1.

Настоящите преюдициални запитвания се отнасят до тълкуването на Директива 2013/36/ЕС ( 2 ) и на Регламент (ЕС) № 575/2013 ( 3 ), по-специално на понятието „финансова институция“, съдържащо се в двата посочени законодателни акта в редакцията, приложима към фактите по главните производства.

2.

Запитванията са отправени в рамките на спорове между, Lineas — Concessões de Transportes SGPS (дело C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS (дело C‑267/22) и NOS SGPS (дело C‑290/22), от една страна, и от друга страна, Autoridade Tributária e Aduaneira (Данъчна и митническа администрация, Португалия) относно налагането на гербов налог, предвиден в португалското национално право.

3.

По трите дела Съдът е приканен да изясни дали холдингово дружество, чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия в предприятия, които не извършват банкова или финансова дейност и следователно не подлежат на надзора и пруденциалните изисквания, приложими към тези дейности, може да се счита за „финансова институция“ по смисъла на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013.

4.

Съображения 2, 20 и 54 от Директива 2013/36 предвиждат:

[…]

[…]

5.

Член 1 от Директива 2013/36 е озаглавен „Предмет“ и предвижда:

„В настоящата директива се установяват правила относно:

6.

Член 3 от Директива 2013/36 е озаглавен „Определения“ и предвижда:

„1.   За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

7.

Член 34 от Директива 2013/36 предвижда:

„1.   Държавите членки предвиждат дейностите, изброени в приложение I, да могат да се извършват на тяхна територия […] или чрез откриване на клон, или чрез предоставяне на услуги от всяка финансова институция от друга държава членка, независимо дали тя е дъщерно предприятие на кредитна институция или е дъщерно предприятие, съвместно притежавано от две или повече кредитни институции, чийто учредителен акт и устав позволяват извършването на тези дейности и която отговаря на всяко едно от следните условия:

[…]“.

8.

В приложение I към Директива 2013/36 се съдържа списъкът на дейностите, които подлежат на взаимно признаване.

9.

Член 1 от Регламент № 575/2013 e озаглавен „Обхват“ и предвижда:

„С настоящия регламент се установяват единни правила относно общите пруденциални изисквания, които институциите, подлежащи на надзор съгласно [Директива 2013/36], трябва да спазват по отношение на следните елементи:

Настоящият регламент не урежда изискванията за публично оповестяване на информация от компетентните органи в областта на пруденциалното регулиране и надзор върху институциите, определени в [Директива 2013/36]“.

10.

Член 4 от Регламент № 575/2013 е озаглавен „Определения“ и предвижда:

„1.   За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:

[…]

3) „институция“ означава кредитна институция или инвестиционен посредник;

[…]

[…]“.

11.

Регламент (ЕС) 2019/876 ( 5 ) изменя Регламент № 575/2013.

12.

По-специално член 1, точка 2 от Регламент 2019/876 предвижда:

„Член 4 [от Регламент № 575/2013] се изменя, както следва:

[…]

[…]“.

13.

Decreto-Lei n. 495/88 (Декрет-закон № 495/88 от 30 септември 1988 г.) ( 6 ) определя правните норми, приложими към португалските холдингови дружества.

14.

Член 1 от Декрет-закон № 495/88 е озаглавен „Sociedades gestoras de participações sociais (холдингови дружества; наричани по-нататък „SGPS“)“ и предвижда:

„1.   Предмет на дейност на [SGPS] е единствено управлението на дялови участия в други дружества като непряка форма на упражняване на икономическа дейност.

2.   По смисъла на този декрет-закон дяловото участие в дружество се счита за непряка форма на осъществяване на икономическата му дейност, когато това участие не е само инцидентно и съставлява поне 10 % от дружествения капитал, с право на глас, било пряко, било чрез дяловете в други дружества, в които SGPS има господстващо положение.

3.   По смисъла на предходния параграф дяловото участие не е инцидентно, когато SGPS го запазва за период не по-кратък от една година.

4.   SGPS могат да придобиват и притежават по малък процент дялови участия от посочения в параграф 2 в съответствие с предвиденото в член 3, параграфи 3—5“.

15.

В Código do Imposto do Selo (Кодекс за гербовия налог, наричан по-нататък „CIS“) ( 7 ) се определят правилата за прилагане на данъка върху актове, договори, документи, титули, книжа и други факти или правни положения.

16.

В член 7, параграф 1, буква д) от CIS се предвижда:

„1.   Освободени от данък са:

[…]

д) събираните лихви и комисионни възнаграждения, предоставените гаранции и ползването на кредит, предоставен от кредитни институции на дружества за рисков капитал, както и на дружества или предприятия, чиито структура и предмет на дейност съответстват на тези на кредитните институции и финансовите предприятия и институции, предвидени в общностното законодателство, установени в държавите — членки на Европейския съюз, или в трета държава, с изключение на установените на територии с преференциален данъчен режим, определен с наредба на Министерство на финансите;

[…]“.

