This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0063
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 261/2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delays of flights and Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in respect of the carriage of passengers and their baggage by air
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů, a nařízení (EHS) č. 2027/97 o odpovědnosti leteckého dopravce při letecké dopravě cestujících a jejich zavazadel
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů, a nařízení (EHS) č. 2027/97 o odpovědnosti leteckého dopravce při letecké dopravě cestujících a jejich zavazadel
/* SWD/2013/063 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 261/2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů, a nařízení (EHS) č. 2027/97 o odpovědnosti leteckého dopravce při letecké dopravě cestujících a jejich zavazadel /* SWD/2013/063 final */
1. Vymezení problému 1.1. Povaha problému Letecké společnosti často
nepřiznávají cestujícím práva, na něž mají nárok v případě, že je jim odepřen nástup na palubu, v
případě významného zpoždění nebo zrušení letu nebo
v případě špatně odbavených zavazadel, zejména pak práva
podle nařízení (ES) č. 261/2004[1]
(dále jen „nařízení“) a nařízení (ES) č. 2027/97[2]. 1.2. Hlavní příčiny
problému 1.2.1. Nedostatečně
efektivní a jednotné prosazování v Evropě Současný systém prosazování není
dostatečně efektivní a není uplatňován jednotně v celé EU.
Byly zjištěny tři hlavní problémy: a) Nedostatky v nařízení (ES)
č. 261/2004 vytvářejí právní nejistotu, která brání řádnému
prosazování práv cestujících v letecké dopravě, což vede k mnoha
sporům mezi leteckými dopravci a cestujícími. b) Nejednotné a
nedostatečně efektivní politiky sankcí: jelikož chybí formální
koordinace, různé vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování
uplatňují různou politiku sankcí a různé části
nařízení (ES) č. 261/2004 vykládají odlišně. Žádný konkrétní subjekt odpovědný za
prosazování není povinen prosazovat ustanovení nařízení (ES) č.
2027/97 (a Montrealské úmluvy[3]),
pokud jde o špatně odbavená zavazadla. c) Nepřiměřené
postupy vyřizování stížností a nedostatečné prostředky
individuálního odškodnění: mnoho cestujících naráží na praktické
potíže, když leteckému dopravci podává stížnost. 1.2.2. Některé náklady na
plnění povinností uložených nařízením silně odrazují od jeho
dodržování Letecké společnosti nejsou v
určitých situacích schopny nést a do ceny promítnout náklady a rizika
(spojená s péčí a náhradou škody): a) Zkušenost s oblakem sopečného popela
v dubnu 2010 ukázala, že časové neomezení odpovědnosti dopravců
při vzniku dlouhotrvajících mimořádných událostí může ohrozit
jejich finanční stabilitu. b) Některé náklady na péči/pomoc
jsou u některých typů provozu malého rozsahu v nepoměru k
příjmům dopravců. 1) Některé aspekty
finanční náhrady škody mají silně odrazující účinek: a) Mnohá zpoždění nelze pro účely
vzniku práva na náhradu škody vtěsnat do stávající tříhodinové
mezní lhůty. b) Standardizované částky náhrady škody
kompenzující časovou ztrátu, které jsou pro všechny cestující
stejné, mohou být vyšší než hodnota škody, která cestujícím skutečně
vznikla[4]. 2) Letecké společnosti jsou
odpovědné za péči a náhradu škody i v případě, že
k narušení dopravy došlo vinou třetích stran, avšak
vnitrostátní a smluvní ustanovení leteckým dopravcům znemožňují
získat vzniklé náklady od odpovědných třetích stran zpět. Tyto
třetí strany tak nejsou ekonomicky motivovány k přijetí
opatření, která by četnost a/nebo závažnost těchto narušení
snížila. 2. Analýza subsidiarity Zaprvé, členské státy mají omezené
možnosti, chtějí-li samy jednat ve prospěch ochrany
spotřebitele, jelikož nařízení o leteckých službách č. 1008/2008[5] jim neumožňuje ukládat
leteckým dopravcům, kteří provozují služby uvnitř EU, další
požadavky. Zadruhé,
většina výše uvedených problémů souvisí s rozdíly
v uplatňování/prosazování nařízení (ES) č. 261/2004 v
jednotlivých členských státech, což oslabuje práva cestujících a
nepříznivě ovlivňuje rovné podmínky mezi leteckými dopravci.
