This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0023
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 30 May 2024.###
Заключение на генералния адвокат T. Ćapeta, представено на 30 май 2024 г.
Заключение на генералния адвокат T. Ćapeta, представено на 30 май 2024 г.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:444
Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
T. ĆAPETA
представено на 30 май 2024 година(1)
Дело C‑23/23
Европейската комисия
срещу
Република Малта
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Улов на птици — Дерогационен режим, разрешаващ улова на чинки — Член 9, параграф 1, буква б) — Дерогация за целите на научните изследвания — Изисквания — Конкретни и пълни мотиви — Липса на друго задоволително разрешение“
I. Въведение
1. Соколът не е единствената птица, с която е известна Малта(2). Всъщност от векове насам в Малта съществува традиция да се ловят диви чинки, които мигрират през територията ѝ(3).
2. В Европейския съюз дивите чинки са защитени от Директивата за птиците(4). Възползвайки се от безсмъртната реплика на Сам Спейд от „Малтийският сокол“: „Нямам нищо против неприятностите, стига да не са прекалено много“, по време на преговорите за присъединяване Република Малта приема да приведе своите обичаи в съответствие с изискванията на Директивата за птиците до 2008 г.(5).
3. Поради това през 2009 г. Малта забранява улова на чинки. Въпреки това през 2014 г. тя решава да използва дерогацията, предвидена в член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, за да разреши улова на седем вида диви чинки като развлекателна дейност(6).
4. В решението си от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта(7), Съдът установява, че този режим за развлечение не отговаря на условията за тази дерогация. От особено значение за настоящата жалба е, че Съдът приема, че липсата на познания за произхода на референтните популации на мигриращите над Малта птици не позволява да се изпълни критерият за „малък брой“, установен в дерогацията за развлекателни цели по Директивата за птиците (наричана по-нататък „липсата на познания“)(8).
5. Вследствие на това съдебно решение Малта отменя режима на дерогацията за развлекателни цели.
6. През октомври 2020 г. Малта приема проекта „Чинки“(9). В него се предвижда уловът на същите седем вида чинки, предвиден в законодателството, разрешаващо улова с развлекателни цели, но предложеният в проекта „Чинки“ улов е предвиден като част от твърдян изследователски проект. Новото законодателство, установяващо рамката на проекта „Чинки“, е на основание на друга дерогация от Директивата за птиците, която съгласно член 9, параграф 1, буква б) от тази директива може да се използва за „целите на научните изследвания“.
7. Европейската комисия счита, че проектът „Чинки“ е само „прикритие“, за да се позволи продължаването на същите развлекателни дейности, свързани с улова на чинки, които Съдът е определил като противоречащи на Директивата за птиците в решение Комисия/Малта. Поради това Комисията започва процедура за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 от ДФЕС, която води до настоящия иск(10).
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
8. Наред с Директивата за местообитанията(11) Директивата за птиците е актът на Съюза, който има за цел опазването на биоразнообразието(12).
9. Както е видно от съображения 3 и 5 от Директивата за птиците, опазването на видовото разнообразие на птиците е не само екологична цел сама по себе си, но се възприема и като необходим елемент за постигане на целите на ЕС за устойчиво развитие и подобряване на условията на живот.
10. Независимо от някои разлики в режима, приложим към видовете птици, изброени в приложения I — III към Директивата за птиците, в член 1, параграф 1 от нея ясно се посочва, че нейната цел е опазването на „всички видове естествено живеещи в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за които се прилага Договорът“(13). За тази цел Директивата за птиците регламентира „защитата, управлението и регулирането на тези видове и урежда тяхното използване“.
11. Член 5 от Директивата за птиците забранява по-специално умишленото убиване или улавяне по какъвто и да е метод и умишленото обезпокояване на птиците.
12. В член 8, параграф 1 от Директивата за птиците се предвижда допълнително:
„По отношение на лова, улавянето или убиването на птици в рамките на настоящата директива държавите членки забраняват използването на всички средства, съоръжения и методи, и по-специално изброените в приложение IV, буква а), които се използват за широкомащабно или неизбирателно улавяне или убиване на птици, или такова, което би предизвикало изчезване в даден район на даден вид“.
13. В приложение IV, буква а), четвърто тире от приложение IV мрежите и капаните са посочени сред забранените средства и методи за улов, а от решение Комисия/Малта следва, че мрежите за улов на птици, чието използване е предвидено от проекта „Чинки“, попадат в обхвата на тази разпоредба(14).
14. Въпреки че Директивата за птиците по принцип забранява улова на птици, Съдът е счел, че при определени условия ловът или улавянето на диви птици с развлекателна цел може да представлява „разумно използване“, разрешено от тази директива(15). Това изглежда е в съответствие с член 2 от посочената директива, който позволява на държавите членки да вземат предвид икономическите и рекреационните изисквания при разработването на мерките, необходими за опазването на птиците.
15. Въпреки това, както потвърждава и Съдът(16), запазването на традиционните дейности не представлява самостоятелна дерогация от системата за защита, установена с Директивата за птиците. Напротив, всяка дерогация може да бъде разрешена само ако това е предвидено от самата Директива за птиците и при условията, посочени в нея.
16. В това отношение член 9, параграф 1 от Директивата за птиците гласи следното:
„Държавите членки могат да дерогират от членове 5—8, когато няма друго задоволително разрешение, поради следните причини:
[…]
б) за целите на научните изследвания и обучението, за повторното заселване, за повторното въвеждане и за размножаването, необходимо за тези цели;
в) да разрешат, при строго контролирани условия и избирателно, улова, държането или други видове разумно използване на малък брой от определени видове птици.
Б. Малтийското право
17. Република Малта създава проекта „Чинки“ през 2020 г. Приложимата правна уредба е приета въз основа на Правилата за опазване на дивите птици(17), които са законодателният акт за транспониране на Директивата за птиците в малтийското право.
18. Член 9 от Правилата за опазване на дивите птици транспонира член 9 от Директивата за птиците, определя условията, които трябва да се използват за оценка на дерогациите, и установява специфична процедура за вземане на решения, включваща малтийския комитет Ornis, чиято роля е регламентирана в член 10 от Правилата за опазване на дивите птици.
19. Проектът „Чинки“ е създаден с Рамковите правила за 2020 г.(18) и се изпълнява през същата година въз основа на Дерогиращите правила за 2020 г.(19). Основната рамка е изменена през 2021 г. с Рамковите правила за 2021 г.(20), които са приложени през същата година чрез Дерогиращите правила за 2021 г.(21) и през следващата година чрез Дерогиращите правила за 2022 г.(22).
20. Съответните правила „установяват рамка, която разрешава, при строго контролирани условия и избирателно, дерогация за целите на научните изследвания за определяне на референтната популация на Малта [на седем вида чинки] на основание на член 9, параграф 1, буква б) [от Директивата за птиците] (.)“(23). Рамковите правила за 2020 г. обясняват допълнително в член 1, параграф 2, че проектът „има за конкретна цел да събере достатъчно научна информация, за да може Малта да въведе режим на дерогация по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, който да отговаря на критерия за „малък брой“, както е тълкуван от Съда в решение [Комисия/Малта]“.
21. В рамките на проекта „Чинки“ тези данни се събират чрез улавяне на птиците от седемте вида чинки, обхванати от проекта, с помощта на мрежи за улов на птици с размер на бримките на мрежите не по-малък от 18 mm x 18 mm. Според замисъла на проекта данните от проучването са достатъчни, когато размерът на извадката достигне 60 — 70 опръстенявания за всеки от седемте вида чинки.
22. Улавянето трябва да се извършва от лица, притежаващи специално разрешително, т.нар. събирачи на данни. Специалното разрешително може да бъде издадено на лице, което притежава общо разрешително за улов на птици, представи план на мястото, където се намират одобрените мрежи за улов на птици, и е посетило задължителен курс за целите на изследването.