17.

Жалбоподателите в главните производства — Lineas — Concessões de Transportes SGPS (дело C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS (дело C‑267/22) и NOS SGPS (дело C‑290/22) — са холдингови дружества, установени в Португалия, като предметът на дейност на всяко от тях се състои в управление на дялови участия в други дружества като непряка форма на упражняване на икономическа дейност. Нито една от дейностите на съответните дружества, в които те притежават дялови участия, не попада в банковия или финансовия сектор.

18.

Всеки от жалбоподателите в хода на съответната си икономическа дейност в периода от 2014 г. до 2017 г. сключва сделки за кредитиране и финансово посредничество с няколко кредитни институции — по-конкретно чрез договори за кредит или чрез търговски ценни книжа и емитирането на облигации — по силата на които e поискал и получил финансиране. Тези сделки за финансиране са облагаеми с гербов налог съгласно член 1, параграфи 1 и 2 от CIS, поради което кредитните институции в качеството си на данъчнозадължени лица плащат на държавата този данък и впоследствие го прехвърлят на жалбоподателите.

19.

Жалбоподателите не са съгласни с начисляването на плащането на съответния им гербов налог и по същество всеки от тях подава, от една страна, молба за преразглеждане на законосъобразността на прехвърлянето на този данък върху тях, и от друга страна, жалба по административен ред. В тези административни производства жалбоподателите се позовават на освобождаването, предвидено в член 7, параграф 1, буква д) от CIS, с мотива, че са холдингови дружества, които могат да бъдат квалифицирани като финансови институции в съответствие с релевантното правото на Съюза, към което препраща тази национална разпоредба. Данъчните органи обаче отхвърлят техните искания.

20.

На първо място, що се отнася до Lineas — Concessões de Transportes SGPS и Global Roads Investimentos SGPS, всяко от тези дружества сезира Centro de Arbitragem Administrativa (Център за административен арбитраж) с искане за създаване на арбитражен съд, като иска отмяна на решенията на данъчните органи и съответно възстановяване на платените налози.

21.

Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (Данъчен арбитражен съд (Център за административен арбитраж), Португалия), който е запитващата юрисдикция по дела C‑207/22 и C‑267/22, счита, че от португалското законодателство е видно, че гербовият налог не се прилага за финансовите институции по смисъла на правото на Съюза. Въпреки това в националната съдебна практика съществували противоречия по отношение на тълкуването на понятието „финансова институция“. Поради това тази юрисдикция счита за необходимо да се определи дали това понятие обхваща само холдингови дружества, които притежават дялови участия в предприятия, които са кредитни институции или инвестиционни посредници и които следователно подлежат на надзора и пруденциалните изисквания, приложими към банковите или финансовите дейности.

22.

Именно при тези обстоятелства Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (Данъчен арбитражен съд (Център за административен арбитраж) решава да спре производството и да постави следните преюдициални въпроси на Съда:

(Дело C‑207/22) „Може ли да се счита за „финансова институция“ по смисъла на [Директива 2013/36] и [Регламент № 575/2013] холдингово дружество с единствен предмет на дейност управлението на дялови участия в други дружества като непряка форма на упражняване на икономическа дейност, което в рамките на тази дейност придобива и притежава с дългосрочен характер тези дялови участия, които, поначало, съставляват поне 10 % от капитала на дружествата, в които участва — дружества, чиято дейност е свързана с управлението на транспортна инфраструктура, включително проектирането, строителството и управлението на пътища и/или магистрали?“.

(Дело C‑267/22) „Попада ли в обхвата на понятието „финансова институция“ съгласно член 3, параграф 1, точка 22 от [Директива 2013/36] и член 4, параграф 1, точка 26 от [Регламент № 575/2013] холдингово дружество (SGPS) със седалище в Португалия, регулирано от разпоредбите на Decreto-Lei n.o495/88, de 30 de dezembro (Декрет-закон № 495/88 от 30 декември 1988 г.), чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия в други дружества като непряка форма на извършване на икономическа дейност и ко[e]то в този контекст придобива и притежава трайно тези дружествени дялове, които по правило са не по-малко от 10 % от капитала на […] дружества[та,] [в които участва и] които не принадлежат нито към застрахователния, нито към финансовия сектор?“.

23.

