12.12.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 302/1

I–XI

1–9

6–9

7–9

10–14

15–80

16–66

16

17–20

21–28

29–40

41–44

45–53

54–66

67–75

67–70

71–75

76–80

81–113

82–113

82–87

88

89

90–93

94–96

97–102

103–110

111–113

114–118

119–125

ADAPT

Adaptace pracujících na průmyslové změny (iniciativa Společenství zaměřená na podporu růstu zaměstnanosti a přizpůsobení pracovní síly průmyslovým změnám)

Efekt přesunu

Účinek, kterého se dosáhne v uznatelné oblasti na úkor jiné oblasti.

EFRR

Evropský fond pro regionální rozvoj

ESF

Evropský sociální fond

FNOR

Finanční nástroj pro orientaci rybolovu

Model HERMIN

Makroekonomický model používaný pro simulaci dopadu opatření financovaných ze strukturálních fondů

Monitorovací výbory

Výbory dohlížející nad strategickou realizací programu financování

Mrtvá váha

Změna zjištěná u přímých příjemců v návaznosti na veřejnou podporu, nebo změna, o které informoval přímý příjemce v důsledku veřejné podpory a ke které by došlo i bez této podpory.

OP

Operační program

Souhrnná zpráva

Závěrečná zpráva GŘ REGIO (cíl 1) a GŘ EMPL (cíl 3) o následném hodnocení (hodnocení ex-post) operací financovaných z EFRR a ESF

VTR

Výzkum a technologický rozvoj

Zahajovací zpráva

Zpráva obsahující metodické otázky, jako jsou hodnotící cíle, metodický rámec, dotazníky a údaje o organizacích, které se mají kontaktovat.

I.

Audit se týkal následných hodnocení (hodnocení ex-post), která prováděla Komise u opatření financovaných ze strukturálních fondů v regionech cílů 1 a 3 v programovém období 1994–1999. Celková hodnota těchto opatření přesáhla 245 miliard EUR, včetně společných investic soukromého a veřejného sektoru.

II.

Následné hodnocení slouží k porovnání skutečných výdajů na dosažení výstupu s původními cíli. Jde o mechanismus, který umožní využít poznatků získaných v průběhu programového období ke zefektivnění budoucích výdajů ze strukturálních fondů. Následná hodnocení prováděla Komise a využívala k tomu externí konzultanty.

III.

Cílem auditu bylo přezkoumat, zda po ukončení následných hodnocení byla Komise schopna porovnat účinky opatření se stanovenými cíli a zda výsledky a doporučení pomohly při revizi programů po roce 2000.

IV.

Audit vycházel ze závěrečných souhrnných zpráv všech fondů. Tyto zprávy shrnují celkové posouzení dopadu fondů a zaznamenávají prvky, které by měly být relevantní při rozhodování o dalších programových obdobích. V další fázi auditu došlo k posouzení míry, v jaké bylo možno přičíst jakýkoli zjištěný problém nedostatku v zadání nebo problémům vzniklým v průběhu hodnocení.

V.

Hodnocení výdajů ze strukturálních fondů je ze své podstaty složitým procesem. V rámci auditu byly nicméně identifikovány nedostatky hodnoticího procesu, které nelze připsat pouze nevyhnutelným omezením.

VI.

Účetní dvůr zjistil v hodnocení opatření financovaných ze strukturálních fondů v regionech cíle 1 tyto nedostatky:

VII.

Účetní dvůr zjistil, že hodnocení operací ESF v rámci cílů 1 a 3:

VIII.

Zdá se, že Komise v zadáních nebyla schopna předvídat některé z obtíží souvisejících s hodnocením. Rovněž se v plné míře nezabývala nedostatky v procesu následného hodnocení. Zjištění Účetního dvora naznačují, že v dohledu nad hodnoceními byly nedostatky.

IX.

Hodnocení naopak přinesla užitečné poznatky o systémech řízení opatření financovaných z EFRR a ESF.

X.

Přestože byla přijata některá hodnotná a užitečná doporučení, která se stala vstupem pro budoucí programová období, Komise nemohla plně využít zkušeností z programů z let 1994–1999.

XI.

Účetní dvůr doporučuje, aby:

1.

Od roku 1996 rozvíjí Komise jednotný rámec pro hodnocení strukturálních fondů. Komise definuje „hodnocení“ jako „posouzení financovaných opatření na základě jejich výsledků, dopadu a potřeb, které mají uspokojit“ (1). Hlavním účelem hodnocení je podpořit rozhodování poskytnutím informací a posudků týkajících se relevantnosti, hospodárnosti, účinnosti, účelnosti, užitečnosti a udržitelnosti dopadů opatření financovaných Evropskou unií. Tyto informace mají zásadní význam pro zlepšení existujících opatření nebo pro navržení nových opatření a pro stanovení politických priorit a rozdělování zdrojů.

2.

Hodnocení se provádějí na různých úrovních a v různých stádiích programovacího cyklu (šest let). Nejvýznamnějšími hodnoceními jsou:

3.

Audit Účetního dvora se týkal následných hodnocení, která provedla Komise u opatření financovaných v programovém období 1994–1999 ze strukturálních fondů v regionech cílů 1 a 3. Pro účely tohoto auditu byla použita definice následného hodnocení, jak ji uvádí sbírka MEANS (2): „Následné hodnocení rekapituluje a posuzuje celý program, především jeho dopady. Má za cíl vysvětlovat použití zdrojů a informovat o účelnosti a účinnosti opatření a o míře dosažení očekávaných účinků. Zaměřuje se na faktory úspěchu a neúspěchu a na udržitelnost výsledků a dopadů. Pokouší se o vyvození závěrů, které by se daly zevšeobecnit a použít pro ostatní programy a regiony (3)“. Následné hodnocení bylo posuzováno v tomto kontextu.

4.

Následné hodnocení je součástí „procesu“, který rovněž čerpá z výsledků předběžného posouzení a přezkumu v polovině období. Hodnocení se kromě toho provádějí na různých úrovních, jak národních, tak tematických, a vyústí ve vyhotovení souhrnné zprávy. Dohromady představují důležitý prvek v řízení strukturálních fondů a především v programování a revizi opatření financovaných Společenstvím. Odpovědnost za hodnocení nese Komise (spolu s členskými státy). Komise rozhoduje o tom, které aspekty hodnocení provede interně a které se musí zadat externě. V obou případech je celková odpovědnost i konečná odpovědnost na Komisi.

5.

V období 1994–1999 dosahovala plánovaná podpora ze strukturálních fondů (4) v případě „cílů“ částky 136,4 miliard EUR a v případě „iniciativ Společenství“ částky 14,5 miliard EUR. Příloha I uvádí členění částky 136,4 miliard EUR podle členských států a podle cílů a částky 14,5 miliard EUR podle iniciativ Společenství. Tyto finanční prostředky byly doplněny o dalších minimálně 95 miliard EUR společných investic soukromého a veřejného sektoru (5). Celkové investice tak činily více než 245 miliard EUR.

6.

Následná hodnocení se prováděla jménem Komise a pod jejím vedením. Na základě veřejné soutěže byl vybrán hlavní konzultant pro každý stanovený soubor cílů a iniciativ Společenství. Ve většině případů pomáhal konzultantům v jednotlivých členských státech tým hodnotitelů (6), jehož úlohou bylo provést nezbytná hodnocení příslušných programů na základě společného metodického rámce. Hodnocení kromě toho monitorovala řídící skupina. Výstupem hodnocení každého stanoveného souboru cílů byla národní zpráva připravená národními hodnotiteli a souhrnná zpráva vyhotovená externími konzultanty. Finalizace těchto zpráv probíhala od začátku roku 2003 do poloviny roku 2004.

7.

Příslušná generální ředitelství se rozhodla pro širší koncepci zahrnující rozsáhlý seznam klíčových bodů. Celkovými cíli hodnocení bylo:

8.

K tomu, aby bylo možné tyto celkové cíle splnit, byla v zadání uvedena řada klíčových otázek týkajících se vhodnosti strategie, účelnosti, účinnosti, dopadu, řídicích a prováděcích systémů, přidané hodnoty Společenství a zkušeností ze současných programových období pro budoucí programová období. Aby měla práce určitou strukturu, zadání rovněž definovalo řadu zvláštních úkolů a uvedlo určitý počet technik a informačních zdrojů.

9.

Zadání, které ke každému cíli sestavila Komise, bylo tedy základem pro práci hodnotitelů. V případě cíle 1 toto zadání doplnila v lednu 2002 zahajovací zpráva a metodický průvodce. V případě operací ESF zadání v prosinci 2002 doplnila metodická zpráva o pokroku a hodnoticí otázky zahrnuté do všech národních hodnotících zpráv. Hodnotitelé při formulaci hodnoticích otázek vycházeli ze studia literatury, z dotazníků, pohovorů se zainteresovanými subjekty, analýz případových studií a jiných výzkumů, které považovali za nezbytné.

10.

Obecným cílem auditu bylo přezkoumat, zda hodnocení Komisi umožnilo získat dostačující informace pro porovnání účinků opatření se stanovenými cíly a zda výsledky a doporučení pomohly při revizi programů na následující programové období.

11.

Audit se zaměřil na následná hodnocení týkající se opatření financovaných z EFRR v rámci cíle 1 a opatření financovaných z ESF v rámci cílů 1 a 3, která realizovalo generální ředitelství pro regionální politiku a generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti. Příslušná souhrnná zpráva a vzorek národních hodnocení se přezkoumávaly z hlediska těchto vybraných cílů a nástrojů (7), které dohromady představují 124 miliard EUR, tj. 82 % celkové podpory v rámci strukturálních fondů plánované na programové období 1994–1999 (8).

12.

