This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Mid-term report on the implementation of the Action Plan on Unaccompanied Minors
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o provádění Akčního plánu pro nezletilé osoby bez doprovodu v polovině prováděcího období
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o provádění Akčního plánu pro nezletilé osoby bez doprovodu v polovině prováděcího období
/* COM/2012/0554 final */
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o provádění Akčního plánu pro nezletilé osoby bez doprovodu v polovině prováděcího období /* COM/2012/0554 final */
I. Úvod Komise přijala v květnu 2010 Akční plán pro
nezletilé osoby bez doprovodu (2010–2014)[1] a v návaznosti na to Rada přijala v
červnu 2010 závěry o nezletilých osobách bez doprovodu[2]. V těchto
dvou dokumentech byl navržen společný přístup EU vycházející ze zásady
nejvlastnějšího zájmu dítěte a byly v nich vymezeny hlavní oblasti, v
nichž by orgány a agentury Evropské unie (EU), členské státy EU a zúčastněné
strany měly přijímat konkrétní opatření. Jednalo se například o prevenci,
přijímání nezletilých a hledání trvalých řešení. V akčním plánu i v závěrech Rady bylo uvedeno,
že Komise má o jejich provádění podat zprávu do poloviny roku 2012. Tímto
předkládaná zpráva z poloviny prováděcího období popisuje vývoj od května 2010
do června 2012 a upozorňuje na oblasti, kterým je v dalších dvou letech nutno
věnovat větší pozornost a cíleně se na ně zaměřit. Ke zprávě je přiložen
pracovní dokument útvarů Komise[3],
který obsahuje podrobnější popis činnosti orgánů a agentur EU i vnitrostátních
orgánů členských států EU. V příslušných případech odkazuje také na činnost
dalších subjektů. Zpráva i pracovní dokument útvarů Komise vycházejí z výzkumu,
konzultací s členskými státy a průběžného dialogu s organizacemi občanské
společnosti. II. Současná situace Vývoj v posledních dvou letech ukazuje, že
příchod nezletilých osob bez doprovodu[4]
není dočasnou záležitostí, ale dlouhodobou součástí migrace do EU, a že je
nutné, aby EU k této skupině migrantů zaujala společný přístup. Příčiny příchodu nedoprovázených dětí jsou různorodé
a vzájemně propojené. Některé děti unikají před ozbrojenými konflikty,
přírodními katastrofami, diskriminací nebo pronásledováním. V této souvislosti
lze za významné faktory, které přispívají k takovým migračním tokům,
považovat události typu konfliktů v Afghánistánu a Iráku nebo politické
nepokoje související s arabským jarem. Právě z Afghánistánu a Iráku přišlo
v roce 2009 do EU nejvíce nezletilých bez doprovodu[5], a ve
většině členských států patřily tyto dva státy vedle zemí „afrického rohu“ i v
roce 2010 mezi hlavní země původu migrantů[6]. Některé děti neodcházejí z vlastní vůle,
ale jejich rodiny je pošlou pryč, aby je ochránily před politickým
pronásledováním, poskytly jim přístup ke vzdělání a sociální a zdravotní péči,
která je jim ve vlastní zemi odpírána, nebo pouze proto, aby jim umožnily
získat v EU zaměstnání a zbavit se chudoby[7]. Některé děti přicházejí do EU za členy své
rodiny, kteří zde již pobývají. Některé nezletilé osoby bez doprovodu se do EU
dostávají pro účely vykořisťování jako oběti obchodování s lidmi. V akčním plánu bylo uvedeno, že o této skupině
migrantů neexistuje dostatečné množství statistických údajů, a přestože se sběr
údajů poněkud zlepšil, situace se celkově nezměnila. Nejspolehlivější údaje
jsou k dispozici o nezletilých osobách bez doprovodu, které požádaly o azyl. V
roce 2011 bylo ve 27 státech EU podáno 12 225 žádostí o azyl, což je číslo
srovnatelné s předchozími lety[8]
. Vyplývá z toho, že tento typ migrace je stále významný. O ostatních
typech migračních toků nezletilých osob bez doprovodu existuje méně informací. V roce
2011 vydaly členské státy nezletilým osobám bez doprovodu celkem 4 406 povolení
k pobytu[9].