На второ място, що се отнася до NOS SGPS, това дружество подава искане за арбитраж, което е отхвърлено от Centro de Arbitragem Administrativa (Център за административен арбитраж). По-конкретно този център приема, че холдинговото дружество не е финансова институция за целите на предвиденото в CIS освобождаване, което според NOS SGPS противоречи на приетото от него в предишни производства по същия въпрос.

24.

Считайки, че противоположните решения са постановени в отговор на един и същ основен правен въпрос и в контекста на идентична законодателна рамка, NOS SGPS подава жалба с цел уеднаквяване на практиката пред Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия), който е запитващата юрисдикция по дело C‑290/22. Тази юрисдикция също така отбелязва, че португалският законодател е избрал при определяне на границите на освобождаването от разглеждания в главните производства данък да се позове изрично на вида и структурата на финансовата институция, посочени в правото на Съюза. По тази причина тази юрисдикция намира за необходимо да се установи дали това понятие обхваща само холдингови дружества, които притежават дялове в предприятия, подлежащи на надзор и пруденциални изисквания, приложими към банковите или финансовите дейности.

25.

При тези обстоятелства Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави следния преюдициален въпрос на Съда:

„Може ли да се счита за „финансова институция“ по смисъла на член 3, параграф 1, точка 22 от [Директива 2013/36] и на член 4, параграф 1, точка 26 от [Регламент № 575/2013] холдингово дружество със седалище в Португалия, регулирано съгласно Decreto-Lei n.o 495/88, de 30 de dezembro (Декрет-закон № 495/88 от 30 декември 1988 г.) с единствен предмет на дейност управлението на дялови участия в други дружества, които не принадлежат към застрахователния сектор?“.

26.

С трите въпроса, поставени по дела C‑207/22, C‑267/22 и C‑290/22, запитващите юрисдикции искат по същество да се установи дали холдингово дружество, чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия в предприятия и чиито дъщерни предприятия или предприятия, в които имат дялови участия, не извършват банкова или финансова дейност, може да се счита за „финансова институция“ по смисъла на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, в редакцията, приложима към фактите по главните производства.

27.

В началото, що се отнася до допустимостта на тези въпроси, искам накратко да отбележа, че разглежданият в трите дела гербов налог е косвен данък, въведен от португалското законодателство. От това законодателство следва, че за да се възползва от освобождаване от плащането на този данък, предприятието трябва да има статута на финансова институция. Гербовият налог не е предмет на хармонизиране от правото на Съюза. Португалското законодателство обаче препраща пряко и безусловно към правото на Съюза за определяне на понятието „финансова институция“, по-конкретно към Директива 2013/36 и Регламент № 575/2013, поради което запитващите юрисдикции приканват Съда да даде допълнителни разяснения относно тълкуването на това понятие.

28.

Съдът последователно е приемал, че е компетентен да се произнесе по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на Съюза дори в случаи, в които фактите по главното производство не попадат в приложното поле на правото на Съюза, ако въпросните разпоредби са станали приложими по силата на националното право ( 8 ). Поради това не следва да има никакво съмнение относно компетентността на Съда да се произнесе по настоящите запитвания и да приеме тези запитвания като допустими.

29.

Що се отнася до същността, Директива 2013/36 има за цел съгласуването на националните разпоредби относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и инвестиционните посредници, реда и условията на тяхното управление и надзорната им рамка. Тази директива следва да се разглежда заедно с Регламент № 575/2013 ( 9 ), с който се установяват единни и пряко приложими пруденциални изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници. Двата законодателни акта представляват правната рамка, която урежда банковите и финансовите дейности, и определя надзорните и пруденциалните правила, приложими за кредитните институции и инвестиционните посредници.

30.

Съгласно постоянната практика на Съда както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа на равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държавите членки с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз ( 10 ).

31.

Доколкото понятието „финансова институция“ е определено в член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 и в нито една от тези разпоредби не се съдържа препращане към правото на държавите членки за определяне на неговия смисъл и обхват, това понятие трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза, което следователно трябва да се тълкува и прилага еднакво във всички държави членки. Следователно Съдът трябва да даде на това понятие еднакво тълкуване в правния ред на Съюза ( 11 ).

32.

Освен това при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част ( 12 ). Ето защо ще анализирам определението на понятието „финансова институция“ по смисъла на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, като следвам буквалното, контекстуалното и телеологичното тълкуване.

33.

На първо място, що се отнася до текста на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36, тази разпоредба препраща директно към член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 за определението на понятието „финансова институция“. На свой ред последната разпоредба определя понятието „финансова институция“ като предприятие, различно от „институция“, чиято основна дейност трябва да бъде придобиването на дялови участия или извършването на една или повече от дейностите, изброени в точки 2—12 и точка 15 от приложение I към Директива 2013/36. В член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 са представени допълнителни примери, като в обхвата на понятието „финансова институция“ изрично са включени финансовите холдинги, финансовите холдинги със смесена дейност, платежните институции по смисъла на Директива 2007/64 и дружествата за управление на активи. За разлика от тях застрахователните холдинги и застрахователните холдинги със смесена дейност съгласно определенията в член 212, параграф 1, букви е) и ж) от Директива 2009/138 са изрично изключени от понятието „финансови институции“.