23. При улавянето на птицата събирачът на данни проверява дали уловената птица е с пръстен и ако е така, въвежда информацията от пръстена във формуляр за проверка на пръстените (това се нарича „контрол“). Формулярът се връща в малтийската Wild Bird Regulation Unit (Регулаторна служба за дивите птици, наричана по-нататък „WBRU“). От момента на приемане на Рамковите правила за 2021 г. се предвижда всички екземпляри, уловени от събирач на данни, да бъдат незабавно докладвани на регулаторния орган (който към този момент вече е WBRU), включително и тези, на които не е поставен пръстен. След като „контролира“ птицата, събирачът на данни трябва незабавно да я пусне обратно в природата.
24. Съответната нормативна уредба предвижда и възможност в проекта да участват лица, които притежават специално разрешително за опръстеняване, чиято задача е да поставят в пръстена съответните данни на уловените птици. Въпреки това организациите, които активно участват в Малта в областта на опръстеняването на птици, EURING и BirdLife Malta, отказват да участват в проекта „Чинки“, изтъквайки етични съображения(24), и приканват лицата, които опръстеняват птици, да не участват в този проект. Тъй като лицата, които опръстеняват птици по националната схема за опръстеняване, не участват в проекта, както бе обяснено в съдебното заседание, преди всеки изследователски сезон Малта публикува общоевропейска покана за участие на лица, които опръстеняват птици. Въпреки това лица, които опръстеняват птици, не подават заявления за участие. По тази причина проектът „Чинки“ се състои изключително от улавяне и контрол на птици, на които вече е бил поставен пръстен.
25. Така описаният проект „Чинки“ е изпълняван в периода 2020—2022 г. Всяка година между 20 октомври и 20 декември с дерогиращите правила за изпълнение са откривани периодите за научни изследвания, през които е разрешено улавянето на птици.
III. Досъдебна процедура
26. На 3 декември 2020 г. Комисията изпраща на Малта официално уведомително писмо. Тя счита, че проектът „Чинки“ е несъвместим с член 5 и член 8, параграф 1 от Директивата за птиците и не е обоснован с дерогацията, предвидена в член 9, параграф 1, буква б) от нея. Комисията смята, че Малта не е доказала, че проектът „Чинки“ преследва реална изследователска цел, че в малтийската правна уредба липсват мотиви относно наличието на друго задоволително разрешение и че Малта не е доказала липсата на друго задоволително разрешение.
27. Малта отговаря на 3 февруари 2021 г. и заявява, че проектът „Чинки“ е обоснован от член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците. Тя твърди, че новият режим на дерогация служи за целите на научните изследвания. По-специално тези изследвания целят да запълнят липсата на познания, установена от Съда в решение Комисия/Малта.
28. На 9 юни 2021 г. Комисията издава мотивирано становище със същите твърдения като в официалното уведомително писмо. Тъй като Малта вече е посочила, че ще открие нов сезон за улов през есента на 2021 г., в мотивираното становище е определен кратък срок за отговор от един месец. Искането на Малта за удължаване на този срок е отхвърлено.
29. Малта отговаря на това мотивирано становище на 15 юли 2021 г., като поддържа позицията си, че въпросната схема е в съответствие с правото на Съюза.
30. След обсъждания и срещи между службите на Комисията и малтийските власти, на 14 октомври 2021 г. министърът на околната среда на Малта отменя Рамковите правила за 2020 г., „без да се засяга валидността на всички действия или бездействия, произтичащи от тях“.
31. На 19 октомври 2021 г. този министър продължава проекта „Чинки“, като приема Рамковите правила за 2021 г.(25).
32. Комисията счита, че Рамковите правила за 2020 г. и Рамковите правила за 2021 г., както и дерогиращите правила, с които се откриват периоди за научни изследвания през 2020 г., 2021 г. и 2022 г., представляват поведение от същия вид, поради което ги разглежда заедно като една мярка.
IV. Производството пред Съда
33. С исковата си молба, подадена на 20 януари 2023 г., Комисията иска от Съда да установи, че като е приела проекта „Чинки“ и по този начин е разрешила улова на разглежданите седем вида диви чинки, Малта не е изпълнила задълженията си по член 5 и член 8, параграф 1 във връзка с член 9, параграф 1 от Директивата за птиците.
34. В своята писмена защита, подадена на 21 април 2023 г., Малта иска от Съда да отхвърли настоящия иск като недопустим или, при условията на евентуалност, като неоснователен.
35. Комисията и Малта подават също реплика и дуплика съответно на 19 юни 2023 г. и 24 юли 2023 г.
36. На 7 март 2024 г. е проведено съдебно заседание, на което Комисията и Малта представят устни становища.
V. Анализ
37. Преди да разгледам настоящото дело по същество, първо ще обсъдя неговата допустимост.
А. По допустимостта
38. Малта твърди, че настоящият иск е недопустим, тъй като се основава на мотивирано становище, което е било последвано от съществено изменение на националната правна уредба, което в иска се приравнява на предходната уредба и се смесва с нея. В резултат на това обхватът на настоящия иск бил неясен и нарушавал правото на защита на Малта.
39. Комисията отговаря, че мотивираното становище от 9 юни 2021 г. се отнася до проекта „Чинки“ на Малта, който към онзи момент се е състоял от Рамковите правила за 2020 г. и Дерогиращите правила за 2020 г. В иска се оспорва същият проект, който вече е продължен с Рамковите правила за 2021 г. и Дерогиращите правила за 2021 г. и 2022 г. Според Комисията последните мерки представляват поведение „от същия вид“(26).
40. Комисията твърди, че основните характеристики на първоначалния проект „Чинки“, който съгласно мотивираното становище не е бил в съответствие с член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците, са се запазили в режима, който съществува към момента на подаване на исковата молба от Комисията. Тези основни характеристики били следните: проектът преследва същата твърдяна научно-изследователска цел за събиране на информация(27), която се отнася до същите седем вида чинки(28); проектът предвижда същите условия за издаване на разрешителни, включително издаване на разрешителни не на професионални учени, а на всяко лице с общо разрешително за улов, което притежава същия вид мрежа за улов на птици и е посещавало същия курс(29); и дерогационният режим обхваща същия период от време — 64 дни през есента(30).
41. Противно на доводите на Малта, че с Рамковите правила за 2021 г. са отстранени възраженията на Комисията, направени в хода на производството за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията счита, че новостите, въведени с Рамковите правила за 2021 г. и Дерогиращите правила за изпълнение, са незначителни. Въвеждането на регулаторен орган, отговорен за изследванията, не оказвало съществено влияние, тъй като тази роля се изпълнявала от WBRU(31), на която тази роля вече била предоставена с предишните рамкови правила. С Рамковите правила за 2021 г. се издавали разрешителни въз основа на искания, подадени по предходните Рамкови правила от 2020 г.; дерогиращите правила (за 2020 г., 2021 г. и 2022 г.) били почти идентични.
42. Според мен възражението на Малта за недопустимост следва да бъде отхвърлено.
43. Всъщност Съдът последователно е приемал, че предметът на иска по член 258 ДФЕС се ограничава до предмета, който е определен в рамките на предвидената в този член досъдебна процедура, и че следователно мотивираното становище и искът на Комисията до Съда трябва да се основават на еднакви твърдения за нарушения(32).
44. Същевременно Съдът признава, че това изискване не може да стигне дотам, че да налага във всички случаи националните разпоредби, посочени в мотивираното становище и в иска, да бъдат напълно идентични. Когато между досъдебната и съдебната фаза на производството е настъпила промяна в правната уредба, достатъчно е системата, установена от оспорената в досъдебната фаза правна уредба, да е била по същество запазена от новите мерки, приети от държавата членка след издаването на мотивираното становище, дори и новата правна уредба да не е била формално оспорена в досъдебната фаза(33).
