EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013PC0411
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT pursuant to Article 294(6) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the position of the Council on the adoption of a proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se postoje Rady k přijetí návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se postoje Rady k přijetí návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
/* COM/2013/0411 final - 2009/0165 (COD) */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se postoje Rady k přijetí návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany /* COM/2013/0411 final - 2009/0165 (COD) */
2009/0165 (COD) SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU
podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie
týkající se postoje Rady k přijetí návrhu
směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných
řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany 1. Souvislosti Datum předání návrhu Evropskému parlamentu a Radě (dokumenty KOM(2009) 554 v konečném znění a KOM(2011) 319 v konečném znění – 2009/0165 (COD)): || 22. října 2009; pozměněný návrh: 6. června 2011 Datum přijetí stanoviska Evropského hospodářského a sociálního výboru: || 28. dubna 2010, 26. října 2011 Datum přijetí postoje Evropského parlamentu v prvním čtení: || 6. dubna 2011 Datum přijetí postoje Rady: || 7. června 2013 2. Cíl návrhu Komise Stockholmský program, který Evropská rada přijala
na svém zasedání ve dnech 10.–11. prosince 2009, zdůraznil
potřebu vytvořit do roku 2012 společný prostor „ochrany
a solidarity na základě společného azylového postupu a
jednotného statusu osob, kterým byla přiznána mezinárodní ochrana“, který
by byl založen na „náročných požadavcích v oblasti ochrany“ a
„spravedlivých a účinných postupech“. Tento program především
potvrdil, že lidem, kteří potřebují mezinárodní ochranu, musí být
zajištěn přístup k právně bezpečným a účinným azylovým
řízením. V souladu se Stockholmským programem by se všem osobám
mělo dostat stejného zacházení, pokud jde o postup a určení statusu,
a to nezávisle na tom, ve kterém členském státě požádají o azyl.
Cílem by mělo být, aby se v podobných případech postupovalo
obdobně a výsledek byl stejný. V tomto ohledu, a jak také bylo uvedeno
v plánu politiky pro azyl[1]
z roku 2008, bylo cílem návrhu Komise na změnu směrnice
2005/85/ES[2]
zajištění účinných a spravedlivých azylových řízení. Tento
návrh zajišťuje plné dodržování základních práv, protože byl vypracován
s ohledem na vývoj judikatury Soudního dvora Evropské unie
a Evropského soudu pro lidská práva, zvláště pokud jde o právo
na účinné opravné prostředky. Procesní záruky stanovené ve
směrnici 2005/85/ES jsou v tomto návrhu revidovány s cílem
umožnit konzistentnější uplatňování procesních zásad a zajistit
spravedlivé a efektivní řízení. Návrh rovněž zavádí
konzistentnější a jednodušší procesní pojmy a prostředky, a azylovým
orgánům tak poskytuje nezbytné procesní nástroje umožňující předcházet
zneužívání a rychle vyřizovat jednoznačně nedůvodné
žádosti. 3. Připomínky týkající se
postoje Rady Postoj Rady odráží kompromis, jehož bylo dosaženo
na základě neformálních rozhovorů mezi Evropským parlamentem a Radou,
které organizovala Komise. Postoj Rady zachovává hlavní cíle návrhu Komise
a ve srovnání se směrnicí 2005/85/ES znamená významný pokrok. Komise
sice vyjadřuje politování nad malým počtem změn,
s kompromisním návrhem však souhlasí a doporučí Evropskému
parlamentu, aby jej přijal. 3.1. Zajištění kvality
rozhodování v prvním stupni (frontloading): posílení procesních záruk
ke zlepšení kvality azylových řízení Postoj Rady je v souladu se zásadou
zajištění kvality rozhodování v prvním stupni (frontloading)
a stanoví ucelený soubor záruk pro všechny žadatele o azyl. Zajišťuje rychlý a snadný přístup
k azylovému řízení. Členské státy budou muset aktivně
informovat státní příslušníky třetích zemí, kteří se nacházejí
na hraničních přechodech a v zajišťovacích
zařízeních, že existuje možnost požádat o mezinárodní ochranu;
musí je informovat ještě před tím, než tyto osoby takové přání
vyjádří, pokud existují náznaky, že tak budou chtít učinit. Bude
rovněž třeba zajistit základní tlumočení, aby byl
v těchto místech zajištěn přístup k azylovému
řízení. Přestože se lhůty pro registraci žádosti o azyl
(i žádosti vyjádřené velmi neformálně) ve srovnání
s návrhem Komise prodloužily, postoj Rady stanoví, že osoba, která
vyjádří přání požádat o mezinárodní ochranu, se okamžitě
stává žadatelem a má nárok na všechna příslušná práva bez ohledu
na formální registraci nebo podání žádosti. S výhradou redakčních úprav a dalších
drobných změn zachovává toto znění podstatu návrhu Komise
ohledně většiny záruk pro žadatele, a to včetně: zásady
jediného rozhodujícího orgánu, obsahu osobního pohovoru, poskytování právních
a procesních informací v prvním stupni, zprávy z osobního
pohovoru, bezplatné právní pomoci v odvolacím řízení, odstranění
všech stabilizačních doložek a výjimek ze základních zásad
a záruk. Pokud jde o normy v oblasti školení
zaměstnanců zapojených do řízení, jsou příslušná kritéria
mírně náročnější než kritéria stanovená v návrhu Komise.
