pasivní infrastruktury vhodné k zavádění širokopásmového připojení díky větší transparentnosti v souvislosti s touto infrastrukturou, jakož i jednotnější a efektivnější regulační režim, jímž se řídí přístup k ní, bez ohledu na vlastníka;

2) intenzivnější spolupráce na stavebně inženýrských projektech týkajících se zavádění širokopásmového připojení v celé EU, zejména zajištěním transparentnosti a zvýšením právní jistoty pro spolupráci napříč odvětvími a mezi podniky veřejných služeb;

3) zjednodušení správních postupů týkajících se zavádění sítí v celé EU, především díky větší transparentnosti a koordinaci postupů udělování povolení, zajištění vynucování lhůt a minimálních standardů, pokud jde o „přiměřené podmínky“. a

4) větší nabídky budov s infrastrukturou připravenou pro vysokorychlostní širokopásmové připojení v celé EU v zájmu snížení nákladů a zátěže spojené s dovybavováním.

4.           Možnosti politiky

K další analýze byly vybrány čtyři široké možnosti politiky na základě jejich potenciálu ke snížení nákladů na zavádění širokopásmového připojení a jeho usnadnění, jejich celkové soudržnosti a komplexnosti a na jejich technologicky neutrální povaze.

V rámci možnosti č. 1 by Komise pokračovala v nezměněné politice, jelikož uvedená opatření nejsou zcela nová a již se objevují osvědčené postupy. Činnost by zahrnovala monitorování, prosazování stávajících pravidel a další pokyny k některým tématům.

Možnost č. 2 prosazuje intenzivnější, soudržnější a harmonizovanější uplatňování stávajících ustanovení a nástrojů předpisového rámce pro elektronické komunikace. Konkrétně by Komise vydala doporučení vyjasňující uplatňování uvedených ustanovení.

V rámci možnosti č. 3 by Komise navrhla komplexnější a ambicióznější opatření ke snižování nákladů v celé EU, jež by se vztahovala i na subjekty mimo odvětví telekomunikací. Konkrétně jsou navrhována tato opatření:

1) obecné právo nabízet a využívat existující fyzickou infrastrukturu vhodnou pro zavádění širokopásmového připojení za spravedlivých podmínek bez ohledu na to, zda ji vlastní či využívají poskytovatelé sítí elektronických komunikací. Podmínky užívání by byly ponechány na obchodním jednání, s možností zásahu mechanismu pro řešení sporů pouze v případech, kdy je obchodní jednání neúspěšné bez přiměřeného odůvodnění;

2) právo na přístup k transparentním informacím o existující fyzické infrastruktuře vhodné pro zavádění širokopásmového připojení bez ohledu na jejího vlastníka (provozovatelé z odvětví telekomunikací či mimo něj, soukromé či veřejné subjekty);

3) specifická práva a povinnosti v zájmu umožnění zvýšené koordinace stavebně inženýrských prací (obecné právo k jednání o koordinaci stavebně inženýrských prací spojené s obecným právem na přístup k informacím o plánovaných stavebních pracích; s dalšími povinnostmi se počítá v případě prací financovaných z veřejných prostředků);

4) zvýšená transparentnost a kratší lhůty v souvislosti s postupy udělování povolení spolu se zárukami zajišťujícími nediskriminační, transparentní, objektivně odůvodněné a přiměřené požadavky a/nebo podmínky;

5) povinnost vybavit nové budovy a budovy, které procházejí významnou renovací, fyzickou infrastrukturou připravenou pro vysokorychlostní připojení (např. dostatečný prostor v minikabelovodech), přičemž je zajištěna technologická neutralita, a povinnost vybavit nové vícebytové budovy a staré vícebytové budovy, které procházejí významnou rekonstrukcí, soustřeďovacím bodem nacházejícím se v budově nebo mimo ni.

Možnost č. 3 se dále dělí na dvě varianty, 3a a 3b, které se liší podle nástroje navrženého k provedení výše uvedených opatření.

V rámci možnosti č. 4 by Komise navrhla nový závazný nástroj zavádějící atlasy infrastruktury podle standardů EU, povinný přístup ke všem infrastrukturám vhodným pro zavádění širokopásmového připojení za nákladově orientované ceny, další povinnosti ohledně spolupráce na stavebně inženýrských pracích, jednotné kontaktní místo soustřeďující všechna povolení nutná k zavádění nové infrastruktury a povinné vybavení všech budov infrastrukturou připravenou pro širokopásmové připojení do roku 2020.