45. Всъщност съм съгласна, че ако с всяка несъществена промяна в разглежданата правна уредба държавите членки можеха да предизвикат необходимост от повторно започване на производството за неизпълнение на задължения от самото начало, този механизъм за принудително изпълнение би загубил своето полезно действие. Ето защо самата промяна на правната уредба не може да бъде автоматично основание за недопустимост на иска, с който е сезиран Съдът. Въпреки това, както твърди Малта, това не следва да води до лишаване на държавата ответник от възможността да се защити ефективно.
46. В това отношение съм съгласна с Комисията, че новата редакция на националната правна уредба, която е оформирала проекта „Чинки“, не е довела до съществена промяна в посочените от Комисията характеристики(34).
47. Освен това твърденията на Комисията относно причините, поради които проектът „Чинки“ не отговаря на изискванията на член 9, параграф 1, буква б) от Регламента за птиците, са разбираеми за Малта. Тази държава членка е имала възможност да обясни дали и как новата правна уредба урежда по различен начин твърдените от Комисията пропуски и да обясни на Съда защо счита, че тази правна уредба отговаря на условията на член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците. Следователно правото на защита на Малта не е нарушено.
48. Поради това според мен настоящият иск е допустим.
Б. По същество
49. В настоящото дело Комисията твърди, че Малта не е изпълнила задълженията си по членове 5 и 8, параграф 1 от Директивата за птиците и че нарушението на тези разпоредби не може да се основава на дерогацията за научни изследвания по член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците.
50. Малта от самото начало дословно основава законодателството си на член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците. Решението да се позове на дерогация не може да се разбира по друг начин освен като приемане от страна на Малта на факта, че ако не попада в обхвата на дерогация, дейността, която нейното законодателство предвижда, би била в противоречие с Директивата за птиците.
51. Следователно същността на това дело е дали Малта е изпълнила условията, изисквани за дерогацията за научни изследвания съгласно Директивата за птиците.(35)
52. В това отношение Комисията се позовава на три основни твърдения за нарушения. Тя твърди, първо, че Малта не е доказала, че проектът „Чинки“ преследва реална научно-изследователска цел. Второ, че Малта не е изложила мотиви за липсата на друго задоволително разрешение, и трето, че не е доказала липсата на друго задоволително разрешение.
53. Най-важният и нов въпрос, който това дело поставя, се отнася до първото твърдение — дали проектът „Чинки“ в Малта е реален научно-изследователски проект, или, както твърди Комисията, е само прикритие за продължаване на дейностите, които нарушават Директивата за птиците? Най-напред ще разгледам този въпрос (1). Заключението ми е, че разглежданият научно-изследователски проект, както по отношение на замисъла, така и по отношение на изпълнението, има недостатъци, които трябва да насочат Съда към заключението, че той действително не е реален научно-изследователски проект. По тази причина считам второто и третото твърдение на Комисията само за субсидиарни. Ще ги разгледам заедно (2).
1. Липса на доказателства за научно-изследователска цел на проекта „Чинки“
54. Как Съдът може да реши дали даден проект, представен от законодателя на дадена държава членка като научно-изследователски проект, наистина е приет за научно-изследователски цели, или държавата членка се позовава на дерогацията за научни изследвания само за да даде възможност за извършване на иначе незаконни дейности?
55. Логичният отговор би бил, че ако проектът отговаря на всички условия, наложени от Директивата за птиците, за да се позове на тази дерогация, Съдът следва да заключи, че той е приет за целите на научни изследвания.
56. Това предложение обаче изглежда по-лесна задача, отколкото е в действителност. Макар че Директивата за птиците разрешава дерогация за научни изследвания от това, което иначе би се считало за забранено улавяне и обезпокояване на диви птици, тя не съдържа никакви указания за това какво означава формулировката „за целите на научните изследвания“ в член 9, параграф 1, буква б) от нея.
57. Не е дадено и никакво обяснение в сродната ѝ директива, Директивата за местообитанията, която съдържа почти еднакво формулирана дерогация за научни изследвания, позволяваща отклонение от защитата, която този акт определя за целите на опазването на животните и растенията, обхванати от него(36).
58. При определяне на значението на понятието „научни изследвания“ може да се почерпи вдъхновение от Бернската конвенция за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания, по която Европейският съюз е страна(37). В член 9 от тази конвенция се предвиждат дерогации за целите на изследвания с подобна формулировка като в директивите за птиците и местообитанията. Що се отнася до значението на тези дерогации, Постоянният комитет на Бернската конвенция счита, че „изследването е интелектуална дейност с цел нови научни открития по методичен, системен и проверим начин“(38).
59. Подобно описание позволява да се направят изводи за някои елементи на понятието „научни изследвания“ както от материално, така и от процедурно естество. Материалното измерение на научно-изследователския проект е неговата цел; тя дава отговор на въпроса за съвкупността от знания, която проектът цели да разшири, и обяснява защо този въпрос изобщо трябва да бъде зададен. Процедурното измерение е свързано с научните методи, които се използват, т.е. как ще се постигне желаният резултат.
60. Ето защо предлагам за целите на настоящото дело, без да е необходимо да се дава по-пълно определение на понятието „научни изследвания“, Съдът да установи, че научно-изследователският проект трябва да има за цел научно-изследователски въпрос и да бъде разработен така, че да може да допринесе за отговора на този въпрос. Характеристиките на понятието за изследване, за които допълнително и двете страни са съгласни, че предполагат „научно изследване“, не се оспорват(39).
61. Когато е изправен пред въпрос, подобен на този на Съда по настоящото дело, Международният съд (МС), в дело, което се е отнасяло до японския проект за лов на китове в Антарктика(40), също е преценил, че не е необходимо да се дава изчерпателно определение на понятието „научно изследване“. Този съд обаче обяснява, че „обективната проверка на това дали дадена програма е за целите на научните изследвания не зависи от намеренията на отделни държавни служители, а по-скоро от това дали замисълът и изпълнението на програмата са разумни с оглед на постигането на заявените научно-изследователски цели“(41).
62. Предлагам на Съда да възприеме подобен метод и да прецени дали замисълът и изпълнението на проекта „Чинки“ са разумни с оглед на постигането на заявените научно-изследователски цели.
63. Комисията оспорва както заявените научно-изследователски цели, така и замисълът и изпълнението на проекта „Чинки“. Ще разгледам тези въпроси последователно.
а) Научно-изследователски въпрос и неговата цел
64. Научно-изследователският въпрос на проекта „Чинки“ е със следното съдържание: „Откъде идват чинките, които мигрират над Малта по време на следбрачната (есенната) миграция?“.(42).
65. Комисията твърди, че целта на този научно-изследователски въпрос не е природозащитна цел. Малта по-скоро търси отговор на този въпрос само за да въведе (отново) дерогацията за развлечение.
66. Според Комисията дерогацията, предвидена в член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците, може да се използва само за научни изследвания, които имат природозащитна цел.
67. Малта потвърждава, че необходимостта да се отговори на научно-изследователския въпрос на проекта „Чинки“ действително е била призната, след като Съдът подчертава липсата на познания в решението си Комисия/Малта. Въпреки това тя твърди, че запълването на липсата на познания, която не позволява на Малта да въведе дерогация за развлечение, може да бъде цел на научно-изследователски проект съгласно член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците.
68. В допълнение към това Малта обяснява, че проектът „Чинки“ има и по-широка природозащитна цел. Тя твърди, че отговорът на въпроса откъде идват прелитащите над Малта чинки може да помогне на Малта при разработването на нейната политика за опазване. По-специално данните, получени от проекта „Чинки“, щели да позволят да се определят съответните миграционни маршрути и следователно щели да помогнат да се насочат усилията за опазване на местообитанията и да се разработи планиране на земеползването, което да защитава местата за междинно кацане и основните маршрути.