Auditoři Účetního dvora u každého hodnocení usilovali o zodpovězení tří otázek:

13.

Audit především posuzoval kvalitu a úplnost zpráv z hlediska jejich hodnocení vhodnosti politik a účelnosti, účinnosti a dopadu opatření a dále z hlediska dopadu těchto opatření na systémy řízení. Rovněž posuzoval vhodnost úlohy Komise při přípravě hodnocení, jejich monitorování a dohledu nad těmito hodnoceními.

14.

První část zprávy je věnována následnému hodnocení opatření financovaných z EFRR v regionech cíle 1 (body 15 až 80). Druhá část se týká následného hodnocení opatření financovaných z ESF v rámci cílů 1 a 3 (body 81 až 113).

15.

Před provedením podrobného posouzení kvality hodnocení je vhodné uvést stručný přehled závěrů hodnocení, které provedla Komise. Tyto závěry jsou uvedeny v rámečku č. 1.

Rámeček č. 1Celkové závěry hodnocení provedeného generálním ředitelstvím pro regionální politiku:Generální ředitelství ve své souhrnné zprávě uznalo, že strukturální fondy měly kladný dopad na HDP regionů cíle 1 a že jejich celková výkonnost se v porovnání s EU jako celkem zlepšila. Míra kladného dopadu podle této zprávy velmi závisela jak na institucionálních kapacitách, tak na faktorech, jako je struktura a otevřenost ekonomiky. Zpráva dále uvádí, že tyto aspekty jsou naprosto rozhodující, a to především pro schopnost ekonomiky reagovat na výzvy a příležitosti ekonomické integrace. Zmiňuje nicméně, že vzhledem k rozdílům v zemích a okolnostech a kvůli omezenosti dostupných údajů z monitorování a nedostatku jasně definovaných cílů nebylo možné výsledky shrnout tak, aby poskytly celkový obrázek míry plnění cíle 1.Pokud jde o celkové hodnocení přiměřenosti přijatých strategií, je podle závěrů zprávy nutné nahlížet na strategický přístup k cíli 1 z roku 1994 jako na přístup, který „je všeobecně vhodný pro všechny členské státy“. Strategiím se nejvíce vytýkalo to, že jsou pouhou sumou svých částí. Každá strategie představovala vhodnou odezvu na zjištěné potřeby v konkrétních oblastech, existuje ale jen málo údajů o tom, jakým způsobem tyto různé prvky přispěly ke komplexní strategii rozvoje.Pokud jde o účelnost, ve zprávě se uvádělo, že analýzy v důsledku nedostatků v dostupných údajích v podstatné míře závisí spíše na kvalitativních úsudcích než na kvantitativním porovnání dosažených výsledků se stanovenými cíli. Jako obecná připomínka se ve zprávě uvádí, že zjevně nejúčelnější byly hlavně „tradiční“ akce. Financování vedlo převážně k posílení stávajících modelů činností souvisejících s ekonomickým rozvojem a nebylo základem pro rozvoj nových činností, které by směřovaly k dosažení stanovených cílů nebo podporovaly inovativnější přístupy.Pokud jde o dopad opatření, zpráva se při posuzování dopadu strukturálních fondů na hospodářskou a sociální soudržnost u většiny regionů spoléhá na makroekonomické modely. Uznává, že „výsledky do určité míry nevyhnutelně vyplývají z předpokladů přijatých v rámci modelování.“ Ve zprávě se zmiňuje, že míra jejich dopadu v různých případech odráží relativní význam a rozdělení zdrojů rámce podpory Společenství a faktory, jako jsou počáteční podpora, ekonomické struktury, úrovně konkurenceschopnosti a stupeň „otevřenosti“ příslušné ekonomiky. Autor zprávy vyvodil obecné závěry o dopadu strukturálních fondů ve srovnání s ostatními vnějšími faktory a uvádí, že i když vznikl velký počet pracovních míst, byl pravděpodobně i efekt mrtvé váhy a efekt přesunu značný.Součástí souhrnné zprávy je rovněž řada připomínek k řízení a realizaci. Celkový závěr ohledně těchto aspektů je formulován takto: „Řídicí a prováděcí opatření přes četné nedostatky odpovídala svému účelu a díky partnerské spolupráci se dosáhlo významných přínosů. Rozhodovací struktury většinou nedokázaly jasně stanovit strategický směr, bylo nicméně dosaženo důležitého přínosu v podobě větší ‚přidané hodnoty‘, a to prostřednictvím přístupu k programování a rozvojem kapacity a praxe řízení ve veřejném sektoru.“

16.

Je třeba mít na paměti, že přijatá obecná koncepce měla určitá nevyhnutelná omezení. Hlavními z nich byla: časová omezení, omezené množství kvantifikovaných cílů a nedostatek podrobných ukazatelů výsledku/dopadu. Často také bylo složité přesně zjistit dopad, který by bylo možno přímo přičíst programům a souvisejícím opatřením, neboť cílové regiony často využívaly i jiné operace sloužící k dosažení podobných cílů. Rovněž bylo složité zjistit a změřit nepřímé dopady výdajů ze strukturálních fondů. Účetní dvůr se nicméně domnívá, že některé nedostatky hodnoticího procesu nelze přičítat pouze nevyhnutelným omezením, ale že tyto nedostatky vznikly v důsledku chyb v hodnoticím procesu, které je třeba řešit, a to ještě před následným hodnocením programového období 2000–2006.

17.

Souhrnná zpráva začíná stručnou analýzou vývoje HDP na obyvatele, nezaměstnanosti a mírou zaměstnanosti v různých dotčených regionech (9). V závěrech zprávy se uvádí, že „zvýšení míry HDP na obyvatele obecně nebylo důsledkem nárůstu míry zaměstnanosti vyplývající z tvorby pracovních míst (10).“ Takový závěr by mohl být významný pro tvůrce politiky, neboť z něj vyplývá, že zvýšení míry zapojení pracovní síly (11) do pracovního procesu významněji nepřispělo k dosažení hlavního cíle politiky soudržnosti, kterým je snížení rozdílů v HDP, což je pro strukturální fondy nejdůležitějším závěrem.

18.

Posuzovat platnost výše uvedeného prohlášení na základě informací uvedených v souhrnné zprávě je obtížné. V mnoha regionech se HDP na obyvatele zvýšil a míra zapojení pracovní síly rovněž vzrostla. V některých regionech nicméně HDP na obyvatele i míra zapojení pracovní síly poklesly nebo vzrostly jen minimálně. Účetní dvůr se pokusil posoudit správnost zjištění uvedeného v bodě 17 statistickým zpracováním údajů zveřejněných v souhrnné zprávě. Technické údaje této analýzy uvádí příloha II a nejdůležitější body jsou stručně shrnuty dále v textu.

19.

Získané výsledky naznačují, že změny v zaměstnanosti mají statisticky významný dopad na reálný HDP na obyvatele. Konkrétně v období, které bylo předmětem auditu, odpovídal nárůstu míry zaměstnanosti o jeden procentní bod nárůst HDP ve výši 0,24 procentních bodů. Tento výsledek není v souladu s výše uvedenými závěry souhrnné zprávy. Rovněž naznačuje, že by bylo možné snížit rozdíly v HDP zvýšením míry zapojení pracovní síly, což je z hlediska této politiky relevantní výsledek.

20.

Účetní dvůr přezkoumal spolehlivost těchto výsledků pomocí shodné analýzy 145 regionů, pro něž měl k dispozici konzistentní údaje (tj. ne pouze regionů cíle 1). Výsledky, které jsou rovněž uvedeny v příloze II, jsou velmi podobné v celé Unii. Tyto výsledky ukazují, že některé základní údaje nebyly dostatečně zanalyzovány a poukazují na významný vztah mezi nárůstem HDP a nárůstem míry zaměstnanosti, na nějž souhrnná zpráva neupozornila.

21.

Ve druhé kapitole souhrnné zprávy se prověřuje vhodnost přijatých strategií z hlediska geografické rovnováhy a programové vyváženosti a dále z hlediska rovnováhy mezi jednotlivými fondy. Na rozdíl od zprávy o HDP na obyvatele a o mírách zaměstnanosti a nezaměstnanosti v různých regionech cíle 1 jsou plánované a skutečné výdaje na programy (12) strukturálních fondů analyzovány podle členských států a typů fondů, nikoli podle jednotlivých regionů. To omezuje možnosti analýzy, kterou lze provést, což uvádí i zpráva, která předkládá výsledky regresní analýzy, v nichž se pokouší najít závislost mezi výší finančních prostředků EU na obyvatele v členění podle členských států a mezi HDP na obyvatele (13). Výsledky uvedené ve zprávě proto nejsou statisticky významné, a mají tudíž omezenou hodnotu.

22.

Účetní dvůr nicméně uplatnil nepatrně odlišné statistické postupy a využil údaje, které jsou uvedeny ve zprávě. Technické údaje této analýzy uvádí příloha III, nejdůležitější body jsou stručně shrnuty dále v textu.

23.

Získané výsledky potvrzují očekávaný závěr, že čím jsou prostředky poskytnuté z fondů EU na obyvatele vyšší, tím je vyšší růst HDP na obyvatele v členských státech. Tento výsledek ukazuje, že s uplatněním širší koncepce lze provést vhodná posouzení, a to i přes zbytečně omezené údaje, které byly základem pro přezkoumání této významné oblasti.

24.