5.           Posouzení dopadů

Jelikož je iniciativa především ekonomické povahy, její nejdůležitější dopady jsou ekonomické. Společenské a environmentální dopady mají většinou nepřímý charakter, protože závisejí na výsledných investicích do sítě a na zbývajících nepřímých ekonomických dopadech. Byl analyzován dopad navrhovaných opatření na základní práva.

Od scénáře nezměněné politiky (možnost č. 1) nelze očekávat ani významné snížení nákladů na zavádění širokopásmového připojení v celé Evropě ani silný účinek na investice. Jelikož se v celé EU očekává jen velmi omezený dopad na investice, jeho vedlejší efekty by byly rovněž omezené. Dále je velmi pravděpodobné, že současná roztříštěnost pravidel v EU ještě vzroste. Vzhledem k omezenému dopadu na investice by společenské a environmentální účinky byly rovněž marginální.

S ohledem na náklady a přínosy pro hlavní zúčastněné strany a na silnější účinky doporučení ve srovnání s pokyny a výměnou osvědčených postupů se v rámci možnosti č. 2 očekává celkově mírný kladný dopad na investice do sítí. V důsledku toho lze očekávat poněkud větší pokrytí širokopásmovým připojením a více konkurence. Plný potenciál úspor nákladů plynoucích ze spolupráce mezi podniky veřejných služeb (pokud jde o mapování a sdílení infrastruktury a koordinace stavebních prací) by u této možnosti nicméně zůstal nevyužit, což by mělo vliv na poměr nákladů a přínosů celého souboru opatření. Rovněž lze očekávat mírné kladné účinky na ekonomiku. Pokud jde o jednotný trh, doporučení by pravděpodobně zvýšilo konzistentnost pravidel v celé EU jen do určité míry, jelikož by bylo dále podporováno provádění ustanovení regulačního rámce. Ve vztahu ke společenským dopadům bude mít mírný kladný účinek na investice do sítí pravděpodobně malý kladný účinek na tvorbu pracovních míst. Zvýšená transparentnost a koordinace prací v odvětví telekomunikací by rovněž vedly ke skromnému kladnému dopadu na životní prostředí (zejména díky zamezení duplicitě prací).

Možnost č. 3 (umožnit zvýšení efektivity) by měla velký čistý přínos pro všechny podniky v EU, které chtějí zavádět širokopásmové připojení, zejména v důsledku výrazných úspor kapitálových nákladů na investice do sítí dosažených díky větší transparentnosti, příležitostem k využití mnohem větší části existující pasivní infrastruktury, příležitostem k zavádění infrastruktury napříč odvětvími, rychlejšímu, snadnějšímu a levnějšímu zavádění mimo jiné prostřednictvím zjednodušených povolení a budovám připraveným pro vysokorychlostní připojení. Pro vlastníky pasivní infrastruktury by tato možnost znamenala povinnost poskytovat informace a umožnit přístup ke své infrastruktuře, což vytváří určité náklady. Přínosy by však byly vyšší než náklady, zejména proto, že přístup by se uděloval v návaznosti na obchodní jednání, což by umožnilo další příjmy. Pokud jde o veřejné orgány, přestože se náklady na tato opatření zdají vysoké, existuje mnoho synergií mezi uvedenými opatřeními a dalšími opatřeními vyžadovanými v rámci vnitrostátní politiky (např. předcházení katastrofám) nebo právních předpisů EU (např. směrnice INSPIRE), které by celkové náklady snížily.

V rámci možnosti č. 3 proto lze očekávat celkový výrazný kladný dopad na investice do vysokorychlostních sítí a v důsledku toho větší pokrytí širokopásmovým připojením a silnější hospodářskou soutěž. Širokopásmové sítě by pokryly oblasti, jež by se jinak považovaly za komerčně neatraktivní. Díky zvýšeným investicím do sítí by získaly viditelnost kladné makroekonomické účinky, jak pokud jde o vedlejší efekty pro související odvětví (výrobci vybavení, stavební společnosti), i pokud se jedná o zvýšenou inovaci a produktivitu pro všechny podniky včetně malých a středních. To by mohlo mít celkový kladný účinek na konkurenceschopnost EU prostřednictvím rychlejšího zavádění inteligentních sítí a dopravních systémů a souvisejících zisků v oblasti energetické účinnosti.

Tato harmonizační opatření by rovněž zmenšila překážky pro vstup na trh, zejména pro menší subjekty, a výrazně by omezila roztříštění jednotného digitálního trhu.

