Неокончателна редакция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

A. RANTOS

представено на 5 септември 2024 година(1)

Дело C-387/24 PPU [Bouskoura](i)

C

срещу

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия)

„ Преюдициално запитване — Спешно преюдициално производство — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2008/115/ЕО — Общи стандарти и процедури по отношение на връщането на граждани на трети страни — Член 15, параграф 2, буква б) — Задържане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна с цел извеждане — Директива 2013/33/ЕС — Стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила — Член 9 — Гаранции, предоставяни на задържаните кандидати — Регламент (ЕС) № 604/2013 — Определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна — Член 28, параграф 4 — Задържане за целите на прехвърлянето — Незаконосъобразност на задържането — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 6 — Право на свобода и сигурност — Член 47 — Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес “

I.      Въведение

1.        Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 15, параграф 2 от Директива 2008/115/ЕО(2), член 9, параграф 3, втора алинея от Директива 2013/33/ЕС(3), както и член 28, параграф 4 от Регламент № 604/2013(4) (наричани по-нататък „релевантните разпоредби“), във връзка с членове 6 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2.        Тези релевантни разпоредби от вторичното право на Съюза — които попадат в обхвата на част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие — отразяват в тази област на правото принципа, че когато стане ясно, че условията за законност на задържането не са или вече не са изпълнени, задържаният гражданин на трета страна трябва да бъде освободен незабавно(5).

3.        Запитването е отправено в рамките на спор между C, гражданин на трета страна, по отношение на когото е образувана процедура за връщане, и Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) относно законността на задържането без прекъсване, което се основава на две последователни мерки за задържане, приети от този орган.

4.        По-конкретно, запитващата юрисдикция, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия), иска да установи дали съгласно посочените релевантни разпоредби порок, засягащ законността на първото задържане, а именно превишаването на предвидения в националното право срок за постановяване на втората мярка за задържане, би трябвало да доведе до незабавното освобождаване на засегнатото лице, въпреки че към момента на съдебния контрол е безспорно, че условията, обосноваващи втората мярка за задържане, са изпълнени.

II.    Правна уредба

А.      Правото на Съюза

1.      Директивата за връщането

5.        Съображения 16 и 17 от Директивата за връщането гласят:

„(16)      Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно.

(17)      Задържаните граждани на трети страни следва да се третират по хуманен и достоен начин, като се зачитат техните основни права и се спазва международното и националното право. Без да се засяга първоначалното задържане [...], задържането следва по правило да се извършва в специализирани места за задържане“.

6.        Съгласно член 15 от тази директива, озаглавен „Задържане“:

„1.      Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато:

a)      е налице опасност от укриване; или

б)      засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.

Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.

2.      Задържането се постановява от административните или съдебните власти.

Задържането се постановява в писмен вид и включва фактическите и правните основания.

Когато е постановено задържане от административни органи, държавите членки:

a)      или осигуряват бърз съдебен контрол на законността на задържането, който се осъществява във възможно най-кратък срок след началото на задържането

б)      или предоставят на съответния гражданин на трета страна правото да започне производство, при което решението за законността на задържането подлежи на бърз съдебен контрол, при който съдът се произнася във възможно най-кратък срок след започването на съответното производство. В такъв случай държавите членки уведомяват незабавно засегнатия гражданин на трета страна относно възможността да започнат подобно производство.

Засегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно.

3.      Във всеки един случай задържането се преразглежда през разумни интервали или по молба на засегнатия гражданин на трета страна, или служебно. В случай на продължителни срокове за задържане актовете по преразглеждане подлежат на съдебен контрол.

4.      Когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения или че вече не съществуват посочените в параграф 1 условия, задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно.

5.      Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.

6.      Държавите членки не могат да удължават посочения в параграф 5 срок освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца в съответствие с националното законодателство, в случаите когато, независимо от положените от тях разумни усилия, е вероятно операцията по извеждането да продължи по-дълго поради:

a)      липса на съдействие от съответния гражданин на трета страна или

б)      забавяне при получаването на необходимата документация от трети страни“.

2.      Директивата за приемането

7.        Член 2, буква з) от Директивата за приемането определя понятието „задържане“ като „всяка мярка на изолиране на кандидат от държавата членка в определено място, където кандидатът е лишен от свободата си на придвижване“.

8.        Член 9, параграфи 1 и 3 от тази директива гласи:

„1.      Кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3. [...]

3.      Когато задържането е разпоредено от административните органи, държавите членки осигуряват бърз съдебен контрол за законосъобразността на задържането, който се провежда служебно и/или по искане на кандидата. Когато съдебният контрол се провежда служебно, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на задържането. Когато този съдебен контрол се провежда по искане на кандидата, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на съответната процедура. За тази цел държавите членки определят в националното право срока, в рамките на който се осъществява служебно провежданият съдебен контрол и/или съдебният контрол по искане на кандидата.

Когато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно, съответният кандидат се освобождава незабавно“.

3.      Регламент „Дъблин III“

9.        Член 28, параграфи 2 и 4 от Регламент „Дъблин III“ гласи следното:

„2.      Когато е налице значителен риск от укриване, държавите членки могат да задържат съответните лица, за да осигурят изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие с настоящия регламент, на основата на индивидуална оценка и само доколкото задържането е пропорционално и при условие че не е възможно ефективно прилагане на други алтернативни принудителни мерки. [...]

4.      По отношение на условията на задържане на лицата и гаранциите, приложими към задържаните лица, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в компетентната държава членка, се прилагат членове 9, 10 и 11 от [Директивата за приемането]“.

Б.      Нидерландското право

10.      Член 59, параграф 1, основен текст, и буква а) от Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Закон за чужденците от 2000 г.)(6) гласи, че ако е необходимо по съображения за обществен ред или национална сигурност, държавният секретар може да разпореди задържането на незаконно пребиваващ чужденец с оглед на извеждането му от нидерландска територия.

11.      Член 59а от този закон предвижда, че чужденците, за които се прилага Регламент „Дъблин III“, могат при спазване на член 28 от този регламент да бъдат задържани с оглед на прехвърлянето им в държавата членка, компетентна да разгледа подадената от тях на нидерландска територия молба за международна закрила.

12.      Член 94, параграфи 1 и 6 от Закона за чужденците предвижда:

„1.      Не по-късно от 28 дни от връчването на решението за налагане на свързана с лишаване от свобода мярка по членове […] 59, 59a и 59b, [държавният секретар] уведомява за това [компетентния съд], освен ако самият чужденец вече не е подал жалба. С уведомяването на съда се счита, че чужденецът е подал жалба срещу решението за налагане на свързаната с лишаване от свобода мярка. Обжалването обхваща и въпроса за присъждането на обезщетение. [...]

6.      Съдът уважава жалбата, ако прецени, че прилагането или изпълнението на мярката е в противоречие с настоящия закон или ако, след като претегли всички засегнати интереси прецени, че няма основание за налагането ѝ. В този случай съдът разпорежда отмяна на мярката или промяна на условията на нейното изпълнение“.

13.      Член 96, параграфи 1 и 3 от този закон гласи:

„1.      Ако жалбата по член 94 е отхвърлена като неоснователна и чужденецът подаде жалба срещу продължаването на лишаването от свобода, съдът разпорежда прекратяване на предварителното следствие в едноседмичен срок от получаване на подадената жалба. [...] Без съгласието на страните съдът може също така да реши да не се провежда съдебно следствие. [...]

[...]

3.      Съдът уважава жалбата, ако прецени, че прилагането или изпълнението на мярката е в противоречие с настоящия закон или ако, след като претегли всички засегнати интереси, прецени, че няма разумно основание за налагането ѝ. В този случай съдът разпорежда отмяна на мярката или промяна на условията на нейното изпълнение“.