Tyto problémy může řešit pouze koordinovaný zásah na úrovni EU. 3. Cíle politiky Vzhledem k výše
uvedeným problémům a v souladu s čl. 100 odst. 2 Smlouvy o fungování EU
je obecným cílem tohoto návrhu podpořit zájmy cestujících v letecké
dopravě tím, že letečtí dopravci budou dodržovat vysokou úroveň
ochrany těchto cestujících v případech narušení cesty, a zároveň
zajistit, aby letečtí dopravci provozovali svou činnost v harmonizovaných
podmínkách na liberalizovaném trhu. Výše uvedený
obecný cíl lze převést na několik cílů konkrétních: 1. Zajistit efektivní a jednotné prosazování
práv cestujících v celé EU: 1.1. upřesněním definic a hlavních zásad
týkajících se práv cestujících a zjednodušením těchto práv; 1.2. zajištěním efektivní a jednotné politiky
sankcí; 1.3. zajištěním efektivních postupů
vyřizování stížností a prostředků pro odškodnění
cestujících. 2. Snížit
odrazující dopady některých nákladů stanovených nařízením na
letecké společnosti: 2.1. zajištěním toho, aby povinnosti
leteckých společností v oblasti práv cestujících byly spojeny s
časově a/nebo rozsahem omezenými riziky; 2.2. zajištěním toho, aby finanční
náhrada škody v určitých situacích zásadně neodrazovala od dodržování
předpisů; 2.3. zajištěním toho, aby třetí strany
byly motivovány k řešení příčin narušení cesty, za něž
odpovídají. 4. Možnosti politiky 4.1. Možné typy zásahu na úrovni
EU Dva možné druhy zásahu na úrovni EU, které
navrhly zainteresované strany, byly v počáteční fázi posouzení
zamítnuty: ·
Zrušení nařízení
by vedlo k podstatnému snížení úrovně ochrany práv cestujících. ·
Odvětvový fond pro
všechny výdaje spojené s péčí a náhradou škody by byl méně
účinný (zejména s ohledem na přesměrování) a zvýšil by správní
náklady. ·
Stávající pokyny a dobrovolné závazky již
ukázaly, že není příliš velký prostor pro dosažení dalšího pokroku
prostřednictvím jiných než regulačních opatření. Jedinou formou zásahu na úrovni EU, která by
mohla vyřešit všechny hlavní příčiny zjištěných
problémů, je aktualizace stávajícího regulačního rámce EU. 4.2. Počáteční kontrola
politických opatření Předběžná kontrola vyloučila ta
politická opatření, která ve srovnání s náklady a nevýhodami, jež jsou s
nimi spojeny, nezajistila dostatečně velký přínos. Při této
kontrole byly zohledněny názory zúčastněných stran, právní a
praktická slučitelnost, efektivnost a doplňkovost. Politická opatření byla rovněž
posouzena z hlediska zásad subsidiarity a proporcionality. 4.3. Popis možností politiky Zvažované možnosti politiky se liší ve zvolené
povaze kompromisu mezi přísnějším prosazováním a
přizpůsobením ekonomických pobídek leteckých společností: vyšší
náklady letecké společnosti nutí ke snížení nákladů na dodržování
předpisů, zatímco silnější politika sankcí je k dodržování
předpisů motivuje. Proto u možností, u kterých jsou povinné náklady
stanovené nařízením vyšší, musí být politika prosazování
přísnější a lépe koordinovaná a naopak: 1) Zaměření na ekonomické
pobídky: zaměření na snížení nákladů tím, že některé
povinnosti v oblasti péče (tj. stravování, ubytování) jsou nahrazeny
možností navrhnout cestujícím nepovinné pojištění. 2) Vyvážení silnější politiky
prosazování a ekonomických pobídek: silná koordinace vnitrostátních
subjektů odpovědných za prosazování. Dvě varianty snížení
nákladů: a) buď prodloužením mezní lhůty,
která zakládá právo na náhradu škody v případě zpoždění, ze
současných tří na nejméně pět hodin, b) nebo rozšířením oblasti
působnosti „mimořádných okolností“ tak, aby zahrnovaly většinu
případů technického selhání. Další dílčí varianty možnosti č.