Kompromisní postoj Rady uvádí, že pracovníci orgánů jiných než
rozhodovacích, kteří provádějí osobní pohovory o přípustnosti
žádosti, by měli mít základní školení v oblasti azylových
záležitostí. V návrhu Komise bylo klíčovým prvkem pro
zajištění kvality rozhodování v prvním stupni (frontloading)
stanovení lhůty šesti měsíců pro dokončení posouzení
žádosti, již je možno prodloužit na dvanáct měsíců. Tento
klíčový prvek byl zachován, ačkoli maximální doba lhůty byla
prodloužena. Ve srovnání s návrhem Komise postoj Rady lépe formuluje
možnost odkladu řízení v případě nejisté situace
v zemi původu, která má za následek, že není vhodné
přijmout rozhodnutí v obvyklých lhůtách. 3.2. Žadatelé se zvláštními
procesními potřebami, včetně nezletilých osob bez doprovodu Komise vyjadřuje politování nad
skutečností, že v postoji Rady byly sníženy úrovně záruk pro
nezletilé osoby bez doprovodu; tento kompromis však Komise může
přijmout, jelikož stále poskytuje odpovídající úroveň ochrany. Komise navrhla vyjmout nezletilé osoby bez
doprovodu ze zrychlených řízení a řízení na hranicích,
jakož i z odkladného účinku odvolání, který není automatický, protože
tyto procesní prostředky výrazně snižují dobu určenou
k prokázání oprávněnosti tvrzení žadatele: nezletilé osoby však
vyžadují zvláštní podporu, aby mohly plně vyjádřit své potřeby
mezinárodní ochrany. Kromě toho řízení na hranicích zahrnují
zajištění osoby a Komise se domnívá, že v případě
nezletilých osob bez doprovodu by tento postup neměl být na obecné bázi
používán. Odkladný účinek, který není automatický, by pak mohl ohrozit
přístup nezletilé osoby bez doprovodu k účinnému opravnému
prostředku zaručenému v Listině základních práv a svobod. Postoj Rady umožňuje využití zrychleného
řízení v případě nezletilých osob bez doprovodu, avšak pouze za
určitých okolností: například státní příslušnost bezpečné
země původu je objektivní indicií toho, že žádost je
pravděpodobně nedůvodná, zrychlené posouzení následné žádosti
lze odůvodnit předchozím posouzením žádosti, jež bylo provedeno
v plném rozsahu, a konečně třetím důvodem je legitimní
potřeba národní bezpečnosti a veřejného pořádku. Existuje šest důvodů, které
opravňují členské státy využít řízení na hranicích.