III. Делото в главното производство и преюдициалният въпрос

14.      На 1 май 2024 г. С, марокански гражданин, е арестуван от нидерландската полиция за чужденците при проверка на билетите в международен влак от Белгия за Нидерландия, когато е установено, че не може да представи билет за влака. На същия ден той подава молба за международна закрила в Нидерландия.

15.      На 2 май 2024 г. С е задържан в центъра за задържане в Ротердам (Нидерландия) въз основа на мярка за задържане, приета от държавния секретар на основание член 59а, параграф 1 от Закона за чужденците в съответствие с член 28 от Регламент „Дъблин III“ (наричана по-нататък „първата мярка за задържане“). С приемането на тази мярка държавният секретар счита, че С попада в обхвата на Регламент „Дъблин III“ и че тази мярка има за цел да гарантира прехвърлянето на С в Испания — държавата членка, компетентна да разгледа неговата молба за международна закрила, както и че задържането е необходимо понеже съществува значителен риск С да се укрие.

16.      На 3 май 2024 г. на основание член 18, параграф 1, буква a) от Регламент „Дъблин III“ държавният секретар отправя искане до испанските органи да поемат отговорността за С.

17.      На 6 май 2024 г. С оттегля молбата си за международна закрила и Кралство Испания е уведомена за това два дни по-късно, а именно на 8 май 2024 г.

18.      На 14 май 2024 г. испанските органи отхвърлят това искане за поемане на отговорността. Държавният секретар не е поискал от тези органи да преразгледат това решение за отказ.

19.      На 16 май 2024 г. C е уведомен за отхвърлянето на искането за прехвърляне в Испания и е поканен да сътрудничи, за да се върне в страната си на произход, а именно Мароко, което C отказва да направи.

20.      На 17 май 2024 г. С е изслушан относно намерението на държавния секретар да му наложи решение за връщане в страната му на произход, забрана за влизане, както и ново задържане на основание член 15 от Директивата за връщането.

21.      След като C е изслушан, в 14,51 ч. е издадено решение за връщането му, в което Мароко е посочено като страна на връщане (наричано по-нататък „решението за връщане“), както и забрана за влизане на нидерландска територия за срок от две години. Същия ден в 14,52 ч. държавният секретар приема нова мярка за задържане на основание член 59, параграф 1, буква а) от Закона за чужденците (който транспонира в нидерландския правен ред член 15, параграф 1 от Директивата за връщането), тъй като счита, че има реална опасност С „да се укрие и да осуети или възпрепятства подготовката на връщането или процедурата по отвеждане до границата“. Тази мярка, която има за цел да осигури извеждането на C в страната му на произход, понастоящем е в сила (наричана по-нататък „втората мярка за задържане“). Накрая, в 14,55 ч. държавният секретар отменя първата мярка за задържане, а в 15,00 ч. задържа С на основание втората мярка за задържане.

22.      Както следва от изложените по-горе факти, С е задържан без прекъсване от 2 май 2024 г.(7).

23.      С подава две жалби срещу двете мерки за задържане пред запитващата юрисдикция, която ги разглежда в рамките на едно заседание. Според С, считано от 14 май 2024 г. задържането в изпълнение на първата мярка за задържане вече е лишено от основание, тъй като след като испанските органи отхвърлят искането за поемане на отговорността, задържането му повече не можело да има за цел да осигури прехвърлянето му в Испания. Следователно задържането е трябвало да се прекрати във възможно най-кратък срок. В това отношение съгласно практиката, установена с практиката на Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)(8), преди освобождаването държавният секретар разполага с максимален срок от 48 часа след обезсилването на първото задържане, за да приеме на друго основание нова мярка за задържане. Безспорно било обаче, че в случая този срок не бил спазен, тъй като този орган приел втората мярка за задържане на 17 май 2024 г., а именно един ден след изтичането на максималния срок от 48 часа. C счита, че това обстоятелство е опорочило както първата, така и втората мярка за задържане с незаконосъобразност, накърняваща основното му право на свобода. Следователно, за да отстрани това нарушение, запитващата юрисдикция била длъжна да го освободи незабавно, въпреки че междувременно първата мярка е била отменена, или че понастоящем продължава да е задържан на основание на втората мярка за задържане. С други думи, незаконосъобразността, дължаща се на липсата на дължима грижа на първата мярка за задържане, опорочила законосъобразността на втората(9).

24.      От своя страна държавният секретар поддържа, че порокът при изпълнение на първата мярка за задържане не може да засегне законосъобразността на втората мярка, тъй като продължаването на задържането на C се основава на решението за връщане в Мароко — основание, което остава валидно. Той обаче признава, че не е положил дължимата грижа при изпълнението на първата мярка за задържане, тъй като е превишил с един ден максималния срок от 48 часа, преди да приеме втората мярка. Съгласно досегашната си практика, за да отстрани тази незаконосъобразност, държавният секретар предоставя на C сума от 100 евро обезщетение за вреди за незаконосъобразната намеса в правото на свобода. Той обаче отбелязва, че първата мярка за задържане вече е била отменена към момента на сезирането на запитващата юрисдикция и че поради това тази мярка не може повече да бъде отменена. Следователно тази юрисдикция не можела вече да отмени първата мярка за задържане и втората мярка била наложена законосъобразно. С не можел да бъде освободен.

25.      В това отношение запитващата юрисдикция потвърждава, че съгласно национална практика, потвърдена в практиката на Raad van State (Държавен съвет), незаконосъобразността на мярка за задържане не може да засегне законосъобразността на приета впоследствие мярка за задържане(10), така че компетентният съд не би могъл да разпореди освобождаване при наличието на последваща мярка за задържане. По силата обаче на член 15, параграф 2, буква б) от Директивата за връщането, както и на член 9, параграф 3 от Директивата за приемането, заинтересованото лице трябва да бъде незабавно освободено, ако се окаже, че задържането му е незаконосъобразно. При тези условия според тази юрисдикция се поставя въпросът за ефективната съдебна защита в положение като това по спора в главното производство, при което задържането на дадено лице е продължило за срок от повече от 48 часа въпреки установената незаконосъобразност на първото задържане. Този въпрос предполага по същество да се прецени дали незаконосъобразността (поне частична) на първата мярка за задържане може да бъде „отстранена“ с отмяната ѝ и с присъждането на обезщетение на съответното лице(11).

26.      При тези условия Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Трябва ли член 15, параграф 2, буква б) от [Директива за връщането], член 9, параграф 3 от [Директива за приемането] и член 28, параграф 4 от [Регламент „Дъблин III“] във връзка с членове 6 и 47 от [Хартата] да се тълкуват в смисъл, че съдебният орган във всички случаи е длъжен незабавно да освободи задържаното лице, ако задържането е било или е станало незаконосъобразно в който и да било момент от непрекъснатото изпълнение на няколко последователни мерки за задържане?“.

IV.    Спешното производство пред Съда

27.      Запитващата юрисдикция иска настоящото преюдициално запитване да се разгледа по реда на спешното производство, предвидено в член 107 от Процедурния правилник на Съда. В подкрепа на искането си тя твърди, че делото се отнася до тълкуването на разпоредби от правото на Съюза, попадащи в обхвата на в част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС.

28.      Що се отнася до критерия за спешност, запитващата юрисдикция посочва, от една страна, че C е задържан, считано от 2 май 2024 г., и че към датата на отправяне на преюдициалното запитване продължава да бъде задържан, и от друга страна, че отговорът на Съда на преюдициалния въпрос ще бъде определящ, за да се прецени дали тази юрисдикция е длъжна по силата на правото на Съюза да го освободи незабавно.

29.      При тези условия на 14 юни 2024 г. първи състав на Съда решава да уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на настоящото дело по реда на спешното преюдициално производство.