2 byly posouzeny s ohledem na úpravu výše náhrady škody a/nebo na další úpravu
mezních lhůt pro náhradu škody v případě zpoždění
(např. podmínění těchto lhůt vzdáleností letu). 3) Zaměření na
prosazování: možnost č. 3 se zcela zaměřuje na
přísnější prosazování ze strany vnitrostátních subjektů
odpovědných za prosazování a upřesňuje stávající práva
cestujících s cílem zefektivnit jejich uplatňování. 4) Centralizované prosazování: možnost
č. 4 se zcela zaměřuje na silnou a centralizovanou politiku
prosazování na úrovni EU, která musí působit proti odrazující povaze
nákladů na dodržování předpisů. || Možnost č. 1 || Možnost č. 2a || Možnost č. 2b || Možnost č. 3 || Možnost č. 4 Lepší prosazování || „Slabá“ koordinace || „Středně silná“ koordinace || „Středně silná“ koordinace + povinnost poskytnout prostředky || „Silná“ koordinace Jak? || - Lepší tok informací mezi vnitrostátními subjekty odpovědnými za prosazování a Komisí - Oddělení obecných otázek prosazování od vyřizování stížností || - Komise může požádat subjekty odpovědné za prosazování, aby zahájily šetření. - Formální výbor může rozhodovat o společných postupech (např. o postoupení stížností nebo výměně informací). - Oddělení otázek prosazování od vyřizování stížností || Nad rámec možnosti č. 2: povinnost leteckých společností mít na každém letišti zástupce, který odpovídá za rozhodování o péči a náhradě škody || Subjekt EU odpovědný za prosazování: - vnitrostátní subjekty odpovědné za prosazování by byly podřízeny subjektu centrálnímu - oddělení obecných otázek prosazování od vyřizování stížností Pozitivní a negativní ekonomické pobídky || Nízké náklady || Středně vysoké náklady || Vysoké náklady || Vysoké náklady Péče || - Nepovinné pojištění pro cestující || - Časově omezené ubytování při dlouhotrvajících mimořádných událostech - Částečná odchylka pro provoz malého rozsahu || - Odvětvový fond pro dlouhotrvající mimořádné události || - Odvětvový fond (jako v možnosti č. 3) - Právo na přesměrování v případě významných zpoždění Vyplácení náhrady škody || Právo na náhradu škody za více než pětihodinové zpoždění || Právo na náhradu škody za více než pětihodinové zpoždění || Právo na náhradu škody za více než tříhodinové zpoždění || Právo na náhradu škody za více než tříhodinové zpoždění || Právo na náhradu škody za více než tříhodinové zpoždění Restriktivní definice mimořádných okolností || Restriktivní definice mimořádných okolností || Širší oblast působnosti mimořádných okolností (zahrnující případy technického selhání) || Restriktivní definice mimořádných okolností || Restriktivní definice mimořádných okolností Snížení paušálních částek náhrady škody u krátkých vzdáleností || Další dílčí varianty: zavedení či nezavedení nižších částek náhrady škody – jedna nebo více mezních lhůt pro náhradu škody za zpoždění || Dvě dílčí varianty: zavedení či nezavedení nižších částek náhrady škody || Beze změny paušálních částek náhrady škody || Beze změny paušálních částek náhrady škody Společné prvky || - Upřesnění práv týkajících se zmeškání navazujících letů, předem ohlášených změn letového řádu, vybavení umožňujícího pohyb, zpoždění na odbavovací ploše a případů, kdy se cestující nedostaví k prvnímu odletu (politika „no show“) - Subjekt odpovědný za prosazování stávajících práv v případě špatně odbavených zavazadel - Minimální postupy leteckých společností pro vyřizování stížností - Sdílení zátěže s třetími stranami 5. Analýza dopadů 5.1. Ekonomické dopady Dopad na politiky prosazování U všech možností
by politika prosazování – jež je v současnosti založena především na
individuálních stížnostech – byla účinnější, neboť by hrála aktivnější
úlohu tím, že by pro účely dodržování práv cestujících kontrolovala
příručky, podmínky a pohotovostní plány leteckých společností. Koordinace
vnitrostátních politik prosazování se s přechodem od možnosti č. 1 k
možnosti č. 4 zesiluje, ale spolu s tím se obvykle zvyšují i
související správní náklady. Upřesnění a zjednodušení práv V rámci všech možností politiky jsou upřesněna stávající práva cestujících v letecké