69. Според мен не може да се приеме позицията на Комисията, че целта на научно-изследователски проект по член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците трябва да бъде единствено природозащитна цел. Изследванията, които изискват дерогация от защитата на птиците, могат да обслужват всеки легитимен научно-изследователски интерес. В това отношение, доколкото любителският улов на птици се разглежда като разрешено разумно използване на дерогацията за развлечение, при условие че се улавят само малък брой птици, на събирането на данни за въвеждането на такава дерогация не може да се противопостави обстоятелството, че това е с нелегитимна цел.
70. Научните изследвания за постигане на природозащитни цели се насърчават от друга разпоредба на Директивата за птиците. Член 10 от тази директива предвижда, че „държавите членки насърчават провеждането на изследвания и дейностите, необходими за защита, управление и използване на популациите на всички видове птици, посочени в член 1“. Това е довод, подкрепящ моята теза, че член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците трябва да се тълкува в смисъл, че позволява провеждането на научни изследвания и за легитимни цели, различни от опазването.
71. Същевременно съм на мнение, че дори и да не е необходимо да се цели подобряване на методите за опазване, научните изследвания съгласно разпоредба за дерогация не може да водят до прекратяване или възпрепятстване на природозащитните цели за поддържане на добър природозащитен статус на даден вид.
72. Връщайки се към обстоятелствата по настоящото дело, Рамковите правила за 2020 г. определят по различен начин целта на проекта „Чинки“ от Рамковите правила за 2021 г. Изричното позоваване на дерогацията за развлекателни цели, което присъства в Рамковите правила за 2020 г., е заличено в Рамковите правила за 2021 г.(43) В съдебното заседание обаче Малта пояснява, че евентуалното въвеждане на дерогация за развлекателни цели продължава да е една от целите на Рамковите правила за 2021 г. въпреки промяната във формулировката.
73. Научно-изследователският въпрос, на който проектът „Чинки“ има за цел да отговори, ми се струва подходящ за запълване на липсата на познания, констатирана от Съда в решение Комисия/Малта във връзка с дерогацията за развлекателни цели.
74. Обратно, въпреки че според Малта проектът „Чинки“ има по-широки природозащитни цели, тази държава не е обяснила, освен в много общи линии, природозащитните цели, които проектът иска да постигне. Поради това е трудно да се установи връзката между научно-изследователския въпрос за произхода на птиците, прелитащи над Малта през есента, и възможните природозащитни цели.
75. Независимо от това, поради наличието на съмнение, ще продължа анализа си в полза на Малта, приемайки, че проектът „Чинки“ има и по-широка природозащитна цел. Когато се оценява доколко разумен е замисълът на даден проект, е необходимо да се вземат предвид неговите цели. Затова ще извърша преценка дали проектът може да бъде обоснован с оглед на двете му заявени цели.
б) Научно-изследователски замисъл и изпълнение на проекта
76. Както бе обяснено, замисълът и начинът на изпълнение на проекта трябва да бъдат разумни(44). Това означава, че обезпокояването на птиците, което по принцип е забранено от Директивата за птиците, трябва да бъде обосновано от целите на проекта(45).
77. Ще разделя въпросите, свързани с научно-изследователския замисъл и изпълнението на проекта „Чинки“, като разгледам, от една страна, оспорваните от Комисията аспекти, които считам за разумни части от замисъла на проекта, и от друга страна, аспектите, които не считам за разумни.
1) Приемливи елементи от замисъла на проекта „Чинки“
78. Комисията твърди, че използването на мрежи за улов на птици не е оправдано, че броят на местата за улавяне е прекомерен и не е ясно свързан с разглеждания въпрос. Освен това, като се има предвид малкият брой опръстенени екземпляри, уловени в Малта, събирането на данни от опръстенените птици просто не можело да даде отговор на научно-изследователския въпрос в разумен срок. Твърди се, че според замисъла на текущия проект събирането на необходимия брой пръстени ще отнеме около 70 години.
79. Според мен Малта представя убедителни доводи срещу характеристиките, посочени от Комисията като недостатъци на проекта. Първо, както мрежите за улов на птици, така и ситните мрежи по принцип са забранени от приложение IV към Директивата за птиците и могат да се използват само при някоя от дерогациите. Ето защо, ако птиците трябва да бъдат улавяни, а това изглежда е единственият научно обоснован метод днес, за да се разчетат данните от пръстените на опръстенените чинки, използването на мрежи за улов на птици позволява по-избирателно улавяне на птици, отколкото ситните мрежи. Като се има предвид, че проектът „Чинки“ е насочен към седем конкретни вида чинки, този избор изглежда обоснован.
80. Второ, мога да се съглася, че големият брой птици, уловени на голяма територия на страната, не е непременно недостатък на проекта. Така проектът повишава шансовете за улавяне на птица с пръстен и за по-бързо събиране на необходимата информация. Въпреки това един довод на Малта в това отношение не може да бъде приет. Малта подчертава, че за разлика от предишен проект за развлекателни цели, улавянето на голям брой птици не е проблем, тъй като те се освобождават в природата невредими. Въпреки това фактът, че чинките се освобождават след като са били уловени, не може да се разбира като обосноваване на самия замисъл на проекта. Не бива да се забравя, че съгласно Директивата за птиците улавянето и обезпокояването на птици също е забранено, а не само държането или убиването им.
81. Трето, що се отнася до наситеността, определена на 60 —70 събрани пръстена за всеки вид чинки, която позволява да се заключи, че са събрани достатъчно данни за изготвяне на надеждни заключения, не считам, че Съдът е достатъчно информиран, за да вземе решение по този въпрос. Същото важи и за прогнозите за евентуалното приключване на проекта.
2) Неприемливи недостатъци в научно-изследователския замисъл и изпълнението на проекта
82. Както вече предложих, при преценката дали даден проект е реален научно-изследователски проект, Съдът следва да се съсредоточи върху неговия разумен характер. Преценката за разумност на един научно-изследователски проект изисква да се съпоставят изискваното от проекта обезпокояване на дивите чинки, което е забранено от Директивата за птиците, с научната цел на проекта. Колкото по-значима е целта на проекта, толкова по-лесно е да се оправдаят улавянето и обезпокояването. Колкото по-малко значима е целта, толкова по-трудно е да се обоснове проектът, което може да доведе до заключението, че улавянето и обезпокояването на птиците не трябва да се разрешава.
83. При претеглянето на интересите трябва да се вземе предвид и фактът, че въпросният проект е свързан с живи животни(46). Трябва да се има предвид, че защитата на хуманното отношение към животните в съответствие с член 13 ДФЕС е цел от общ интерес, призната от Европейския съюз(47). Съдът вече изрично е признал значението ѝ във връзка с Директивата за птиците(48).
84. Що се отнася до разумността на проекта „Чинки“, Комисията посочва следните недостатъци в проекта. Първо, липсва цялостен метод за събиране на данни, който да обосновава обезпокояването на птиците, и проектът погрешно е насочен към регистриране на екземпляри, които вече са опръстенени. Второ, събирачите на данни, които участват в проекта, не са подходящо обучени и са в конфликт на интереси, което би трябвало да пречи на участието им в проекта.
i) Фокусът на проекта е насочен само към екземпляри, които вече са опръстенени
85. Във връзка с първия довод, който се основава на констатациите в докладите на BirdLife Malta и EURING, Комисията първо твърди, че проектът неправилно бил съсредоточен върху произхода на чинките. Според нея „за да се подобри опазването и управлението на зимуващите в Малта чинки и да се осигури основа за наблюдение на ефективността на бъдещите мерки за опазване, е важно да се разбере тяхното разпространение, численост и текучеството, както и миграционният им произход“. Първоначалният акцент на един надежден проект не трябвало да бъде поставен върху произхода на популациите, а проектът трябвало първо да оцени размера, състава и текучеството на популациите на чинките, които се срещат в Малта през неразмножителния период. Този компонент можел да бъде изпълнен чрез наблюдателни проучвания, които да „осигурят основна информация за сезонната численост и използването на местообитанията, като се определят онези райони и местообитания, които са от най-голямо значение и следва да получат най-висок приоритет за опазване по отношение на тези видове“(49).