Na základě dostupných informací lze učinit celkový závěr, že v počtu dětí
přicházejících do EU nedošlo k výraznému poklesu a že není pravděpodobné,
že by se tato situace v nadcházejících letech změnila. Migrační toky do jednotlivých členských států
mají rozdílný rozsah a povahu. Do některých členských států přicházejí
nezletilé osoby bez doprovodu zejména jako žadatelé o azyl. Jedná se například
o Švédsko, kde počet žádostí o azyl předložených dětmi bez doprovodu rok od
roku roste, z 1 510 žádostí v roce 2008 na 2 655 žádostí v roce 2011. V podobné
situaci je Německo, kde se za stejnou dobu počet žádostí o azyl od této skupiny
migrantů téměř ztrojnásobil, ze 765 na 2 125 žádostí[10]. V jiných členských státech jsou počty
nezletilých žadatelů o azyl méně vysoké v porovnání s celkovým počtem dětí,
které do těchto států přicházejí jako nelegální migranti. Je tomu tak například
v Itálii a ve Španělsku, které v roce 2010 vydaly 2 278 a 819 prvních povolení
k pobytu dětem bez doprovodu, které nežádaly o azyl[11]. Stále
častější příčinou těchto nelegálních migračních toků jsou politické nepokoje v
severní Africe a v dalších oblastech. Například Itálie v posledních letech
konstatovala, že se snížil počet nezletilých bez doprovodu, kteří přicházeli z
tradičních zemí původu, například z Albánie, ale zvýšil se počet takových
příchozích ze sociálně a politicky nestabilních zemí Afriky a Blízkého východu. Poslední skupinou členských států jsou
tranzitní státy, v nichž je podáno jen velmi málo žádostí o azyl od dětí bez
doprovodu, většinou méně než 60 za rok[12], ale přes něž některé děti cestují do své
cílové země. Do této kategorie spadá většina států střední a východní Evropy. III. Shromažďování údajů Shromažďování údajů zůstává jednou z hlavních
výzev. Skutečnost, že nezletilé osoby bez doprovodu nepředstavují homogenní
skupinu a že se o ně starají různé orgány, vede k tomu, že se pravidelný sběr
údajů členskými státy vztahuje jen na některé z nich. Zatímco o nedoprovázených
dětech, které žádají o azyl, jsou k dispozici spolehlivé statistiky, o dětech,
které nelegálně migrovaly nebo se jich týkalo obchodování s lidmi, je k dispozici
mnohem méně údajů. V posledních dvou letech se však sběr a výměna
kvalitativních i kvantitativních údajů výrazně zlepšily. Přepracování pokynů
pro sběr údajů podle článku 6 nařízení o statistice v roce 2011[13] umožnilo
úřadu Eurostat shromáždit údaje o další kategorii povolení, konkrétně o
povoleních k pobytu vydávaných nezletilým osobám bez doprovodu, které nežádaly
o azyl a ani jim nebylo uděleno povolení k pobytu jako obětem obchodování s
lidmi, což umožňuje získat přehled o rozsahu a dynamice migrace nesouvisející s
azylem[14].
V září 2010 agentura Frontex zveřejnila cílené hodnocení rizik, v němž
analyzovala počty, státní příslušnost, cesty a způsoby usnadnění migrace
nezletilých osob bez doprovodu, které nejsou žadateli o azyl[15].
Důležitou roli při výměně údajů o nedoprovázených dětech i nadále plnila
Evropská migrační síť (EMN). Ad hod průzkumem provedeným v prvním
čtvrtletí roku 2012 byly získány aktuální statistiky a informace o postupech
týkajících se žadatelů o azyl[16].
Do sdílení a monitorování údajů se zapojil
také nově zřízený Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO)[17]. Do jeho
pracovního programu na rok 2012 bylo zařazeno zřízení systému pro sdílení a
monitorování informací o nedoprovázených dětech a pro sběr údajů a zlepšování
informovanosti o zemích původu[18].
Další postup Členské státy, orgány EU, agentury EU i
nevládní a mezinárodní organizace musí vyvinout další úsilí o zlepšení sběru a
výměny kvantitativních i kvalitativních údajů, včetně statistik rozdělených
podle pohlaví. Je nezbytné dále zlepšit srovnatelnost údajů získaných v
jednotlivých členských státech EU. Členské státy se vyzývají, aby pokračovaly
ve sběru údajů o nezletilých bez doprovodu, kteří žádají o azyl, ale také o
těch, kteří jsou nelegálními migranty nebo oběťmi obchodování s lidmi. Údaje o
obchodování s nezletilými by měly být především rozděleny tak, aby bylo možné
získat informace o těch obětech obchodování, které pocházejí ze skupiny
nezletilých bez doprovodu. Sběr údajů by neměl být omezen na sběr
prvotních údajů, tedy údajů z okamžiku, kdy nedoprovázené děti vstoupí do
členského státu. Je rovněž nutné zlepšit informace o tom, co se s dětmi stane
po jejich vstupu na území EU. Kdykoli je to možné, měly by členské státy sbírat
kvalitativní a kvantitativní údaje o počtu nezletilých bez doprovodu, kteří
utekli z pečovatelských zařízení, o typech služeb a podpory poskytovaných v
jednotlivých fázích příslušných postupů (např. urychlené řízení, hraniční
řízení, určování věku, pátrání po rodinách, jmenování opatrovníků atd.). Měly
by se rovněž sbírat statistické údaje o počtu nezletilých osob bez doprovodu
vrácených do země původu[19].
