—

за г-н Sagor, от адв. C. Tessarin и адв. L. Masera, avvocati,

—

за италианското правителство, от г-жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г-н F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,

—

за германското правителство, от г-н T. Henze и г-н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,

—

за нидерландското правителство, от г-жа B. Koopman, в качеството на представител,

—

за Европейската комисия, от г-жа M. Condou-Durande и г-н L. Prete, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, стр. 98), както и на член 4, параграф 3 ДЕС.

2

Запитването е отправено в рамките на производство срещу г-н Sagor за незаконно пребиваване на италианска територия.

3

Член 2 от Директива 2008/115, озаглавен „Приложно поле“, гласи:

„1.   Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.

2.   Държавите членки могат да решат да не прилагат настоящата директива за граждани на трети страни:

[…]“

4

Член 3 от посочената директива, озаглавен „Определения“, гласи:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

5

Съгласно член 4, параграф 3 от същата директива:

„С настоящата директива не се засяга правото на държавите членки да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие че подобни разпоредби са съвместими с настоящата директива“.

6

Членове 6—8 от Директива 2008/115 гласят:

„Член 6

Решение за връщане

1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.

[…]

6.   Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение […]

Член 7

Доброволно напускане

1.   В решението за връщане се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2 и 4. […]

[…]

4.   Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане […].

Член 8

Извеждане

1.   Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 4 или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения съгласно член 7 срок за доброволно напускане.

[…]

3.   Държавите членки могат да приемат отделно административно или съдебно решение или акт за постановяване на извеждането.

[…]“.

7

Член 11 от посочената директива, озаглавен „Забрана за влизане“, гласи:

„1.   Решенията за връщане се придружават от забрана за влизане:

2.   Продължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години. Тя може обаче да надвиши пет години, ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност.

[…]“.

8

Членове 15 и 16 от същата директива гласят следното:

„Член 15

Задържане

1.   Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато:

[…]

5.   Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.

[…]

Член 16

Условия на задържане

1.   Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници.

[…]“.

9

Съгласно член 20 от Директива 2008/115 държавите членки въвеждат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с нея, до 24 декември 2010 г.

10

Законодателен декрет № 286/1998 от 25 юли 1998 година за приемане на единен текст на разпоредбите относно правната уредба на имиграцията и правилата за положението на чужденците (редовна притурка към GURI, бр. 191 от 18 август 1998 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 286/1998“) кодифицира приложимите в Италианската република правни норми в областта на имиграцията.

11

Посоченият декрет е изменен по-специално със Закон № 94 от 15 юли 2009 г. за приемането на разпоредби в областта на обществената сигурност (редовна притурка към GURI, бр. 170 от 24 юли 2009 г.), както и със Законодателен декрет № 189/2011 за приемането на неотложни разпоредби за прилагането на Директива 2004/38/ЕО относно правото на свободно движение на гражданите на Съюза и транспонирането на Директива 2008/115/ЕО относно връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (GURI, бр. 144 от 23 юни 2011 г.), преобразуван в закон със Закон № 129 от 2 август 2011 г. (GURI, бр. 181 от 5 август 2011 г.).

12

Член 6, параграф 3 от Законодателен декрет № 286/1998 гласи:

„Чужденец, който […] без основателна причина не представи по установения ред паспорт или друг документ за самоличност и разрешение за пребиваване или друг документ, удостоверяващ законното му пребиваване на територията на страната, се наказва със задържане до една година и глоба до 2 000 EUR“.

13

Член 10 bis от посочения законодателен декрет гласи:

„1.   Освен ако деянието не представлява по-тежко престъпление, чужденец, който е влязъл или пребивава на територията на държавата в нарушение на разпоредбите на настоящия единен текст […], се наказва с глоба от 5000 до 10000 EUR. […]

[…]

4.   За изпълнението на експулсирането на чужденец по параграф 1 не се изисква разрешение на компетентния съдебен орган по член 13, параграф 3 за констатиране на нарушението. Questore [орган на местната полиция] уведомява компетентния съдебен орган […] за изпълнението на експулсирането за целите на констатиране на нарушението.