dopravě, zejména s ohledem na pojem mimořádných okolností, což
zmenšuje prostor pro různé výklady. V rámci možností č. 2 a 4 jsou práva dále zjednodušena opatřením, při němž se péče
ve formě jídla a občerstvení poskytuje vždy po dvouhodinovém
zpoždění, a to bez ohledu na vzdálenost letu a původ
zpoždění cestujícího. Dopad na náklady na dodržování
předpisů Dopad na náklady leteckých společností
na dodržování předpisů lze zjednodušeně shrnout takto: ·
V rámci možnosti č. 1 by se náklady na
dodržování předpisů výrazně snížily, dlouhotrvající
mimořádná událost by měla omezený dopad a náklady regionálních
dopravců by zůstaly podobné. ·
V rámci možnosti č. 2 (a jejích
variant) by náklady byly podobné jako v základním scénáři, ale jejich
potenciálně vzestupná tendence by byla omezena v případě, že by
nárok na náhradu škody vzneslo více cestujících, nebo v případě
dlouhotrvající mimořádné události; náklady regionálních dopravců by
byly podobné jako u ostatních typů leteckých společností. ·
V rámci možností č. 3 a 4 by náklady
byly podobné jako v základním scénáři, ale jejich potenciální vzestupná
tendence by byla vyšší v případě, že by nárok na náhradu škody
vzneslo více cestujících; v případě dlouhotrvající mimořádné
události by byl omezen vývoj nákladů, ale náklady regionálních
dopravců by v poměru k jejich příjmům byly i
nadále velmi vysoké. Dopad všech souborů politických opatření ve srovnání se základním scénářem || Celkové náklady při současné četnosti uplatňování nároků (s postupem času se předpokládá její postupné zvyšování) || Teoretická maximální výše nákladů spojených s nařízením (pokud všichni oprávnění cestující vznesou nárok na náhradu škody) || Čistá současná hodnota (2015–2025) v milionech EUR || Změna v % v porovnání se základním scénářem || Čistá současná hodnota (2015–2025) v milionech EUR || Změna v % v porovnání se základním scénářem Základní scénář || 10,4 || - || 23,6 || - Možnost č. 1 || 2,1 || −80 % || 8,0 || −66 % Možnost č. 2a (výše náhrady škody beze změny) || 9,8 || −6 % || 18,4 || −22 % Možnost č. 2b (výše náhrady škody beze změny) || 9,6 || −8 % || 17,5 || −26 % Možnost č. 3 || 11,3 || +9 % || 26,0 || +10 % Možnost č. 4 || 11,6 || +12 % || 26,2 || +11 % Zdroj:
společnost Steer Davies Gleave + odhady Komise O část nákladů leteckých
společností by se mohla podělit letiště a jiné třetí
strany, neboť všechny čtyři možnosti posilují právo leteckých
společností požadovat náhradu škody za vzniklé náklady od třetích
stran odpovědných za zpoždění nebo zrušení letů. Další ekonomické dopady Dopad na malé a střední podniky[6] je
velmi omezený, jelikož se toto nařízení vztahuje jen na několik málo
z nich. Většina z nich by využila výhod konkrétních opatření
navržených pro provoz malého rozsahu v možnosti č. 2. V důsledku všech možností politiky
vzniknou nové správní náklady leteckým společnostem (zejména v
souvislosti s vypracováním pohotovostních plánů) a vnitrostátním
subjektům odpovědným za prosazování (především v souvislosti s
prováděním aktivní politiky, jejíž náklady by mohly být kompenzovány
nižším počtem stížností). 5.2. Sociální dopady 5.2.1. Dopad na spotřebitele Všechny možnosti
vykazují společné rysy: ·
lepší prosazování práv cestujících
(včetně práv týkajících se zavazadel), ·
lepší prostředky k prosazování individuálních
nároků, ·
v mnoha případech upřesnění a
posílení práv. Možnost č. 1
výrazně zmírňuje povinnosti leteckých společností vůči
cestujícím, dojde-li k narušení cesty. Ačkoliv si cestující mohou
vybrat pojištění v závislosti na své individuální situaci, mnoho
z nich může nesprávně odhadnout nutnost uzavřít
pojištění pro případ zpoždění a zrušení letu, neboť tyto
případy se nestávají příliš často. V rámci možnosti č. 2 jsou
zpřísněny povinnosti v oblasti péče a pomoci, nárok na
finanční náhradu škody je však o něco menší. Cestující jsou navíc
méně chráněni v případě dlouhotrvajících
mimořádných událostí (s výjimkou cestujících s omezenou pohyblivostí)
a v případě regionálních letů[7].