Kromě již zmíněných tří důvodů pro zrychlené
řízení byly stanoveny další dvě okolnosti týkající se přípustnosti
žádosti (následné žádosti a možnost uplatnění pojetí bezpečné třetí
země). Dvěma podstatnějšími důvody jsou případy, kdy
žadatel předloží orgánům falešné doklady nebo úmyslně zničí
či zneužije doklady totožnosti nebo cestovní doklady. Pro Komisi nejsou
tyto důvody samy o sobě přijatelné, neboť nelze obecně
předpokládat, že by nezletilé osoby bez doprovodu plně chápaly
nutnost spolupracovat s azylovými orgány. V postoji Rady se však uvádí, že
tyto důvody lze použít – s dodatečnými procesními zárukami –
pouze v případech, kdy existují závažné důvody k domněnce,
že se žadatel pokouší zatajit relevantní skutečnosti, které by
pravděpodobně vedly k zamítavému rozhodnutí. Za těchto
podmínek je postoj Rady přijatelný, neboť zajišťuje, že
v rámci hraničního řízení mohou být zpracovány pouze žádosti, u
kterých existují jasné a objektivní náznaky o jejich nedůvodnosti nebo
jiné legitimní důvody (národní bezpečnost nebo následné žádosti).
Kromě toho lze řízení na hranicích – na rozdíl od zrychleného
řízení –použít pouze ve výjimečných případech, neboť
jeho součástí je zajištění osoby a nezletilé osoby bez doprovodu
mohou být v souladu s novou směrnicí o podmínkách přijímání
zajištěny pouze za mimořádných okolností. Pokud jde o pravidla odvolání, možnosti odkladného
účinku, který není automatický, lze využít pouze tehdy, jsou-li zajištěny
solidní dodatečné záruky. Konkrétně bude mít žadatel
k přípravě žádosti o setrvání na daném území k dispozici
lhůtu v trvání alespoň jednoho týdne, dále nezbytnou právní
pomoc a tlumočnické služby. Důležité je, že v rámci
této žádosti bude muset soud nebo tribunál znovu přezkoumat, jaké
věcné a právní důvody vedly k zamítavému rozhodnutí, což
znamená, že přezkum musí jít nad rámec pouhého dodržení zásady
nenavracení. V případě zjevně nedůvodných
žádostí podaných nezletilými osobami bez doprovodu mohou podle názoru
Komise tyto záruky společně s vysoce kvalitním přezkumem v
prvním stupni zajistit účinný opravný prostředek, a to
i bez odkladného účinku, který není zcela automatický. Pokud jde o další kategorie osob se
zvláštními potřebami, postoj Rady hovoří o uložení jednoznačné
povinnosti vytvořit účinný systém identifikace těchto osob
a poskytovat jim odpovídající podporu během řízení. Kromě
toho jsou osoby, jejichž zvláštní potřeby znamenají, že se nemohou
účastnit zvláštních rychlých řízení, vyloučeny
ze zrychlených řízení a z řízení na hranicích
a při odvolání v případě neodkladného účinku
získávají dodatečné záruky, které jsou stejné jako v případě
nezletilých osob bez doprovodu. Azylová řízení budou i nadále citlivě
reflektovat genderovou problematiku: žadatel bude moci požádat o
tlumočníka stejného pohlaví nebo o to, aby pohovor vedla osoba stejného
pohlaví, a bude mu vyhověno; při posuzování zvláštních potřeb se
také bude brát v potaz násilí zaměřené na jedno pohlaví.
Ustanovení o zvláštních potřebách tedy zachovávají hlavní cíle
Komise. Otázka zvláštních potřeb úzce souvisí
s použitím lékařských zpráv nebo vyšetření v azylovém
řízení. Také zde postoj Rady zachovává hlavní cíle návrhu (členské
státy případně provedou nebo žadateli umožní provést lékařské
vyšetření). Komise však s politováním konstatuje, že použití
Istanbulského protokolu o zjišťování a dokumentaci
příznaků mučení je nyní nepovinné, přestože Unie
vybízí třetí země, aby podporovaly systematické používání Protokolu
pro dokumentaci případů mučení[3].
3.3. Zrychlená řízení
a řízení na hranicích a účinný opravný prostředek Harmonizace využívání zrychlených řízení
a řízení na hranicích ve všech případech, kdy to umožňuje
směrnice 2005/85/ES, byla jedním z hlavních cílů návrhu Komise.