5.   Съдът, след като бъде уведомен за изпълнението на експулсирането […], постановява решение за липса на основание за произнасяне […]

[…]“.

14

Член 13 от същия законодателен декрет, озаглавен „Административно експулсиране“, предвижда:

„[…]

2.   Префектът взема решение за експулсиране, когато чужденецът:

[…]

[…]

3.   Във всички случаи решението за експулсиране се взима с мотивиран декрет, който подлежи на незабавно изпълнение, дори и ако заинтересованото лице оспорва мярката. Когато по отношение на чужденеца се води наказателно производство и той не подлежи на предварително задържане, преди изпълнението на експулсирането questore иска разрешение от съдебния орган […]. След получаване на разрешение questore извършва експулсирането в съответствие с правилата, предвидени в параграф 4. […] До постановяването на решение по искането за разрешение questore може да настани чужденеца в дом за временно задържане съгласно член 14.

[…]

4.   Експулсирането се изпълнява от questore с отвеждане до границата от органите на реда:

[…]

[…]

4   bis Опасността от укриване, посочена в параграф 4, буква b), е реална при наличие на най-малко едно от следните обстоятелства, въз основа на които за всеки конкретен случай префектът преценява риска чуждестранният гражданин да избегне доброволното изпълнение на решението за експулсиране:

[…]

5.   Чужденец, по отношение на който е постановена мярка за експулсиране и не са налице предвидените в параграф 4 условия за незабавно отвеждане до границата, може с оглед изпълнението на експулсирането да поиска от префекта да му предостави срок за доброволно напускане […]. Questura, след като получи доказателства за ефективното връщане на чуждестранния гражданин, уведомява компетентния съдебен орган, който констатира извършването на нарушението по член 10 bis за целите, предвидени в параграф 5 от посочения член […]“.

15

Член 14, параграф 1 от Законодателен декрет № 286/1998 гласи:

„В случаите, когато не е възможно незабавно изпълнение на експулсиране чрез отвеждане до границата или връщане поради временни обстоятелства, които възпрепятстват подготовката на връщането или извеждането, questore приема решение за настаняване на чужденеца в най-близкия център за задържане за стриктно необходимото за целта време […]“.

16

Член 16 от посочения законодателен декрет, озаглавен „Експулсиране като наказание, с което може да се замени или замести задържането“, гласи в параграф 1:

„При постановяване на присъда за нарушение по член 10 bis в случаите, когато не са налице обстоятелствата по член 14, параграф 1 от настоящия единен текст, възпрепятстващи незабавното изпълнение на експулсирането чрез отвеждане до границата от органите на реда, съдът […] има правото да замени наказанието с експулсиране за период от поне пет години […]“.

17

Законодателен декрет № 274/2000, който включва разпоредби относно компетентността по наказателни дела на мировия съдия по член 14 от Закон № 468 от 24 ноември 1999 г. (редовна притурка на GURI, бр. 234 от 10 октомври 2000 г.), в редакцията, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 274/2000“), гласи в член 6, параграф 2:

„При свързани производства, някои от които са от компетентността на мировия съдия, а други — от тази на наказателен съд или трибунал, компетентна да се произнесе по всички производства е по-висшата юрисдикция.“

18

Член 53 от посочения законодателен декрет, озаглавен „Домашен арест“, гласи:

„1.   Наказанието домашен арест се състои в забрана осъденият да напуска мястото, където живее, друго частно жилище или заведение за грижи, помощ или настаняване всяка събота и неделя, като с оглед на съображения, свързани със семейството, работата, образованието или здравето, съдът може да разпореди други дни от седмицата за изпълнение на наказанието или, по искане на осъдения, изпълнение на наказанието без прекъсване.

2.   Домашен арест не може да бъде наложен за по-малко от 6 дни и за повече от 45 дни; като осъденият не се счита за задържан“.

19

Член 55 от Законодателен декрет № 274/2000, озаглавен „Замяна на наказания“, гласи:

„1.   За нарушения, които са от компетентността на мировия съдия, ако наложеното наказание не може да се изпълни поради несъстоятелност на осъденото лице, то може да се замени по искане на последното с безвъзмезден труд в полза на обществото за не по-малко от един и не повече от шест месеца […].