V letech 2013–14 provede Komise v rámci
pilotního projektu podporovaného Evropským parlamentem studii zaměřenou na sběr
údajů o účasti dětí v trestních, občanských a správních řízeních v celé
EU. Získá tak statistiky založené na relevantních ukazatelích a vypracuje
přehledný popis účasti nezletilých osob bez doprovodu ve správních soudních
řízeních v EU. Úřad EASO podpoří další výměnu informací a sdílení
znalostí prostřednictvím odborných setkání věnovaných tématu nedoprovázených
dětí. Do konce roku 2012 úřad EASO vypracuje zprávu o Afghánistánu jakožto zemi
původu migrantů a bude se přitom zabývat i tématy souvisejícími se zranitelnými
skupinami migrantů, včetně nezletilých bez doprovodu. IV. Prevence obchodování s lidmi a
prevence migrace, k níž dochází za nebezpečných okolností V akčním plánu je uvedeno, že prevence
obchodování s dětmi a migrace dětí, k níž dochází za nebezpečných okolností, je
prvním krokem k efektivnímu řešení otázky migrace nezletilých osob bez
doprovodu. EU a její členské státy proto pokračují v zařazování otázky migrace,
zejména migrace dětí, do rozvojové spolupráce. Uspořádaly cílené informační
kampaně a semináře, aby zlepšily včasnou identifikaci obětí obchodování s lidmi
a aby děti a jejich rodiny informovaly o rizicích nelegální migrace. Poslední
oblastí činnosti byl vývoj integrovaných systémů na ochranu dětí. Projekty, které EU financuje z tematického
programu Spolupráce v oblasti azylu a migrace, tematického programu Investice
do lidí, Evropského nástroje pro demokracii a lidská práva a z Nástroje pro
rozvojovou spolupráci[20],
se zaměřují na prevenci migrace za nebezpečných okolností, prevenci obchodování
s lidmi, zvyšování informovanosti ohrožených dětí a školení personálu
zaměřeného na odhalování rizikových situací. EU rovněž nadále pomáhá třetím
zemím se zkvalitňováním jejich právních předpisů a zvyšováním jejich správní
kapacity pro identifikaci dětí, které patří mezi žadatele o azyl nebo jsou
oběťmi obchodování s lidmi[21].
Povzbudivé výsledky mělo vnitrostátní a
evropské financování středisek poskytujících nezletilým ubytování a vzdělání v
takových zemích původu, jako jsou Senegal, Maroko, Moldavsko, Egypt, Keňa,
Guatemala a Bolívie[22].
Byly rovněž zahájeny informační kampaně a probíhají akce na zvýšení kapacit
vnitrostátních orgánů a pohraniční stráže[23]. Důležitou součástí prevence obchodování s
lidmi a migrace za nebezpečných okolností je nepřetržitá komunikace se třetími
zeměmi. O nezletilých osobách bez doprovodu se proto jednalo v rámci dialogů o
lidských právech[24].
EU pokračovala v uplatňování obecných zásad EU v oblasti prosazování a ochrany
práv dítěte[25].
Očekává se, že přezkum těchto zásad, který bude proveden v roce 2012, položí
větší důraz na nejzranitelnější skupiny, tedy například na děti bez doprovodu. O tématu nezletilých osob bez doprovodu se
jedná také v rámci dialogů o migraci a mobilitě, například Partnerství v
oblastech migrace, mobility a zaměstnanosti EU-Afrika a v rabatském procesu o
migraci a rozvoji. V březnu 2011 se o něm jednalo s Marokem na zasedání
pracovní skupiny pro sociální otázky a migraci a s Tuniskem a Marokem v dialogu
o migraci, mobilitě a bezpečnosti zahájeném v říjnu 2011. Konkrétní akce, které
se týkají nezletilých osob bez doprovodu jsou zařazeny rovněž do akčního plánu
pražského procesu na období 2012–2016[26].