34.

В това отношение е важно да се отбележи, първо, че посочването на понятието „институция“ в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 трябва да бъде разглеждано във връзка с член 4, параграф 1, точка 3 от Регламент № 575/2013, който определя това понятие като кредитна институция или инвестиционен посредник. От това следва, че кредитните институции, които съгласно член 4, параграф 1, точка 1 от Регламент № 575/2013 са предприятия, чийто предмет на дейност е да извършват публично привличане на влогове или други възстановими средства и да предоставят кредити за своя сметка, са изключени от понятието „финансови институции“. Такъв е и случаят с инвестиционните посредници, определени в член 4, параграф 1, точка 2 от Регламент № 575/2013 чрез препращане към член 4, параграф 1, точка 1 от Директива 2014/65/ЕС ( 13 ). В тази разпоредба тези инвестиционни посредници се определят като всяко юридическо лице, чието обичайно занятие или стопанска дейност се състои в предоставянето на една или повече инвестиционни услуги на трети лица и/или извършването на една или повече инвестиционни дейности на професионална основа.

35.

Второ, за да се счита, че дадено предприятие е „финансова институция“ по смисъла на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, основната му дейност трябва да бъде или да придобива дялови участия, или да извършва една или повече от дейностите, изброени в точки 2—12 и точка 15 от приложение I към Директива 2013/36. Формулировката предполага, че това са алтернативни условия, което би означавало, че е достатъчно да отговаря само на едно от тях, за да попадне в обхвата на това определение.

36.

Трето, от определението на понятието „финансова институция“ са изключени както застрахователните холдинги, така и застрахователните холдинги със смесена дейност съгласно определенията в член 212, параграф 1, букви е) и ж) от Директива 2009/138. Следователно предприятие, попадащо в обхвата на тези определения, няма да отговаря на изискванията за квалифициране като „финансова институция“.

37.

Четвърто, в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 са изброени холдинговите дружества, които трябва да се считат за финансови институции. Това са по-специално „финансови холдинги“ и „финансови холдинги със смесена дейност“ ( 14 ).

38.

В тази връзка понятието „финансов холдинг“ е определено в член 4, параграф 1, точка 20 от Регламент № 575/2013 като финансова институция, чиито дъщерни предприятия са изключително или предимно институции или финансови институции, като поне едно от тези дъщерни предприятия е институция, и която не е финансов холдинг със смесена дейност.

39.

В допълнение член 4, параграф 1, точка 21 от Регламент № 575/2013 дава определение за „финансов холдинг със смесена дейност“. Тази разпоредба препраща към определението в член 2, точка 15 от Директива 2002/87/ЕО ( 15 ), според което „смесена финансова холдингова компания“ е предприятие майка, което не е регулирано образувание и което с дъщерните си дружества, поне едно от които е регулирано образувание със седалище в Европейската общност и други структури, представлява един финансов конгломерат. Понятието „регулирано образувание“ е определено в Директива 2002/87 като кредитна институция, застрахователно предприятие или инвестиционен посредник ( 16 ).

40.

Въпреки че и двата вида холдингови дружества, включени в определението по член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, са определени като имащи като дъщерни предприятия „институции“, от текста на тази разпоредба следва да се установи дали те трябва да се разбират като неизчерпателно изброени примери, или напротив, като изброяване numerus clausus, от което не се допуска отклонение при проверката дали дадено холдингово дружество следва да се счита за „финансова институция“.

41.

Считам, че примерите, съдържащи се в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, следва да се тълкуват като неизчерпателно изброяване. Този извод, който произтича от разглеждането на текста на английски език на Регламент № 575/2013 — по-специално от употребата на думата „включително“ — изглежда се подкрепя и от текста на член 4, параграф 1, точка 26 от този регламент на други езици. Така например в текстовете на френски и на немски език на член 4, параграф 1, точка 26 се използват съответно думите „en ce compris“ и „schließt“, които са в съответствие с тълкуването за неизчерпателно изброяване. Освен това в текста на латвийски език е използвана думата „tostarp“, която отново показва, че изброяването, включващо финансови холдинги и финансови холдинги със смесена дейност, не следва да се разбира в смисъл на numerus clausus.

42.