[…]

5.   Когато осъденото лице не е поискало замяна на имуществената санкция с безвъзмезден труд в полза на обществото, неизпълнените поради несъстоятелност наказания се заменят с домашен арест по реда и условията, предвидени в член 53, параграф1 […]

6.   За целите на замяната […] домашният арест не може да надвишава 45 дни“.

20

На 13 август 2009 г. в Rosolina Mare (Италия) полицията разпитва човек, който заявява, че се казва Md Sagor и че е роден на 10 октомври 1990 г. в Бангладеш.

21

След проучване на положението на г-н Sagor става ясно, че заинтересованото лице е без определено местоживеене в Италия, че извършва там дейност като амбулантен търговец и че никога не е притежавало разрешение за пребиваване. Съгласно изготвения от полицията протокол г-н Sagor е заявил, че е влязъл на италианска територия през март 2009 г.

22

На 22 юли 2010 г. Tribunale di Rovigo разглежда обвинението срещу г-н Sagor за извършване на нарушение влизане или незаконно пребиваване по смисъла на член 10 bis от Законодателен декрет № 286/1998, както и на нарушение по член 6, параграф 3 от същия законодателен декрет.

23

Според посочената юрисдикция не е установено, че г-н Sagor е влязъл незаконно в Италия. Всъщност нямало достатъчно доказателства, че заинтересованото лице е избегнало граничния контрол.

24

По отношение на незаконното пребиваване обаче посочената юрисдикция констатира, че извършването на нарушението е надлежно доказано. Тя най-напред уточнява, че има компетентност да се произнесе по обвинението за посоченото нарушение. Нарушението по член 10 bis от Законодателен декрет № 286/1998 в действителност попадало в компетентността на мировия съдия. Тъй като обаче то било свързано с нарушението по член 6, параграф 3 от същия законодателен декрет, което било от компетентността на трибуналите, обвинението срещу г-н Sagor следвало да се разгледа от Tribunale di Rovigo.

25

На 22 февруари 2011 г. делото срещу г-н Sagor е заличено от регистъра в частта относно нарушението по член 6, параграф 3.

26

Тъй като по принцип следва да наложи на г-н Sagor наказанието за незаконно пребиваване по член 10 bis от Законодателен декрет № 286/1998, но не е сигурна дали посочената национална правна норма е съвместима с правото на Съюза, на 15 юли 2011 г. Tribunale di Rovigo решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

27

С първия и втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в делото по главното производство да предвижда за незаконно пребиваване на граждани на трети страни наказание глоба, което може да се замести с наказание експулсиране или наказание домашен арест.

28

Италианското правителство счита, че в контекста на делото по главното производство отправените въпроси са хипотетични и следователно недопустими. Те се основавали на несъстоятелността на г-н Sagor и на липсата на интерес от негова страна, ако му бъде наложено наказание глоба, да го замени с наказание полагане на труд в интерес на обществото. Тъй като обаче посочените обстоятелства не били точно установени, отправеното от юрисдикцията запитване относно тълкуването на Директива 2008/115 с оглед произнасянето ѝ по законността на наказанието глоба и на замяната му с наказание експулсиране или наказание домашен арест било преждевременно.

29

Този довод трябва да се отхвърли. Всъщност обстоятелството, че до този момент на г-н Sagor не е наложено наказанието глоба, предвидено в член 10 bis от Законодателен декрет № 286/1998, и че следователно все още не е възможно да се разбере дали, ако бъде наложено, ще бъдат налице условията за замяната му с наказание експулсиране или наказание домашен арест, се дължи именно на факта, че запитващата юрисдикция иска да установи съвместимостта на посочените наказания с правото на Съюза и следователно се въздържа да ги наложи, без да има яснота по този въпрос. В акта за преюдициално запитване се посочва, че нарушението незаконно пребиваване в случая е доказано и че предвидените от разглежданата правна уредба наказания би трябвало, ако са съвместими с правото на Съюза, да бъдат наложени на г-н Sagor. Следователно посочената правна уредба и въпросът за нейната съвместимост с правото на Съюза са релевантни за делото по главното производство (вж. по аналогия Решение от 6 декември 2011 г. по дело Achughbabian, C-329/11, Сборник, стр. I-12695, точка 42).