30.      Писмени становища представят C, нидерландското правителство и Европейската комисия. Същите страни представят и устни становища в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, проведено на 15 юли 2024 г.

V.      Анализ

А.      Предварителни бележки

31.      В самото начало ми се струва полезно, преди да пристъпя към анализа да направя преглед на приложимата правна уредба и относимата съдебна практика (1.), както и да изясня обхвата на преюдициалния въпрос, така както е поставен (2.).

1.      По приложимата правна уредба и относимата съдебна практика

а)      Преглед на правните режими, свързани със задържането

32.      В самото начало ми се струва важно да се разграничат различните правни режими относно задържането в рамките на общата политика в областта на убежището и имиграцията, и по-специално, от една страна, задържането, постановено срещу кандидат за международна закрила, по-специално по Директивата за приемането, или в рамките на прехвърлянето на кандидат за такава закрила в държавата членка, компетентна за разглеждането на молбата му по Регламент „Дъблин III“, и от друга страна, задържането с цел извеждане, уредено в Директивата за връщането, която се отнася до незаконно пребиваващите граждани на трети страни. Макар тези режими да съдържат общи елементи по отношение на предоставяните гаранции и тяхното прилагане, те все пак се различават по това, че преследват свои собствени цели(12).

33.      На първо място, що се отнася до кандидатите за международна закрила, от една страна, следва да се отбележи, че задържането на тези кандидати трябва да е съобразено с основополагащия принцип, че никой не трябва да бъде задържан единствено поради това че иска такава закрила(13). Така в член 8, параграф 3 от Директивата за приемането изчерпателно са изброени шестте основания за задържане на кандидат за международна закрила, като всяко от тези основания отговаря на конкретна потребност и е самостоятелно(14). Всъщност тази разпоредба гласи, че кандидат може да бъде задържан само на точно определени основания, които са предвидени в националното право(15). Що се отнася до кандидатите за международна закрила, за които се прилага процедурата по Регламент „Дъблин III“, буква е) от същата разпоредба препраща към член 28 от този регламент.  По-специално в член 28, параграф 2 от посочения регламент се предвижда, че когато е налице значителен риск от укриване, държавите членки могат да задържат съответните лица, за да осигурят изпълнението на процедурите за прехвърляне в съответствие със същия регламент. Освен това член 8, параграф 2 от тази директива предвижда, че задържане може да се извършва само когато се окаже необходимо и въз основа на индивидуална преценка, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки. От това следва, че националните органи могат при това положение да задържат кандидат за международна закрила само след като са проверили във всеки отделен случай дали това задържане е пропорционално на следваните цели(16).

34.      От друга страна, що се отнася до гаранциите относно продължителността на задържането, съгласно член 9, параграф 1 от Директивата за приемането кандидат за международна закрила се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато е приложимо основанието за неговото задържане, като административните процедури, които се отнасят до основанието за задържане, се изпълняват надлежно, а забавянията при тези процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането(17). В член 9, параграф 3 от тази директива се добавя, че когато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно, съответният кандидат трябва да се освободи незабавно. Тази разпоредба не налага срок, след който задържането на кандидата за международна закрила да се счита автоматично за неправомерно, доколкото съответната държава членка следи за това, от една страна, задържането да продължава само докато е приложимо основанието за него, и от друга страна, административните процедури, свързани с това основание, да се изпълняват надлежно(18). Съгласно член 28, параграф 4 от Регламент „Дъблин III“ същите разпоредби се прилагат за мерките за задържане, предприети, за да се осигури изпълнението на процедурите за прехвърляне в компетентната държава членка по регламента(19).

35.      На второ място, що се отнася до незаконно пребиваващите граждани на трети страни, от една страна, следва да се подчертае, че използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Припомням, че съгласно съображение 2 Директивата за връщането цели установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство. В този смисъл задържането е оправдано единствено с цел „да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането“, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно(20). Всъщност член 15, параграф 1 от тази директива предвижда, че държавите членки „могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато: а) е налице опасност от укриване; или б) засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането“. Съдът уточнява, че тези две основания не са изчерпателни, тъй като държавите членки могат да предвидят други специални основания за задържане в допълнение към двете изрично предвидени в тази разпоредба основания(21). Приемането на допълнителни основания за задържане обаче трябва да бъде стриктно ограничено както от произтичащите от самата Директива за връщането изисквания, така и от изискванията, произтичащи от защитата на основните права, по-специално от основното право на свобода, закрепено в член 6 от Хартата и от принципа на пропорционалност(22). Например гражданин на трета страна не може да бъде задържан само защото по отношение на него е издадено решение за връщане и той не може да задоволява потребностите си(23). При това положение Съдът също така е установил, че член 15 от посочената директива допуска възможността, когато този гражданин представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, да му се наложи мярка за задържане, докато се чака извеждането му(24).

36.      От друга страна, що се отнася до гаранциите, свързани с продължителността на задържането, по подобие на задържането на кандидатите за международна закрила, член 15 Директивата за връщането предвижда, че всяко едно задържане трябва да е „за възможно най-кратък срок“ и че то „продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури“. Изискването това задържане да бъде за най-кратък срок се потвърждава многократно в други разпоредби на Директивата за връщането. Всъщност, първо, съгласно член 15, параграф 2, последна алинея от тази директива „[з]асегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно“. Второ, съгласно член 15, параграф 4 от посочената директива „когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения или че вече не съществуват посочените в параграф 1 условия, задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно“. Трето, член 15, параграф 5 от същата директива предвижда, че „[з]адържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца“. Четвърто, съгласно член 15, параграф 6 от Директивата за връщането „държавите членки не могат да удължават [този] срок от шест месеца освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца“ и при стриктни условия, а именно в случаите когато, неизпълнението на решението за връщане през тези шест месеца се дължи на липса на съдействие от съответното лице или на забавяне при получаването на необходимата документация от трети страни(25).

б)      Относимата съдебна практика

37.      Въпреки че режимите, свързани със задържането, могат да се различават по отношение на целите, които преследват, те имат общи елементи. Всъщност с решението си от 8 ноември 2022 г. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Служебна проверка на задържането) (C-704/20 и C-39/21, наричано по-нататък „решение „Служебна проверка на задържането“, EU:C:2022:858), големият състав на Съда дава общи указания относно условията за задържане на гражданин на трета страна в рамките на тези различни режими както с оглед на зачитането на правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, така и на правото на ефективна съдебна защита по силата на член 47 от нея.

38.      На първо място, що се отнася до зачитането на правото на свобода, гарантирано от член 6 от Хартата, първо Съдът припомня, че всяко задържане на гражданин на трета страна, на основание на цитираните по-горе разпоредби, засяга сериозно правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата(26). Всъщност, както предвижда член 2, буква з) от Директивата за приемането, мярката за задържане се състои в изолирането на лицето в определено място. От текста, генезиса и контекста на тази разпоредба, чийто обхват впрочем е меродавен за понятието „задържане“ в Директивата за връщането и в Регламент „Дъблин III“, е видно(27), че задържането предполага засегнатото лице да се намира постоянно в ограничен и затворен периметър, съответно изолирано от останалото население и лишено от свобода на придвижване. От член 52, параграф 1 от Хартата следва, че всяко ограничаване на упражняването на това право трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното му съдържание, както и принципа на пропорционалност(28).

39.      Второ, Съдът е подчертал също, че целта на мерките за задържане по смисъла на Директивата за връщането, на Директивата за приемането и на Регламент „Дъблин III“ не е преследването или наказването на престъпления, а постигането на резултатите, преследвани с тези актове(29). Подобни мерки за извеждане не преследват никаква наказателна цел(30). В този смисъл Директивата за връщането предвижда, че задържането по принцип трябва да се извършва в специализирани места за задържане, които се различават от затворите(31), и че когато това не е възможно — в затворите, стига задържаното лице да не бъде задържано с обикновени затворници(32).