Ústřední část posouzení v této části souhrnné zprávy se zakládá na porovnání různých kategorií výdajů plánovaných v roce 1994 a odhadovaných skutečných výdajů v roce 1999. V uvedených údajích je řada chyb a nesrovnalostí, což omezuje platnost závěrů, které z nich mohou být vyvozeny. Konkrétně v případě pěti členských států se číslo uvedené u skutečných výdajů ve sloupci „celkem“ (v příslušné tabulce souhrnné zprávy) liší od součtu čísel v jednotlivých sloupcích označených jako výdaje EU a výdaje veřejného a soukromého sektoru (uvedených ve stejné tabulce). Shrnutí těchto rozdílů uvádí tabulka 1. Procento rozdílu uvedené v posledním sloupci tabulky je značné a poukazuje na nedostatečnou kontrolu kvality ve formulaci obsahu a výsledků zprávy.

25.

Bez ohledu na tyto rozdíly lze převedením těchto údajů na údaje na hlavu (14) dospět k užitečným hodnotám, které se v některých případech liší od závěrů souhrnné zprávy. Tabulka 2 uvádí skutečné výdaje na hlavu, přičemž každá kategorie je seřazena od nejvyššího čísla po nejnižší.

26.

Tabulka ukazuje, že celková výše skutečných výdajů na obyvatele činila v průměru 2 104 EUR. Strukturální fondy EU k tomu přispěly z poloviny a tři ze čtyř členských států Fondu soudržnosti spravovaly přibližně o 50 % více než průměrných 1 033 EUR na obyvatele. Zvláštní význam mají příspěvky soukromého sektoru, především z hlediska důrazu na dlouhodobý dopad na stranu nabídky v regionu. Zdá se, že některé regiony cíle 1 ve členských státech, jako je například Rakousko, Německo a Nizozemsko, zvlášť úspěšně kombinovaly soukromé investice se strukturálními fondy, přičemž soukromé investice převyšovaly průměrný příspěvek ze strukturálních fondů EU, v případě Rakouska a Německa dokonce ve značné míře.

27.

Faktory, které přispívají k vyššímu podílu investic soukromého sektoru, zpráva nezkoumá. Otázka je, zda je to dáno například povahou vybraného projektu, schopnostmi disponibilních lidských zdrojů nebo jiným druhem pomoci poskytnuté ze strukturálních fondů soukromému sektoru. Podle názoru Účetního dvora by si tyto aspekty zasloužily důkladnější přezkum.

28.

Posouzení vhodnosti přijatých strategií se zřídkakdy zakládalo na formalizovaných technikách (17) a postupy národních hodnotitelů se značně lišily a obecně byly převážně deskriptivní. Vhodná míra, kterou opatření financovaná ze strukturálních fondů řešila „tržní selhání“, byla jen výjimečně výslovně předmětem následného hodnocení. Podobně nebyla důkladně prozkoumána ani vhodnost změn strategie v průběhu programového období.

29.

Zvláštní kapitoly v národních hodnoceních a kapitola 3 souhrnné zprávy se zabývají účelností strukturálních fondů z hlediska míry, v jaké se dosáhlo očekávaných účinků a cílů. Prozkoumáno bylo pět oblastí, konkrétně doprava, malé a střední podniky, výzkum a vývoj, vzdělávání a odborná příprava a rozvoj venkova. Dále byly prozkoumány dvě průřezové oblasti: životní prostředí a rovné příležitosti.

30.

Analýza vychází ze vzorku, který odpovídá 70 % hodnoty programů cíle 1. Velký důraz se však kladl na kvalitativní posouzení – například vyhodnocení přidané hodnoty Společenství na základě odpovědí „ano“ nebo „ne“. Taková posouzení a stanoviska jsou však často příliš obecná a nelze je objektivně ověřit. Nedošlo k pokusu stanovit konkrétnější cíle, nebyla definována žádná kritéria, která by mohla být pro tento účel přínosná, ani nebyly sesbírány další údaje pro účely mikroekonomické analýzy. Často nebyly zohledněny otázky důležité pro úplnější posouzení účelnosti, jako je efekt mrtvé váhy a efekt přesunu. Když už se přistoupilo k řešení těchto otázek, nebyly dostatečně podrobně zanalyzovány.

31.

Přestože v řadě částí souhrnné zprávy jsou platné a užitečné připomínky, celkově není podle Účetního dvora tato velmi důležitá kapitola (18) souhrnné zprávy spolehlivá – chybí v ní údaje, často uvádí nedostatečné závěry a posouzení výsledků jiných tématických studií týkajících se programového období strukturálních fondů 1994–1999, které zadalo GŘ REGIO, je nedostatečné, nebo chybí.

32.

Například v části o následném posouzení věnovaném dopravě v tabulce uvádějící skutečný počet kilometrů opravených silnic a cíl v této oblasti v členění podle členských zemí přibližně polovina informací týkajících se cílů buď chybí, nebo je neúplná. To ztěžuje přijetí spolehlivého závěru o dosažených výsledcích v porovnání se stanovenými cíli. Tematické hodnocení (19) dopadu strukturálních fondů na dopravní infrastrukturu ve stejném programovém období, jež zpráva často cituje, nicméně poskytuje úplnější a důkladnější posouzení výsledků v členění podle členských států.

33.

Pro následné posouzení má zvláštní význam odhadovaný dopad programů v oblasti dopravy na zaměstnanost, jak jej uvádí tematická zpráva o hodnocení v oblasti dopravy. Celkový přímý a nepřímý dopad na zaměstnanost se odhaduje na 2,3 milionu osob ročně (20). Kromě toho se ekonomické přínosy dopravních programů uvedených ve studii považují za významné. Irsko uvádí ekonomickou míru návratnosti u silničních projektů ve výši 13 %. Ve Španělsku je to 23 % (21).

34.

Souhrnná zpráva nebere tyto dva významné závěry tematické zprávy o hodnocení v oblasti dopravy v úvahu. Dopad na zaměstnanost odhadovaný v tematickém hodnocení je rovněž v rozporu s údajem v následném hodnocení. Podle výpočtů, při kterých se Účetní dvůr opíral o následné hodnocení (22) (s využitím modelu HERMIN a posouzení ostatních regionů), představuje celkový dopad strukturálních fondů na zaměstnanost v období 1994–1999 1,62 milionu pracovních míst. To není v souladu s odhadem tématické zprávy, která uvádí 2,3 milionu pracovních míst, zejména proto, že doprava představuje jen cca 20 % výdajů ze všech strukturálních fondů.

35.

Oproti tomu ale souhrnná zpráva využívá výsledky z tematického hodnocení dopadu strukturálních fondů na malé a střední podniky a uvádí, že v tématickém hodnocení dopadu strukturálních fondů na malé a střední podniky se doporučuje přechod od výdajů ve formě grantů k opatřením finančního inženýrství, jako je vstupní kapitál při zahájení podnikání a rizikový kapitál, půjčky a úrokové subvence. Odůvodňuje se to tím, že tyto metody jsou z dlouhodobého hlediska udržitelnější (23). Jde o důležitý závěr této tématické studie, který by měl být v následném hodnocení zdůrazněn. Přestože tato otázka může mít závažné důsledky pro budoucí programy, zpráva ji dále nerozvádí (24).

36.

Souhrnná zpráva cituje z tematického hodnocení dopadu strukturálních fondů na malé a střední podniky odhad, „že bez finanční podpory Společenství by se 70 % investičních projektů buďto vůbec neuskutečnilo, byly by menší, nebo by se uskutečnily později.“ V tematickém hodnocení se dále odhaduje, že „(…) tato pomoc přispěla k tvorbě více než 300 000 dodatečných pracovních míst, a to i po zohlednění efektu mrtvé váhy a substitučního efektu. Kvůli nedostatku srovnatelných a spolehlivých údajů, které by mohly vést k takovým odhadům, nebylo možné v rámci následného hodnocení cíle 1 tyto výpočty zopakovat“ (25). Vzhledem k významnosti rozdílů ve výsledcích a vzhledem k tomu, že obě studie provedl stejný subjekt, zabývaly se stejným předmětem, týkaly se stejného období a byly zveřejněny pouze v rozmezí dvou nebo tří let, bylo důkladné prozkoumání jejich rozdílů odůvodněné.

37.

V souladu s výše uvedenými skutečnostmi uvádí souhrnná zpráva v části pojednávající o celkové analýze odhad počtu pracovních míst vytvořených v malých a středních podnicích v souvislosti se strukturálními fondy. Z důkazů, které jsou k dispozici, vyplývá, že cíl 1 vedl k vytvoření cca 800 000 pracovních míst. Jde o hrubý nárůst pracovních míst bez zohlednění substitučního efektu, efektu mrtvé váhy a multiplikačního efektu. Celkovou účelnost vyjádřenou čistým účinkem nelze zjistit (26). Tomuto závěru se nevěnuje dostatečná pozornost, zejména z hlediska odhadu uvedeného v tématické studii o malých a středních podnicích. Kromě toho v tabulce k následnému hodnocení, jež uvádí rozdělení pracovních míst vytvořených v členských státech, chybí údaje o Španělsku. Uvedený odhad je tedy zřejmě neúplný (27). Tato otázka si v rámci následného hodnocení zasloužila důkladnější přezkum.

38.

V „ostatních tématech“, kterými se zabývá souhrnná zpráva v části o účelnosti, je sice užitečné, ale stručné shrnutí různých relevantních otázek uvedených pod řadou nadpisů. Zásadní omezení tohoto hodnocení však spočívá v nedostatečných srovnatelných údajích, které vedly ke kvalitativnímu posouzení namísto podrobného posouzení projektů (28). Některá z těchto kvalitativních posouzení mohla být lépe provázána s dalšími provedenými tématickými studiemi, například s tematickým hodnocením v oblasti výzkumu a technologického rozvoje (VTR). V zadání se uvádí, že „se důkladně prostuduje literatura a na základě získaných poznatků se identifikují klíčové problémy implementace prostředků strukturálních fondů (29)“. Nicméně ve vykazování výsledků tématických studií a v jejich vazbě na následná zjištění jsou nedostatky. V několika případech, kde došlo k začlenění výsledků tématických studií do souhrnné zprávy, je patrný kladný dopad na kvalitu souhrnné zprávy.