86. Този довод не е оборен от Малта. Всъщност, ако се разглежда само в контекста на целта му да се даде възможност за (повторно) въвеждане на дерогация за равлекателни цели, като се преодолее липсата на познания, призната от Съда в решение Комисия/Малта, събирането на данни за произхода на птиците може да изглежда подходяща цел на проекта. Фокусирането обаче само върху този вид информация, особено при липсата на други подходящи данни, които не могат да бъдат събрани от проекта „Чинки“, не може да оправдае обезпокояването на птиците в светлината на по-широката природозащитна цел.
87. Вторият изключително проблематичен недостатък в замисъла на проекта е, че улавянето на птици е разрешено само за разчитане и записване на данни от уловените екземпляри, които вече са опръстенени. Това, както твърди Комисията, не е научно или етично обосновано. Когато по време на дейностите по опръстеняване се улавят птици, следва да се събират всички подходящи научни данни, за да се гарантира, че научното използване на данните може да бъде максимално ефективно. Събирането на данни не само от пръстена, но и на допълнителни данни за всяка уловена птица като възраст и пол, тегло, състояние на перата, измерване на крилата и други подобни, заедно с опръстеняването на всички уловени екземпляри, би могло действително да оправдае действията, които иначе са забранени от Директивата за птиците. За тази цел е необходимо участието на образовани и квалифицирани лица, които опръстеняват птици.
88. В това отношение е необходимо да се припомни, че в първоначалния си замисъл съгласно съответното законодателство проектът „Чинки“ действително предвижда не само събиране на данни от вече опръстенени птици, но и опръстеняване на всички уловени птици. За изпълнението на тази част от проекта е предвидено, че на лицата, които разполагат с разрешително за опръстеняване на птици, може да бъде издадено специално разрешително за участие в проекта. Поради недоверието към предложения проект от страна на съответната организация за опръстеняване — EURING, действащите в Малта лица, които опръстеняват птици, обаче отказват да участват в проекта(50). Всъщност според Малта общоевропейската покана за набиране на лица, които опръстеняват птици, не е била успешна. Поради тази причина през разглежданите три години проектът бил изпълняван само за събиране на данни от вече опръстенени птици.
89. Улавянето на птици в голям мащаб, както е предвидено в проекта „Чинки“, само за да се съберат данни от опръстенени птици, според мен не може да оправдае проекта, независимо дали целта му е само да се даде възможност за (повторно) въвеждане на дерогацията за разлекателни цели, или наистина преследва по-широки природозащитни цели. И в двата случая обезпокояването на птиците в такъв голям мащаб би било непропорционално на научната полза от проекта(51).
90. Неучастието на лицата, които опръстеняват птици, в проекта „Чинки“ е можело да бъде избегнато, ако законодателят се беше отказал от част от проекта. Един от спорните въпроси, заради които лицата, които опръстеняват птици, се отказват да участват в проекта „Чинки“, е използването на живи примамки. Това обаче не изглежда необходимо, за да се даде възможност за улавяне на чинките с мрежи за улов на птици. Също толкова ефективно е да се използват предварително записани примамващи птиците устройства(52). Тъй като подобна промяна в замисъла на проекта би могла да повиши неговата разумност, защото птиците биха могли да бъдат опръстенявани паралелно със записването на съществуващата информация на пръстените, и без да се намалява ефективността на метода на улавяне, трябва да се запитаме дали тази част от замисъла на проекта не служи на цел, различна от целта на изследването. Тази част от проекта дава възможност за запазване на развлекателните дейности по улавяне на чинки, при които традиционно се използват живи примамки(53).
ii) Събирачи на данни и гражданска наука
91. Така стигам до следващия довод, изтъкнат от Комисията, който се отнася до нецелесъобразността на участието в проекта на лица, участвали в предишен проект за дерогация за развлекателни цели.
92. Основният отговор, който Малта предлага на тези твърдения, е гражданската наука. Малта твърди, че гражданската наука е идея, силно подкрепяна от Комисията, и е изненадана от позицията на Комисията по настоящото дело(54). Освен това тя твърди, че включването на лица, притежаващи разрешително за улов на птици, който са придобили като част от дерогацията за любителски улов, е целесъобразно, тъй като тези лица знаят как да използват мрежи за улов на птици. Накрая, Малта настоява, че само тези ловци, които са преминали обучение, могат да придобият специалното разрешително, което им дава право да участват в проекта „Чинки“.
93. Гражданската наука действително е идея, подкрепяна от Европейския съюз(55). Идеята за включване на граждани в научни проекти обаче не е да се разработват проекти с цел гражданско участие, а по-скоро да се включат граждани в научно-изследователски проекти, които сами по себе си са обосновани от някаква съответна научно-изследователска цел. Участието на гражданите трябва да бъде възможно за всички лица, които желаят да участват в проекта, и не трябва да има дискриминационен характер, дори ако могат да бъдат наложени определени условия за участие.
94. Обратното, проектът „Чинки“ е замислен по такъв начин, че да кандидатстват за специално разрешително за участие в проекта „Чинки“ могат само лица, които притежават общо разрешително за улов на птици, което вече не се издава, а се притежава само от бивши участници в проекта за дерогация за развлекателни цели(56). Това се потвърждава от Малта в съдебното заседание. Тази държава членка обаче не предлага разумно обяснение защо проектът, ако се основава на идеята за гражданска наука, не е отворен за всички граждани, които биха желали да участват. Един от изтъкнатите доводи обяснява, че лицата, които притежават общо разрешително за улов на птици, знаят как да използват мрежите за улов на птици. Няма обаче никакво обяснение защо други граждани да не могат да се научат как тези мрежи да бъдат използвани за целите на проекта.
95. Задължителното обучение за получаване на специалното разрешително, изглежда е насочено единствено към информиране на потенциалните участници за правната уредба на проекта, включително, не на последно място, за задължението за незабавно освобождаване на уловените птици. От данните, представени на Съда, не личи въпросното обучение да създава умения, необходими за събирането на данни, например как да се използват правилно мрежите за улов на птици или как да се различават седем вида чинки един от друг и от други птици(57). Това наистина не изглежда достатъчно обучение, което би позволило на всеки заинтересован гражданин да участва в проекта.
96. Другите проекти, за които се твърди, че са сходни с проекта „Чинки“, които Малта посочва в своята писмена защита като включващи граждани в изследването на птици, не включват граждани в никакви инвазивни действия по отношение на птиците. По-скоро тези проекти се отнасят предимно до наблюдение и съобщаване на наблюдаваните данни(58). Освен това, както обяснява EURING, гражданите, които участват в проектите за опръстеняване, преминават през сериозно обучение, което често продължава една година, и участват в проекта заедно с професионалистите, които опръстеняват птици(59).
97. Мога да се съглася с Малта, че включването на лица, които преди това са участвали в любителско улавяне на чинки, само по себе си не представлява проблем и дори може да има образователен характер, особено като се има предвид, че държането на птиците е забранено в рамките на проекта.