40.      Трето, с оглед на сериозността на тази намеса в правото на свобода, закрепено в член 6 от Хартата, и предвид голямото значение на това право, признатото на компетентните национални органи правомощие да задържат гражданите на трети страни е строго ограничено(33). Всъщност тази разпоредба, подобно на член 5, параграф 1 от ЕКПЧ, налага ограничително тълкуване на случаите, в които е разрешено лишаването от свобода, тъй като те представляват изключения от основното право на свобода и сигурност(34). Ето защо съответно мярка за задържане може да бъде постановена или продължена само при спазване на общите и абстрактни правила, които определят условията и реда за задържането(35).

41.      Тези общи и абстрактни правила, като общи норми на Съюза, определят условията за задържането, които се съдържат в член 15, параграф 1, член 15, параграф 2, втора алинея и параграфи 4, 5 и 6 от Директивата за връщането, член 8, параграфи 2 и 3, член 9, параграфи 1, 2 и 4 от Директивата за приемането и член 28, параграфи 2, 3 и 4 от Регламент „Дъблин III“(36). Посочените правила, от една страна, и разпоредбите на националното право, които ги прилагат, от друга страна, представляват нормите, произтичащи от правото на Съюза, които определят условията за законност на задържането, включително с оглед на член 6 от Хартата(37).

42.      В това отношение Съдът е приел, най-напред, че както се уточнява в член 15, параграф 1, първа алинея от Директивата за връщането, член 8, параграф 2 от Директивата за приемането и член 28, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, гражданинът на трета страна не може да бъде задържан, когато може да бъде приложена ефективно по-лека принудителна мярка. След това, когато стане ясно, че изброените в точка 41 от настоящото заключение условия за законност на задържането не са били или вече не са налице, съответният гражданин на трета страна се освобождава незабавно, както впрочем законодателят на Съюза изрично посочва в член 15, параграф 2, четвърта алинея и параграф 4 от Директивата за връщането и в член 9, параграф 3, втора алинея от Директивата за приемането. Накрая, такава е по-специално хипотезата, когато се установи, че процедурата за връщане, разглеждане на молбата за международна закрила или прехвърляне, според случая, вече не се извършва надлежно(38).

43.      На второ място, що се отнася, до правото на задържаните граждани на трети страни на ефективна съдебна защита, трайно установена съдебна практика е, че съгласно член 47 от Хартата държавите членки трябва да осигурят ефективна съдебна защита на произтичащите от правния ред на Съюза индивидуални права(39).

44.      Що се отнася до задържането, условията за законност на задържането, посочени в точка 41 от настоящото заключение, имат за цел да защитят гражданите на трети страни от произволното задържане(40) и материализират в разглежданата област правото на ефективна съдебна защита, гарантирано от член 47 от Хартата(41). Освен това общите норми на Съюза в тази област се съдържат в член 15, параграф 2, трета алинея от Директивата за връщането и в член 9, параграф 3 от Директивата за приемането. Последната разпоредба се прилага, по силата на член 28, параграф 4 от Регламент „Дъблин III“, и във връзка с уредените с този регламент процедури за прехвърляне. Съгласно тези разпоредби, всяка държава членка трябва да предвиди, когато задържането е разпоредено от административен орган, „бърз“ съдебен контрол върху законността му, било служебен, било по искане на съответното лице(42).

45.      Що се отнася до съдебния контрол на законността на мярка за задържане, Съдът е приел, че след като законодателят на Съюза изисква без изключение контролът дали са налице условията за законност на задържането да се извършва „през разумни интервали“(43), компетентният орган е длъжен да осъществява въпросния контрол служебно, дори заинтересованото лице да не е поискало това. Така, законодателят на Съюза не просто е установил общи материалноправни норми, а е въвел и общи процесуалноправни норми, които да гарантират, че във всяка държава членка съществува режим, позволяващ на компетентния съдебен орган евентуално след служебна проверка да освободи съответното лице веднага щом се окаже, че задържането му не е или вече не е законно(44).

46.      За да може защитният режим действително да гарантира спазването на строгите условия за законосъобразност на мярка за задържане, компетентният съдебен орган трябва да е в състояние да се произнесе по всички релевантни за проверката на тази законосъобразност фактически и правни обстоятелства, дори незаконосъобразността на такава мярка да не е била посочена от засегнатото лице. Това тълкуване гарантира, че съдебната защита на основното право на свобода е действително осигурена във всички държави членки, без значение дали същите предвиждат система, при която решението за задържане се взема от административен орган и подлежи на съдебен контрол, или система, при която това решение се взема направо от съдебен орган(45).

47.      Именно в светлината на тези уточнения предлагам да се пристъпи към разглеждане на преюдициалния въпрос.

2.      По обхвата на преюдициалния въпрос

48.      С въпроса си запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали по силата на релевантните разпоредби съдебният орган „във всички случаи е длъжен незабавно да освободи задържаното лице, ако задържането е било или е станало незаконосъобразно в който и да било момент от непрекъснатото изпълнение на няколко последователни мерки за задържане“.

49.      Поради изложените по-долу причини считам, че този въпрос се нуждае от преформулиране.

50.      Първо, въпросът, така както е формулиран, не включва причината, поради която първоначалното задържане „е било или е станало незаконно“, а именно обстоятелството, че C не е бил освободен в предвидения от националното право срок. Всяко от основанията за задържане обаче отговаря на конкретна нужда и причината за незаконосъобразност също може да е свързана с тази нужда, така че анализът не може да бъде извършен абстрактно(46).

51.      Второ, въпросът се основава на концепцията на съда, че е налице „непрекъснатото изпълнение на няколко последователни мерки за задържане“. Макар несъмнено от времева гледна точка последователните мерки за задържане да могат да се възприемат като съставляващи едно и също задържане, от гледна точка на упражняването на съдебния контрол това не е така. Всъщност, както следва от точки 32—35 от настоящото заключение, правните режими, свързани със задържането, са подчинени на различни условия, тъй като всяка мярка има самостоятелен характер. Следователно в концепцията, на която се основава запитващата юрисдикция, не се отчита фактът, че всяка от „последователните мерки за задържане“ може да се основава на различни правни основания и/или мотиви, което от процесуална гледна точка освен това обосновава обстоятелството, че тези мерки са предмет на различни правни средства за защита, както в случая.

52.      Трето, избраната от запитващата юрисдикция формулировка не отчита времевия аспект на правния статут на C, който към момента на обжалването вече не е „кандидат за международна закрила“. Всъщност от представената на Съда преписка следва, че от 14 май 2024 г. — а именно датата, на която испанските органи приемат решението да отхвърлят искането за прехвърляне, което решение не е обжалван от С — С вече не е кандидат за международна закрила, по смисъла на член 2, буква в) от Директивата за приемането, и така не попада повече в обхвата на тази директива, нито, a fortiori, на предвидена в Регламент „Дъблин III“ процедура(47). Също така, доколкото от представената на Съда преписка не следва, че C има право или разрешение за пребиваване по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата за връщането, трябва да се приеме, че, считано от 14 май 2024 г., С е в незаконен престой на нидерландска територия(48) и че той следователно попада в приложното поле на Директивата за връщането(49). Освен това припомням, че мярка за задържане, взета въз основа на решение за връщане по смисъла на член 3, точка 4 от Директивата за връщане, не би могла да се приложи едновременно, дори и да е била приета при условията на евентуалност, преди испанските органи да отхвърлят поемането на отговорност за С(50).