Pokud jde o společenské dopady, možnost č. 3 zajišťuje výrazné kladné dopady na investice a tím pádem i na trh práce. Větším sdílením infrastruktury a koordinací stavebních prací by se rovněž zmírnily negativní dopady na veřejnost.

Vzhledem k víceodvětvové povaze tohoto opatření by zvýšená synergie mohla dále mít významný dopad na životní prostředí díky rychlejšímu zavádění inteligentních sítí a dopravních systémů, a tím i na zisky energetické účinnosti.

Pokud jde o dopady možnosti č. 4, uložením povinného přístupu k pasivním infrastrukturám všech podniků veřejných služeb za nákladově orientované ceny by se maximalizovalo sdílení, přineslo by však i významné riziko ztráty motivace k investicím do fyzické infrastruktury. Realizace některých z uvedených opatření je také zřejmě příliš obtížná a hrozí zde duplikace nákladů a administrativního úsilí. V důsledku toho jsou odhady hospodářských dopadů nižší, než u předcházející možnosti politiky. Na druhé straně tato možnost představuje jasné výhody z perspektivy jednotného trhu.

V rámci možnosti č. 4 se také očekávají kladné společenské a environmentální dopady.

6.           Srovnání možností

Bylo provedeno srovnání možností s ohledem na jejich účinnost, efektivitu (včetně nákladů a přínosů popsaných výše) a jejich soudržnost (rovnováha mezi ekonomickými, společenskými a environmentálními účinky, soudržnost s obecnými cíli politiky EU).

Možnost č. 1 vzhledem k nedostatku účinnosti nedosahuje požadovaných cílů, a proto se nejeví jako přiměřená.

Možnost č. 2, prosazující intenzivnější, soudržnější a harmonizovanější uplatňování stávajících ustanovení a nástrojů současného regulačního rámce odvětví telekomunikací, by v porovnání se základním scénářem měla určité kladné účinky, nedosáhla by však očekávaných zisků efektivity, zejména proto, že by nevyužila potenciálu ke snížení nákladů spojeného se spoluprací napříč odvětvími a s koordinací postupů udělování povolení.

Možnost č. 3 oproti tomu skutečně využívá potenciálu ke snížení nákladů rozšířením oblasti působnosti závazných opatření napříč odvětvími a etapami zavádění širokopásmového připojení. Současně by tato možnost zachovala obchodní jednání, která jsou motivací sama o sobě, a respektovala by organizační autonomii členských států. Náklady na provádění by silně závisely na strukturách a systémech zavedených v členských státech, a bylo by proto možné dosáhnout úspor. Co je důležitější, tyto náklady by zřejmě byly kompenzovány výraznými přínosy očekávanými díky stále efektivnějšímu zavádění širokopásmového připojení ze strany provozovatelů a lepšímu pokrytí širokopásmovým připojením pro společnost jako celek. Možnost č. 3 celkově zajišťuje efektivitu s ohledem na identifikované cíle s velmi dobrým poměrem nákladů a přínosů a soudržností s obecnými cíli politiky EU (jako jsou pokyny pro státní podporu v oblasti širokopásmového připojení a směrnice INSPIRE).

Možnost č. 4 zřejmě maximalizuje přínosy pro podniky, které chtějí zavádět sítě širokopásmového připojení. Znamenala by však řadu povinností a omezení, které nemusí být nezbytné či přiměřené k dosažení požadovaných cílů. Možnost č. 4 by také výrazně zvýšila institucionální komplexitu včetně převodů pravomocí. Mohla by také vážně ztížit obchodní rozhodnutí, což by vedlo k riziku ztráty motivace k investicím, menším společenským a environmentálním přínosům, a tím by bránila dosažení obecných cílů EU a celkové soudržnosti.

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se zdá, že nejlepší dostupnou možností je možnost č. 3 díky své účinnosti ve vztahu k identifikovaným cílům, své efektivitě a své soudržnosti při využívání potenciálu ke snížení nákladů v rámci obecných cílů politiky EU.

7.           Monitorování a hodnocení

V rámci srovnávacího přehledu Digitální agendy bude monitorována řada ukazatelů odpovídajících obecným a konkrétním cílům této iniciativy. Prostřednictvím analýzy ročních investic do sítí bude monitorován obecný cíl (podpora zavádění širokopásmového připojení) a konkrétní cíl (zvýšení efektivity a snížení nákladů na zavádění širokopásmového připojení).

Každé tři roky se předpokládá hodnocení dopadu nástroje na základě informací získaných z monitorování a z hloubkových studií; bude-li to nezbytné, budou provedeny nutné úpravy.