39.

Například ve zprávě o následném hodnocení se uvádí, že v tématickém hodnocení v oblasti VTR stojí, že by bylo lepší zaměřovat činnosti na rozvoj individuálních inovačních strategií pro jednotlivé regiony s využitím stávající kapacity VTR, a ne se pokoušet o eliminaci míry nerovnosti technologické vyspělosti mezi regiony. V následném hodnocení se uvádí, že se takto postupovalo v řadě případů, přičemž většího úspěchu se dosáhlo soustředěním zdrojů na místní silné stránky (30). Tento příklad jasně ukazuje, jak je důležité vycházet z výsledků jiných zpráv a studií, což zdůrazňují i kritéria vyvinutých v rámci programu MEANS a v aktualizované verzi těchto kritérií, která jsou součástí zadání tohoto následného hodnocení (31).

40.

Národní hodnocení se zřídkakdy zakládala na formálních nebo kvantitativních analýzách účinků. Národní hodnotitelé také využívali výsledků kvantitativní analýzy provedené třetími stranami jen výjimečně.

41.

Cílem této části souhrnné zprávy bylo přezkoumat účinnost realizace velkých projektů podporovaných v regionech cíle 1. Analýza vycházela z geograficky a tématicky reprezentativního vzorku přibližně 60 velkých projektů (32). Účinností se rozumí dosažení účinku s rozumnými náklady. „Hlavním cílem je zjistit jednotkové náklady, tj. náklady na dosažený výstup. Analýza se musí rovněž zabývat kvalitou řízení velkých projektů ze strany konečných příjemců. Na úrovni EU by se jednotkové náklady měly analyzovat v rámci regionů cíle 1. Pokud to je možné, je třeba vysvětlit významné rozdíly v jednotkových nákladech v rámci regionů a je třeba stanovit rozpětí přijatelných nákladů, na základě kterých by se dala v budoucnu provádět srovnání (33)“. Jde o relevantní cíle, které představují rozhodující prvek řízení projektů v rámci EU.

42.

Následné posouzení však tyto cíle ve velké míře nesplnilo. Souhrnná zpráva to přiznává s tím, že pro manažery projektů bylo prakticky nemožné určit jednotlivé části projektů, a tudíž nemohli vypočíst jednotkové náklady (34). Z tohoto obecného tvrzení vyplývá, že se o velkých projektech financovaných ze strukturálních fondů ví tak málo, že tento cíl uvedený v zadání je nedosažitelný. Minimálně mělo být možné dospět ke srovnatelným nákladům na jednotlivé typy výstupů, např. na výstavbu metru čtverečního továrny nebo na postavení kilometru dálnice.

43.

Některé částečné výsledky jsou uvedeny ve třech tabulkách týkajících se výstavby silnic v členských státech, projektů v oblasti životního prostředí ve Španělsku a nákladů na jedno vytvořené pracovní místo v rámci průmyslových projektů (35). Hodnocení a analýzy těchto výsledků byly nicméně provedeny pouze v malém rozsahu, než aby bylo například v oblasti výstavby silnic možné zohlednit při výpočtu dopadu rozdíly v nákladech na pracovní sílu nebo konkrétní geografické charakteristiky příslušného regionu.

44.

Souhrnná zpráva dospěla k solidním závěrům o časovém harmonogramu projektů a dodržování rozpočtových omezení. Zaprvé, šlo o to, že pouze jedna třetina z šedesáti přezkoumaných projektů byla dokončena v původně plánovaném termínu a třetina s ročním zpožděním. Zadruhé, přibližně dvě třetiny přezkoumávaných projektů překročily rozpočet; u 20 % nákladů byl původní plán překročen o 30 %. Analýza nicméně uvádí pouze několik obecných zjištění a jen omezená nebo vůbec žádná posouzení kvality řízení ze strany konečných příjemců, která vyžaduje zadání (36). Kromě toho nebyla zhodnocena relativní účinnost partnerství veřejného a soukromého sektoru a použitého postupu zadávání veřejných zakázek.

45.

V souhrnné zprávě stojí, že primárním cílem strukturálních fondů je ovlivnit potenciál dlouhodobé nabídky ekonomiky (37). K ovlivnění strany nabídky dochází řadou způsobů, které jsou navrženy tak, aby: a) se zvýšily investice vedoucí k zlepšení fyzické infrastruktury, které jsou vstupem pro produktivní činnost soukromého sektoru; b) se posílil lidský kapitál prostřednictvím investic do odborné přípravy, který je vstupem pro produktivní činnost soukromého sektoru; c) se směřovala pomoc z veřejných fondů do soukromého sektoru, čímž by se stimulovaly investice, a tudíž by se zvýšila produktivita výrobních faktorů a snížily by se sektorové výrobní a kapitálové náklady (38).

46.

Zpráva pokračuje diskusí o důležitosti tzv. pozitivních externalit – situace, kdy soukromá firma využívá dodatečné výrobní faktory, aniž by jí vzrostly náklady, čímž se zlepšuje produktivita a nákladová konkurenceschopnost ekonomiky. Tyto skutečnosti jsou pro následné posouzení relevantní. Spolufinancování ze strany soukromého sektoru bylo nicméně z důvodu nejistoty ohledně jeho „řídicího mechanismu“ z analýzy vyjmuto (39). Tento omezený přístup vede k závažnému podhodnocení dopadu některých výdajů ze strukturálních fondů, ke kterému dochází v důsledku vyřazení jednoho z hlavních dlouhodobých účinků na stranu nabídky. Jasnou ukázkou toho je příklad developerské společnosti prezentované v souhrnné zprávě (40), jejíž spolufinancované výdaje přilákaly značné dodatečné investice soukromého sektoru. Místo toho, aby se studie zaměřovala na příměji měřitelné dopady výdajů ze strukturálních fondů na investice soukromého sektoru, soustředí se na posuzování externalit a v důsledku nedostatku relevantních studií na měření elasticity pro zkoumané regiony k tomu využívá dosti omezené metody odhadů.

47.

Pro posouzení dopadu strukturálních fondů na hospodářskou a sociální soudržnost byla ve čtyřech členských státech (Řecko, Irsko, Portugalsko a Španělsko) (41) a regionech nových německých spolkových zemí a regionech Severního Irska (42) využita makroekonomická koncepce modelování pomocí modelu HERMIN. S využitím této koncepce se měl měřit dopad programů cíle 1 na HDP a zaměstnanost.

48.

Alternativní variantou posouzení by bylo využití mikroekonomických údajů projektů, na základě kterých by se stanovil celkový nebo agregovaný dopad strukturálních fondů na regionální nebo národní úrovni. Přestože se v regionech cíle 1 používají standardizované požadavky na údaje, je složité mikroekonomické údaje shromáždit. Výsledkem je snaha měřit dopady pouze pomocí makroekonomických modelů, se kterými jsou spojeny četná omezení a řada předpokladů, jež z důvodů uvedených níže mohou značně omezit rozsah hodnocení a potažmo i související případné dopady pro tuto politiku.

49.

Mezi hlavní obtíže zjištěné u specifické aplikace makroekonomického modelu HERMIN používaného při přezkumu následného hodnocení patří toto:

50.

Zdá se tedy, že model HERMIN, tak jak je používán, není pro odhadování účinků opatření financovaných ze strukturálních fondů v regionech cíle 1 vhodný.

51.

Účetní dvůr provedl analýzu výsledků simulací modelu HERMIN týkajících se změn v míře nezaměstnanosti pomocí souboru předem stanovených hypotéz (46). Výsledky této analýzy uvádí příloha IV. Tyto výsledky se v případě nezaměstnanosti značně liší od údajů získaných z jiných zdrojů.

52.

Konečně v mnoha případech však míra dosažení střednědobých cílů nebyla vyhodnocena.

53.

Pokud jde o strategický cíl konvergence, souhrnná zpráva pouze uvádí, že „celková konvergence mezi členskými státy se zlepšuje, avšak ke zlepšení konvergence mezi evropskými regiony nedochází ve stejném rozsahu. To, zda ke konvergenci dochází díky strukturálním fondům, je diskutabilní (47)“.

54.

Řídicí a prováděcí opatření vytvořené pro programy cíle 1 rozhodujícím způsobem přispívají k účelnosti, účinnosti a dopadu strukturálních fondů. Tímto aspektem se rovněž zabývalo zadání i metodický průvodce a zohlednila ho i národní hodnocení (48). Národní hodnotící zprávy popisovaly dopad na řídicí systémy a rovněž identifikovaly situace, kdy mohl být dopad na řídicí systémy výraznější.

55.

Význam tohoto tématu uznávají rovněž autoři souhrnné zprávy, ve které se otázkami řízení zabývá minimálně 13 z 19 doporučení (49).

56.

Souhrnná zpráva uvádí řadu relevantních poznatků o řízení strukturálních fondů EU a odvolává se na různé závěry tématického hodnocení zásady partnerství z roku 1999. Tento přístup podporuje kontinuitu hodnocení a umožňuje získat určité důkazy na podporu zjištění uvedených v tomto tematickém hodnocení. V řadě oblastí jsou však závěry souhrnné zprávy s tematickým hodnocením v rozporu.

57.

Souhrnná zpráva uvádí přehled průměrného počtu členů monitorovacích výborů podle členských států. Celkový průměr je 44 členů, ale existují velké odchylky – nejnižší počet je 15 členů a nejvyšší 85. Podle závěrů zprávy byl velký počet členů považován za hlavní omezení účinnosti monitorovacích výborů, a to ve všech členských státech (50). V závěrech tematického hodnocení se naopak uvádí, že neexistuje důkaz o tom, že by se v důsledku velkého počtu členů snížila účinnost. Vzhledem k značným rozdílům v závěrech obou zpráv týkajících se této záležitosti by bylo vhodnější provést důkladnější analýzu této otázky v souhrnné zprávě a do budoucna vydat konkrétnější doporučení.