Въпреки това неизчерпателното изброяване не означава, че то не трябва да бъде стеснявано чрез примерите, които са посочени в него. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда тези примери служат като ръководни понятия, ограничаващи тълкуването само до елементите, които са изрично споменати в изброяването или които могат да бъдат причислени към същата категория ( 17 ). В настоящия случай видовете холдингови дружества, предвидени в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, имат за цел да определят обхвата на предвиденото в него определение, така че то да се прилага само към холдинговите дружества, които са изрично споменати в разпоредбата или могат да бъдат причислени към същата категория (ejusdem generis).

43.

Следователно, що се отнася до член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, е необходимо да се посочи, първо, че неизчерпателното изброяване се отнася само до холдинговите дружества, и второ, че тези холдингови дружества трябва да притежават „институции“ под формата на дялови участия или като дъщерни предприятия. От друга страна от „институциите“ се изисква да имат връзка с финансовия или банковия сектор поради основната им дейност. Следователно, дори ако се вземе предвид основният довод, изтъкнат от жалбоподателите в хода на съдебното заседание, относно необходимостта определението на това понятие да се тълкува изолирано, горепосочените съображения означават, че всяко друго холдингово дружество, което не е включено в тези примери, би трябвало да е свързано с банковия или финансовия сектор.

44.

Бих искала да отбележа, че това тълкуване на текста на член 4, параграф 1 от Регламент № 575/2013 се подкрепя и от отговора на Комисията на въпрос на Европейския банков орган, повдигнат през 2014 г. ( 18 ), в който тя посочва, че въз основа на структурата на определенията в член 4, параграф 1, точки 26 и 27 от посочения регламент, както и на целта на приспаданията, посочена в член 36 от същия регламент, частта от определението на понятието „финансова институция“, която се отнася до основната дейност по придобиване на дялови участия, не включва чисто индустриални холдинги. В съответствие със същото разбиране Регламент 2019/876 наскоро измени определението на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, за да изключи изрично „чисто индустриалните холдинги“ от понятието „финансова институция“. Макар и да не е приложим към настоящите дела ratione temporis ( 19 ), по-нататък ще обясня, че това изменение е в състояние да илюстрира духа, който стои зад първоначалното определение на това понятие.

45.

От изложените по-горе съображения следва, че буквалното тълкуване на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 предполага, че за да се счита едно холдингово дружество за финансова институция по смисъла на последната разпоредба, това дружество трябва да придобива дялови участия в дружества, които извършват банкови или финансови дейности. За разлика от тях холдинговите дружества, чийто единствен предмет на дейност е да управляват дялови участия в дружества, различни от тези, които извършват банкови или финансови дейности, изглежда, не попадат в обхвата на понятието „финансова институция“ по смисъла на тези две разпоредби.

46.

Както бе посочено по-горе, при тълкуването на дадена разпоредба от правото на Съюза следва да се вземе предвид нейният контекст. В настоящите дела финансовите институции се оказват свързани с конкретни правила, изисквания и предимства, които са полезни за контекстуалното тълкуване на понятието „финансова институция“ съгласно член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013.

47.

В тази връзка вече споменах, че Регламент № 575/2013 предвижда единни правила относно общите пруденциални изисквания, които финансовите институции, подлежащи на надзор съгласно Директива 2013/36, трябва да изпълняват. Съгласно член 1 от този регламент тези правила се отнасят до капиталовите изисквания, изискванията за ликвидност и задълженията за докладване, както и изискванията за публично оповестяване.

48.

Първо, капиталовите изисквания като тези по член 93 от Регламент № 575/2013 изискват от предприятията, обхванати от този регламент, да поемат рискове само доколкото те са подкрепени от адекватни равнища на капитал ( 20 ). Тези изисквания гарантират, че предприятията разполагат с необходимото равнище на капитал, за да могат да понесат загуби, които могат да възникнат в резултат на поемането на риск, например когато кредитополучател не изпълни задълженията си ( 21 ).

49.

Второ, изискванията за ликвидност, предвидени в членове 412—414 от Регламент № 575/2013, допълват изискванията за капиталова адекватност, като задължават институциите да продават активи, когато трябва да реализират парични средства, за да изплатят задължения или да преодолеят всяко възможно неравновесие между входящите и изходящите ликвидни потоци при изключително стресирани условия ( 22 ).

50.

Трето, изискванията, свързани с големите експозиции, регламентирани в член 111 и следващите от Регламент № 575/2013, ограничават значителното отпускане на кредити на един клиент или на група свързани клиенти. Тези правила се отнасят до регулирането на кредитния риск, свързан с отпускането на кредити на определени клиенти, тъй като материализирането на такъв риск може да застраши финансовите интереси на Европейския съюз.

51.