Tento cíl byl zachován, neboť postoj Rady obsahuje kompletní seznam
důvodů pro použití těchto řízení. Kompromisní návrh Rady doplňuje
k seznamu Komise další tři případy, kdy lze těchto
řízení využít: pokud jsou předloženy následné žádosti, které nejsou nepřípustné;
pokud žadatelé odmítnou odebrání otisků prstů pro použití
v systému Eurodac; pokud se žadatelé, kteří vstoupili na území
nezákonně nebo svůj pobyt nezákonně prodloužili, bez zjevného
důvodu vzhledem k okolnostem svého vstupu sami co nejdříve nepřihlásili příslušným
orgánům a/nebo nepodali žádost o azyl. Největší důsledky má posledně
jmenovaný dodatečný důvod. Je však doprovázen důležitými
zárukami, které žadateli zajišťují přiměřenou ochranu. Za
prvé je zde záruka, že členské státy budou moci použít tento důvod
pouze v případě abusivních žádostí. Na žadatele, kteří
mohou odůvodnit, proč se vzhledem k okolnostem svého vstupu sami
nepřihlásili orgánům (tedy mohou prokázat, že jejich žádost nemá
povahu zneužití), se zrychlené řízení ani řízení na hranicích
vztahovat nebude. Za druhé, na rozdíl od všech ostatních
důvodů pro zrychlené řízení nebo řízení na hranicích, musí
členské státy, pokud tento důvod použijí, ve fázi odvolání vždy
poskytnout automatické právo zůstat na daném území (zcela automatický
odkladný účinek). Cílem návrhu bylo rovněž posílit právo
na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem
tím, že se až na několik málo výjimek stanoví zásada automatického
odkladného účinku odvolání. Tato zásada je v postoji Rady zachována. Byly
však doplněny některé další výjimky: kromě dvou důvodů
pro zrychlení řízení, jak je vysvětleno dále, se na seznam
důvodů přidávají konkludentní stažení žádosti
a uplatnění koncepce „bezpečná evropská třetí země“. Pokud jde o konkludentní stažení žádosti, byly
stanoveny relevantní záruky vztahující se na fázi před odvoláním.
Především jde o to, že osoba má možnost požádat o znovuotevření
svého případu a vždy existuje možnost přezkoumat tvrzení jako
následnou žádost. Riziko porušení zásady nenavracení, je-li použito pojetí
bezpečné evropské třetí země, je rovněž velmi malé,
vzhledem k tomu, že na uznání třetí země bezpečnou
evropskou třetí zemí se vztahují přísné požadavky. Kromě toho, pokud odvolání nemá automatický
odkladný účinek, existuje možnost požádat o něj a žadateli musí
být po dobu zpracovávání této žádosti umožněno zůstat
na dotčeném území. Proto neexistuje riziko, že by došlo k navrácení
bez jakéhokoli opravného prostředku. V souladu s judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva Komise dále navrhla, aby odvolání proti zamítavému
rozhodnutí přijatému v rámci řízení na hranicích mělo
automatický odkladný účinek. Postoj Rady však v případech
odvolání v řízení na hranicích stanoví stejné záruky jako pro
nezletilé osoby bez doprovodu. Ve zjevně nedůvodných případech
mohou tyto záruky zmírnit negativní důsledky odkladného účinku, který
není automatický. Zejména jasně stanoví, že osobu nelze vyhostit,
dokud nebude znám výsledek žádosti o odkladný účinek (což je, jak je
vysvětleno výše, obecná zásada, která platí i u jiných odvolání
s neodkladným účinkem); zajišťují, že žadatel bude vždy moci
využít účinné právní a jazykové pomoci; stanoví
přiměřené minimální lhůty pro vypracování žádosti; a dále,
což je zvláště důležité, vymezují rozsah přezkumu (vykonávaného
soudem nebo tribunálem) žádosti o odkladný účinek, aby se zajistil
přesný a důsledný přezkum. To by mělo žadatelům
poskytnout dostatek příležitostí k zajištění prokazatelnosti
jejich tvrzení, a tedy zajistit dodržení povinností v oblasti
základních práv vyplývajících z judikatury evropských soudních dvorů. 3.4. Boj proti zneužívání žádostí
o azyl Ochrana skutečných žadatelů o azyl
a boj proti opakovaným abusivním žádostem jsou dva cíle, mezi kterými je
třeba udržet rovnováhu; proto Komise navrhla, aby členské státy mohly
vyhostit žadatele po druhé následné žádosti (tj. při třetí
žádosti), a to za předpokladu, že je dodržena zásada nenavracení.