Přijímající země sdílely informace o postupech
a zkušenostech při zacházení s touto skupinou migrantů v rámci G8 a platformy
EU-USA o migraci a uprchlících. V roce 2011 byl v rámci platformy EU-USA ve
Španělsku uspořádán seminář o nezletilých osobách bez doprovodu, který umožnil
výměnu názorů a informací mezi členskými státy EU a Spojenými státy[27]. Komise pro účely zlepšení informovanosti
potenciálních migrantů zahrnula zvláštní odkaz na nedoprovázené děti na Portál
EU pro imigraci, který byl spuštěn v listopadu 2011[28]. Další postup EU a členské státy musejí pokračovat v řešení
problematiky migrace nezletilých osob bez doprovodu v kontextu rozvojové
spolupráce. Pro optimální využití dostupných zdrojů má zásadní význam
rozsáhlejší sdílení informací o probíhajících iniciativách a plánovaných
akcích. Jednání o rozpočtovém rámci EU na období 2014–2020 by mělo vést k lepší
koordinaci prostředků určených na vnější akce[29]. Stejně tak je nutné neustále spolupracovat se
zeměmi původu a tranzitu. Evropské unii a členským státům tato stabilní
spolupráce se třetími zeměmi pomůže lépe pochopit jejich potřeby, což přispěje
ke zvýšení kvality návrhů budoucích projektů a jejich provádění. Je důležité,
aby se tato spolupráce neomezovala pouze na prevenci, ale aby zahrnovala i
další relevantní témata, například obnovení rodinných vazeb, zajištění
bezpečného návratu dětí a rizika opětovného obchodování s těmito dětmi. O
těchto tématech by se mělo jednat rovněž s hlavními státy původu v rámci
partnerství a dialogu pro mobilitu. Měly by se podporovat častější kontakty se
zeměmi mimo EU, do nichž rovněž směřuje migrace nezletilých bez doprovodu, a
nemělo by se přitom jednat jen o výměnu zkušeností a osvědčených postupů, ale
měla by se hledat konkrétní řešení v oblasti prevence, pátrání po rodinách a
bezpečného návratu. V. Přijímání a procedurální záruky
v EU V akčním plánu byl potvrzen význam opatření,
která souvisejí s přijetím a která zajišťují poskytnutí příslušné péče a pomoci
nezletilým osobám bez doprovodu nacházejícím se na území EU. EU proto
pokračovala ve zlepšování opatření souvisejících s příjmem těchto dětí a
s jejich přístupem k příslušným procesním zárukám. Byly navrženy změny Schengenského hraničního
kodexu a Úmluvy k provedení Schengenské dohody, které by měly zlepšit zacházení
s nezletilými osobami bez doprovodu na hranicích. Změny zahrnují zavedení
speciálního kurzu pro pohraniční stráž na téma nezletilé osoby bez doprovodu a
formální sestavení seznamu vnitrostátních kontaktních míst pro konzultace o
nezletilých, jehož využívání bude povinné. Společná operace Hammer vedená
agenturou Frontex umožnila vypracovat operační pokyny pro zacházení s dětmi,
včetně nedoprovázených dětí, na vnějších hranicích. Na semináři s názvem
„Nezletilé osoby bez doprovodu: děti, které přecházejí vnější hranice EU s
cílem najít ochranu“, uspořádaném během belgického předsednictví, byla
vnitrostátním orgánům a přeshraničním subjektům poskytnuta řada doporučení[30]. Pokud jde o nezletilé osoby bez doprovodu,
které patří mezi žadatele o azyl, EU v současné době dokončuje jednání o
přezkumu acquis v oblasti azylu, který by měl zlepšit ochranu této skupiny
migrantů. V prosinci 2011 byla přijata kvalifikační směrnice[31]. Tato
směrnice rozvíjí ustanovení o pátrání po rodinných příslušnících a poprvé
obsahuje orientační seznam okolností, k nimž se přihlíží při určování
nejvlastnějšího zájmu dítěte. V dubnu 2011 Evropský parlament a Rada přijaly
směrnici o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí (směrnice
o obchodování s lidmi)[32].
Směrnice zahrnuje nová ustanovení o pomoci, podpoře a ochraně pro nedoprovázené
děti, které jsou oběťmi obchodování. Podle těchto ustanovení mají členské státy
zejména povinnost zajistit, aby se konkrétní opatření na podporu a pomoc
dětským obětem obchodování s lidmi přijímala po individuálním posouzení
specifických okolností týkajících se každé konkrétní dětské oběti, s řádným
přihlédnutím k jejím názorům, potřebám a obavám, aby se pro každé dítě mohlo
najít trvalé řešení. Členské státy by kromě toho měly dítěti od okamžiku, kdy
jeho přítomnost zjistí orgány veřejné moci, určit opatrovníka nebo zástupce. Komise zřídila pro téma nezletilých osob bez
doprovodu v migračním procesu odbornou skupinu s cílem zajistit výměnu názorů a
postupů týkajících se různých otázek v této oblasti[33]. První
schůze se konala 21. června 2011 a byla věnována opatrovnictví. Na schůzi bylo
potvrzeno, že opatrovnictví je jedním ze základních prvků ochrany dítěte, a
přestože v EU neexistuje jednotný model opatrovnictví, existují společné výzvy,
například potřeba poskytnout opatrovníkům patřičné školení. Komise podpořila
sítě, které se tímto tématem zabývají, financováním projektu „Evropská síť
opatrovnických institucí: Opatrovnictví v praxi“, který provádí nadace NIDOS[34]. Komise
rovněž financovala projekt, který vedla organizace Defence for Children – The