По същество правилата за пруденциален надзор, както е описано по-горе, налагат на предприятията допълнителни и обременяващи регулаторни изисквания извън общите въпроси като данъчно облагане и финансова консолидация. Тези разпоредби са неразривно свързани с банковите и финансовите дейности и заедно образуват система за управление, която да гарантира сигурността на финансовите интереси на Европейския съюз.

52.

Освен това, въпреки че член 11 от Регламент № 575/2013 подчинява финансовите институции на изискванията за пруденциален надзор, тези изисквания по същество регулират финансовите институции в рамките на качеството им на дъщерни предприятия на институции или финансови институции, които притежават дялови участия в институции по смисъла на член 4, параграф 1, точка 3 от Регламент № 575/2013. Това означава, че холдингово дружество, който няма връзка с банковия или финансовия сектор, всъщност не е обект на нито едно от горепосочените изисквания.

53.

Подобно положение е налице и по отношение на предимствата, които са предоставени на финансовите институции от разглежданата регулаторна рамка. Едно от основните предимства е възможността да се извършват банковите или финансовите дейности, посочени в приложение I към Директива 2013/36, на територията на друга държава членка, след като тази финансова институция е лицензирана в държавата членка по произход. Всъщност в член 34 от Директива 2013/36 се посочва, че финансовите институции следва да се ползват от предимството на взаимно признаване по отношение на банковите или финансовите дейности, когато те са дъщерни предприятия на кредитни институции. Тази разпоредба, разглеждана с оглед на съображение 20 от същата директива, по същество позволява на финансовите институции да откриват клонове в други държави членки и да извършват трансграничните дейности, посочени в приложение I към Директива 2013/36. Предимствата, които финансовите институции ползват по отношение на взаимното признаване, са неразривно свързани с финансовия или банковия сектор поради връзката им с дейностите, посочени в приложение I към Директива 2013/36.

54.

От тези съображения следва, че холдингово дружество, чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия и чиито дъщерни предприятия или предприятия, в които притежава дялови участия, не извършват банкова или финансова дейност, не попада в обхвата на нито едно от горепосочените изисквания, по-специално по отношение на пруденциалния надзор. Освен това тези холдингови дружества не могат да се възползват от предимството на взаимното признаване, предвидено в Директива 2013/36. Всъщност тези разпоредби не се отнасят до такива холдингови дружества, тъй като те нямат такива дялови участия, не са дъщерни предприятия и не извършват нито една от дейностите, изброени в приложение I към Директива 2013/36.

55.

Следователно тълкуването, предложено от жалбоподателите по настоящите три дела, би накърнило съгласуваността в Директива 2013/36, тъй като някои финансови институции ще трябва да спазват правилата за пруденциален надзор, а други — не. От контекстуална гледна точка не изглежда уместно холдинговите дружества да се разглеждат като финансови институции, когато те i) не изпълняват отговорностите на финансова институция, ii) не могат да се възползват от предимствата, които се предоставят на финансовите институции, и iii) не изпълняват задачите, които обикновено се приписват на финансовите институции. Ако това бъде допуснато, ще се създаде правен статут без никаква практическа цел.

56.

Следва да се подчертае друг спорен аспект на тълкуването на жалбоподателите. Всъщност, ако холдингови дружества като разглежданите в главните производства се считат за финансови институции, определението на това понятие би било ненужно широко. Много дружества биха могли да прибегнат до структурата на холдинговото дружество, за да управляват операциите и инвестициите си, въпреки че не притежават дъщерни предприятия или дялови участия в предприятия, които да са институции.

57.

Пример за последствията от такова широко тълкуване на понятието „финансова институция“ е представен от португалското правителство по време на съдебното заседанието. От всички SGPS, регистрирани в Португалия, 94 % са регистрирани като нефинансови институции, което означава, че само 6 % от SGPS са регулирани и контролирани от съответните органи. Според даденото от жалбоподателите тълкуване на понятието „финансова институция“ този процент би нараснал до 100 %.

58.

Ако всички холдингови дружества бъдат третирани като финансови институции съгласно член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, това би създало особено положение. Всъщност отговорностите на холдинговите дружества не биха се променили съществено, освен ако те не решат да придобият дялови участия в институции или да станат дъщерни предприятия на институции. По същество те няма да имат допълнителна тежест, но те ще имат право да получат предимствата, предвидени в националното законодателство, като например — в случая на Португалия — освобождаването от гербовия налог. Последицата би била, че холдинговите дружества, които се управляват от SGPS, ще бъдат поставени в конкурентно предимство в сравнение с други дружества на подобен пазар, които не се управляват от SGPS.

59.