58.

Další otázkou související s tématickým hodnocením je řízení různých fondů. Obě hodnocení dospěla k závěru, že fondy fungují na základě různých zásad a jsou na ně kladeny různé finanční požadavky, což omezuje jejich synergický efekt. Toto významné zjištění odráží již dříve formulovaný názor Účetního dvora (51) a zdůrazňuje potřebu usilovat o větší synergii mezi fondy.

59.

Posouzení účelnosti celkových řídicích systémů rovněž vykazuje některé nedostatky. Souhrnná zpráva uvádí, že „pouze méně než polovina z uznatelných členských států považovala řídicí systémy za dostatečné“. Jde o významné zjištění, protože se očekávalo podrobné posouzení jak úspěšných případů, tak zjištěných nedostatků. Ačkoli některé problémy, na něž bylo upozorněno, se řešily, ze zprávy není celkově jasné, co bylo skutečně zjištěno.

60.

V rámci tématického hodnocení zásady partnerství v souvislosti se strukturálními fondy (1999) se zjistilo, že tato zásada má pro provádění strukturálních fondů řadu výhod (52). V souhrnné zprávě se uvádí, že „příslušné členské státy tyto výhody většinou rovněž uznaly při provádění programu cíle 1 na období 1994–1999 a horizontální partnerství uvítaly jako aspekt, který přináší programování na úrovni EU přidanou hodnotu (53)“. Jde o relevantní výsledek, a ačkoli jsou zde uvedeny nejdůležitější skutečnosti různých případů, včetně stručných komentářů negativních zkušeností a vzniklých potíží, rozprava se mohla více zaměřit na zdůraznění možných zlepšení na základě zmíněných zkušeností, aby se dosáhlo účelnějšího uplatňování zásady partnerství.

61.

Jedním ze dvou nejčastěji citovaných postupů, které způsobovaly administrativní problémy, je předkládání projektových žádostí a výběr projektů. Je předložena řada příkladů, které poukazují na nedostatečně jasné postupy a naléhavou nutnost, aby Komise vydala referenční dokument s osvědčenými postupy. Uvedena je i tabulka s údaji o době trvání výběru projektů v jednotlivých zemích; u tří členských států však údaje chybějí. Doba trvání výběru projektů se u zbývajících členských států pohybuje v rozmezí od dvou do devíti měsíců, průměrně je to pět měsíců. Předložené důkazy naznačují, než dojde ke zjednodušení a harmonizaci postupu předkládaní žádostí, bude třeba ještě odvést mnoho práce. V této souvislosti nebyla provedena žádná důkladná analýza příslušných výhod a/nebo účelnosti vzájemně si konkurujících projektů a pořadí projektů.

62.

Je rovněž nutné řádně zvážit monitorování a kontrolu. V souhrnné zprávě se tvrdí, že „se zdá, že systémy finanční kontroly v rámci cíle 1 fungovaly v členských státech v období 1994–1999 poměrně dobře, ačkoli bylo třeba učinit určité úpravy, aby se v roce 1997 vyhovělo novému finančnímu nařízení. Ve většině členských států byly systémy finanční kontroly považovány za vhodné pro daný účel a jejich fungování bylo relativně účinné. Zdá se, že finanční kontrola byla celkově spolehlivá a bylo dodržováno pravidlo 5 %“ (54). Toto zjištění není v rozporu s jinými zprávami Účetního dvora (55), ve kterých se uvádí, že programy strukturálních fondů z let 1994–1999 vykazovaly ve finanční kontrole značné nedostatky.

63.

Další prvek monitorovacího procesu, který působí administrativní problémy, souvisí s nefinančním monitorováním a hodnotícím systémem. Monitorování je podrobeno velké kritice. V závěrech souhrnné zprávy se uvádí, že „přesto, že se od prvního programového období kladl velký důraz na rozvoj úlohy monitorování, zůstává monitorování i nadále hlavní slabinou. Disponibilní údaje jsou kusé, nekonzistentní, příliš se zaměřují na hmotné výstupy a jejich spolehlivost je často pochybná“ (56). Rovněž uvádí, že „ve všech členských státech byly cíle definované při zahájení programu nedostatečně kvantifikované“ (57). Kvantifikace cílů byla u sedmi z deseti uvedených členských států slabá, u jednoho státu proměnlivá a u dvou států byla dostatečná pouze při zahájení programu. Pro každý členský stát je uvedeno stručné shrnutí. Další poznatky však uvedeny nejsou.

64.

Rovněž se uvádí, že počítačové systémy, které byly vytvořeny pro monitorování programů v období 1994–1999, „byly často kritizovány kvůli nedostatečné integraci jednotlivých programů a fondů. To mělo dopad na schopnost řídících orgánů udržovat si celkový přehled o postupu realizace programů a představovalo to problém pro pozdější hodnocení“ (58). Tato zjištění musí rovněž zpochybnit platnost dřívějších závěrů zprávy, podle kterých bylo finanční řízení programů dobré, neboť informace z monitorování, které jsou tak významným vstupem řídicího procesu, byly považovány za „kusé, nekonzistentní a jejich spolehlivost byla pochybná“ (56).

65.

Souhrnná zpráva rovněž uvádí několik stručných komentářů k tzv. interním hodnocením (59). Bylo zjištěno, že „tato interní hodnocení prováděly ministerstva nebo regionální orgány za asistence vysokých škol a externích agentur. Rozsah, ve kterém se prováděla hodnocení, se může zdát s ohledem na nedostatky monitorovacího systému překvapivý. V tom se pravděpodobně odráží skutečnost, že hodnocení je vnímáno jako povinnost, ačkoli jeho výsledky často skutečně přispěly k řízení programů“ (60). Vzhledem k tomuto tvrzení by se mohlo zdát, že by bylo bývalo užitečné zaměřit se více na uvedená vnitřní hodnocení a stavět na výsledcích, kterých dosáhly příslušná ministerstva a regionální orgány. Souhrnná zpráva naopak uvádí pouze určitá velmi obecná zjištění, která jsou pro celkové následné posouzení málo relevantní.

66.

Pokud jde o programové období 2000–2006, v souhrnné zprávě se poznamenává, že byla snaha řešit problémy, které se objevily při monitorování v období 1994–1999 (61).

67.

Vzhledem k různým problémům zjištěným při analýzách souhrnné zprávy je nezbytné věnovat zvláštní pozornost počátečnímu zadání. Toto zadání spolu se zahajovací zprávou a metodickým průvodcem měly určité nedostatky, především:

68.

V zadání navíc nebylo dostatečně upřednostněno posílení hospodářské a sociální soudržnosti v EU a konvergence méně rozvinutých členských států, přestože jde o jedny z hlavních cílů strukturálních opatření. Zahajovací zpráva obsahovala několik otázek týkající se použitých modelů rozvoje, omezení růstu, jimiž je nutné se zabývat, a způsobů, kterými lze dosáhnout dopadu na hospodářství regionů (68). Následné hodnocení mělo nicméně v ideálním případě zahrnovat empirické studie konvergence mezi regiony a snížení rozdílů v důsledku faktorů, jako jsou investice do infrastruktury, rozvoj vzdělávacích systémů a kapacity v oblasti výzkumu a vývoje.

69.

Kromě toho se mezi cíle hodnocení měla zařadit identifikace a analýza konkrétních případových studií, na základě kterých by se srovnávaly politiky regionálního rozvoje, například v oblasti shlukování a center růstu.

70.

Při zahájení hodnocení se řešila otázka vhodnosti strategie, a to s využitím seznamu bodů a otázek. Pokyny k hodnocení uvedené v zadání (69) a v metodickém průvodci však nebyly dostatečně přesné a konkrétní.

71.

V (obecné) smlouvě mezi Komisí a konzultanty, kteří byly vybráni, aby provedli hodnocení, bylo stanoveno, že za poskytování technické pomoci odpovídají zaměstnanci Komise, kteří zároveň na tuto technickou pomoc dohlížejí. Kvalitu hodnocení měla posoudit Komise na základě kritérií vyvinutých v rámci programu MEANS.

72.

Řídící skupina, které předsedalo generální ředitelství pro regionální politiku a kterou tvořili zástupci dalších generálních ředitelství, se podílela na přípravě zadání, schvalování metodiky a podrobného plánu práce (v zahajovací zprávě) a přezkoumávala národní zprávy a souhrnnou zprávu. Byla jmenována skupina čtyř odborníků, kteří měli napomáhat při naplňování jejího hlavního cíle – zajištění vysoké kvality hodnocení. Vznikla nicméně příliš pozdě, a proto nebylo možno dosáhnout významného zlepšení kvality hodnocení.

73.

Smluvně sjednaný harmonogram nebyl dodržen. Předložení různých zpráv se zpozdilo, proto nebyly závěrečná souhrnná zpráva ani národní zprávy Komisi předloženy v plánovaném období dvanácti měsíců, tj. do 12. listopadu 2002. Předloženy byly až v dubnu 2003 a zveřejněny byly v květnu 2003. Ukázalo se, že časový rozvrh byl od počátku příliš těsný a nebyly v něm dostatečné rezervy pro řešení relativně velkého počtu změn/oprav zpráv, které požadovali odborníci a zástupci řídící skupiny. Toto zjištění má vážné důsledky pro budoucí následná hodnocení.

74.