53.      Четвърто, поставеният преюдициален въпрос се отнася изрично до „член 15, параграф 2, и буква б)“ от Директивата за връщане, а не до параграф 4 от същата разпоредба, който изисква незабавното освобождаване, по-специално когато „вече не съществуват посочените в параграф 1 условия“ и „задържането престава да бъде оправдано“ — обстоятелство, което отразява в по-голяма степен фактите по спора в главното производство.

54.      Накрая, считам, че е важно да се внесе и терминологична яснота. Запитващата юрисдикция се позовава на незаконосъобразността като свързана с първата мярка за задържане. Считам обаче, че подобна характеристика не отразява точно фактите по спора в главното производство, тъй като, поради това, че C не е бил освободен в срок от 48 часа, самото задържане, по-специално, е станало незаконно, а не първата мярка, с която е разпоредено и която е била лишена от предмет (обезсилена), тъй като е загубила основанието си.

55.      С оглед на изложените съображения, за да се даде полезен отговор на въпросите на запитващата юрисдикция предлагам въпросът да се преформулира по следния начин:

„Трябва ли член 15, параграф 2, четвърта алинея и параграф 4 от Директивата за връщането във връзка с членове 6 и 47 от Хартата да се тълкува в смисъл, че налага на съдебен орган, който извършва контрол за законосъобразност на мярка за задържане, задължението да освободи незабавно гражданин на трета страна, задържан в съответствие с правилата на Директивата за връщането, единствено поради това че извършеното спрямо същия предварително и непрекъснато задържане на основание Регламент „Дъблин III“, не отговаря на условията за законност, тъй като този гражданин не е бил — както изисква член 9, параграф 3 във връзка с член 28, параграф 4 от Директивата за приемането — незабавно освободен след установяване на неоснователността на предварителното му задържане?“.

Б.      По преюдициалния въпрос

56.      Следователно Съдът по същество следва да се произнесе по въпроса дали незаконосъобразността на първото задържане поради липсата на освобождаване в предвидения срок може да засегне законосъобразността на втората мярка за задържане, така че запитващата юрисдикция да е длъжна да освободи незабавно съответното лице.

57.      Ето защо с този въпрос от Съда се иска да разгледа три отделни аспекта от прилагането на мерките за задържане: последиците от прекратяването на задържане и различните възможности, с които разполага администрацията (1); времевия обхват на задължението за незабавно освобождаване (2) и наличните средства за поправяне на евентуална незаконосъобразност, свързана с порок при прилагането на мярка за задържане (3).

1.      По последиците от прекратяването на задържане

58.      На първо място, според мен е от съществено значение да се уточни дали задържане по Директивата за връщането може да бъде разрешено по време на задържане по Директивата за приемането или Регламент „Дъблин III“.

59.      На този въпрос следва да се отговори утвърдително.

60.      Най-напред, като припомня самостоятелния характер на всяка мярка за задържане, Съдът вече изрично е признал, че когато задържането вече не е оправдано, освен незабавното освобождаване съдебният орган може да постанови алтернативна на задържането мярка. Всъщност, когато задържането се окаже незаконосъобразно, засегнатото лице трябва да бъде освободено незабавно и в такива случаи националната юрисдикция трябва да разполага с възможност да замести със свое решение решението на административния орган, разпоредил задържането, и „или да наложи алтернативна мярка, или да освободи засегнатото лице“(51). Все пак налагането на мярка, алтернативна на задържането, е мислимо само ако основанието за задържане на засегнатото лице е било и остава валидно и това задържане не изглежда или вече не изглежда необходимо или пропорционално с оглед на това основание(52). Този подход е съвместим и с практиката на ЕСПЧ относно прилагането на член 5, параграф 1 от ЕКПЧ, който признава, че продължаването на задържането може да бъде напълно обосновано, стига да е спазен принципът на правна сигурност(53).

61.      В същия смисъл Съдът приема, че макар Директивата за връщането да е неприложима, докато се провежда процедурата по разглеждане на молбата за убежище, това изобщо не означава, че по тази причина е окончателно прекратена процедурата за връщане, тъй като тя може да продължи, ако молбата за убежище бъде отхвърлена. Всъщност, целта на тази директива, а именно ефективното връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, би била накърнена, ако държавите членки не могат да избегнат възможността с подаването на молба за убежище, засегнатото лице автоматично да бъде освободено(54).

62.      По-нататък, фактът, че действително може да се разреши ново задържане на различно основание след прекратяването на задържане, се потвърждава, макар и косвено, в точка 14.5 от Наръчника за връщането, която предвижда, че „[м]аксималните срокове за задържане, предписани от Директивата за връщането, не трябва да бъдат нарушавани от повторно задържане на подлежащи на връщане лица веднага след освобождаването им от задържане“(55).

63.      Накрая и по аналогия, отбелязвам, че на практика държавите членки често са изправени пред хипотезата, при която гражданин на трета страна, задържан на основание на Директивата за връщането, подава молба за убежище, което налага продължаване на задържането, този път на основание на Директивата за приемането, за да се определят обстоятелствата, на които се основава молбата за международна закрила, когато е налице опасност от укриване.

2.      По времевия обхват на задължението за незабавно освобождаване

64.      На второ място, следва да се отбележи, че в запитването си запитващата юрисдикция поддържа, че националната правна практика, в рамките на която на административния орган се предоставя срок от 48 часа, при което съответното лице остава задържано, за да наложи нова мярка за задържане на друго основание, след като е станало сигурно, че преследваната с първата мярка цел вече не може да бъде постигната, не изглежда съвместима със задължението за „незабавно“ освобождаване.

65.      В случая държавният секретар изрично признава, че не е изпълнил тази мярка за задържане с дължимата грижа, тъй като е превишил с един ден максималния срок от 48 часа, преди да приеме втората мярка за задържане, и че следователно първата мярка за задържане е станала незаконосъобразна поради това превишаване.

66.      Въпреки това от съображения за изчерпателност и доколкото този въпрос е повдигнат от запитващата юрисдикция и обсъден в съдебното заседание, считам за полезно да разгледам точния обхват на изпълнението на задължението за незабавно освобождаване, предвидено в релевантните разпоредби.

67.      В това отношение, първо, отбелязвам, че съгласно текста на релевантните разпоредби, отнасящи се до кандидатите за международна закрила, следва, че задължението за незабавно освобождаване тежи върху съдебните органи. Всъщност член 9 от Директивата за приемането, към който препраща член 28, параграф 4 от Регламент „Дъблин III“, предвижда незабавно освобождаване, „[к]огато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно“(56). Също така, що се отнася до неправомерно пребиваващите граждани на трети страни, в член 15, параграф 2 от Директивата за връщането се посочва, че мерките за задържане могат да бъдат постановени от съдебни или административни органи, като по отношение на тези мерки същата предвижда и бърз съдебен контрол за законосъобразност(57). Следователно разпоредбата, която изисква „засегнатият гражданин на трета страна [да] се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно“, предполага упражняването на предварителен съдебен контрол, което означава, че задължението за освобождаване е в тежест и на съдебните органи. Това важи и за задължението за освобождаване, посочено в параграф 4 от този член.

68.      По-нататък, следва да се констатира, че нито Директивата за връщането, нито Директивата за приемането или Регламент „Дъблин III“ предвиждат максимален срок преди „незабавното“ освобождаване. Всъщност обичайното значение на термина „незабавно“ е, по-специално, „който настъпва в самия момент или трябва да настъпи без отлагане“(58). Следователно би било нелогично да се предвиди срок, макар и кратък, за незабавното освобождаване.