Tato skutečnost je však vyvážena lepším prosazováním stávajících
práv (viz výše). Možnosti č. 3 a 4 obsahují mnoho výhod pro cestující, např. posílení a lepší
prosazování jejich práv. To se však může projevit nepatrně vyšší
cenou letenek a tím, že na daňové poplatníky připadnou vyšší náklady
na dodržování předpisů. 5.2.2. Dopad na zaměstnanost Dopad možností politiky na zaměstnanost
je omezený, neboť jejich hlavním cílem je doladění stávajících práv
cestujících a jejich lepší prosazování. Možnosti politiky nemají nepříznivý dopad
na základní práva občanů. 5.3. Dopady na životní
prostředí Dopad posuzovaných možností politiky na emise
CO2 je malý. 5.4. Srovnání možností Možností upřednostňovanou před
ostatními je možnost č. 2, neboť nejefektivněji a
nejúčinněji naplňuje cíle politiky. Možnost č. 2a je o něco
přijatelnější než možnost č. 2b,
protože zachování tříhodinové mezní lhůty jako v možnosti č. 2b
by mohlo vést k většímu počtu zrušení letů[8] a skutečnost, že
(nezměněné) právo na náhradu škody vzniká již po třech hodinách,
tj. před (nezměněným) právem na proplacení výdajů (pět
hodin), může cestující plést. Neexistuje žádné objektivní kritérium, které
by umožnilo upřednostnit některou dílčí variantu možnosti
č. 2a před jinou. Jde o čistě politické posouzení
toho, zda lze další snížení nákladů – jehož by bylo docíleno změnami
výše náhrady škody nebo dalšími změnami mezních lhůt pro případ
zpoždění – považovat navzdory omezeným možnostem náhrady škody cestujícím
za oprávněné. 6. Sledování a hodnocení Komise řádně zhodnotí provádění
nařízení čtyři roky po jeho přijetí Radou a Evropským
parlamentem. Své hodnocení Komise provede v úzké spolupráci se
zúčastněnými stranami. Výroční zprávy subjektů
odpovědných za prosazování se stanou hlavním nástrojem pro sledování míry
souladu a jednotnosti vnitrostátních politik prosazování. Komise může na
základě zpráv vnitrostátních subjektů vypracovávat pravidelné zprávy,
které v případě potřeby doplní o své vlastní zkušenosti,
studie ad hoc nebo informace z průzkumů spokojenosti
cestujících. [1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví
společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké
dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení
nebo významného zpoždění letů a kterým se zrušuje nařízení
(EHS) č. 295/91 (Úř. věst. L 46, 17.2.2004, s. 1). [2] Nařízení Rady (ES) č. 2027/97 ze dne 9.
října 1997 o odpovědnosti leteckého dopravce při letecké
dopravě cestujících a jejich zavazadel (Úř. věst. L 285,
17.10.1997, s. 1) ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 889/2002 ze dne 13. května 2002 (Úř. věst. L 140,
30.5.2002, s. 2). [3] Úmluva o sjednocení některých pravidel pro
mezinárodní leteckou dopravu (Montrealská úmluva) (Úř. věst. L
194, 18.7.2001, http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm). [4] Studie odhadují, že hodnota času se po úpravě
o inflaci pohybuje v rozmezí od 40 EUR za hodinu (v případě
rekreačních cest) do 98 EUR za hodinu (v případě služebních
cest). Jelikož se odkazuje na standardizované částky odškodnění,
které jsou pro všechny cestující stejné, měla by být za referenční
vzata nejnižší hodnota. [5] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných
pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (Úř.
věst. L 293, 31.10.2008). [6] Na mikropodniky se toto nařízení nevztahuje. [7] Na základě údajů za rok 2011 se toto
opatření týká méně než 0,05 % všech cestujících, na něž se
nařízení vztahuje. [8] Ukazují to modely optimalizace letových řádů
leteckých společností.