Netherlands a který umožnil formulaci hlavních standardů pro opatrovnictví
nedoprovázených dětí[35],
a dále projekt pro zlepšení kvality opatrovnictví a péče o nedoprovázené
nezletilé, kteří žádají o azyl ve střední Evropě[36]. V roce 2012 vymezil úřad EASO jako prioritu
zřízení pracovní skupiny o určování věku, která by vypracovala odbornou
dokumentaci a příručku pro určování věku[37]. Na jaře 2012 zaslal úřad EASO členským
státům a organizacím občanské společnosti dotazník pro účely vyhodnocení
současných politik a postupů v EU. Výsledky budou využity k podpoře budoucí
činnosti pracovní skupiny EASO a k vypracování pokynů. Odborná skupina pro otázku nezletilých osob
bez doprovodu podrobně analyzovala problematiku pátrání po rodinách[38]. Dospěla
k závěru, že bez zapojení zemí původu nelze dohledat rodiny, zákonné
opatrovníky nebo příslušné subjekty pečující o nezletilé, nelze obnovit rodinné
vazby a vrátit nezletilé do bezpečného prostředí. Španělsko a Francie popsaly
způsob své spolupráce se zeměmi původu a Itálie informovala, jak po rodinách
pátrá Mezinárodní organizace pro migraci (IOM). Členské státy sice zaujaly
k pátrání po rodinách různý postoj, ale bylo by užitečné, kdyby se
vzájemně informovaly o některých pravidlech a postupech, které vypracovaly na
vnitrostátní úrovni. Bylo proto navrženo, aby byl připraven dotazník, který by
umožnil přehledně roztřídit informace a sdílet osvědčené postupy při pátrání po
rodinách. Agentura pro základní práva (FRA) vypracovala
zprávu o dětech, které žádají v členských státech EU o azyl, a srovnala
v ní vyhlídky a zkušenosti nedoprovázených dětí ve 12 členských
státech EU. Upozornila na osvědčené postupy i na nedostatky současných systémů z
hlediska ubytování, přístupu ke zdravotní péči, vzdělávání, odborné přípravy,
právního zastoupení, úlohy sociálních pracovníků, určování věku, dohledávání
rodin a jejich slučování[39].
Komise v únoru 2011 přijala Agendu EU pro práva
dětí, která se zabývá ochranou dětí v nebezpečných situacích, včetně situace
nezletilých osob bez doprovodu. Mezi plánované akce patří podpora využívání
Pokynů Rady Evropy o justici zohledňující potřeby dětí, které obsahují
ustanovení o dětech bez doprovodu. Součástí agendy je rovněž podpora a rozvoj
celoevropských vzdělávacích aktivit pro soudce a jiné odborníky na téma
optimální míra účasti dětí v soudních řízeních. V
roce 2011 úřad EASO aktualizoval část osnov pro vzdělávání o evropském azylu,
která se týká způsobu dotazování dětí. Jedná se o modul, který se používá pro
odbornou přípravu azylových úředníků v otázkách genderu, traumat a věku. Nový
modul klade důraz na dotazování dětí v přátelském duchu. [40] Významnou součástí konkrétního rozvoje
společného přístupu EU k nezletilým osobám bez doprovodu zůstává financování. V
roce 2011 schválil Evropský parlament pilotní projekt, z něhož by měl být
poskytnut 1 000 000 EUR na financování projektů prevence, příjmu,
ochrany a integrace dětí bez doprovodu[41]. Návrh nařízení o Azylovém a migračním
fondu[42]
z roku 2011 uznává limity „odvětvového“ přístupu, slučuje finanční podporu
poskytovanou na integraci, migraci, azyl a řízení návratů a reaguje na potřeby
různých cílových skupin státních příslušníků třetích zemí, včetně nezletilých
osob bez doprovodu, ucelenějším a koordinovanějším způsobem. Další postup EU je odhodlána přezkoumat acquis v oblasti
azylu do konce roku 2012. Komise navrhla zavedení vyšších norem ochrany
nedoprovázených dětí. Zvláštní pozornost by se měla věnovat provádění
příslušných ustanovení týkajících se této skupiny migrantů do vnitrostátního
práva. Diskuse o nezletilých osobách bez doprovodu by měly být součástí
seminářů, které budou uspořádány v souvislosti s prováděním směrnice o
obchodování s lidmi, kvalifikační směrnice i dalších budoucích směrnic v
oblasti azylu do vnitrostátního práva. Komise bude nadále sledovat řádné provádění
právních předpisů EU týkajících se nezletilých osob bez doprovodu do
vnitrostátního práva a bude ověřovat i řešení případných nedostatků v ochraně. Úřad EASO ve spolupráci s agenturou Frontex
zváží další možnosti školení o řešení případů, které se týkají dětí
přecházejících vnější hranice EU, včetně způsobů určování věku a vyhodnocování
důkazů. Bude rovněž dále usnadňovat výměnu informací a sdílení zkušeností
prostřednictvím řady odborných schůzí o nezletilých osobách bez doprovodu. Komise bude za podpory úřadu EASO a členských
států dále pracovat na tématu pátrání po rodinách v EU a ve třetích zemích s
cílem vymezit a podporovat nejlepší postupy. EU a členské státy by měly rovněž
více podporovat spolupráci se zeměmi původu nezletilých osob bez doprovodu. Komise bude pokračovat v poskytování
finančních prostředků na projekty, které se týkají nedoprovázených dětí. Je
však třeba zvýšit úsilí o využívání těchto prostředků. Členské státy a
organizace občanské společnosti se vyzývají, aby předkládaly cílené návrhy na
rozsáhlejší provádění společného přístupu EU k nezletilým osobám bez doprovodu.