69.      Това тълкуване е в съответствие и с практиката на ЕСПЧ, който, що се отнася до забавянето на изпълнението на решение за освобождаване, приема, че е немислимо в правовата държава дадено лице да остане лишено от свобода въпреки наличието на съдебен акт, разпореждащ неговото освобождаване(59). Същият съд приема, че определен срок за изпълнение на решение за освобождаване на задържано лице е „разбираем и често неизбежен“, като се имат предвид практическите нужди за функционирането на съдилищата и изпълнението на особени формалности, но националните органи трябва да положат усилия за намаляване на този срок във възможно най-голяма степен(60). Административните формалности, свързани с освобождаването, не могат да обосноват забавяне с повече от няколко часа(61). Незаконното задържане на лица, за които вече няма причина да бъдат задържани, вследствие на административни пропуски в предаването на документация между различни държавни органи, води до нарушение на член 5, дори и то да е за кратък срок(62).

70.      Второ, следва да се разгледа дали това задължение за освобождаване може да се прилага по отношение на административните органи, които са компетентни да издават мерки за задържане (по-специално, съгласно Директивата за връщането). В това отношение, когато административните органи считат, че е необходима нова последваща мярка за задържане, както отмяната на мярката за задържане, така и преразглеждането и мотивите за нова мярка за задържане включват различни административни актове, които отнемат време, тъй като изискват не само известно обмисляне и вътрешно съгласуване, но и упражняване на правото на защита на засегнатото лице (ако по-конкретно задържането е наложено на друго основание). По този въпрос правото на Съюза следва прагматичен подход и не съдържа нито една разпоредба относно тези действия и тяхната продължителност. Всъщност налагането на конкретен срок не би било уместно, тъй като основанията за новото задържане могат да се различават и да оправдаят повече или по-малко продължителен период. Следователно този въпрос е оставен на преценката на държавите членки.

71.      Следва все пак да се припомни, че като се основава по-специално на съображение 17 от Директивата за връщането, в което се уточнява, че „първоначалното задържане“ на граждани на трети страни, заподозрени в незаконно пребиваване в държава членка, продължава да се урежда от националното законодателство, Съдът е постановил, че тази директива допуска задържане с цел да се определи дали пребиваването на гражданин на трета страна е законно или не. В това отношение Съдът е приел, че целта на Директивата за връщането, а именно ефективното завръщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, би била накърнена, ако държавите членки не можеха да избегнат — посредством лишаване от свобода като задържането — укриването на лице, заподозряно в незаконно пребиваване, още преди неговото положение да е могло да бъде изяснено. Въпреки обаче, че компетентните органи трябва да разполагат с несъмнено кратък, но разумен срок за установяване на самоличността на проверяваното лице и за издирване на данните, позволяващи да се определи дали това лице е незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, те трябва също да действат с необходимата грижа и да заемат своевременно позиция по това дали засегнатото лице пребивава законно(63). От това следва по аналогия и имплицитно, че Съдът вече е предоставил на административните органи на държавите членки разумен срок за налагане на евентуално (ново) задържане, ако са налице основания за такова задържане и при условие че са действали бързо(64).

72.      Трето, националният съд, следва да прецени във всеки отделен случай дали предвид средната продължителност на административните актове, на които се позовава администрацията, максимален срок, като например максимален срок от 48 часа, представлява разумен срок. На пръв поглед(65), изглежда, че случаят действително е такъв. Въпреки това за административния орган е важно да мотивира причината, поради която се нуждае от 48 часа, като същевременно вземе предвид всички релевантни фактически и правни обстоятелства във всеки отделен случай. В случая именно опасността от укриване по същество оправдава задържането въз основа, най-напред, на Регламент „Дъблин III“, а впоследствие въз основа на Директивата за връщането. По своята същност този вид задържане не се влияе от факта, че съответното лице вече не е кандидат за закрила. Накрая, важно е да се подчертае, че дори извън настоящия случай, ако няма основание за приемане на нова мярка за задържане, държавният секретар също не разполага с 48 часа, за да я прекрати, а трябва да го направи възможно най-бързо, обикновено в рамките на същия ден.

3.      По правото на обезщетение

73.      На трето и последно място, следва да се подчертае, че противно на изтъкнатото от запитващата юрисдикция, в националните административни системи, но също и в правото на Съюза, установяването на незаконосъобразност на акт не предполага непременно пълно възстановяване на правата („restitutio in integrum“), а именно в случая незабавно освобождаване, позволяващо на засегнатото лице да възстанови правата си, когато това вече не е практически възможно. Всъщност поради самото естество на нещата, неспазването на крайния срок за освобождаване не дава право на задържаното лице на допълнителни дни извън центъра за задържане (или на допълнителни дни от живота), особено когато задържането е прекратено. С други думи, никой не може да върне на съответното лице дните, през които то е било задържано неправомерно. Поради това в националните наказателноправни системи обикновено се предвижда обезщетение, ако лицето е задържано, без в крайна сметка да е осъдено, като това обезщетение служи за поправяне на имуществените и неимуществените вреди, претърпени по време на лишаването от свобода. Следователно предложеното от запитващата юрисдикция разрешение е чисто преторианско и волунтаристично, като не може лесно да се обоснове от правна гледна точка(66).

74.      В случая нидерландското правителство потвърждава, че в рамките на производството, в което съдът се произнася по законосъобразността на задържането, но и след като мярката за задържане вече е била прекратена, съответното лице може да поиска обезщетение, и съдията може да разпореди на държавния секретар да плати обезщетение, което може да бъде евентуално в по-голям размер от обезщетенията, предлагани от администрацията по нейните тарифи. Струва ми се, че такава система може не само да поправи евентуални незаконосъобразни действия, произтичащи от липсата на дължима грижа при изпълнението на мярка за задържане, но и да има възпиращ ефект върху администрацията.

75.      Накрая, задължението за полагане на грижа означава, че администрацията не трябва систематично да прибягва до освобождаване със закъснение срещу обезщетение, тъй като целта на член 6 от Хартата е да се защити засегнатото лице от произвол, което означава по-специално, че то трябва да бъде защитено от всяка недобросъвестност или измама от страна на властите и че трябва да има пропорционалност между изтъкнатото основание и лишаването от свобода.

VI.    Заключение

76.      С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Рурмонд, Нидерландия), по следния начин:

„Член 15, параграф 2, четвърта алинея и параграф 4 от Директива 2008/115/ЕО от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, разглеждан във връзка с членове 6 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че

съдебен орган, който извършва контрол за законосъобразност на мярка за задържане, не е задължен да освободи незабавно гражданин на трета страна, задържан в съответствие с правилата на тази директива, единствено поради това че извършеното спрямо същия предварително и непрекъснато задържане на основание Регламент № 604/2013 от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, не отговаря на условията за законност, тъй като този гражданин не е бил — както изисква член 9, параграф 3 във връзка с член 28, параграф 4 от Директива 2013/33/ЕС от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила — незабавно освободен след установяване на неоснователността на предварителното му задържане“.

1      Език на оригиналния текст: френски.

i      Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.

2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98, наричана по-нататък „Директива за връщането“).

3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96, наричана по-нататък „Директива за приемането“).

4      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31, наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“).

5      Този принцип произтича от член 5 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Този принцип е закрепен и в член 6 от Хартата, като се предвижда, че „[в]секи има право на свобода и сигурност“.

6      Stb. 2000 г., бр. 495, изменен, считано от 31 декември 2011 г., за целите на транспонирането на Директивата за връщането в нидерландското право.

7      През този период C напуска само веднъж центъра за задържане, за да се яви пред запитващата юрисдикция и да бъде изслушан лично във връзка с лишаването му от свобода преди приемането на втората мярка за задържане.

8      Вж. решения на Raad van State (Държавен съвет) от 6 май 2024 г. (ECLI:NL:RVS:2024:1869), от 23 декември 2021 г. (ECLI:NL:RVS:2021:2963) и от 7 април 2021 г. (ECLI:NL:RVS:2021:705).