98. Това обаче не обяснява защо само тези лица са поканени да участват в гражданските научни дейности на проекта „Чинки“. Това не е в съответствие с концепцията за гражданска наука. То по-скоро е индикация, че проектът наистина е бил замислен и изпълнен с цел да се позволи на тази конкретна група граждани да продължи развлекателната си дейност по улов на чинки.
99. Малта изтъква, че проектът предвижда мониторинг на изпълнението и прилагането, което би трябвало да попречи на събирачите на данни да задържат уловените птици. Освен това данните от последните две години от изпълнението на проекта показвали ефективен контрол за изпълнението на практика. В това отношение Малта е предоставила значителни статистически данни, свидетелстващи за големи усилия за подобряване на прилагането на нейното законодателство. Например за 2021 г. по време на откриването на „периодите на изследване“ и като се има предвид, че са били издадени 2904 специални разрешителни съгласно условията на настоящата дерогация, по силата на закона били ангажирани 50 служители в разрешените часове, като тези органи извършили общо 3111 проверки на място, при които били установени 122 закононарушения(60).
100. Това може би наистина е довело до по-малкия брой случаи, в които уловените птици не са освободени. Въпреки това, както бе посочено от Комисията в съдебното заседание, странно е, че един реален научно-изследователски проект изисква такава постоянна и значителна мобилизация на ресурси на правоприлагащите органи.
101. И накрая, не само че е трудно да се защити замисълът на проекта „Чинки“ през призмата на гражданската наука, но този проект също така не участва в сътрудничество с други научно-изследователски проекти. Все пак би могло да се очаква, че проект, който зависи от данните от други държави и може да допринесе за други проекти, свързани с движението на птиците, ще предвиди вътрешно и международно сътрудничество с подобни проекти(61).
102. В заключение съгласна съм с Комисията, че представените доказателства не доказват, че замисълът и изпълнението на проекта „Чинки“ са реални и разумни по отношение на постигането на поставените цели. По тази причина той не може да бъде обоснован съгласно дерогацията за научни изследвания, предвидена в член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците.
2. Липса на друго задоволително разрешение и задължение за мотивиране
103. Комисията твърди, че Малта не е обяснила защо не е възможно да се отговори на научно-изследователския въпрос чрез други методи, нито пък е обяснила ясно това в законодателството, с което се въвежда дерогацията.
104. Малта отговаря, че докладите, на които се позовават Дерогиращите правила за изпълнение на Рамковите правила за 2020 г. и 2021 г., обясняват по достатъчно ясен начин защо няма подходяща алтернатива на проекта „Чинки“.
105. Първо, независимо от причината за дерогация, разрешена съгласно член 9 от Директивата за птиците, тази разпоредба съдържа в своя параграф 1 условие, че такава дерогация може да се използва само „когато няма друго задоволително разрешение“.
106. Вече обясних защо смятам, че замисълът и изпълнението на проекта „Чинки“ не са разумни за постигане на научно-изследователските му цели. Поради това считам, че той не е приет за целите на научните изследвания. Следователно въпросът за друго разрешение не възниква.
107. Ако обаче Съдът установи, че проектът „Чинки“ е бил приет за целите на научните изследвания, считам, че както твърди Комисията, Малта не е обяснила ясно защо двете посочени алтернативи са недостатъчни.
108. Целта на проекта „Чинки“ е да се установи откъде идват чинките, които прелитат над Малта. За тази цел проектът предлага използването на забранени от Директивата за птиците методи — улавяне на птиците и използване на мрежи за улов на птици. Следователно, за да бъде проектът „Чинки“ обоснован въз основа на член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за птиците, е необходимо Малта да докаже, че не съществуват други методи, които не противоречат на тази директива или които включват дерогация, но са с по-малка степен на намеса.
109. Първата алтернатива, която Комисията посочва, е свързана с участието на експерти орнитолози. Комисията не е обяснила ясно по какъв начин те ще бъдат привлечени. Със сигурност те трябва да участват в разработването на проекта, анализа на събраните данни, изготвянето на заключенията от тези анализи и накрая — публикуването на резултатите от проекта(62).
110. Проблемът с неучастието на орнитолози в разработването на проекта „Чинки“, който Комисията подчертава, обаче е свързан със събирането на данните от пръстените и събирането на допълнителна информация от уловените птици.
111. В това отношение ми се струва, че Малта не може да твърди, че участието на орнитолози в проекта не би било друго по-задоволително разрешение, имайки предвид, че той първоначално е предвиждал участието на орнитолози при събирането на данни. Въпреки това, след като опитът ѝ да привлече орнитолози се е провалил, Малта е пренебрегнала този първоначален аспект от замисъла на проекта и е продължила изпълнението му без участието на орнитолози. Тази първа алтернатива очевидно е съществувала, но е била пренебрегната от Малта.
112. Втората посочена алтернатива е широкомащабното моделиране. Въпреки че Малта изтъква множество причини, поради които този вариант е по-малко ефективен от проекта, основан на събирането на данни от пръстените на птиците, тя не твърди, че такъв метод не е в състояние да отговори на научно-изследователския въпрос и по този начин да запълни въпросната липса на познания. Като се има предвид, че широкомащабното моделиране е изследователски метод, който не е инвазивен и следователно не противоречи на Директивата за птиците, отхвърлянето на такъв метод би изисквало по-задълбочено обяснение.
113. Смятам, че Малта не е обяснила ясно защо другите налични методи не са подходящи за запълване на липсата на познания, чието установяване е причината за разработването на проекта „Чинки“. Поради това мотивите, съдържащи се в законодателството за изпълнение (Дерогиращите правила), не отговарят на стандарта за правна сигурност, установен от съдебната практика(63), който изисква посочване на конкретни и пълни мотиви, обясняващи как са изпълнени условията на член 9, включително защо органът, който въвежда мярката за дерогация, смята, че не съществува друго задоволително разрешение(64).
114. В Рамковите правила за 2020 г. и Рамковите правила за 2021 г. липсват мотиви относно наличните алтернативни варианти. Трите Дерогиращи правила за изпълнение, с които се открива периодът на изследване за 2020 г., 2021 г. и 2022 г., съдържат известно изложение на причините. Докато в Дерогиращите правила за 2020 г. само имплицитно се посочват основните проучвания, използвани за разработването на проекта, в следващите Дерогиращи правила тези проучвания се посочват по-ясно в бележки под линия. Въпреки това нито тези проучвания, нито доводите, изложени в хода на производството пред Съда, дават ясен отговор на въпроса защо е трябвало да бъдат отхвърлени другите методи. Не се твърди, че те са нецелесъобразни, а само че са по-малко ефективни.
115. Следователно Комисията е доказала в достатъчна степен, че Малта не е посочила причините за липсата на друго задоволително разрешение и не е доказала липсата на друго задоволително разрешение.
116. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да установи, че Малта не е изпълнила задълженията си по член 5 и член 8, параграф 1 от Директивата за птиците във връзка с член 9, параграф 1 от същата директива.
VI. Разноски
117. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати разноските, ако те са били поискани в писмените становища на спечелилата страна. Тъй като Комисията претендира Република Малта да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, а Република Малта е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VII. Заключение
118. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
– да обяви, че като е приела дерогационния режим, разрешаващ улова на седем вида диви чинки (обикновена чинка (Fringilla coelebs), обикновено конопарче (Carduelis cannabina), кадънка (Carduelis carduelis), зеленика (Carduelis chloris), черешарка (Coccothraustes coccothraustes), диво канарче (Serinus serinus) и елшова скатия (Carduelis spinus), Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 5 и член 8, параграф 1 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици във връзка с член 9, параграф 1 от същата директива;
– да осъди Република Малта да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Европейската комисия.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Huston, J., The Maltese Falcon, Warner Bros, 1941. Относно историческия факт, свързан с тази история, Вж. Falzon, M-A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, Berghahn Books, New York, Oxford: Berghahn Books, 2020, p. 26.