30

Следователно поставените въпроси са допустими.

31

Директива 2008/115 се отнася само до връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни и следователно няма за предмет цялостно хармонизиране на правилата на държавите членки за пребиваването на чужденците. Поради това посочената директива допуска законодателството на държава членка да квалифицира незаконното пребиваване като правонарушение и да предвижда наказателноправни санкции за възпиране и наказване на извършването на подобно нарушение (Решение по дело Achughbabian, посочено по-горе, точка 28).

32

При все това държава членка не следва да прилага наказателноправна уредба, която може да засегне прилагането на установените с Директива 2008/115 общи стандарти и процедури, и да я лишава по този начин от полезното ѝ действие (вж. Решение от 28 април 2011 г. по дело El Dridi, C-61/11 PPU, Сборник, стр. I-3015, точка 55 и Решение по дело Achughbabian, посочено по-горе, точка 39).

33

Съдът вече е уточнил, че посочените стандарти и процедури се засягат, ако след констатиране на незаконно пребиваване на гражданин на трета страна съответната държава членка предприеме, преди изпълнението на решението за връщане и дори преди самото приемане на това решение, наказателно преследване, което може да доведе до налагане на наказание лишаване от свобода в рамките на процедура по връщане. Всъщност такъв подход би създал опасност от забавяне на отвеждането (вж. Решение по дело El Dridi, посочено по-горе, точка 59 и Решение по дело Achughbabian, посочено по-горе, точки 37—39 и 45).

34

Както обаче отбелязват италианското, германското и нидерландското правителство, действието на правна уредба — която в условия като установените в Законодателен декрет № 286/1998 предвижда, че в резултат на наказателно преследване може да бъде наложено наказание глоба, което подлежи на замяна с наказание експулсиране — чувствително се различава от това на правна уредба, предвиждаща наказателно преследване, в резултат на което в хода на процедура по връщане може да бъде наложено наказание лишаване от свобода.

35

В това отношение следва да се отбележи, първо, че приемането и изпълнението на предвидените в Директива 2008/115 мерки за връщане не се забавя или затруднява по друг начин от обстоятелството, че има висящо наказателно преследване като предвиденото в Законодателен декрет № 286/1998. Всъщност предвиденото в членове 13 и 14 от посочения законодателен декрет връщане може да се извърши независимо от производството по налагане на наказание и без да е необходимо то да е приключило. Тази констатация се потвърждава от член 10 bis, параграф 5 от посочения законодателен декрет, съгласно който съдът, след като бъде уведомен за изпълнението на експулсирането, трябва да прекрати наказателното производство с решение за липса на основание за произнасяне.

36

Следва да се отбележи, второ, че възможността посоченото производство да доведе до налагане на наказание глоба също не може да наруши установената в Директива 2008/115 процедура за връщане. Всъщност налагането на имуществено наказание по никакъв начин не възпрепятства вземането и прилагането на решение за връщане при пълно спазване на условията, установени в членове 6—8 от Директива 2008/115, както и не засяга общите стандарти в областта на лишаването от свобода, предвидени в членове 15 и 16 от същата директива.

37

По отношение, трето, на предоставената на наказателния съдия възможност да замени наказанието глоба с наказание експулсиране, съчетано със забрана за влизане за не по-малко от пет години, от член 16, параграф 1 от Законодателен декрет № 286/1998 е видно, че италианският законодател я е ограничил само до случаите, когато заинтересованото лице може да бъде незабавно върнато.

38

Следва да се констатира, че сама по себе си подобна възможност не се забранява от Директива 2008/115.