9      В съдебното заседание C потвърждава, че неполагането на дължимата грижа по отношение на продължителността на първото задържане е единственото основание, с което се оспорва законосъобразността на втората мярка за задържане.

10      Вж. решение от 8 ноември 2017 г. (ECLI:NL:RVS:2017:3059, т. 3.2). Според запитващата юрисдикция тази практика отразява съдържанието на националното законодателство, състоящо се от членове 59, 59a, 94 и 96 от Закона за чужденците, което не предвижда изрично задължение за компетентния съдебен орган да освободи незабавно съответното лице, ако счита, че задържането е незаконно. Въз основа на тези разпоредби съдебен орган би бил длъжен да освободи незабавно задържаното лице само ако конкретната мярка, въз основа на която задържането продължава, е незаконосъобразна към момента, в който съдът упражнява съдебен контрол.

11      При тези обстоятелства посочената юрисдикция иска да установи дали не трябва да пристъпи към освобождаване на C, при положение че решението за задържане, по силата на което това лице понастоящем е лишено от свобода, само по себе си не е незаконосъобразно. В това отношение тя отбелязва, първо, че този въпрос изисква да се определи дали предметът на контрола на компетентния съдебен орган е законосъобразността на „задържането“, а именно непрекъснатият период на лишаване от свобода като такова, или, алтернативно, дали този орган трябва да ограничи контрола си до действащите мерки за задържане. Второ, правото на Съюза не предвиждало възможност за продължаване на задържането по административни съображения или за подготовка за приемането на ново решение, а налагало незабавното освобождаване, независимо от момента, в който се разглежда законосъобразността на задържането. Трето, тежестта и продължителността на пороците на решението за задържане не били релевантни за неговата преценка, тъй като всяко нарушаване на правото на свобода трябва да се счита за сериозно. Всъщност основното значение на правото на свобода, гарантирано с член 6 от Хартата, както и на принципа на ефективна съдебна защита, закрепен в член 47 от нея, навеждало на мисълта, че C трябва да бъде незабавно освободен, когато задържането е било незаконосъобразно, макар и това да е само в минал момент. Ето защо запитващата юрисдикция стига до извода, че единствената мярка, която може да отстрани незаконосъобразността на задържането, е освобождаването, тъй като заплащането на обезщетение е недостатъчно в това отношение.

12      Вж. в този смисъл решение от 30 ноември 2009 г., Кадзоев (C-357/09 PPU, EU:C:2009:741, т. 45 и 47), в което е установено, че предварително или последващо задържане на основание Директивата за приемането не е взето предвид при изчисляването на периода на задържане с цел извеждане на основание Директивата за връщането. Вж. в същия смисъл точка 14.4.2 от Препоръка (ЕС) 2017/2338 на Комисията от 16 ноември 2017 година за създаване на общ Наръчник за връщането, който компетентните органи на държавите членки да използват при изпълнението на задачи, свързани с връщането (ОВ L 339, 2017 г., стр. 83, наричан по-нататък „Наръчник за връщането“).

13      Вж. член 8, параграф 1 от Директивата за приемането, както и член 26, параграф 1 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60). Този принцип е възпроизведен в член 28, параграф 1 и в съображение 20 от Регламент „Дъблин III“.

14      Вж. решение от 14 май 2020 г.,Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU и C-925/19 PPU, наричано по-нататък „решение FMS и др.“, EU:C:2020:367, т. 250 и цитираната съдебна практика).

15      А именно: а) с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност; б) с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие; в) с цел да се вземе решение в хода на процедура относно правото на кандидата да влезе на територията; г) когато е задържан по процедура за връщане съгласно Директивата за връщането, за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането и съответната държава членка може да докаже чрез обективни критерии, включително че кандидатът вече е имал възможност за достъп до процедурата за предоставяне на убежище, че има разумни основания да се предположи, че той подава молбата за международна закрила единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за връщане; д) когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред и е) в съответствие с член 28 от [Регламент „Дъблин III“].

16      Решение FMS и др. (т. 258).

17      Решение FMS и др. (т. 262). Съдът отбелязва все пак, че докато в предложението за директива (COM(2008) 815 окончателен), което предвижда изрично, че в нареждането за задържане се посочва максималният срок за задържане, в Директивата за приемането обаче няма разпоредба, която да определя конкретен срок, след който държавите членки да бъдат задължени да преустановят задържането на кандидатите за международна закрила.

18      Решение FMS и др. (т. 265).

19      Вж. съображение 20 от Регламент „Дъблин III“.

20      Вж. съображения 16 и 17 от Директивата за връщането и решения от 6 октомври 2022 г., Politsei- ja Piirivalveamet (Задържане — Опасност от извършване на престъпление) (C-241/21, наричано по-нататък „решение „Опасност от извършване на престъпление““, EU:C:2022:753, т. 30) и от 27 април 2023 г., M.D. (Забрана за влизане в Унгария) (C-528/21, EU:C:2023:341, т. 72).

21      Решение „Опасност от извършване на престъпление“ (т. 35 и 36).

22      Решение „Опасност от извършване на престъпление“ (т. 37 и 40—43).

23      Решение FMS и др. (т. 281).

24      Вж. решение от 21 септември 2023 г., ADDE и др. (C-143/22, EU:C:2023:689, т. 43 и цитираната съдебна практика).

25      Вж. също Наръчник за връщането, глава 14 (озаглавена „Задържане“) и глава 15 (озаглавена „Условия за задържане“).

26      Вж. решения „Служебна проверка на задържането“ (т. 72) и „Опасност от извършване на престъпление“ (т. 46).

27      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 73). Всъщност в т. 224 от решение FMS и др. Съдът е констатирал, че „няма основание да се счита, че законодателят на Съюза е възнамерявал да придаде на понятието „задържане“ в контекста на [Директивата за връщането] значение, различно от това в контекста на [Директивата за приемането]“.

28      Решение „Опасност от извършване на престъпление“ (т. 47—50). Вж. също в този смисъл решение от 15 март 2017 г., Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, т. 37—40), което се позовава на решение на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) от 21 октомври 2013 г., Del Río Prada с/у Испания (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009). Доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на правата, гарантирани от ЕКПЧ, член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че техният смисъл и обхват са същите като дадените им в ЕКПЧ, като същевременно уточнява, че правото на Съюза може да предоставя по-широка защита. За целите на тълкуването на член 6 от Хартата член 5 от ЕКПЧ следва да се разглежда като минимален праг на закрила. Тъй като задържането на гражданин на трета страна засяга сериозно правото му на свобода, то е обвързано със спазването на стриктни гаранции, а именно наличието на правно основание, яснота, предвидимост, достъпност и защита от произвол.

29      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 74).

30      Вж. в този смисъл решения „Опасност от извършване на престъпление“ (т. 32 и цитираната съдебна практика) и от 10 март 2022 г., Landkreis Gifhorn (C-519/20, наричано по-нататък „решение Landkreis Gifhorn“, EU:C:2022:178, т. 38).

31      Решение Landkreis Gifhorn (т. 36).

32      Член 16, параграф 1 от Директивата за връщането. По условията за задържане, вж. решения от 17 юли 2014 г., Pham (C-474/13, EU:C:2014:2096, т. 23), от 2 юли 2020 г., Stadt Frankfurt am Main (C-18/19, EU:C:2020:511, т. 46) и Landkreis Gifhorn (т. 32—57).

33      Вж. в този смисъл решение от 30 юни 2022 г., Valstybės sienos apsaugos tarnyba и др. (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, т. 83 и 86и цитираната съдебна практика). Вж. също точка 26 от „Guide sur l’article 5 de la Convention — Droit à la liberté et à la sûreté“ (Ръководство относно член 5 от Конвенцията — Право на свобода и сигурност“), актуализирано на 29 февруари 2024 г., ЕСПЧ.