3 Разбирам, че в Малта се практикува улов на чинки, за да се използват тези птици като живи примамки за лов или за по-нататъшен улов. Птиците също така са държани в клетки и използвани за размножаване или като домашни любимци, или за удоволствие от слушането на вокалните им способности. Вж. в тази връзка Falzon, M-A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, op.cit., pp. 14—15, 51 и 55—56.
4 Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7), която отменя Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 г. относно опазването на дивите птици (ОВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77) (наричана по-нататък „Директивата за птиците“).
5 Договорът за присъединяване предвижда преходен период, през който Малта трябва постепенно да преустанови дейностите по улавяне на птици, забранени от Директивата за птиците. Вж. договора между Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална Република Германия, Релублика Гърция, Кралство Ислания, Френската Релублика, Ирландия, Италианската Релублика, Великото Херцогство Люксембург,Кралство Нидерландия, Релублика Австрия, Португалската, Релублика Финландия, Кралство Шбеция, Обединеното Кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави — членки на Европейския Съюз) и Чешката Република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения, Словашката Република, относно присъединяването на Чешката Република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения, Словашката Република към Европейския Съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 170, на стр. 870).
6 Разглежданите седем вида диви чинки са следните: обикновена чинка (Fringilla coelebs), обикновено конопарче (Carduelis cannabina), кадънка (Carduelis carduelis), зеленика (Carduelis chloris), черешарка (Coccothraustes coccothraustes), диво канарче (Serinus serinus) и елшова скатия (Carduelis spinus).
7 Решение от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477, наричано по-нататък „решение Комисия/Малта“).
8 Вж. решение Комисия/Малта, точки 62—76 от това решение. Други причини, поради които Съдът е счел, че дерогацията за развлекателни цели не отговаря на условията на член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, са, че мрежите за улов не са избирателни методи за улов, че уловът е много интензивен и че дерогацията не е приложена при строго контролирани условия (вж. решение Комисия/Малта, точки 71, 79, 81, 84 и 97).
9 Проектът „Чинки“ се основава на законодателството, обяснено в раздел II от настоящото заключение.
10 В съдебното заседание Комисията обяснява, че е решила да подаде настоящия иск на основание член 258 ДФЕС, а не на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, тъй като законодателството, с което се въвежда проектът „Чинки“, се обосновава с друга разпоредба от Директивата за птиците. Така, според Комисията, макар новото законодателство да запазва стария режим, позоваването в него на различно дерогиращо основание налагало образуването на нова процедура за неизпълнение на задължения.
11 Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), последно изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 година за адаптиране на някои директиви в областта на околната среда поради присъединяването на Република Хърватия (ОВ L 158, 2013 г., стр. 193) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“).
12 За значението на биоразнообразието вж. уводните бележки към моето заключение по дело Комисия/Ирландия (Защита на специални защитени зони) (C‑444/21, EU:C:2023:90, т. 1—3).
13 [Курсивът е мой]. Трябва да се подчертае, че в приложение I към Директивата за птиците са изброени птиците, които в съответствие с член 4 от нея подлежат на специални мерки по опазване, за да се гарантира тяхното оцеляване. В приложение II са изброени видовете, които могат да бъдат ловувани в съответствие с националното законодателство, а в приложение III са изброени видовете, които могат да бъдат предмет на търговия при определени условия. Чинките, обект на проекта „Чинки“, не са включени в нито едно от приложенията към Директивата за птиците. Въпреки това те също подлежат на специални мерки по опазване въз основа на член 4, параграф 2 от Директивата за птиците, който изисква такова третиране за „редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I“.
14 Вж. в този смисъл точки 79, 81 и 84 от това решение.
15 Вж. в този смисъл решение от 17 март 2021 г., One Voice и Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, т. 33 и цитираната съдебна практика, наричано по-нататък „решение One Voice“,).
16 Вж. в този смисъл решения от 8 юли 1987 г., Комисия/Белгия (247/85, EU:C:1987:339), т. 8, от 28 февруари 1991 г., Комисия/Германия (C‑57/89, EU:C:1991:89), т. 22, и от 23 април 2020 г., Комисия/Финландия (Пролетен лов на мъжки обикновени гаги) (C‑217/19, EU:C:2020:291), т. 85; и One Voice, т. 35.
17 Постановление № 79 от 29 март 2006 г., което установява правилата за опазване на дивите птици (приложение А.1 към исковата молба по настоящото дело).
18 Постановление № 399 от 27 октомври 2020 г.
19 Постановление № 400 от 2020 г. относно въвеждане на дерогация, разрешаваща период за научни изследвания за 2020 г.
20 Постановление № 394 от 2021 г.
21 Постановление № 395 от 2021 г. относно въвеждане на дерогация, разрешаваща научни изследвания за 2021 г.
22 Постановление № 257 от 2022 г. относно въвеждане на дерогация, разрешаваща научни изследвания за 2022 г.
23 Това е предвидено в член 1, параграф 2 както от Рамковите правила за 2020 г., така и от Рамковите правила за 2021 г. В Рамковите правила за 2021 г. обаче е добавена формулировката „при строго контролирани условия и избирателно“.
24 Вж. в тази връзка член 2, буква в) от Дерогиращите правила за 2021 г., в който е обяснено, че лицата, които опръстеняват птици от националната схема за опръстеняване не могат да използват живи примамки за целите на опръстеняването и контрола и по етични съображения са против това.
25 С Дерогиращите правила за 2021 г., приети в деня на приемане на Рамковите правила за 2021 г., Малта открива още един период за научни изследвания - от 20 октомври 2021 г. до 20 декември 2021 г. С Дерогиращите правила за 2022 г. е открит подобен период за научни изследвания от 20 октомври 2022 г. до 20 декември 2022 г.
26 Решение от 22 март 1983 г., Комисия/Франция (42/82, EU:C:1983:88, т. 20).
27 Вж. член 1, параграф 2 от Рамковите правила за 2020 г. и Рамковите правила за 2021 г.
28 Вж. определението за понятието „релевантни видове“ в член 2, параграф 2 от Рамковите правила за 2020 г. и от Рамковите правила за 2021 г.
29 Вж. членове 5—7 от Рамковите правила за 2020 г. и членове 10—12 от Рамковите правила за 2021 г.
30 Вж. член 4 от Рамковите правила за 2020 г. и член 8 от Рамковите правила за 2021 г.
31 Вж. член 3 от Рамковите правила за 2021 г.
32 Вж. в този смисъл решения от 17 ноември 1992 г., Комисия/Гърция (C‑105/91, EU:C:1992:441, т. 12 и цитираната съдебна практика), и от 4 септември 2014 г., Комисия/Германия (C‑211/13, EU:C:2014:2148, т. 23 и цитираната съдебна практика).
33 Вж. в този смисъл решения от 17 ноември 1992 г., Комисия/Гърция (C‑105/91, EU:C:1992:441, т. 13 и цитираната съдебна практика), от 9 септември 2004 г., Комисия/Гърция (C‑417/02, EU:C:2004:503, т. 17), и от 4 септември 2014 г., Комисия/Германия (C‑211/13, EU:C:2014:2148, т. 24 и цитираната съдебна практика).
34 Вж. точка 40 от настоящото заключение.
35 Вж. в този смисъл решение One voice, точка 29 и цитираната съдебна практика.
36 Вж. член 16, буква г) от Директивата за местообитанията. Малката разлика е в използването на единствено число в текста на английски език на Директивата за местообитанията. Не смятам, че това е важна или умишлена разлика. Освен това в текста на френски език на Директивата за местообитанията и на Директивата за птиците се използва множествено число, а според моето разбиране използването на множествено число е по-подходящо в текста, за да се отнася както за научни изследвания, така и за обучение.