39

Всъщност от съдържащата се в член 3, точка 4 от посочената директива гъвкава дефиниция на понятието „решение за връщане“ е видно, че в някои определени от съответната държава членка случаи се допуска решението, с което се налага задължение за връщане, да бъде постановено под формата на присъда. Освен това Директива 2008/115 допуска извеждането по член 8, параграф 1 от нея да бъде извършено в рамките на наказателно производство. Впрочем обстоятелството, че наказание експулсиране като предвиденото в разглежданата в главното производство правна уредба съдържа подлежащо на изпълнение задължение за незабавно връщане и следователно не изисква последващо приемане на отделно решение за отвеждане на заинтересованото лице, също не влиза в противоречие с общите стандарти и процедури, установени от Директива 2008/115, както свидетелстват и текстът на член 6, параграф 6 от посочената директива, и използваният в член 8, параграф 3 от същата термин „могат“.

40

Както отбелязва и Европейската комисия, наказание експулсиране като предвиденото в разглежданата в главното производство правна уредба наистина се отличава с липса на каквато и да било възможност на заинтересованото лице да бъде предоставен срок за доброволно напускане по смисъла на член 7 от Директива 2008/115.

41

В това отношение обаче следва да се има предвид, че член 7, параграф 4 позволява на държавите членки да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане, по-специално ако съществува опасност заинтересованото лице да се укрие, за да избегне процедурата за връщане. Всяка преценка в това отношение трябва да се основава на индивидуално разглеждане на случая на заинтересованото лице.

42

Най-накрая следва да се отбележи, че за да е в съответствие с Директива 2008/115, формулираната като член 16 от Законодателен декрет № 286/1998 разпоредба следва да се прилага по такъв начин, че налаганата от нея продължителност на забраната за влизане да съответства на продължителността, предвидена в член 11, параграф 2 от посочената директива.

43

Както от изискването за лоялност на държавите членки, така и от изискванията за ефективност, напомнени в Директива 2008/115, е видно, че наложеното от член 8 от същата задължение за държавите членки за отвеждане трябва да бъде изпълнено в най-кратки срокове (Решение по дело Achughbabian, посочено по-горе, точка 45).

44

Налагането и изпълнението на наказание домашен арест в хода на процедура за връщане по Директива 2008/115 очевидно не допринася за осъществяването на целеното с тази процедура извеждане, а именно физическо транспортиране на заинтересованото лице извън съответната държава членка. Поради това такова наказание не представлява „мярка“ или „принудителна мярка“ по смисъла на член 8 от Директива 2008/115 (вж. по аналогия Решение по дело Achughbabian, посочено по-горе, точка 37).

45

Освен това наказанието домашен арест може да забави и следователно да възпрепятства мерки като принудителното отвеждане до границата и принудителното връщане по въздушен път, които от своя страна допринасят за осъществяването на извеждането. Такава опасност от засягане на процедурата за връщане съществува по-специално ако приложимата правна уредба не предвижда, че изпълнението на наказание домашен арест, наложено на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, трябва да бъде прекратено от момента, от който е възможно осъществяването на извеждането на това лице.

46

Запитващата юрисдикция следва да прецени дали в националната правна уредба съществува разпоредба, която отдава предимство на извеждането пред изпълнението на наказанието домашен арест. При липсата на такава разпоредба следва да се заключи, че Директива 2008/115 не допуска по отношение на незаконно пребиваващи граждани на трети страни да се прилага механизъм за замяна на наказанието глоба с наказанието домашен арест като предвидения в членове 53 и 55 от Законодателен декрет № 274/2000.

47

С оглед на всички изложени съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че:

48

В случай че въз основа на отговора на първия и втория въпрос, както и на анализа в точки 41 и 46 от настоящото решение заключи, че настоящият случай не съответства на някоя от хипотезите по член 7, параграф 4 от Директива 2008/115 и че следователно предоставената с член 16 от Законодателен декрет № 286/1998 възможност не може да се използва или че Директива 2008/115 не допуска прилагането по отношение на незаконно пребиваващи граждани на трети страни на членове 53 и 55 от Законодателен декрет № 274/2000, запитващата юрисдикция следва да се въздържи от прилагането на посочените националноправни разпоредби (вж. по аналогия Решение по дело El Dridi, посочено по-горе, точка 61).

49

Като се има предвид това уточнение, не се налага даването на отговор на третия въпрос.

50

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, трябва да се тълкува в смисъл, че