V zadání (67) se požadovalo, aby členské státy přezkoumaly dvě konkrétní témata, a byl navržen seznam témat. Žádná z národních hodnotících zpráv se však na tento aspekt konkrétně nezaměřila. Ačkoli jednotlivé kapitoly někdy uvádějí statistiky nebo dílčí průzkum těchto témat, nebyla tato témata předmětem zvláštního zkoumání, jak vyžaduje zadání.

75.

Celkový závěr zní, že dohled Komise nad hodnoticím procesem by se měl zlepšit. Zejména vzhledem k tomu, že nedostatek spolehlivých údajů, ukazatelů výkonnosti a přesných cílů se dal od začátku předvídat, měla Komise zajistit přijetí vhodných opatření, která by tuto zásadní překážku překonala. Dále se hodnocení mělo vzhledem k těsnému časovému harmonogramu a nevyhnutelným omezením soustředit na podstatné prvky, a ne se pokoušet o tak rozsáhlé celkové posouzení programového období.

76.

Vzhledem k problémům zjištěným v předchozích částech zprávy byla schopnost následného hodnocení dospět k hodnotným doporučením omezena. Hodnoticí proces sice přinesl jen několik málo doporučení k obsahu programu, vedl ale k řadě relevantních a rozumných návrhů, jak zlepšit řízení a realizaci strukturálních fondů (70).

77.

Ve zprávě se doporučuje, aby se „úloha monitorovacích výborů přesunula z řešení problémů finančního řízení na strategické řízení“ (71). Monitorovací výbory by nicméně měly být schopné plnit obě úlohy, jak to vyžadují nařízení.

78.

Hodnocení vedla k doporučením pro programové období 2000–2006, která se týkala především řídicích systémů. Tato doporučení se vztahovala na širokou škálu témat a byla přizpůsobena konkrétní situaci v příslušných zemích.

79.

Hlavní ponaučení, které vyplývá pro programové období 2000–2006 z následného hodnocení předchozího období, se týká realizace programů, především případových studií provedených za účelem vyhodnocení účelnosti a účinnosti operací financovaných ze strukturálních fondů.

80.

Doporučení navržená v souhrnné zprávě pro období po roce 2006 jsou poměrně krátká a obecná. Přesto jsou relevantní a jako taková jsou užitečná. Například se uvádí, že „by se mohlo provádět více nezávislých průběžných hodnocení, která přinášejí objektivní externí vstupy“ (72). Jde o rozumné doporučení a bylo by bývalo přínosné, kdyby bylo přijato před zahájením tohoto přezkumu následného hodnocení.

81.

Spolu s hodnocením regionů cíle 1, které probíhalo pod vedením generálního ředitelství pro regionální politiku, se uskutečňovalo jiné hodnocení tentokrát pod vedením generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti, které se zabývalo operacemi ESF v rámci cílů 1, 3 a 4 a iniciativami Společenství Employment a Adapt. Podle zadání tohoto druhého hodnocení se očekávalo, že se využijí výsledky z hodnocení regionů cíle 1. Nicméně navzdory organizačním opatřením, která měla usnadnit účelnou koordinaci mezi těmito dvěma hodnoceními, existuje jen málo důkazů, že toho bylo v praxi dosaženo.

Rámeček č. 2Celkové závěry hodnocení provedeného generálním ředitelstvím pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitostiCílem hodnocení bylo posoudit dopad operací ESF v členských státech, a to na úrovni jednotlivců i systémů. Rovněž se usilovalo o analýzu dopadu a účelnosti akcí Společenství na konkrétní strukturální problémy a zjištění přidané hodnoty Společenství. V metodice, kterou se mělo dosáhnout těchto cílů, byli hodnotitelé žádáni, aby mimo jiné stanovili, zda případy, kterými se měli zabývat, potvrdily nebo vyvrátily řadu hypotéz.Zpráva uvádí řadu silných stránek, které lze shrnout takto: Velká část prostředků z ESF směřovala na řešení dlouhodobé nezaměstnanosti, což se vzhledem k přetrvávání tohoto problému považovalo za vhodné. Zlepšení postavení příjemců na pracovním trhu odpovídalo použitým zdrojům. V některých členských státech došlo k významnému zlepšení služeb souvisejících se zaměstnaností a ustanovení v oblasti vzdělávání a odborné přípravy. Použité zdroje umožnily posílení některých priorit této politiky, jako je rovnost příležitostí, přizpůsobení pracovní síly a zaměření na osoby se zdravotním postižením. Prostřednictvím ESF vzrostlo zapojení sociálních partnerů a regionálních orgánů. Fondy přispěly ke zlepšení kapacit pro řízení a provádění opatření na trhu práce na všech úrovních.Ve zprávě se však zmiňuje i řada nedostatků. Poskytování finanční pomoci se převážně řídilo dostupností zdrojů a nevycházelo z priorit příslušné politiky. Uskutečňovalo se souběžně s příslušnými politickými diskusemi, avšak nezávisle na nich. Finanční podpora se převážně soustředila na odbornou přípravu a přidělovala se především poskytovatelům služeb, což samostatně není nejefektivnější způsob řešení dlouhodobé nezaměstnanosti. Proto je s finanční podporou ve velké míře spojován efekt mrtvé váhy. A konečně administrativní opatření byla vnímána jako složitá, hodnoticí opatření byla slabá a neměla žádnou strukturu.

82.

Dopad opatření financovaných z ESF má často podobu příspěvku nebo potenciálního účinku, který je nehmotný, a tedy ho nelze jednoduše vyčíslit (73). Bez ohledu na tento hlavní problém musí nejdůležitějším cílem hodnocení nadále zůstat posouzení dopadu a ve spojení s tím i přezkoumání účelnosti a účinnosti. Přesně to se také od následného hodnocení požadovalo.

83.

Ve snaze provést analýzu dopadu opatření financovaných z ESF uvádí souhrnná zpráva odhady počtu příjemců finančních prostředků z ESF podle zemí a cílů (74). Jako doplněk k národním hodnotícím zprávám se následné hodnocení rovněž pokouší podat důkazy pro řadu předem definovaných hypotéz (75). O této záležitosti se hovoří v následujícím bodě.

84.

Jeden z nejzákladnějších požadavků následného hodnocení opatření financovaných z ESF se týká počtu příjemců programu v období 1994–1999. Zpráva obsahuje tabulku, která uvádí odhadovaný počet 52 milionů příjemců. Nicméně další poznámky k této tabulce uvedená čísla vážně zpochybňují (76). Nejistota ohledně přesnosti údajů snižuje dosah některých užitečných a relevantních zjištění uvedených v jiných částech hodnocení.

85.

Souhrnná zpráva (75) uvádí odhad dopadů opatření financovaných z ESF na jednotlivce. Tato informace je potenciálně důležitá z řady hledisek, včetně výpočtu jednotkových nákladů programů a odhadů příjemců, kteří mají po dvanácti měsících stále zaměstnání. Některé okolnosti však užitečnost těchto informací vážně omezují, zvláště nedostatečné vysvětlení původu těchto údajů. Ve zprávě se pouze uvádí, že: „koeficienty použité pro výpočet těchto odhadů vycházejí z jednotlivých prověřovaných případů a prostudované literatury“ (74). Takové vysvětlení nelze považovat za dostatečné a pro lepší pochopení použitelnosti těchto čísel, jako jsou referenční hodnoty jednotkových nákladů a míra úspěšnosti programů, jsou zapotřebí podrobnější informace o získání různých odhadů.

86.

Druhým neuspokojivým aspektem je analýza, která doprovází údaje. Je zde rozpor mezi tím, co se uvádí v posouzení, a tím, co stojí v doprovodné tabulce. Například v textu se uvádí, že „jednotkové náklady byly obecně nižší v případě nezaměstnaných a nezaměstnaných mladých lidí a činily přibližně 6 000 EUR na zaměstnanou osobu a podstatně vyšší, a to v různém rozsahu, v případě zdravotně postižených a dlouhodobě nezaměstnaných osob (74)“. Tabulka však udává jednotkové náklady na odbornou přípravu nezaměstnaných jako nejvyšší (6 000 EUR) a na integraci zdravotně postižených jako jedny z nejnižších (4 000 EUR). Dále je běžné uvádět v případě tzv. velké odchylky mezi programy a uvnitř programů rozpětí této odchylky. Význam analýzy uvedené v této části je malý, neboť se převážně omezuje na jedno číslo, místo aby definovala příslušné rozpětí hodnot a soustředila se na úplnější rozbor rozpětí zjištěných v různých zkoumaných případech.

87.

Tento rozpor mezi komentářem a uvedenými čísly se objevuje v dalších částech kapitoly 3 (některé příklady uvádí rámeček č. 3).

Rámeček č. 3Například se uvádí, že „nejvyšší výdaje z ESF na obyvatele byly v Irsku, Portugalsku a Řecku (země, jejichž celá území tvoří regiony cíle 1) a ve Španělsku ([1])“. Tabulka 3.1 uvádí, že roční výdaje na obyvatele z ESF činí v Portugalsku 2 086 EUR a v Německu 405 EUR, zatímco v Irsku to je 12 EUR a v Řecku 17 EUR. Je zřejmé, že čísla v tabulce neodpovídají komentářům v textu. Ještě významnější je tvrzení, že „poměr výdajů z ESF na vzdělávání je ve všech zemích ve srovnání s národními výdaji nižší než relativní výdaje na aktivní politiku trhu práce. Tento poměr byl nejvyšší v Řecku a Portugalsku (2)“. V tabulce 3.1 je ve sloupci označeném jako poměr výdajů z ESF na vzdělávání k národním výdajům uvedeno, že Řecko nemá žádné výdaje z ESF.Například v bodě 3.2.3 (3) se uvádí, že „národní výdaje na odbornou přípravu pracovní síly v poměru k HDP se pohybují v rozmezí 0,2 % (v Lucemburku) do 0,58 % (ve Švédsku) (4)“. V tabulce 3.3 se ale uvádí, že „výdaje na odbornou přípravu v Dánsku představují 0,94 % HDP, což je údaj téměř dvojnásobně vyšší než ve Švédsku.“ Dalším příkladem je bod 3.2.6 (5), který se zabývá výdaji na integraci zdravotně postižených osob. V textu se uvádí, že „ESF byl zvláště významný pro Portugalsko, Španělsko, Řecko a Rakousko.“ V tabulce 3.6 se však píše, že Španělsko a Řecko výdaje z ESF na zdravotně postižené osoby nemají. Další příklad se týká bodu 3.2.7, který se zabývá výdaji na vzdělávání. Uvádí se v něm, že „největší příspěvky z ESF byly v Řecku, Irsku a Portugalsku (6).“ U Řecka je ale v tabulce 3.7 uvedeno, že žádné výdaje z ESF na vzdělávání a odbornou přípravu nemá.(Souhrnná zpráva: (1) s. 78; (2) s. 79; (3) s. 81; (4) s. 81; (5) s. 84; (6) s. 85.)