Освен това подобно положение възниква и при разглеждането на отговорностите на националните органи. Ако всички холдингови дружества се третират като финансови институции, тогава на националните органи ще бъде възложена прекомерна тежест с оглед на задълженията, които трябва да изпълняват в областта на пруденциалния надзор, както е посочено по-специално в член 4 от Директива 2013/36.

60.

От изложеното по-горе може да се направи разграничение между два вида холдингови дружества: от една страна, холдингови дружества, които изпълняват задачи по управление на своите индустриални дъщерни предприятия, като разглежданите холдингови дружества в главните производства, и от друга страна, холдингови дружества, които придобиват дялови участия в предприятия, които са част от банковия или финансовия сектор. Съгласно контекстуалното тълкуване само последната категория, изглежда, попада в обхвата на Регламент № 575/2013 и на Директива 2013/36.

61.

Това по-стеснително тълкуване на понятието „финансова институция“, изглежда, съответства и на изменението на член 4, параграф 1, точка 26, въведено с Регламент 2019/876, което, както е посочено в точка 44 по-горе, изключва „чисто индустриалните холдинги“ от това определение.

62.

Важно е да се отбележи, че понятието „чисто индустриален холдинг“ не е определено и в Регламент 2019/876 не са дадени насоки за неговото определяне. Освен това в подготвителните работи по Регламент 2019/876 също не се съдържат релевантни указания относно неговото тълкуване.

63.

Неотдавна обаче в предложение на Комисията от 2021 г. ( 23 ) бе предложено определение на понятието „чист холдинг“. В член 1, буква е) от това предложение, който вмъква нова точка 26а в член 4, параграф 1 от Регламент № 575/2013, се посочва, че инвестиционен холдинг в извънфинансовия сектор (чисто индустриален холдинг) е предприятие, което изпълнява три условия: първо, основната му дейност е придобиване или притежаване на дялови участия; второ, нито то, нито някое от предприятията, в които то притежава дялови участия, са посочени в член 4, параграф 1, точка 27, букви а), г), д), е), ж), з), к) и л) от Регламент № 575/2013; трето, нито то, нито някое от предприятията, в които то притежава дялови участия, има за основна дейност някоя от дейностите, изброени в приложение I към Директива 2013/36, а и в раздел А или Б от приложение I към Директива 2014/65 — във връзка с финансовите инструменти, изброени в раздел В от същото приложение към посочената директива; то освен това не е инвестиционен посредник, доставчик на платежни услуги по смисъла на Директива (ЕС) 2015/2366 ( 24 ), дружество за управление на активи, нито предприятие за спомагателни услуги.

64.

Предложеното определение, макар и да няма правно действие, е в съответствие с предходния ми анализ. То установява, че чисто индустриалните холдинги нямат връзка с финансовия или банковия сектор, тъй като не са нито предприятия, извършващи като основна дейност някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, нито притежават дялови участия в предприятия, които извършват тези дейности като основна дейност. От това следва, че е необходимо да има връзка с банковия или финансовия сектор дори за дружествата, които придобиват дялови участия.

65.

От горепосочените съображения правя извод, че позоваването на „предприятие, чиято основна дейност е придобиването на дялови участия“, разглеждано в контекста на Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36, следва да се тълкува стеснително. Такова тълкуване на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 би означавало, че холдингово дружество, чиято цел е управлението на дялови участия в дружества, които не подлежат на надзор или пруденциални изисквания и които следователно не попадат в приложното поле на тази директива или на този регламент, не би могло да се счита за „финансова институция“.

66.

Що се отнася до телеологичното тълкуване на член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, безспорно е, че и двата законодателни акта са приети с цел да се засилят изискванията за управление, приложими към финансовите институции. Финансовата криза, която започна през 2008 г., показа необходимостта от по-голямо доверие и надеждност на финансовата система на Европейския съюз. Преди тази криза липсата на ефективни механизми за контрол и възпиране в тези институции доведе до неефективен контрол върху вземането на управленски решения. Това доведе до краткосрочно ориентирани и прекалено рискови управленски стратегии ( 25 ). Въпреки това практиките за добро вътрешно управление помогнаха на някои предприятия да се справят с финансовата криза значително по-добре от други ( 26 ).

67.

В този контекст е ясно, че липсата на системи за вътрешно управление може да има потенциално вредни последици за финансовите интереси на Европейския съюз, както е видно от съображения 53 и 54 от Директива 2013/36 и съображения 113 и 114 от Регламент № 575/2013. Ето защо целта, която Директива 2013/36 и Регламент № 575/2013 искат да постигнат, е коригиране на съществуващата преди това система за управление.

68.