37 Генералният адвокат Kokott счита, че член 9 от Директивата за птиците транспонира член 9 от Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и природните местообитания, подписана на 19 септември 1979 г. в Берн (ОВ L 38, 1982 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 3, стр. 200, наричана по-нататък „Бернската конвенция“), по която Европейският съюз е страна [Решение 82/72/ЕИО на Съвета от 3 декември 1981 г. (ОВ L 38, 1982 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 3, стр. 198)], поради което тази конвенция трябва да се вземе предвид при тълкуването на Директивата за птиците. Вж. нейното заключение по съединени дела Föreningen Skydda Skogen и др. (C‑473/19 и C‑474/19, EU:C:2020:699, т. 73).
38 Standing Committee, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T-PVS/Inf (2011) 23, point 3.5.5, p. 19, достъпно на https://rm.coe.int/0900001680746b62 (последно консултирано на 29 февруари 2024 г.).
39 Позовавайки се на Day, R. and Gastel, B. ‘How to Write and Publish a Scientific Paper’, 9th ed., Cambridge University Press, 2022, Малта посочва следните характеристики като съставна част на научноизследователския проект: такъв проект трябва да формулира научно-изследователски въпрос, да направи избор на научно-изследователски план, да предвиди методи за събиране и анализ на данни и накрая да тълкува и докладва резултатите. Малта твърди, че проектът „Чинки“ съдържа всички тези характеристики. Комисията не оспорва определението на Малта за научно изследване. Тя обаче оспорва, че проектът „Чинки“ отговаря на това определение.
40 Решение на Международния съд от 31 март 2014 г., Китолов в Антарктика (Австралия/Япония, Нова Зеландия, встъпила страна), CIJ Recueil 2014 г., стр. 226, на стр. 258.
.
41 Пак там, точка 97 от решението.
42 Този въпрос е представен като основен за проекта „Чинки“ в „Malta’s finches research project: scope and methodology“, WBRU, стр. 4. Това изглежда е експертен доклад, изготвен преди въвеждането на проекта „Чинки“. В документа, представен на Съда (като приложение B.2 към писмената защита), се посочва, че той е приет през май 2020 г., но е публикуван едва през март 2023 г. като актуализирана версия. В своите коментари Малта потвърждава, че това действително е научно-изследователският въпрос на проекта „Чинки“.
43 В член 2, параграф 1 от Рамковите правила за 2020 г. събирането на данни за въвеждането на дерогация за развлекателни цели в бъдеще изрично се посочва като цел на проекта „Чинки“. В член 2, параграф 1 от Рамковите правила за 2001 г. вече не се посочва изрично такава цел.
44 Вж. точки 60 и 61 от настоящото заключение.
45 Относно необходимостта от пропорционалност на всяка мярка, основана на член 9 от Директивата за птиците, вж. решение от 10 септември 2009 г., Комисия/Малта (C‑76/08, EU:C:2009:535, т. 57), и решение One Voice, точка 61 и цитираната съдебна практика.
46 Вж. в тази връзка етичните съображения и процедури, които трябва да бъдат включени в проектите, предложени по програмата „Хоризонт 2020“, на адрес: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/ethics_en.htm.
47 Вж. в този смисъл решения от 17 декември 2020 г., Centraal Israëlitisch Consistorie van België и др. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, т. 63), и от 29 февруари 2024 г., cdVet Naturprodukte (C‑13/23, EU:C:2024:175, т. 49). В това отношение Съюзът приема Директива 2010/63/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2010 година относно защитата на животните, използвани за научни цели (ОВ L 276, 2010 г., стр. 33).
48 Решение One voice, точки 39 и 65.
49 EURING, Advice to the European Commission on Collection of data to inform the conservation and management of Maltese Finch Populations (приложение A.21 към исковата), стр. 12.
50 Вж. в тази връзка протокола от заседанието на малтийския комитет Ornis от сряда, 26 август 2020 г. (приложение A.20 към исковата молба), точка 5.29, стр. 13.
51 Според данните, с които разполага Съдът, през 2020 г. са събрани само 10 пръстена (доклад на WBRU „Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species“, март 2021 г. (приложение A.11 от исковата молба), точка 5.2), и 22 през 2021 г. (доклад на WBRU „Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species’, March 2022 (приложение B.27 от писмената защита), точка 5.2).
52 Всъщност на своето заседание малтийският комитет Ornis гласува в подкрепа на добавянето на примамващи птиците устройства към възможното използване на живи примамки от ловците. Представителят на BirdLife Malta гласува против поради продължаващото използване на живи примамки. Вж. в тази връзка Протокола от заседанието на малтийския комитет Ornis, проведено в сряда, 26 август 2020 г. (бележка под линия 50 на настоящото заключение), точки 5.14, 5.26 и 5.30. В съдебното заседание Малта не обяснява защо не е въведена такава промяна, а само повтаря, че използването на примамващи птиците устройства е добавено като допълнителна възможност към използването на живи примамки.
53 Вж. в тази връзка Протокола от заседанието на малтийския комитет Ornis в сряда, 26 август 2020 г. (бележка под линия 50 на настоящото заключение), точка 5.14.
54 В това отношение Малта сочи Зелената книга за гражданската наука от 2013 г., достъпна на адрес http://socientize.eu/sites/default/files/Green%20Paper%20on%20Citizen%20Science%202013.pdf; Препоръка (ЕС) 2024/736 на Комисията от 1 март 2024 г. относно Кодекс на практиките за гражданско участие за оползотворяване на знанията (ОВ L 2024/736).
55 Европейската комисия финансира инициативата „Наука за гражданите на ЕС“ в рамките на своя проект „Хоризонт 2020“, обяснен на следния адрес: https://eu-citizen.science/. На уебсайта са изброени 328 проекта, които ангажират обществеността в научните изследвания чрез дейности, свързани с гражданската наука.
56 Член 5.3, буква а) от Рамковите правила за 2020 г. и член 10.5, буква а) от Рамковите правила за 2021 г. Вж. и доклад на WBRU „Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species“, March 2021 (приложение А.11 към исковата молба), точка 4.1, и доклад на WBRU „Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species“, March 2022 (приложение B.27 от писмената защита), точка 4.1.
57 Тъй като липсва каквато и да било по-подробна информация за обучението, заключение за това може да се направи от примерния тест, който кандидатите за разрешително трябва да положат и който е включен в документите, представени на Съда, като приложение B.3 към писмената защита.
58 Малта се позовава на eBird, Christmas Bird Count и Breeding Bird Survey, които, както се признава в нейното становище, са насочени към неинвазивно наблюдение и мониторинг.
59 Вж. например Британския тръст по орнитология и Лабораторията за опръстеняване на птици в САЩ.
60 Тези данни са потвърдени в писмото на полицейския комисар. Вж. приложение B. 28 към писмената защита.
61 Вж. в този смисъл и решението на Международния съд от 31 март 2014 г., Китолов в Антарктика (Австралия/Япония, Нова Зеландия, встъпила страна), CIJ Recueil т. 220—222.
62 Постоянният комитет към Бернската конвенция обяснява, че независимо дали са организирани от публични или частни институции, или дори от отделни лица, изследванията трябва да се провеждат от „изследовател […], който е добре подготвен чрез съответно обучение“, и трябва да са „насочени към постигане на обществен ефект“. Standing Committee, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T-PVS/Inf (2011) 23, p. 20, достъпно на https://rm.coe.int/0900001680746b62 (последно консултирано на 29 февруари 2024 г.).
63 Решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 34 и цитираната съдебна практика), Комисия/Малта, точка 47, и решение One voice, точка 28.
64 Вж. например решение от 11 ноември 2010 г., Комисия/Италия (C‑164/09, непубликувано, EU:C:2010:672, т. 26), решение Комисия/Малта, точка 50, и решение One voice, точка 31.