Významným příspěvkem k tomuto cíli by měly být nové projekty zaměřené na
osvědčené postupy prevence odchodu dětí z péče, zlepšení standardu ubytování a
řešení situace dětí, které dosáhnou věku 18 let. Je rovněž nutné zajistit
finanční zdroje na období po roce 2013. Financování projektů pro nezletilé
osoby bez doprovodu by mělo být usnadněno existencí nového Azylového a
migračního fondu. VI. Hledání trvalých řešení Většina členských států EU provedla do svých
vnitrostátních právních předpisů směrnici o navracení[43]. V
několika členských státech se díky tomu výrazně zlepšila ochrana nezletilých
osob bez doprovodu. Na schůzích kontaktního výboru pro provádění směrnice o
navracení se o dětech hovořilo jako o samostatném tématu. Komise financovala z Evropského návratového
fondu Evropskou platformu pro navracení nezletilých osob bez doprovodu a
Evropský reintegrační nástroj, projekt nizozemského Úřadu pro repatriaci a
odchod, v němž nedoprovázené děti představují jednu z cílových skupin. Komise
dále financovala studii o postupech při navracení nezletilých, která členským
státům poskytuje seznam podmínek, které by měly být podle osvědčených postupů
naplněny při zvažování návratu dětí do třetích zemí[44]. V rámci
pracovního programu Evropského návratového nástroje na rok 2011 byly vypsány
výzvy k předkládání návrhů na projekty, které se týkají dohledávání rodin,
sledování nezletilých osob vrácených do země původu a středisek zajišťujících
příjem navrácených nezletilých bez doprovodu. Evropský uprchlický fond a Evropský fond pro
integraci státních příslušníků třetích zemí dávají této skupině migrantů
prioritu, pokud mají příslušné aktivity nárok na vyšší spolufinancování[45]. V březnu 2012 byl v rámci Evropského
fondu pro uprchlíky[46]
zřízen „Společný program EU pro znovuusídlování“, který posiluje roli EU při
poskytování mezinárodních ochrany nezletilým osobám bez doprovodu. Nový program
finančně motivuje členské státy, aby se zapojily do usídlování nedoprovázených
dětí bez doprovodu, kterým byl ve třetí zemi udělen status uprchlíka, v EU. Další postup Komise hodlá do prosince 2013 vypracovat
zprávu o používání směrnice o navracení, v níž se mimo jiné podrobně zaměří na
provádění ustanovení týkajících se nezletilých osob bez doprovodu. Z Návratového fondu budou nadále k dispozici prostředky na činnosti,
které se týkají této skupiny migrantů. Členské státy a organizace občanské
společnosti jsou vyzvány k využití plného potenciálu finančních prostředků,
které jsou v rámci fondu k dispozici. Komise bude nadále hájit myšlenku zařazení
tématu nedoprovázených dětí mezi priority programu Unie pro znovuusídlování,
který na období 2014 až 2020 připravuje Azylový a migrační fond. VII. Závěry Akční plán EU pro nezletilé osoby bez
doprovodu a závěry Rady představovaly významné kroky při utváření společného a
na právech založeného přístupu EU k této skupině migrujících dětí. Díky společnému přístupu EU bylo možné vést
efektivnější a průřezové diskuse o řešení situace dětí, bez ohledu na jejich
migrační status, a na různých politických fórech snadněji komunikovat s orgány
EU, vnitrostátními orgány, mezivládními a nevládními organizacemi a zlepšit
výměnu informací a postupů týkajících se nezletilých osob bez doprovodu.
Společný přístup EU zajistil upřednostňování finančních opatření, jimiž se
řešila situace těchto dětí. Výslovné uznání nejvlastnějších zájmů dítěte jako
hlavní zásady přispělo k přijetí ustanovení, která v nových legislativních
nástrojích EU zajišťují této zvláště zranitelné skupině migrantů větší ochranu.