88.

Hodnotitelé, kteří se účastnili následného hodnocení, byli požádáni, aby uvedli, zda přezkoumávané příklady potvrzují nebo vyvracejí řadu hypotéz, které byly zformulovány na základě úvodního studia literatury a zjištění ze zahajovací etapy hodnocení. V souhrnné zprávě se tvrdí, že „existují přesvědčivé důkazy pro čtyři hypotézy“ (viz tabulka 3  (77)). Uvedené údaje však existenci přesvědčivých důkazů nepotvrzují. Například pouze 7 ze 30 hodnotitelů uvedlo, že pro první hypotézu existuje „přesvědčivý důkaz“. Bylo by žádoucí provést objektivnější hodnocení těchto výsledků.

89.

Zadání týkající se dopadu ESF v období 1994–1999 rovněž požadovala hodnocení rozsahu, v jakém operace ESF přispívají k podpoře cíle „rovnosti příležitostí“ (78). Tímto aspektem se zabývá kapitola 7 zprávy. Ve zprávě se nicméně uvádí, jako hlavní zjištění, že „údaje v členění podle pohlaví pro všechny cíle ESF a iniciativy Společenství v celé EU nebyly systematicky shromaždovány“ (79). To značně snížilo schopnost autorů následného hodnocení vyhodnotit toto téma. Je obtížné tento výsledek přijmout za hlavní zjištění zprávy, neboť předběžná analýza tento nedostatek odhalila, a aby ho bylo možné odstranit, bylo by nutné provést práce v terénu a průzkumy na základě vzorku, a nikoliv pouze vyslovit závěr, že nejsou k dispozici údaje v členění podle pohlaví.

90.

Pokud jde o dopad operací ESF na jednotlivce, nebyla nijak zvlášť přezkoumána podpora na „kombinovaná opatření“ (80), přestože na ně bylo alokováno velké procento zdrojů z ESF (18 %). V důsledku toho jsou závěry souhrnné zprávy poměrně krátké: „Většina hodnocení je pozitivních. Metody hodnocení se však soustředí na identifikaci částí programů s výrazným účinkem, nikoliv na porovnání výkonnosti kombinovaných opatření s podporou jediného opatření“ (81).

91.

Pokud jde o dopad aktivní politiky trhu práce, zejména v zemích cíle 1, souhrnná zpráva uvádí některé závěry, aniž by dostatečně vysvětlila, jak se k nim dospělo.

92.

Pokud jde o relativní finanční příspěvek ESF, dospěla souhrnná zpráva (82) k závěru, že „se zdá, že kombinace národních výdajů a prostředků z ESF nevedla ke konvergenci struktur výdajů v jednotlivých zemích, ani k přijetí standardů, které by stanovily rozdělování zdrojů v závislosti na specifických ekonomických podmínkách a podmínkách na trhu práce“ (83). Vzhledem k velké míře chyb v příslušných tabulkách a/nebo v textu je složité tento závěr obhájit. Dalším významným závěrem v této části zprávy je rovněž tvrzení, že „vzhledem k těmto okolnostem se lze domnívat, že zásada adicionality pravděpodobně nebude splněna u všech opatření financovaných z ESF. Adicionalita znamená, že bez spolufinancování z ESF by se opatření pravděpodobně neuskutečnila, a bylo ji možné snáze dosáhnout tam, kde se prostředky z ESF zaměřily a soustředily na specifické typy opatření a související národní výdaje a programy byly relativně menší a ve srovnání s členskými státy s podobnými podmínkami na trhu práce méně rozvinuté.“ I v tomto případě je z důkazů uvedených v této kapitole obtížné zjistit, jak se k tomuto závěru dospělo, zejména kvůli rozdílu mezi analýzou a údaji v tabulkách.

93.

Podobný problém vzniká u předložených hypotéz týkajících se dopadu ESF na systémy. V tomto případě se tvrdí, že existují přesvědčivé důkazy pro sedm hypotéz (84). Nicméně analýza předložených údajů rovněž ukazuje, že tento závěr není ničím podložen.

94.

Stejně, jako je třeba vzít na zřetel omezení, s nimiž se potýkali hodnotitelé, je nutné uvést i následující kritické komentáře k posouzení, kterému Komise podrobila následné hodnocení, jehož výsledky byly celkově uspokojivé.

95.

Hodnocení zprávy, které provedlo generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti, se zakládá na osmi kritériích výkonnosti a čtyřech možných úrovních kvality, tj.: vynikající, dobré, přijatelné a nepřijatelné. Žádné z použitých kritérií není hodnoceno jako vynikající nebo nepřijatelné. Čtyři kritéria jsou hodnocena jako dobrá. Konkrétně jde o uspokojování potřeb, relevantní rozsah, vhodnou koncepci a srozumitelnou zprávu. Zbývající čtyři kritéria jsou hodnocena jako přijatelná. Jde o spolehlivé údaje, důkladnou analýzu, důvěryhodné výsledky a nestranné závěry.

96.

Podstatné je, že generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti posoudilo tato čtyři poslední kritéria jako méně uspokojivá než předcházející čtyři kritéria. Účetní dvůr se však vzhledem k problémům souvisejícím se spolehlivostí údajů a s jejich nesouladem s příslušnými komentáři, na které upozornila tato zpráva, domnívá, že hodnotící zpráva byla neuspokojivá, především pokud jde o spolehlivé údaje, důkladnou analýzu, důvěryhodné výsledky a nestranné závěry.

97.

Některé relevantní komentáře k cílům hodnocení a výsledkům hodnocení lze rovněž učinit na základě příslušných národních hodnoticích zpráv:

98.

Národní zprávy ze vzorku ne vždy obsahují důkladnou analýzu dopadu opatření financovaných z ESF na národní politiky. Obecně však uvádějí, že ESF měl dopad na rozvoj aktivní politiky trhu práce, a v některých případech byl uveden konkrétní přímý účinek. V některých jiných případech byl učiněn jiný závěr, a to že je složité prokázat, že opatření v rámci ESF vedla ke změně aktivní politiky trhu práce.

99.

V každé národní hodnotící zprávě i v souhrnné zprávě se více či méně podrobně popisují dopady na systémy v oblasti služeb zaměstnanosti, základního vzdělání a odborné přípravy, celoživotního vzdělávání a odborné přípravy, akreditačních systémů a mechanismů předvídání potřeb. Dopady na systémy se často týkaly konkrétnějších aspektů kontextu dané politiky. Určit čistý dopad operací ESF (86) bylo obecně složité. Čistý dopad se dal skutečně určit jen ve výjimečných případech (87).

100.

Pokud jde o evropskou strategii zaměstnanosti, hodnotící zprávy upozornily, že ESF na ni má v některých členských státech, např. v Řecku, Francii, Itálii, Portugalsku a Španělsku, kladný vliv. V případě Německa se nicméně uvádí, že přístup „shora dolů“, který je spojován s evropskou strategií zaměstnanosti, mohl být v rozporu s přístupem „zdola nahoru“ uplatňovaným v rámci ESF (88). Na obecnější rovině souhrnná zpráva dospívá k závěru, že evropská strategie zaměstnanosti poskytla silnější strategický rámec pro programování podpory z ESF (89).

101.

Co se týká přidané hodnoty Společenství, národní hodnoticí zprávy přinesly určité relevantní výsledky (90), ačkoli v některých z nich se některé z uvedených otázek neřešily.

102.

Finanční dopady volby v oblasti politiky byly jen výjimečně předmětem podrobné analýzy. Souhrnná zpráva obsahuje výpočet jednotkových nákladů některých opatření, ty však vycházejí z neuspokojivých údajů. Pokud se analýza zabývala otázkami nákladů, upozornila na možná závažná zjištění, která si zaslouží další analýzu. Například v případě Španělska se uvádí, že „přibližné zdvojnásobení zdrojů v důsledku příspěvku z ESF vedlo podle některých odborníků k značným zbytečným výdajům. Rozsáhlé zdroje prostředků se využily spíše k rozšíření operací a nikoli k zavedení nových opatření“. Podobně v Itálii byly zjištěny relevantní transakční náklady spojené s ESF, které souvisely s problémy s prováděním a s náklady souvisejícími s budováním partnerství a novými metodami řízení (91).

103.

V zadání jsou uvedena tato hlavní témata hodnocení: hlavní charakteristiky a výsledky programového období 1994–1999, dopad ESF v kontextu národních politik a účelnost operací ESF a jejich dopad na jednotlivce a systémy.

104.