34      Важно е да се отбележи, че съображение 3 от Директивата за връщането препраща към „20 насоки относно принудителното връщане“, приети от Съвета на министрите на Съвета на Европа на 4 май 2005 г. Съгласно шестия от тези принципи задържането преди извеждането „е оправдано само в рамките на действаща процедура по извеждане. Ако този способ не се прилага надлежно, задържането престава да бъде законно“. ЕСПЧ припомня, че „само провеждането на процедурата по извеждане оправдава лишаването от свобода на основание на тази разпоредба [член 5, параграф 1, буква е)]. Ако производството не се проведе с дължимата грижа, задържането престава да бъде обосновано с оглед на член 5, параграф 1, буква е)“ (ЕСПЧ, 15 ноември 1996 г., Chahal с/у Обединено кралство (22414/93, § 113)). Това означава, че когато извеждането на дадено лице в разумен срок изглежда нереалистично, задържането престава да е обосновано и трябва да се пристъпи към освобождаване (Комисия ПЧ, 3 март 1978 г., Caprino с/у Обединено кралство (CE:ECHR:1978:0303DEC000687175).

35      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 75 и цитираната съдебна практика).

36      Вж. нормите, посочени в точки 33—36 от настоящото заключение.

37      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 76 и 77).

38      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 78—80).

39      Решения FMS и др. (т. 142) и „Служебна проверка на задържането“ (т. 81).

40      В това отношение в решение от 15 февруари 2016 г., N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 81), Съдът е подчертал, че съгласно практиката на ЕСПЧ относно член 5, точка 1 от ЕКПЧ, за да е съвместимо с целта за защита на гражданите от произвол, изпълнението на мерките за ограничаване на свободата трябва в частност да е лишено от всякакъв елемент на недобросъвестност или измама от страна на властите, да съответства на целта на ограниченията, разрешени по съответната алинея на член 5, точка 1 от ЕКПЧ, и да осигурява пропорционалност между изтъкнатото основание и съответното ограничение на свободата (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 29 януари 2008 г., Saadi с/у Обединеното кралство (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 68—74).

41      Решение FMS и др. (т. 289).

42      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 82—83 и цитираната съдебна практика).

43      Член 15, параграф 3 от Директивата за връщането и член 9, параграф 5 от Директивата за приемането.

44      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 85 и 86).

45      Решение „Служебна проверка на задържането“ (т. 87—89 и цитираната съдебна практика).

46      Вж. точка 33 и съдебната практика, цитирана в бележка под линия 14 от настоящото заключение. Следователно анализът не може да бъде един и същ, ако, от една страна, първата мярка за задържане е „станала незаконосъобразна“ в резултат на погрешна преценка на риска от укриване (по смисъла на член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането), а от друга страна, втората мярка за задържане се основава на същия риск от укриване (по смисъла на член 15, параграф 1 от Директивата за връщането), от една страна, или на коренно различно основание (като например защита на националната сигурност или обществения ред по смисъла на член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането), от друга страна.

47      Вж. в същия смисъл решение от 25 юни 2020 г., Ministerio Fiscal (Орган, който има вероятност да получи молба за международна закрила) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, т. 96 и цитираната съдебна практика).

48      Вж. по аналогия решение от 21 септември 2023 г., ADDE и др. (C-143/22, EU:C:2023:689, т. 31 и цитираната съдебна практика).

49      Вж. по аналогия решение FMS и др. (т. 208—210).

50      По този въпрос Съдът е уточнил, че не може да се приема решение за връщане през периода от подаването на молбата за международна закрила до приемането на решението на първа инстанция по нея, тъй като наличието на разрешение за оставане на територията изключва незаконността на престоя на кандидата, а съответно и приложимостта на Директивата за връщането спрямо него (вж. решение от 9 ноември 2023 г., Odbor azylové a migrační politiky MV (Приложно поле на директивата за връщането) (C-257/22, EU:C:2023:852, т. 39 и 40 и цитираната съдебна практика). Приемането на мярка за задържане при условията на евентуалност на основание, различно от основанието за първата мярка за задържане, също би било проблематично от гледна точка на упражняването на правото на защита на кандидата, тъй като би довело до оспорване на две основания за задържане, едното главно, а другото при условията на евентуалност (и спекулативно).

51      Вж. решение от 5 юни 2014 г., Mахди (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, т. 62). Курсивът е мой.

52      Решение FMS и др. (т. 292 и 293).

53      ЕСПЧ приема, по-специално, че практиката за продължаване на задържането на лице поради внасяне на обвинителен акт представлява нарушение на член 5, параграф 1 от ЕСПЧ (решение от 28 март 2000 г., Baranowski c/у Полша (CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, § 50—58). По същия начин той приема, че автоматичното продължаване на предварителното задържане — практика без конкретно правно основание — противоречи на член 5, параграф 1 от ЕСПЧ (решение от 9 март 2006 г.,Svipsta c/у Латвия (CE:ECHR:2006:0309JUD006682001, § 86). За сметка на това той приема, че продължаването на задържането на лице въз основа на решение на отделение по повдигане на обвинение, с което се разпорежда допълнителна информация, без формално да е постановено решение за продължаване на задържането, не води до нарушение на член 5 (ЕСПЧ, решение от 8 ноември 2001 г., Calmanovici c/у Румъния (CE:ECHR:2008:0701JUD004225002, § 65).

54      Вж. решение от 30 май 2013 г., Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, т. 60), и от 6 декември 2011 г., Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807, т. 30).

55      Курсивът е мой.

56      Курсивът е мой.

57      Вж. член 15, параграф 2, трета алинея, букви а) и б) от Директивата за връщането. На практика Комисията посочва, че когато задържането е постановено от административни органи (например от полицията), сроковете за бърз съдебен контрол са между 24 и 72 часа.

58      Вж. определението, което се съдържа в речника „Larousse“, достъпно на следния адрес: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/imm%C3%A9diat/41685.

59      Вж. ЕСПЧ, решение от 8 април 2004 г., Assanidzé c/у Грузия (CE:ECHR:2004:0408JUD007150301, § 173—175). Според ЕСПЧ „задържането на дадено лице за неопределен и непредвидим срок, без това задържане да се основава на конкретна законова разпоредба или на съдебен акт, е несъвместимо с принципа на правната сигурност, произволно е и противоречи на основните елементи на правовата държава“.

60      Вж. ЕСПЧ, решение от 4 юли 2015 г., Ruslan Yakovenko с/у Украйна (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, наричано по-нататък „решението Yakovenko“, § 68).

61      Вж. решения Yakovenko (в което става въпрос за забавяне от 2 дни), и от 22 март 1995 г., Quinn c/у Франция (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, § 39—43) (забавяне от 11 часа).

62      Вж. ЕСПЧ, решение от 21 септември 2021 г. Kerem Çiftçi c/у Турция (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, § 32—34), където жалбоподателят е бил задържан незаконно за около един час и половина.

63      Решение от 6 декември 2011 г., Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807, т. 31).

64      Вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Arslan (C-534/11, EU:C:2013:52, т. 73).

65      В съдебното заседание Комисията посочва по същество, че максималният срок от 48 часа изглежда съответства на средната продължителност в тези държави членки.

66      По аналогия Съдът е постановил, че не всяко неправомерно действие, по-специално относно задължението за зачитане на правото на изслушване, е от такова естество, че винаги да опорочава законосъобразността на взетото решение по смисъла на член 15, параграф 2, последна алинея от Директивата за връщането, и следователно то не води автоматично до освобождаване на засегнатия гражданин (решение от 10 септември 2013 г., G. и R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 39 и 40).