Postoj Rady zachoval cíle návrhu Komise, ale přidal další případ, kdy
lze žadatele zbavit práva zůstat na dotčeném území:
konkrétně po nepřípustné první následné žádosti, která byla podána
pouze s cílem znemožnit bezprostřední navrácení. Rada uvedla, že toto
opatření je nezbytným prostředkem v boji proti abusivním
následným žádostem podaným na poslední chvíli. Komise může tato ustanovení přijmout,
protože jsou zachovány základní záruky obsažené v návrhu, především
pokud jde o zajištění, že žadatelé, kteří podávají skutečné
následné žádosti, nebudou z území vyhoštěni bez pečlivého
zvážení jejich tvrzení. Uplatnění zvláštních výjimek pro následné žádosti
je možné pouze po vynesení konečného rozhodnutí ve věci první
žádosti, a kromě toho pouze po nejméně jedné následné žádosti,
která je buď nedůvodná nebo v porovnání s předchozí
žádostí neobsahuje žádné nové prvky, což jasně poukazuje na její
abusivní charakter. Navíc postoj Rady jasně uvádí, že výjimky
z práva zůstat na území musí být použity v souladu se zásadou
nenavracení. Postoj Rady rovněž mění návrh Komise,
pokud jde o pravidla týkající se konkludentního stažení žádosti nebo
odstoupení od žádosti. Cílem návrhu byla harmonizace pravidel týkajících
se těchto situací, a zejména předcházení riziku, že by žádost nebyla
před zamítnutím nikdy věcně posouzena. Tento cíl je v postoji
Rady zachován, neboť se v něm stanoví, že žádost nelze zamítnout
bez náležitého posouzení její podstaty. Komise vyjadřuje politování nad
zahrnutím ustanovení, že případ žadatele může být
opětovně otevřen pouze tehdy, pokud se žadatel po zastavení
posuzování jeho žádosti opět ohlásí. Nicméně negativní dopad tohoto
ustanovení je z velké části zmírněn díky dalším
zárukám: pokud žadatel může prokázat, že žádost byla považována
za konkludentně staženou v důsledku okolností, které nemůže
ovlivnit, tato žádost by za konkludentně staženou neměla být
vůbec považována. 4. Závěr Postoj Rady zachovává hlavní cíle návrhu Komise.
Výrazně mění úroveň harmonizace procesních záruk v azylovém
řízení, neboť zavádí jasná, podrobná a závazná pravidla
a ruší odchylky a stabilizační doložky. Na základě
nákladově efektivního konceptu zajištění kvality rozhodování v prvním
stupni (frontloading) povede k snadno přístupným, rychlejším
a spravedlivějším řízením. Zavedením podrobných pravidel
stanovených na evropské úrovni harmonizuje používání zrychlených
řízení a řízení na hranicích a zajišťuje právo
na účinný opravný prostředek. Zvyšuje nejenom kvalitu
a rychlost azylového řízení, ale poskytuje také nové nástroje pro boj
proti abusivním opakovaným žádostem. Zavádí rozhodná opatření týkající se
zvláštních procesních potřeb, včetně potřeb souvisejících
s genderovou tematikou. V neposlední řadě zajišťuje
odpovídající ochranu nezletilých osob bez doprovodu, přičemž
nezapomíná na obavy týkající se možného zneužití žádostí o azyl. Znění postoje Rady je proto v zásadě
v souladu s návrhem Komise a lze jej podpořit. [1] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě,
Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů „Plán
politiky pro azyl – Integrovaný přístup k ochraně v celé
EU“ – KOM(2008) 360 ze dne 17. června 2008. [2] Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o
minimálních normách pro řízení v členských státech
o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L
326, 13.12.2005, s. 13–34). [3] Obecné zásady politiky EU vůči třetím
zemím týkající se mučení a jiného krutého, nelidského či ponižujícího
zacházení nebo trestání, dokument Rady 6129/12 ze dne 15. března 2012.