От това следва, че определението на понятието „финансова институция“, съдържащо се в член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и в член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013, трябва да бъде в съответствие с тази цел и да държи сметка за тези съображения. По-специално ролята на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 следва да се разбира като посочваща кои субекти изискват по-строги системи за вътрешно управление и кои субекти представляват заплаха за финансовите интереси на Европейския съюз. Следователно определението на понятието „финансова институция“ трябва да може да прави разграничение между, от една страна, предприятията, които биха могли да представляват такава заплаха, и от друга страна, предприятията, които не биха имали такова въздействие. По този начин Директива 2013/36 и Регламент № 575/2013 могат да бъдат ефективно използвани от съответните органи и да постигнат преследваната от тях цел.

69.

В този контекст тълкуването на понятието „финансова институция“ като включващо всички холдингови дружества се явява донякъде отдалечено от обхвата на определението, което законодателят на Съюза е възнамерявал да предвиди. Капиталовите изисквания, изискванията за ликвидност и изискванията, свързани с големите експозиции, както са описани в точки 47—50 от настоящото заключение, са все мерки, приложими към финансовите институции, които имат за цел да осигурят добро вътрешно управление и адекватни практики за управление на риска. Това е така, тъй като тези изисквания имат превантивен ефект върху потенциално отрицателното въздействие върху финансовите интереси на Европейския съюз, както и върху физическите и юридическите лица, които участват в тези финансови институции. Въпреки това холдинговите дружества, които управляват дялови участия в предприятия, които не са институции, не носят същия риск. От това следва, че включването им в обхвата на понятието „финансова институция“ не би спомогнало за постигането на целта за преодоляване на липсата на системи за вътрешно управление на предприятията, които представляват риск за финансовата сигурност и финансовите интереси на Съюза.

70.

От друга страна, в приложение I към Директива 2013/36 са изброени дейностите, които, както вече посочих, подлежат на взаимно признаване. В член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 се предвижда, че предприятие, чиято основна дейност е да извършва някоя от дейностите, посочени в точки 2—12 и точка 15 от това приложение, ще се счита за финансова институция, стига да отговаря на останалите изисквания, произтичащи от определението, установено в този член. В този контекст примери за дейности, които се обхващат, са по-специално финансов лизинг, кредитиране, парична брокерска дейност и издаване на електронни пари.

71.

От разглеждането на тези дейности могат да се направят две междинни заключения. Първо, списъкът на съответните дейности, представен в приложение I към посочената директива, е широк. Второ, те са много ясно свързани с банковия или финансовия сектор. Смятам, че законодателят на Европейския съюз е имал за цел да направи обхвата на понятието „финансова институция“ възможно най-широк, за да избегне пропуски, чрез които някои предприятия биха могли да се опитат да прехвърлят активи извън обхвата на пруденциалния надзор, макар да са явно свързани с банковия или финансовия сектор.

72.

Очевидно е, че ако тези мотиви се приложат към тълкуване, което включва всички холдингови дружества в обхвата на понятието „финансова институция“, то би било в съответствие само с едно от двете споменати по-горе заключения. Макар че обхватът на включените предприятия наистина би бил широк, той обаче не би показал връзка с банковия или финансовия сектор. Поради това считам, че е необходимо телеологично стесняване, за да се гарантира, че подобно тълкуване не разширява прекомерно обхвата на определението на понятието „финансова институция“.

73.

От горепосочения анализ следва, че не би било целесъобразно да се счита, че холдинговите дружества — като разглежданите в главните производства — са „финансови институции“ в контекста на Директива 2013/36 и Регламент № 575/2013. В допълнение това тълкуване на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 е в съответствие с посочения по-горе анализ относно контекстуалното тълкуване и го подкрепя.

74.

С оглед на изложените по-горе съображения е очевидно, че всички методи на тълкуване водят до ограничително тълкуване на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013. По тази причина стигам до заключението, че член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36 и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 трябва да се тълкуват в смисъл, че холдингово дружество, чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия в дружества и чиито дъщерни предприятия или предприятия, в които притежава дялови участия, не извършват дейност в банковия или финансовия сектор, не може да се счита за финансова институция по смисъла на тези разпоредби.

75.

Въз основа на гореизложения анализ предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) (Данъчен арбитражен съд (Център за административен арбитраж), Португалия) и Supremo Tribunal Administrativo (Върховен административен съд, Португалия), както следва:

„Член 3, параграф 1, точка 22 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО и член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012

трябва да се тълкуват в смисъл, че холдингово дружество, чийто единствен предмет на дейност е управлението на дялови участия в предприятия и чиито дъщерни предприятия или предприятия, в които притежава дялови участия, не извършват банкова или финансова дейност, не може да се счита за финансова институция по смисъла на тези разпоредби, в редакцията им, приложима към фактите по главните производства“.