Komise sestavila a o rok později vydala zprávu o metodách, která představovala kritický přezkum metodik, které byly přijaty za účelem posouzení výsledků a jejich dopadů na jednotlivce a systémy. Tato zpráva měla připravit podmínky pro budoucí hodnocení, je však sporné, zda tohoto cíle bylo skutečně dosaženo. Zpráva má různé nedostatky. Nezakládá se na dostatečně důkladném zkoumání přístupů uplatňovaných při posuzování čistého dopadu na jednotlivce. Pokud jde o hodnocení dopadu na systémy, zpráva navrhuje model klasifikace výdajů financovaných z ESF a jejich příslušných očekávaných dopadů (kapacita, schopnost a reaktivita) (92). Některé otázky nicméně ještě zůstávají nevyřešené (viz strana 35 zprávy).

105.

Ve zprávě o metodách se v souvislosti s „metodami hodnocení politik a strategií v oblasti ESF“ (93) neuváděly konkrétní doporučení ohledně analýzy politik, přičemž tato zpráva odkazovala pouze na MEANS. Rovněž není uveden žádný přístup, který by se měl uplatňovat při výběru vhodných ukazatelů na různých strategických úrovních.

106.

Je třeba poznamenat, že v zadání nejsou vždy jasně uvedeny prvky relevantní pro některé hodnotící úlohy. Například popis úlohy týkající se účelnosti je poměrně abstraktní, zejména pokud jde o příslušné koncepty, výběr mechanismů pro měření dopadu a techniky hodnocení, které se mají použít. Zejména nebyly uvedeny žádné konkrétní informace o metodách, pomocí kterých se na základě výsledků činností v různých členských státech získaly údaje o přímém dopadu na jednotlivce na úrovni EU. Při formulaci úloh se dostatečně nepřihlédlo k možnému nesouladu mezi kvantitativními cíli a dostupnými údaji. Kromě toho se nepočítalo s žádnou konkrétní akcí na hodnocení dopadu na jednotlivce v případě, že nebudou definovány konkrétní ukazatele, nebo pokud v nedávné době nebyla provedena specifická statistická hodnocení. Další metodické dokumenty, které byly vyhotoveny po zadání, rovněž neobsahují potřebná vysvětlení.

107.

Změny v programování nebyly vždy dostatečně prověřeny. Touto otázkou se například nezabývaly studie týkající se Severního Irska, hrabství Merseyside ve Spojeném království a Španělska. I když změny týkající se programování byly uvedeny, nebyly zdaleka prověřeny optimálním způsobem. Hodnotitel v některých případech neprovedl jasné posouzení příslušných změn a jejich vhodnosti (94).

108.

Komise neprovedla šetření před hodnocením nebo průzkum, a to jí znesnadňovalo předcházení problémům, s nimiž se potýkali hodnotitelé.

109.

Neexistuje jasný důkaz, že řídící skupina byla informována o tom, že národní hodnotitelé neměli k dispozici dostatek údajů, a že si byla vědoma dopadu, který by tato skutečnost mohla mít na kvalitu závěrečných hodnocení, a že byla informována o problémech týkajících se prodlev. Řídící skupina nepřijala žádná nápravná opatření, která by se tímto problémem zabývala.

110.

Podobně jako v případě hodnocení cíle 1 je třeba zlepšit dohled Komise nad hodnoticím procesem (viz bod 75).

111.

V případě většiny členských států se doporučení, která vzešla z následného hodnocení vztahujícího se na období 1994–1999, týkají především řídicích systémů a postupů. Zaměřují se na rozličné problémy a jsou obecně dobře přizpůsobena konkrétním situacím.

112.

Menší počet doporučení vztahujících se k období 2000–2006 se pak týkal obsahu spolufinancovaných politik a zdá se, že tato doporučení byla relevantní (95).

113.

Souhrnná zpráva uvádí seznam silných a slabých stránek každého cíle (96) a hlavní doporučení pro období 2000–2006 a pro období po roce 2006 (97). Přestože se tato prohlášení zdají být v některých případech platná, například v případě zdůraznění potenciálních rozdílů mezi EU-15 a EU-10 a v případě schopnosti politiky reagovat na rozdílné charakteristiky jednotlivých regionů, jsou poměrně obecná.

114.

Hodnocení má zásadní význam, neboť poskytuje informace a posudky týkající se vhodnosti, relevantnosti, hospodárnosti, účinnosti, účelnosti a dopadů opatření financovaných Evropskou unií. Tím může podpořit rozhodovací proces v oblasti stanovování politických priorit a alokaci zdrojů. Úspěšnost tohoto procesu nicméně podmiňuje splnění určitých předpokladů, konkrétně jde o stanovení jasných cílů politik a programů a pravidelné sestavování kompletních a spolehlivých ukazatelů výkonnosti ke stanoveným cílům. Mimoto je nutné zajistit, aby zdroje dostupné k provedení tohoto procesu odpovídaly danému účelu, a to jak z hlediska času, tak z hlediska technické kvalifikace.

115.

Účetní dvůr v rámci auditu přezkoumávaných následných hodnocení identifikoval řadu významných nedostatků v celkové koncepci a v kvalitě provedených posouzení:

116.

S ohledem na různá témata hodnocení lze ohledně hodnocení cíle 1 vyvodit tyto závěry:

Hodnocení cíle 3 se částečně zakládalo na nespolehlivých nebo neúplných údajích a mezi poskytnutými údaji a jejich komentářem byly značné rozpory. Některé předložené hypotézy také nebyly podloženy přesvědčivými důkazy, což zpochybnilo metodiku, na základě které se k nim dospělo.

117.

Mnoho nedostatků hodnocení lze přičíst i okolnostem, za kterých byla tato hodnocení prováděna, především tomu, že bylo k dispozici málo údajů a stanovené lhůty byly krátké. Tato omezení bylo možné předvídat. Na hodnocení se měly vyčlenit nezbytné zdroje, nebo se měl podle dostupných zdrojů omezit rozsah hodnocení. Rovněž je třeba zlepšit dohled Komise nad hodnoticím procesem.

118.

Následná hodnocení přesto přinesla určité užitečné poznatky, zejména ohledně řídicích systémů provádění opatření v rámci strukturálních fondů. Komise však měla při provádění požadované hloubkové analýzy účelnosti, účinnosti a dopadu fondů závažné obtíže, a to převážně kvůli omezením přijaté koncepce a nedostatku dostupných údajů. Problémům s nedostatkem dostupných údajů, které bylo možné předvídat již na začátku hodnocení, se nedostalo odpovídající pozornosti. K těmto problémům se přidaly určité nedostatky v dohledu Komise nad hodnoticím procesem. Přestože byla přijata některá hodnotná a užitečná doporučení pro budoucí programová období, Komise nemohla plně využít zkušeností z programového období 1994–1999.

119.

Poměrně rychle by se mělo provést opakované posouzení rozsahu následného posouzení a postupů a koncepce použitých v jeho rámci, a to dříve, než bude vyhotovena další série smluv na následné hodnocení před skončením současného programového období 2000–2006.

120.

Zlepšení hodnoticího procesu vyžaduje zavedení lepších postupů pro kontrolu kvality a jejich uplatňování Komisí, aby se při budoucích následných hodnoceních neopakovaly problémy přezkoumávaných hodnocení. Tyto postupy by měly zajistit, aby:

121.

Za druhé, je třeba věnovat zvláštní pozornost výběru vhodných technik pro posouzení a měření ekonomického dopadu. Pokud se pro analýzu dopadu strukturálních fondů použije koncepce makroekonomického modelování, musí se upravit tak, aby byly řádně zohledněny charakteristiky přezkoumávaných ekonomik. To je důležité zvláště vzhledem k tomu, že bude nutné rozšířit hodnocení o deset nových členských států. Účetní dvůr se proto domnívá, že by se mělo znovu provést posouzení vhodnosti koncepce agregátního makroekonomického modelování (např. koncepce založené na modelu HERMIN). Komise by měla prošetřit, zda by bylo možné klást větší důraz na modely, které využívají mikroekonomické údaje odvozené z jednotlivých projektů. Je rovněž pravděpodobné, že by hlubší hodnocení některých specifických témat umožnilo lépe definovat osvědčené postupy a získat další poznatky o konkrétních problémech, jako je například dopad shlukování a význam center růstu v regionálním rozvoji ve vztahu k celkovému cíli konvergence.

122.

Za třetí, se musí klást větší důraz na vytvoření vazeb mezi následnými hodnoceními a tématickými studiemi a na zajištění vzájemného souladu jejich výsledků. Pokud se výsledky zdají být v rozporu, pak je třeba se tímto aspektem zvlášť zabývat. Kvalita posouzení přezkoumávaného hodnocení, ve kterém hodnotitelé tyto vazby vytvořili, se výrazně zlepšila.

123.

Za čtvrté, je možné vyslovit řadu doporučení pro budoucí hodnocení, především pokud jde o regiony cíle 1:

124.

V neposlední řadě je důležité posílit schopnost Komise dohlížet nad hodnoticím procesem, včetně uplatňování komplexních makroekonomických modelů. Jedna z možností, kterou by v této souvislosti mohla generální ředitelství zvážit, je bližší spolupráce s výzkumnými ústavy a vysokými školami, které se specializují na tuto oblast posuzování. Pro zajištění plnění cílů a nákladové efektivity následných posouzení je rozhodující přiměřený a včasný dohled nad externími konzultanty.

125.

Na závěr je nutno říci, že následné hodnocení nesmí být jen kompilací různých posouzení, která se provádějí v daných časových intervalech, ale mělo by být plánováno a řízeno jako součást celého procesu. Z tohoto hlediska by rovněž mohla být významným přínosem bližší a dlouhodobá spolupráce s výzkumnými ústavy nebo vysokými školami, která by umožnila vytvořit efektivnější rámec, do kterého by se začleňovaly konkrétní zprávy a doporučení z každé fáze hodnocení.