Příchod nedoprovázených dětí na území EU není
dočasným jevem, jedná se o dlouhodobý rys migrace do EU. V EU existuje a bude
existovat potřeba zaujmout k nedoprovázeným nezletilým společný přístup, aby
bylo možné i nadále efektivně a při plném dodržování práv dítěte řešit tuto
komplexní a nadnárodní výzvu jak na úrovni jednotlivých členských států, tak na
úrovni EU. Komise v posledních dvou letech věnovala
zvláštní pozornost zajišťování lepší koordinace a souladu různých
legislativních, finančních a politických nástrojů, které se týkají
nedoprovázených dětí. Přijatá opatření přispěla ke zlepšení sběru údajů,
prevenci migrace za nebezpečných okolností, prevenci obchodování s dětmi,
ochraně dětí na území EU a hledání trvalých řešení. Vytváření společného přístupu EU k nezletilým
osobám bez doprovodu je však dlouhodobý a postupný proces. Vyžaduje další úsilí
v oblasti sdílení poznatků o tomto jevu a při vypracování a provádění
legislativních a nelegislativních opatření, která by zajistila adekvátní
ochranu dětí, přičemž je třeba se zaměřit především na zlepšení metod pro
hledání trvalých řešení. V této souvislosti byla velkým podnětem pro provádění
druhé poloviny akčního plánu konference o nezletilých osobách bez doprovodu,
kterou v červnu 2012 uspořádalo dánské předsednictví EU s organizací Save the
Children. Komise bude nadále považovat financování
projektů pro nedoprovázené děti za prioritu. Vyzývá členské státy, mezinárodní
i nevládní organizace, aby dostupné finanční zdroje využívaly v plné míře.
V budoucnosti bude koherentní financování aktivit pro tuto skupinu
migrantů zajišťovat připravovaný Azylový a migrační fond. EU bude
prostřednictvím svých nástrojů vnější pomoci pokračovat ve financování
iniciativ souvisejících s nezletilými osobami bez doprovodu ve třetích zemích a
regionech. Ostatní orgány EU se rovněž vyzývají k tomu,
aby zvážily, jakou kapacitou by se mohly podílet na rozvoji efektivnějšího
provádění společného přístupu. Rovněž mezinárodní vládní a nevládní organizace
se jakožto významné zúčastněné strany a subjekty v této oblasti vyzývají, aby
nadále přispívaly k provádění společného přístupu EU. EU a její členské státy musejí vynaložit větší
úsilí na spolupráci se zeměmi původu, zeměmi tranzitu a cílovými zeměmi, které
leží mimo EU, a podporovat společný přístup EU k nedoprovázeným dětem. Situace
těchto dětí by se měla nadále řešit v kontextu politiky vnější migrace, jak
bylo stanoveno v dokumentu Celkový přístup k migraci a mobilitě. V oblastech,
jimiž je obnovení rodinných vazeb nebo zajištění bezpečného návratu, nelze
dosáhnout pokroku bez zapojení zemí původu. Dále je nutné koordinovat
spolupráci se třetími zeměmi v oblasti prevence migrace za nebezpečných
okolností s rozvojovou pomocí a spoluprací. [1] KOM(2010) 213
v konečném znění. [2] Závěry
Rady o nezletilých osobách bez doprovodu, 3018. zasedání Rady pro spravedlnost
a vnitřní věci, Lucemburk, 3. června 2010. [3] Pracovní
dokument útvarů Komise, SWD(2012) 281 [4] Vymezení
„nezletilé osoby bez doprovodu“ vychází z čl. 2 písm. f) směrnice Rady
2001/55/ES. [5] „Ad-Hoc
query on Unaccompanied Minors – updated facts and statistics“(Ad hoc dotazník
na téma nezletilé osoby bez doprovodu – aktualizovaná fakta a statistiky),
EMN, http://www.emn.europa.eu
k dispozici pod „EMN Ad-Hoc Queries/Protection“ (č. 367). [6] V roce
2009 přišlo do EU nejvíce nezletilých osob bez doprovodu z Afghánistánu,
Somálska a Iráku. Agentura Frontex (2010) „Unaccompanied Minors in the
Migration Process“ (Nezletilé osoby bez doprovodu v procesu migrace). [7] To je
zejména případ Francie. Agentura Frontex (2010) „Unaccompanied Minors in the
Migration Process“ (Nezletilé osoby bez doprovodu v procesu migrace). [8] 10 845 v
roce 2010, 12 245 v roce 2009 a 11 715 v roce 2008. Eurostat. [9] Eurostat. [10] Eurostat. [11] Pro
srovnání – v roce 2010 podalo ve Španělsku žádost o azyl 15 nezletilých osob
bez doprovodu a v Itálii 305. Eurostat. [12] Například
v roce 2011 podaly děti bez doprovodu 10 žádostí o azyl v České republice a
Litvě, 20 na Slovensku, 25 v Bulharsku, 55 v Rumunsku, 60 v Maďarsku a ve
Slovinsku. V Lotyšsku a Estonsku nebyla podána žádná taková žádost o azyl.
Eurostat. [13] Nařízení
(ES) č. 862/2007. [14] Eurostat, First permits issued for other reasons by
reason, length of validity and citizenship (První povolení vydaná
z jiných důvodů rozdělená podle důvodu, doby platnosti a státní
příslušnosti) http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth [15] Agentura
Frontex (2010) „Unaccompanied Minors in the Migration Process“
(Nezletilé osoby bez doprovodu v procesu migrace). [16] „Ad-Hoc
query on Unaccompanied Minors – updated facts and statistics“(Ad hoc
dotazník na téma nezletilé osoby bez doprovodu – aktualizovaná fakta a
statistiky), ref. č. 367. Internetová stránka EMN,
http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html. [17] Nařízení
(EU) č. 439/2010 ze dne 19. května 2010 o zřízení Evropského podpůrného úřadu
pro otázky azylu. [18] Pracovní program EASO na rok 2012, http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_CS_TRA.pdf [19] Generální ředitelství Evropské komise pro vnitřní věci „Comparative
Study on Practices in the Field of Return of Minors“ (Srovnávací studie o
postupech při navracení nezletilých) HOME/2009/RFXX/PR/1002; závěrečná zpráva z
prosince 2011, k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm s. 27. [20] Úplný
seznam projektů je uveden v pracovním dokumentů útvarů Komise, viz bod 3 výše. [21] Tamtéž. [22] Informace
poskytly AT, BE, ES, IT, NL a SE. [23] Informace poskytly BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT, LT, PO, SI, SK a UK. [24] Dialogy o
lidských právech s Africkou unií, Bangladéšem, Běloruskem, Kambodžou, Kanadou,
kandidátskými státy (Chorvatskem, Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií,
Tureckem), Čínou, Egyptem, Gruzií, Indií, Izraelem, Japonskem, Jordánskem,
Kazachstánem, Kyrgyzstánem, Laosem a Libanonem. [25] Obecné
zásady EU v oblasti prosazování a ochrany práv dítěte, Rada EU, Obecné
zásady EU týkající se lidských práv a mezinárodního humanitárního práva,
2009. [26] Akční plán
pražského procesu na období 2012–2016, příloha body I.3 a II.4. [27] Seminář „Understanding
the situation of unaccompanied minors in the US and the EU and sharing best
practices in both regions (Porozumění situaci nezletilých osob bez
doprovodu v USA a v EU a sdílení osvědčených postupů v obou
regionech)“ 31. května 2011, Madrid. [28] Viz http://ec.europa.eu/immigration, část „Avoiding the risk“ (Předcházet rizikům), kapitola „Children
travelling alone“ (Samostatně cestující děti): http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3. [29] „Rozpočet
– Evropa 2020“, sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému
hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, KOM(2011) 500
v konečném znění. [30] Seminář
belgického předsednictví „Unaccompanied Minors: children crossing the
external borders of the EU in search of protection“, který se konal 9.–10.
prosince 2010 v Bruselu. Konferenci spolufinancovala Komise (fond pro
vnější hranice), hlavním tématem byla ochrana dětí od prvního setkání s nimi,
výsledkem byl soubor doporučení. [31] Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011
o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby
bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany,
o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na
doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracované znění).
Úř. věst. Evropské unie, L 337/9, 20. prosince 2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:CS:PDF [32] Úř. věst.
Evropské unie, L 101/1, 15. dubna 2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:CS:PDF [33] Odborná
skupina pro otázku nezletilých osob bez doprovodu v procesu migrace (E02402) http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402
Schůzí se účastní odborníci z členských států EU, zástupci nevládních
organizací, mezinárodních organizací, orgánů a agentur EU. [34] Akce
Evropského fondu pro uprchlíky z roku 2011. [35] „Improving
the Quality of Unaccompanied Minor Asylum Seekers' Guardianship and Care in
Central European Countries (Zlepšení kvality opatrovnictví a péče o
nedoprovázené nezletilé v zemích střední Evropy)“, Mezinárodní organizace
pro migraci, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf [36] Projekt
„Closing a protection gap: Core Standards for guardians of separated children
in Europe“ vedla organizace Defence for Children-the Netherlands, projekt
byl financován z programu DAPHNE III Programme a byl dokončen v roce 2011. K
dispozici na stránkách http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf [37] Pracovní program EASO na rok 2012, http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_EN_TRA.pdf [38] Zasedání ze dne 26. března 2012. http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402 [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html [41] Rozpočtová
linie 18 03 18: „Pilotní projekt – Analýza politik příjmu, ochrany a
integrace nezletilých osob bez doprovodu.“ [42] Návrh
nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Azylový a migrační
fond, KOM(2011) 751 v konečném znění. [43] Směrnice 2008/115/ES, Úř. věst. Evropské unie, L 348/98,
24. prosince 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:CS:PDF [44] Srovnávací
studie Generálního ředitelství Evropské komise pro vnitřní věci o postupech
v oblasti navracení nezletilých HOME/2009/RFXX/PR/1002; závěrečná zpráva z
prosince 2011, k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm
s. 160. [45] 75 % místo
50 %. [46] Rozhodnutí
Evropského parlamentu a Rady č. 281/2012/ES ze dne 29. března 2012, kterým se
mění rozhodnutí 573/2007/ES o zřízení Evropského uprchlického fondu na období
2008 až 2013 jako součásti obecného programu „Solidarita a řízení migračních
toků“.